July 3, 2021

КАК ПРОЙТИ ПУТЬ К НОВОМУ СОЮЗУ?

Разные политические силы стремятся и будут стремиться использовать процесс подготовки к заключению Союзного договора в своих целях. Поэтому крайне важно найти оптимальные пути его движение вперед на сугубо правовых основах.

В решении политических проблем бывают ситуации, когда главным становится не что, а как нужно решать. Иными словами, успех или поражение дела начинают определять процедуры, порядок его продвижения. Это полностью относится к нынешней ситуации с Союзным договором. В Ново-Огареве удалось условиться о содержании документа. Теперь это содержание надо довести до конца, то есть до подписания и вступления договора в силу. Дело не простое. После обсуждения проекта в ряде республик, в комитетах и комиссиях Верховного Совета СССР стало ясно — формального одобрения проекта не будет.

Разные политические силы стремятся и будут стремиться использовать процесс подготовки к заключению договора в своих целях. Поэтому крайне важно найти оптимальные пути его движения вперед на сугубо правовых основах, которые отражали бы интересы каждой республики в отдельности, всех их вместе, всего многонационального народа нашей страны.

Снова и снова поднимается вопрос о роли в договорном процессе Союза ССР и его органов, опять, вопреки достигнутому согласию, высказываются сомнения в правомерности участия союзных структур в подготовке важнейшего государственного документа. А ведь, по сути, это единственный способ легитимного перехода от старого к новому качеству государственности без взрывов, без тех потерь — материальных, нравственных, людских, — которые неизбежно последуют, если вместо конструктивного диалога стороны разойдутся. Необходимость участия Союза в договорном процессе предопределена уже самим фактом его существования. Это реальность, от которой нельзя уйти. За ней стоят не только международные обязательства Союза, его ответственность за безопасность и судьбы многонационального государства, но и теснейшим образом переплетенные экономические интересы республик.

В статье В. Даниленко, опубликованной в «Известиях» 26 июня, хотя и не опровергается закономерность участия союзных структур в переговорах о будущем федерации, не вполне последовательно трактуется его характер. При этом выводы строятся на посылке об особых свойствах Союза ССР как государства. Критически оценивая концепцию Союза как «шестнадцатой республики» (и в этой оценке мы присоединяемся к автору статьи), В. Даниленко стремится убедить читателя, что союзное государство — это «не вполне» государство, и утверждает, что, хотя у него есть собственная компетенция, «вопрос о распределении компетенции никак не тождествен вопросу о полностью самостоятельной государственности со всеми присущими для нее атрибутами». По меньшей мере странно звучат сомнения в наличии у Союза собственной территории и населения. Позволительно спросить: как же быть в таком случае с признаваемой международным сообществом границей СССР, охраняемой союзными вооруженными силами? Как понимать гражданство СССР, вполне ощутимое для десятков миллионов людей?

Союз ССР был и остается суверенным государством со всеми признаками государства. Тезис о его суверенности содержится и в проекте нового Союзного договора. Это чрезвычайно важное положение, ключевое для уяснения качества нового Союза. И с ним нельзя не считаться.

Конечно, убеждение в правомерности участия Союза в разработке и принятии Союзного договора еще не дает ответа на вопрос о том, в какие организационно-правовые формы должно быть облечено это участие. В какой, например, мере призван «войти в дело» Верховный Совет СССР? Какова роль Съезда народных депутатов СССР? Какие акты должны быть ими приняты и в какой последовательности? Достаточно ли участия этих органов или для легитимации нового Союза следует воспользоваться особыми структурами? Однозначных ответов на эти вопросы пока нет. Сама практика подскажет наиболее правильные рецепты. В этой связи хотелось бы высказать некоторые соображения, которые могут быть учтены в поисках оптимальных решений.

Вряд ли стоит опасаться участия в договорном процессе Верховного Совета СССР. Не думаем, что нужно принимать во внимание обвинения его нынешнего состава в стремлении повернуть развитие событий вспять и т. д. Как и любой парламент, Верховный Совет СССР соединяет в себе людей, представляющих разные политические силы, интересы, идейные течения. Его решения — средняя равнодействующая многих движений. Он открыт общественному мнению и реагирует на все наиболее ощутимые перемены в настроениях социальных групп, откликается на их требования. Поэтому, нам кажется, Верховный Совет СССР по-хорошему обречен на одобрение Союзного договора. Надо полагать, будут споры — и немалые, будут лететь стрелы и справа, и слева. И все-таки можно предсказать, не боясь сильно ошибиться, — проект в Верховном Совете СССР пройдет.

Иное вряд ли возможно. Слишком очевидна общественная поддержка этому документу, слишком много пережито на пути к нему. Слишком много сделано для достижения пока еще хрупкого согласия, чтобы опасаться тормоза со стороны народных депутатов СССР.

Что дальше? Казалось бы, тут все ясно, поскольку основные вехи на пути к заключению договора определены в ново-огаревском соглашении. И все же более детальное рассмотрение всех этапов движения к цели выявляет и спорные моменты. В самом деле — кто должен подписывать договор от имени Союза ССР и должен ли акт подписания одобряться Съездом народных депутатов СССР? Мы полагаем, что конституционные полномочия Президента СССР достаточны для подписания договора. В то же время, поскольку вступление в силу договора влечет изменения Конституции СССР, действие Президента СССР требует последующего одобрения Съездом народных депутатов СССР.

Эта точка зрения может вызвать возражение: «Как можно доверить судьбу нового Союзного договора Съезду народных депутатов СССР — органу, не вполне отражающему сегодняшнюю расстановку политических сил в стране?» Но конституционная реальность такова, что Съезд не вправе стоять в стороне от подписания Союзного договора. Формально высший орган государственной власти СССР имеет абсолютное право отвергнуть договор, подписанный Президентом СССР и представителями союзных республик. Хотя очевидно, что использование Съездом этого права, по сути, исключит для него возможность участвовать в процессе образования нового союзного государства, а сам этот процесс может стать по воле республик неконституционным. Таким образом негативная позиция Съезда ограничивается серьезностью ее последствий для судеб союзного государства. Конструктивное же участие Съезда в процедуре принятия нового Союзного договора, а, надо полагать, таким оно и будет, способно внести, безусловно, позитивный вклад в утверждение рационального баланса общих и особых интересов республик в рамках новой государственности.

Далее. Ново-огаревские соглашения предусматривают, что новую Конституцию СССР примут действующие союзные органы власти. А республики? Могут сказать: во-первых, они уже высказались по сути Конституции, поскольку, согласно ново-огаревским соглашениям, базой Основного Закона Союза ССР должен служить Союзный договор, и, во-вторых, республики представлены на Съезде и будут участвовать в принятии Конституции через своих народных депутатов. И все же, если учитывать реалии, если не закрывать глаза на то, что ни один сколько-нибудь серьезный вопрос не может сейчас решаться без участия республик, надо подумать о дополнительных гарантиях такого участия в разработке Конституции СССР.

На наш взгляд, порядок принятия и разработки Конституции с учетом нынешней ситуации должен включать следующие стадии. Вначале нужно обновить состав Конституционной комиссии, в которую войдут представители всех участников Союзного договора. Затем проект Конституции передается Комитету конституционного надзора СССР, который даст заключение Верховному Совету СССР на предмет соответствия проекта Основного Закона Союзному договору. Затем проект пройдет обсуждение в Верховном Совете и на Съезде народных депутатов СССР. Правда, здесь возникает вопрос — может ли Съезд принимать Конституцию (впрочем, как и одобрять Договор), если в его составе представители и тех республик, которые не пожелали подписать новое соглашение. Сразу подчеркнем: только принятие Конституции СССР Съездом обеспечит полное правопреемство нового Союза. Будем иметь в виду, что уже сейчас далеко не все народные депутаты от республик — учредителей новой федерации — участвуют в работе высшего органа власти СССР. К тому же возможно пополнение на Съезде состава представителей республик, подписавших Договор.

Завершит процесс утверждения конституции референдум. Это не только придаст особую силу Основному Закону страны — нет более высокой санкции, чем народная, — но и послужит достаточной гарантией демократичности действий Верховного Совета и Съезда народных депутатов СССР. Конечно, на референдуме волеизъявление граждан ограничено простым ответом «да» или «нет» на весь проект. Но можно найти и другие решения. Например, голосование проводить по отдельным разделам Основного Закона с последующим вынесением на новый референдум разделов, ранее отклоненных. Особые гарантии могут быть найдены также в формуле подведения итогов референдума. В частности, можно установить, что для принятия решения необходимо согласие не только большинства избирателей, принявших участие в референдуме по стране в целом, но и большинства избирателей по меньшей мере 2/3 союзных республик.

Некоторые считают, что оптимальным вариантом принятия новой Конституции будет ее утверждение Учредительным собранием, созываемым после подписания Союзного договора. Но если рассматривать созыв Учредительного собрания как способ реформирования государства, то он явно нелогичен. Дело в том, что акт учреждения нового Союза государств состоит в подписании Союзного договора. Учредители нового Союза — республики. Как конструировать Учредительное собрание при сохранении этой роли республик? Разве что по-новому сформировать состав делегаций, проведя особые для этого случая выборы? Но нового качества вновь образованные делегации с собой не принесут — это будет все то же представительство республик, только расширенное. Не стоит сбрасывать со счетов, что созыв Учредительного собрания затянет окончательное правовое оформление Союза и может при определенных обстоятельствах нарушить достигнутый баланс интересов между центром и республиками. Последний этап оформления новой федерации — выборы представительных органов Союза. И здесь тоже есть процедурные проблемы. Кому принимать Закон о выборах? Логичный с точки зрения права ответ на этот вопрос — Верховному Совету СССР. Нынешнему. Другого нет, пока не проведены выборы. Сами же выборы, чтобы быть рычагом обновления парламента, должны проходить на реформированной организационной основе.

Раздается все тот же сакраментальный вопрос: а обеспечит ли нынешний состав Верховного Совета СССР принятие действительно демократического, отвечающего потребностям дня закона? Ведь уже сколько раз случалось, что депутаты оказывались не на высоте требований времени.

Подчеркнем еще раз — мы не разделяем мнения о запрограммированной консервативности Верховного Совета СССР, его решения мы бы назвали осторожными (порой излишне осторожными). Но будем объективны — нашему молодому парламенту приходится действовать в крайне сложных условиях. За его спиной кризисная страна, которая пока не знает оптимальных путей выхода из тупика. Приходится идти ощупью, действовать методом проб и ошибок. И только история рассудит, кто сделал меньше этих ошибок—«консервативный» Верховный Совет СССР или иные радикальные законодатели из республиканских парламентов.

Не будем, кроме того, забывать, что Верховный Совет СССР примет порядок выборов после утверждения новой Конституции, которая, будучи разработана на основе демократической процедуры, определят «несущие конструкции» избирательного закона.

Надо полагать, что в ее раздел: о правах граждан будет определена возможность каждого гражданина голосовать и быть избранным на периодических выборах на основе всеобщего, равного избирательного права и тайного голосования при обеспечении свободного волеизъявления избирателей. Разумеется, это касается выборов палаты, которая, если будет принят обсуждаемый ныне проект договора, избирается не высшими органами власти республик на основе национально-государственного представительства, а непосредственно народом.

Применительно к выборам этой палаты Конституция, надо полагать, определит, какую избирательную систему мы будем применять: пропорционального представительства, нынешнюю мажоритарную или смешанную. При всех условиях Основной Закон будет учитывать складывающуюся многопартийность. Именно складывающуюся. Поэтому наряду с предоставлением широких прав для участия в избирательной кампании партиям будет обеспечена возможность бороться за голоса избирателей и независимым кандидатам.

Таким образом, есть все основания быть уверенным в том, что на легитимной основе процесс преобразования нашей государственности достигнет логического завершения. Причем демократическому содержанию этого процесса будет способствовать участие в нем на всех стадиях как высших органов власти республик, так и органов государственной власти Союза ССР.

В. ВАСИЛЬЕВ, доктор юридических наук, профессор.

В. ЛАФИТСКИЙ, А. ПОСТНИКОВ, кандидаты юридических наук.

"Известия" 04.07.1991 г.