МуП
Муниципальное право
Конспект лекций 2015 г.
Преподаватель – Гриценко Елена Владимировна
Cанкт-Петербург
2015
Введение
Курс длится в течение одного семестра, заканчивается экзаменом. Экзамен будет письменный с использованием правовых баз.
У нас будет две формы занятий: лекции и консультации. Консультации – это форма обратной связи. Предполагается, что мы будем пытаться рассматривать какие-то дополнительные вопросы, решать коллизии и задачи и вспоминать методику решения задач. На экзамене будет сравнение разных муниципально-правовых явлений (понятия, принципы, источники) и коллизия. Поскольку у нас не будет семинаров, придется восполнять пробелы на лекциях. Активно участвующие будут особо отмечены и получат доп. бонусы. Другие баллы (10 баллов) можно будет заработать на выполнении мониторинга правоприменения. Задание будет выдано до конца месяца.
Материалы будут размещаться на sharepoint, со временем перейдем на blackboard. Помимо этого надо обращать внимание не только на презентации, статьи, лекции, прочие литературные источники, но и на другие источники, которые советуют другие преподавателя. Алексей Вячеславович тоже читает муниципальное право, поэтому на его личный узел также необходимо обратить внимание.
Что касается учебных пособий. Ниже приведен перечень основных учебников последних лет. При этом необходимо обратить внимание, что чем новее материал, тем лучше, ибо муниципальное право очень подвижная отрасль. При этом нельзя не заметить, что в разных учебниках представлены разные школы, в связи с чем взгляды различаются. Значит, необходимо читать несколько учебников.
Учебные пособия:
1. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М. : Юристъ, 2006 – учебник МГЮА, с которого в 90-е гг. начиналось муниципальное право.
2. Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008 - приводятся интересные позиции, которые в других учебниках не найти.
3. Муниципальное право России / Под ред А.Н.Кокотова. 2-е изд. М.: Юрайт, 2011. – Екатеринбургская школа. Помним, что А.Н. Кокотов – судья КС.
4. Авакьян С.А., Тимофеев Н.С., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Лютцер В.Л., Муниципальное право России. М.: Проспект, 2011. – учебник МГУ.
5. Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2013. – приоритетный. Н.С. Бондарь является сотрудником нашей кафедры гос. права.
6. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник.-4-е изд. М.: Норма, 2012.
7. Учебно – методический комплекс «Муниципальное право России»: Юридический факультет СПбГУ
Помимо этого, необходимо обращаться к:
a. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон о МСУ).
b. Решения Конституционного суда РФ - на днях в КС слушалось муниципальное дело, где докладчиком был Н.С. Бондарь. К этому делу мы еще не раз вернемся.
c. Комментарии к Конституции РФ в части организации местного самоуправления
d. Комментарии к Закону о МСУ.
Есть еще интернет-источники. На них следует обратить внимание потому, что, во-первых, мы будем делать мониторинг, а, во-вторых, сейчас проводится муниципальная реформа (которая идет бесконечно). В этих источниках приводятся разные аналитические материалы, статистические, а также заключения по различным инициативам законопроектов. Ссылки на интернет-источники:
1) Сайт Конституционного суда РФ.
2) Общероссийский конгресс муниципальных образований http://www.окмо.рф
3) Совет Европы, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы http://www.coe.int/T/Congress/Default_en.asp
4) Общероссийская общественная организация Всероссийский совет местного самоуправления http://www.vsmsinfo.ru
5) Союз российских городов (СРГ) http://www.urc.ru/
6) Ассоциация сибирских и дальневосточных городов http://www.asdg.ru/
7) Союз городов Центра и Северо-Запада России http://www.adm.nov.ru/web/sgszr.nsf
8) Фонд «Институт экономики города» http://www.urbaneconomics.ru/
9) Министерство юстиции РФ: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/index.php - занимается мониторингом Закона о МСУ.
________________________________________________________________________________________
ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
________________________________________________________________________________________
Определяя предмет муниципального права, мы поймем, что изучение этого предмета позволит нам углубиться в сущность институтов конституционного права, понять, как они работают в реальности и какие отношения возникают. Муниципальное право в этом смысле позволяет вспомнить и потренироваться, что было нами изучено на КП, АП, ГП, ФП, ГПП и т.д. Финансовое право понятно почему – изучая компетенцию муниципальных образований (далее – МО) и органов местного самоуправления (далее – МСУ), невозможно уйти от проблемы реализации соответствующих полномочий в части финансового обеспечения. И конечно процесс – то, каким образом выработана и каким образом осуществляется судебная защита муниципальных образований. Т.е. речь идет о гражданском и административном процессе, в первую очередь. Казусы, которые мы будем решать, будут как на знание материального, так и на знание процессуального права. Так что ГПК, КАС и, возможно, АПК нам в помощь.
Когда на 1 курсе мы говорили о принципах конституционного государства и решали вопрос о том, какое место занимает принцип местного самоуправления, то может мы затрагивали вопрос о том, откуда взялось местное самоуправление, какова история самого термина «местное самоуправление». По этому поводу в учебных материалах написано не мало.
С одной стороны, термин имеет английское происхождение. Впервые он был употреблен в рамках парламентских дискуссий и вошел в публицистическую литературу именно в Великобритании. Однако теоретическую разработку и особое место в государствоведении местное самоуправление получило в Германии. Это как раз связано с исследованиями Рудольфа фон Гнейста. Взяв за основу уже употребленный термин, Гнейст развил интересные теории и с этого момента стала распространяться это теория, которая потом пошла в другие государства.
Подходы к анализу местного самоуправления:
1) Институциональный – характеризуем муниципальное образование как муниципальное учреждение (подразумевая конкретные органы, ст��уктуры, через которые осуществляется местная власть). Такой взгляд можно обнаружить и в Конституции РФ, а именно в ст.12: МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно. Т.е. эта статья касается конкретных структур, которые эти полномочия реализуют. Поэтому формулировка «полномочия местного самоуправления» очевидно символизирует именно институциональный подход;
2) Функциональный – через деятельность соответствующих властных субъектов. В главе 8 Конституции РФ немало таких примеров, где местная власть осуществляется через непосредственные формы демократии, местное самоуправление – деятельность, осуществляема на соответствующей территории, соответствующими органами.
3) Субъектно-правовой – право субъекта местного самоуправления на осуществление местного самоуправления. Часто можно увидеть, что МСУ – это субъективное право. Подобный подход также можно найти как в Конституции РФ, так и в Европейской хартии МСУ с тем, что МСУ рассматривается как субъективное право, право на МСУ и субъект здесь характеризуется неоднозначно. В этой связи вспоминаются отдельные граждане, и население, и муниципальные образования, выступающие субъектом, имеющим право на МСУ.
Вопрос: Коль МСУ - это институт публичного права, возникает вопрос о том, не является ли МСУ обязанностью субъекта? У нас это особо не рассматривается как обязанность. Тем не менее, существуют основания для такого подхода тоже. Толкуя соответствующие положения Конституции, КС обращал на это внимание и сказал, что поскольку речь идет об институте публичной власти, то отказаться от МСУ субъекты не вправе. Недопустимость отказа от МСУ свидетельствует об обязательности организации именно такой власти. В связи с этим необходимо обратить внимание на Постановление КС от 30.11.2000 №15-П («Курское дело») о конституционной природе МСУ.
Рассмотрение МСУ как право или обязанности во многом вытекает из тех теорий о МСУ, которые обосновывались еще Гнейстом. В их числе политическая теория МСУ, по которой обосновывалась необходимость участия в реализации, осуществлении МСУ, т.е. МСУ - почетная обязанность граждан по осуществлению власти. В связи с этим предполагалось, что лица, привлекающиеся к этой обязанности, не получают вознаграждения. Тем не менее, эта почетная обязанность с тех пор достаточно прочно утвердилась в практике МСУ. В той же Германии в законах об общинах можно заметить, что особое место в этих законах занимают нормы об обязанностях граждан общины по осуществлению определенных работ. Например, выполнение функции административных помощников, в том числе, помощников при подсчете голосов на избирательном участке, или привлечение в качестве специалистов, экспертов при рассмотрении тех или иных вопросов жизнедеятельности МСУ, а именно – в комитетах (представительных органах МСУ).
У нас пока институт обязанностей МСУ не особо разработан и в Законе о МСУ есть лишь некоторые попытки введения этих обязанностей. Например:
А) Институт самообложения населения. Если на сходе или референдуме будет принято решение о самообложении, то отказаться от выполнения данной обязанности уже не получится. Конечно, с одной стороны, этому должно предшествовать решение самого население. Но оно принимается большинством, как мы помним.
Б) Институт социальных работ. Он добровольный. Если лицо дает согласие на участие, то возникают другие отношения по обязанности осуществления социальных работ.
Эта идея обязанностей нашла место в определении МСУ Европейской хартией, где речь идет о том, что МСУ осуществляется под собственную ответственность. Эта идея собственной ответственности как позитивной обязанности была поддержана в толковании института МСУ КС. Таким образом, осуществление МСУ под собственную ответственность дает основания для развития именно этого подхода к МСУ как обязанности. Но еще раз: у нас это пока не распространено так, как в ряде западных государств. Поэтому у нас на сегодня МСУ это в первую очередь право.
__________
Местное самоуправление (ст.3 п.1 Европейского хартии местного самоуправления) – право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
__________
В трактовке этого определения есть указание не только на право, но и на способность. Т.е. есть основания говорить о предъявлении определенного рода требований к субъектам, которые могут обладать соответствующим правом либо предъявлять требования к государству, чтобы свое право субъект мог реализовать, чтобы наличествовали все необходимые условия.
Кроме того, здесь есть указание на самого субъекта, т.е. речь идет о правоспособности органов местного самоуправления. Дословный перевод Европейской хартии здесь не очень однозначен. Если иметь ввиду, что властвующий субъект – это органы, то это очень узкое толкование определения. Употребление столь широкого понятие дано Европейской хартией для того, чтобы государства-участники сами определились, как будут выглядеть субъекты, наделенные этим правом и имеющие соответствующую способность по решению определенного круга публичных дел.
Эти субъекты могут выглядеть по-разному. Сами по себе органы – не субъекты, они инструмент субъекта, которые действуют от имени и по поручению определнного публичного субъекта. Поэтому было бы более корректно говорить о публично-правовом образовании, которое обладает правом и способностью. При этом это публично-правовое образование обладает достаточным инструментами для того, чтобы реализовать свое право, в том числе через органы МСУ. Такой подход смещает акценты, поскольку главный субъект – сама социально-территориальная общность, муниципалитет, муниципальное образование, община, коммуна, как угодно назовем. Тем не менее, в любом случае, это публично-правовое образование, обладающее тремя важнейшими признаками любого ППО: 1) население, 2) власть, 3) территория. От имени данного субъекта будут действовать, понятно, органы, уполномоченные, наделенные соответствующей публичной властью для реализации задач МСУ.
В этом определении можно заметить еще одну важную деталь: ППО, представляющее собой территориально-организованное население, вовне реализующее свою власть через органы, тем не менее, действует в интересах населения. Т.е. население является и субъектом и объектом управления. Ведь самоуправление – это когда сам субъект в своих интересах собой же управляет и решает какую-то часть публичных дел. Поэтому и в субъекте мы просматриваем местное население, как территориально организованное и действующее через определенные органы в интересах населения, организуя его жизнедеятельность., всеми признаками обладая, в том числе своей собственной компетенцией, обладающее в ряде сфер полномочиями для решения определенных задач.
Любопытно также, что речь идет о публичных делах. В переводе Европейской хартии в качестве предмета деятельности МСУ указывались государственные дела. Впоследствии, перевод был уточнен и используется более широкий термин «публичные дела», имея ввиду, что публичная власть шире понятия «государственная власть», поэтому публичная власть также включает в себя и муниципальную власть. А это разграничение, например, для российской Конституции имеет большое значение, поскольку государственная власть и МСУ разведены и не представляют собой единую систему, хоть и тесно взаимодействуют.
Поэтому сопоставление Европейской хартии и национального законодательство очень важно – нужно увидеть этот мост и, соответственно, надо учесть основные акценты данного определения. Тем более, определение, которое дается в российском законодательстве, в том числе, Конституции РФ, отличается своим субъективно-правовым акцентом права и способности, и акцентом на конкретный субъект – публично-правовое образование, чего у нас не сделано.
__________
Местное самоуправление (ст.3, ст.12 КРФ) – основа конституционного строя РФ и выражение власти народа.
Местное самоуправление (ст.1 ФЗ о МСУ) – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
__________
Характеристика МСУ (с учетом доктринальных источников и мнения КС):
1. Вид публичной власти – муниципальная власть.
2. Элемент системы публичного управления.
3. Демократический институт гражданского общества.
4. Институт самоорганизации населения, не входящий в систему государственной власти.
Здесь просматриваются два начала: властно-управленческое, с одной стороны, и гражданско-общественное, с другой, т.е. институт власти и гражданского общества. Эти характеристики и сочетаются в МСУ. При этом вряд ли будет правильно отказываться от той или другой сущности МСУ. Например, концентрироваться только на его общественно-гражданском правозначении, указывать на то, что это исключительно институт гражданского общества, который не входит в систему государственной власти, указывая тем самым только на общественные начала данного института. Игнорировать властные начала не получится, поскольку это считается некоторым уровнем государственной власти. Многие говорят, что это не уровень, поскольку это отдельная публичная власть, это особая форма, отделенная от государственной власти. Тем не менее, условно мы это делаем, подчеркивая публично-властные начала, которые присутствуют на любом территориальном уровне.
Это не только институт публичной власти, но и институт публичного управления. Здесь особенно важно обратить внимание на то, что МСУ все-таки исполняет закон, а не создает его. Поэтому если говорить с т.з. принципа разделения властей, то можно сразу заметить, что на местном уровне принцип разделения властей не работает, потому что мы говорим здесь исключительно об управлении. Соответственно, любое правотворчество на местном уровне имеет также подзаконный характер. Таким образом, можно говорить исключительно об административном нормотворчестве на этом уровне. В этом смысле верна позиция о том, что МСУ – институт публичного управления.
В какой-то мере нас может дезориентировать то обстоятельство, что управленческий характер данной власти несколько затушеван, прежде всего, тем, что на некоторых этапах нашей небольшой муниципальной истории на МСУ сваливались такие задачи, когда органы МСУ, по сути, должны были подменить законодателя, когда федеральный закон указывает на то, что какой-то вопрос должен решаться не законодательно, а через муниципальные правовые акты, в то время как закон даже не давал соответствующих ориентиров для этого. Такой пробел создавал определенные проблемы, поскольку МСУ вынуждены были отдельные институты непосредственной демократии самостоятельно регулировать даже без должно установленных законодательных актов. Постепенно это преодолевается, и законодательный акт подробно разрабатывается для муниципального нормотворчества. Хотя кое-где еще есть остатки старого подхода, недостаточного для регулирования вопросов, например, прямой демократии. А что это за институты прямой демократии, которые недостаточно урегулированы федеральным законодательством и законодательством субъекта, пробелы которых должны восполнять сами муниципальные образования? Например, та же процедура самообложения, как одна из форм непосредственной демократии. КС указывал, что данный институт имеет право на жизнь. Есть также такие институты как правотворческая инициатива. В федеральном законодательстве есть определенные подходы к этому, но дальше – вакуум. Т.е. такие проблемы есть с той т.з., что система публичного управления, или МСУ, которая реализуется на муниципальном уровне, не имеет необходимой или достаточной правовой основы в каком-то направлении. Такие крайности, когда законодатель все урегулировал в сфере правового регулирования МСУ, тоже есть.
С точки зрения сочетания разных начал, под понятием МСУ следует понимать:
- систему самоорганизации населения – реализация общественных начал. Оно выражено нашей Конституцией в том, что в той же ст. 12 сказано, в РФ гарантируется и признается МСУ. Тем самым, вроде изначально не государство создает эту власть, а лишь признается ее существование. Т.е. есть основания говорить о том, что население само организовалось без какого-либо государственного участия, для решения общих вопросов совместного общежития, и, таким образом, можно решать такие вопросы без какого-либо вмешательства со стороны государства. Государство должно признавать данный институт и гарантировать его существование;
- право на местное самоуправление (субъективный аспект) - это право на осуществление МСУ соответствующими субъектами, хотя, еще раз надо подчеркнуть, с субъективной стороны, с т.з. субъекта МСУ, Конституция не определилась так же четко как Хартия. Если Хартия говорит о ППО и его ставит во главу угла как субъекта, то Конституция говорит о праве на МСУ не особенно концентрируя внимание на том, кто это делает – граждане отдельные, либо все-таки население, либо органы МСУ, либо само муниципальное образование как публично-правовое образование;
- местную власть (властное, управленческое начало) – в той же ст.32 Конституции мы видим, где определяется право на принятие участия в управлении делами государства, что это комплексное право на участие в управлении делами государства включает в себя и управление на местном уровне. С этой т.з. Конституция РФ вписывает МСУ в государственные дела и формы участия в государственных делах. Властно-управленческое начало видно во многих и в других положениях Конституции.
Признаки МСУ:
+ Внешние признаки МСУ совпадают с признаками муниципального образования или ППО, который является носителем МСУ и уже здесь выступают в качестве таких признаков территория, компетенция, собственность, бюджет, население.
+ Внутренние (сущностные) признаки МСУ – его характеристика с т.з. общественных, государственных начал, их сочетание;
Что касается внутренних (сущностных) признаков МСУ, то есть теории сущности местного самоуправления (классификационный критерий – как характеризуется связь МСУ и государства, т.е. какими делами занимаются муниципалитеты – государственными или какими-то иными, сугубо местными, которые не являются государственными задачами):
v Общественное направление:
· Теория свободной общины (Токвиль, Гербер, Аренс и др.) – вытекает из естественно-правовой теории. Граждане коллективно проживают на территории, они вынуждены совместно решать свои дела и создают общину, в рамках к��торой и решаются вопросы жизнедеятельности населения, не обращаясь к другим субъектам. Соответственно, именно такая форма, общинная, возникает раньше государства. Поэтому нельзя сказать, что эта свободная община, имея естественно-правовую природу, может быть увязана каким-то образом с происхождением государства. В том числе особый характер вопросов, которые решаются – местные. Вопросы жизнедеятельности общины специфичны, поэтому можно говорить о том, что свободная община – самостоятельный субъект, имеющий свой источник происхождения и особый характер деятельности, отличающийся от государственных целей и задач;
· Общественно-хозяйственная теория или теория «земств» (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков) – дела местного хозяйства отличаются от государственных задач. Здесь имеем дело с сообществом, которое решает специфические вопросы местного хозяйства, не обращается к государству и даже самооблагается для решения совместных задач.
v Государственное направление – с развитием государства и усложнением самой жизнедеятельности в рамках разных форм, неизбежно стало преобладать государственное направление. Это взаимопроникновение, смешение всех публичных задач. В какой-то момент выделение местных дел стало практически невозможным в силу усложнения самих местных задач, необходимости их решения на основе привлечения определенных достижений, в том числе, научно-технических. В результате получилось, что от исконно местных дел ничего не осталось, и всякие дела, которые решаются на местном уровне, имеют корни в государственных делах, и ни один вопрос, который решается на местном уровне, не является полностью автономным, поскольку так или иначе он все равно выходит на государственные задачи и вопросы. Сейчас в современных условиях это многократно подтверждается, и потому, как у нас определяются вопросы местного значения, это тоже заметно, потому что это лишь отдельные задачи, отдельные вопросы, но в тех предметах ведения, которые являются государственными и, в конечном итоге, даже вопросы жилищно-коммунального хозяйства, уже становятся не совсем чисто коммунальными, потому что регулирование тех же тарифов – это уже задачи государственные и другие вопросы, связанные с жилищно-коммунальным хозяйством, тоже уже решаются на другом уровне. Иными словами, выделить ту самую сферу жизнедеятельности, которая, строго говоря, вообще отделена от государственных задач, в общем-то не получается. Это способствует тому, что МСУ уже рассматривается, как часть государственной деятельности, но особая. Политическая и юридическая теории не просто связывают МСУ с государственной деятельностью, но все-таки пытаются обособить субъекта, общину, от государства и указать на особый ее статус:
· Политическая теория (Р. Гнейст) – в политическом аспекте МСУ должно быть самостоятельно, тем более, что оно реализуется самими гражданами общины под собственную ответственностью и они выполняют на общественных началах, в том числе, управленческие функции. Именно на основе политической теории развиваются идеи местной демократии. Независимость от государства должна быть в том числе политическая, поскольку лица, работающие в рамках местного сообщества, те же граждане, они не находятся на службе государства, не являются госслужащими, а, значит, это еще одна гарантия независимости от государства.
· Юридическая теория (Л. Штейн) – МСУ реализуется через особых субъектов, которые автономны от государства и организационно от него обособлены. Они имеют статус самостоятельных публичных лиц. Кстати, вот эта теория публичного юридического лица с юридической теорией МСУ тесно связана. Соответственно, общины как самостоятельные публичные юридические лица гарантируются государством. Эта автономия, и вместе с тем, деятельность, которой они занимаются, не обязательно только сугубо местная, поскольку те задачи, которые могут быть переданы от государства, делегированы для решения на местном уровне. Однако собственными средствами и силами через органы, которые формируются населением, т.е. самим местным сообществом, а не государством и вот эта самостятельность юридическая как субъекта права должна быть гарантирована, в том числе на уровне Конституции (кстати, в Хартии именно эта идея и развивается). Т.е. это организационная обособленность с функциональной взаимосвязью.
v Дуалистическая теория – в последнее время преобладают конвергенции разных теорий. Нужно учитывать и общественные, и государственные начала в МСУ, как полагает большинство современных представителей науки муниципального права. Поэтому сейчас возникают такие дуалистические теории, которые говорят, что да, МСУ имеет и общественную и государственную природу, которая может сочетаться, сосуществовать. Чего больше, чего меньше – это не так важно, главное – понимать, что оба начала в МСУ присутствуют.
Субъекты права МСУ
Подходы к субъектам различаются в первую очередь зависят от того, какая теория сущности МСУ будет преобладать и будет воспринята в Конституции, какая именно модель конституционного управления будет далее закреплена и реализована на практике. В российской конституционной практике мы наблюдаем сложный путь к пониманию субъекта права МСУ с той тенденцией, что больше преобладает понимание субъекта как коллективного. Т.е. мы постепенно движемся к тому, к чему в других странах давно пришли. В той же Европейской хартии развивается этот принцип. В последних решениях КС четко прослеживается, что право на МСУ принадлежит особым образом организованному коллективу, а это муниципалитет, муниципальное образование, ППО.
1. Граждане
Это право граждан на участие в осуществлении МСУ. Возможно через реализацию только тех прав, которые имеют индивидуальный характер
Право на осуществление и на участие в осуществлении МСО посредством реализации на местном уровне:
-права избирать и быть избранным в органы МСУ (ч.2 ст.32)
- право на участие в местном референдуме (ч.2 ст.32)
- право на получение информации (ч.4 ст.29)
- право на объединение (ст.30)
- свободы собраний (ст.31)
- права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.33)
Эти права получают самостоятельное значение в качестве политических конституционных прав и в этом случае мы говорим, в первую очередь, о реализации политического права, и одновременно об участии в осуществлении МСУ. Тем не менее, это признание гражданина субъектом права на осуществление МСУ долгое время поддерживалось законодателем. Если даже посмотреть действующий закон, то несмотря на все проведенные реформы, у граждан осталось право обращаться в суд в случае, если получен отказ в регистрации устава муниципального образования. Значит, в какой-то части законодатель полагает, что право на МСУ – это в какой-то части индивидуальное право, когда каждый отдельный гражданин может защищать это право. Однако в одном из последних Определений, КС пришел к выводу о том, что один гражданин не может обращаться в суд от имени МСУ, поскольку это право все-таки коллективное.
2. Население
Также достаточно распространенная т.з. Вытекает из ч.1 ст.130 Конституции, где население рассматривается как субъект, решающий вопросы местного значения самостоятельно. И в качестве таких вопросов местного значения названы право на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130 КРФ) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ч.1 ст.131 КРФ). Также есть указание и на то, каким образом местное население это осуществляет - осуществление непосредственно или через органы МСУ (ч.2 ст.130 КРФ).
3. Муниципальное образование
Вместе с тем, когда мы говорим о том, что население – это субъект, то здесь все-таки нужно иметь ввиду, что только в том случае население будет выступать субъектом, когда оно будет юридически организовано и с т.з. Е.В. говорить о том, что население – субъект право на МСУ – это не вполне точно, потому что население только тогда выступает таким субъектом, когда оно рассматривается как территориально-организованная общность, а это собственно говоря и есть муниципальное образование. Поэтому субъектом права, вне всяких сомнений, является муниципальное образование, хотя этот термин мы в Конституции не найдем, что усложнило наш путь к пониманию субъекта права МСУ. Сам термин МО впервые появился в ГК, хотя это ППО и, в первую очередь, регулирование должно было осуществляться в законах, прежде всего, муниципальных. Далее Закон о МСУ воспринял этот термин и мы можем сделать вывод о том, что это ППО, социальная-территориальная общность, обладающая всеми необходимыми признаками ППО, включая и территориальный признак, т.е. действующий в определенных территориальных границах и эти границы установлены законом субъекта РФ.
4. Органы местного самоуправления (ч.9 ст.35, ч.7 ст.37 ФЗ №131)
Органы во внутримуниципальных отношениях МСУ выступают в качестве таких субъектов. Например, при взаимоотношениях с другими органами или с населением. Однако если говорить о внешних отношениях, то здесь органы представляются как МО и, конечно, в этом случае, в первую очередь, мы должны говорить о том, что субъектом внешних отношений выступает МО, а в лице каких органов – оно само будет решать. Это, кстати, также очень важно и для процесса – к кому именно мы предъявляем требования, к органу или к МО.
Дискуссии:
1) Является ли право на МСУ индивидуальным или коллективным? Вопрос об этом мы уже поднимали, поэтому мы сами можем сделать выводы о том, насколько право на МСУ можно считать индивидуальным.
2) Как соотносятся МО и органы МСУ как субъекты права на осуществление МСУ? Этот вопрос мы будем еще не раз обсуждать. Сложность его состоит в том, что органы МСУ в большинстве своем обладают правами юр лица. Соответственно, это несколько усложняет проблему. Т.е. у них есть самостоятельный юридический статус, т.е. они не просто выступают от имени муниципального образования, они еще и юридические лица. Это вносит путаницу, хотя в гражданском обороте и те и другие выступают в качестве субъектов, но прежде всего, если в гражданские правовые отношения вступает муниципальный субъект, то орган выступает от его имени. Эта аксиома также закреплена в ГК.
Важные для изучения курса «муниципальное право» постановления КС:
1. Постановление КС от 30.11.2000 №15-П, абз.4 п.3 мотивировочной части: КС говорил о субъектах права на осуществление МСУ, в том числе праве граждан, т.е. об индивидуальном праве на МСУ и, рассматривая это право, в том числе говорил о том, что к реализации данного права применимы конституционные принципы, в том числе, все требования по поводу допустимых ограничений, которые установлены в ч.3 ст.55 Конституции, тем самым, придавая конституционное значение праву на МСУ, а с другой стороны, указывая на то, что оно может быть индивидуальным. Это было еще в 2000 г. С тех пор прошло немало времени и 2002 г. был переломным, когда МО в лице их органов и выборных лиц были признаны также субъектами обращения с конституционной жалобой.
2. Постановление КС РФ от 24.01.1997 №1-П: граждане – субъекты обращения в КС РФ с индивидуальными и коллективными жалобами.
3. Постановление КС РФ от 02.04.2002 №7-П: МО в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также в лице иных уполномоченных субъектов являются субъектами обращения в КС с конституционной жалобой. МО рассматриваются, по сути, как объединения граждан, которые по ч.4 ст.125 Конституции также рассматриваются в качестве возможных заявителей по делам, по жалобам в защиту конституционных прав и свобод.
Требования к экзамену: так как нет семинаров, задач-казусов на экзамене не будет, в качестве задания будет коллизия и теоретический вопрос (90 баллов: по 45 за каждое задание плюс 10 баллов за мониторинг). Теоретический вопрос на сопоставление каких-либо муниципальных институтов, поэтому предполагает ответ сравнительного содержания: сопоставить муниципально-правовые явления, обнаружить общие черты, особенности, сделать какие-то выводы. В коллизии мы системно толкуем предложенные нормы, находим, в чем пересекается регулирование, пытаемся дать истолкование , которое могло бы примирить эти нормы или, наоборот, усматриваем противоречие и объясняем, как его можно разрешить.
Мы остановились на практике восприятия субъектов обращения в защиту прав МСУ в КС. Это также интересный вопрос, так как с этой точки зрения тоже можно рассмотреть вопрос о том, кто же является субъектом МСУ и, соответственно, кто от имени этого субъекта может обращаться в защиту прав. Здесь разнообразие практики можно наблюдать. С одной стороны вначале, было Постановление от 24 января 1997 года №1-п, где было сказано, что субъектами обращения могут быть и индивидуальные граждане в защиту права на осуществление МСУ. Они могут обращаться с индивидуальными и коллективными жалобами. Это одно из знаковых постановлений, называется оно обычно «Постановление по удмуртскому делу», потому что оспаривалась конституционность положений закона Удмуртской республики «О системе органов государственной власти». Тогда КС высказал целый ряд интересных позиций по поводу территориальной основы МСУ и статуса соответствующих субъектов, но самое главное, что субъектом обращения была группа граждан. Можно сказать, что здесь имело место индивидуальное обращение, потому что каждый гражданин в отдельности представлял индивидуального субъекта.
А вот уже в 2002 году в Постановлении по делу Злобина-Хнаева КС указывает на возможность обращения такого коллективного образования как муниципальное образование в лице органов МСУ и выборных должностных лиц, а также иных уполномоченных органов, а также иных уполномоченных субъектов. С тех пор уже сформировалась достаточно обширная практика по обращению в КС с соответствующими жалобами органов МСУ.
Потом Гриценко выставит в blackboard или share point ссылки на исследования на тему субъектов: каким образом жалобы оформлялись, кто выступал в качестве субъектов от имени заявителей. Здесь очень интересная картина наблюдается, что это не только представительные органы МСУ и глава МО, это может быть и глава местной администрации, и другой уполномоченный субъект, например, представитель, который от имени МО подает соответствующую жалобу, и даже само МО (особенно в последнее время это практикуется).
Что важно и почему, собственно, КС обосновал возможность обращения самого МО с жалобой? МО, как мы уже видим из характеристики МСУ, субъект достаточно сложный, это прежде всего публично-правовое образование. Однако обосновывая возможность обращения МО и от его имени органов в КС, в этом деле КС данную характеристика МО в общем-то не использовал, иначе нельзя было бы выйти на часть 4 статьи 125 и на соответствующее положение ФКЗ о КС, который трактует заявителей по данной категории дел, то есть кто может быть заявителем по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав законом, а это граждане (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, если у них есть соответствующие конституционные права) и объединения граждан. Есть достаточно широкий спектр коллективных субъектов: физические лица, хозяйствующие субъекты, общественные объединения, религиозные объединения, СМИ. В этом ряду появляются еще и МО как объединения граждан. Конечно здесь есть определенная проблема в том смысле, что мы рассматриваем МО именно как объединения граждан, то есть, в сущности говоря, делаем акцент на его общественной природе исключительно и на том, что это объединение граждан. Но мы знаем, что вообще-то это не просто объединение граждан, а еще и ППО. Эта природа МО не стала препятствием, чтобы рассмотреть МО именно как объединение граждан, которое может выступить в защиту своего конституционного права на МСУ.
Получается, что есть общая конституционная жалоба, в ее рамках МО рассматривается в качестве одного из возможных субъектов объединения граждан. Никакой специальной конституционной жалобы нет.
Принципы организации МСУ
Для раскрытия природы МСУ важное значение имеет обращение к принципам организации МСУ:
С точки зрения международных норм, составляющих часть правовой системы РФ, если эти нормы в нее включены, важную роль играет Европейская хартия самоуправления, которая предлагает некий набор начал, принципов организации МСУ, которые имеют отражение и в российской Конституции, но в чем они сходятся в КРФ, в чем отличаются, в чем особенность этих принципов, которые выглядят одновременно и как гарантии (и поэтому чаще всего здесь употребляется более широкий термин «стандарт МСУ»).
Открываем Европейскую хартию, положения которой иллюстрируют те принципы, о которых мы сейчас будем говорить. Соответственно, поскольку речь идет не только о принципах как руководящих идеях, началах, но еще и о гарантиях реализации соответствующих принципов, то мы употребляем термин «стандарт» и пытаемся их классифицировать по определенным критериям
Исходя из характеристики сущности МСУ выделяют следующие группы стандартов:
1. Институциональные — те, которые характеризуют МСУ как институт, в том числе и как некие структуры:муниципальные учреждения.
2. Функциональные — те, которые касаются компетенции, деятельности по решению определенной части публичных дел и управлению ими.
3. Организационные - касаются непосредственно внутренней организации , того, каким образом эти муниципальные структуры создаются и действуют, как строится система органов.
4. Финансовые — как обеспечивается финансовая самостоятельность.
5. Процессуальные - это возможность судебной защиты.
Если обратимся к тексту хартии, то заметим, что она не такая объемная, но достаточно содержательная. Уже в преамбуле мы находим характеристики МСУ, те принципы, на которых строится местная власть в тех государствах, которые присоединяются к Хартии и устанавливают, что они будут организовывать местный уровень власти на началах МСУ.
1. Институциональные стандарты
Если говорить о гарантиях МСУ как института организации местной власти, то можно в самой преамбуле заметить, что это самостоятельный демократический институт, самостоятельный уровень публичной власти, и также есть указание на то, что это должно быть отражено во внутригосударственном нормативном регулировании и по возможности в Конституции.
Ст.2 ЕХМСУ: требование по возможности конституционного (или по крайней мере законодательного) признания государством-участником принципа самостоятельности МСУ,
Преамбула: требование признания существования местных сообществ (местных властей, коммун) как одной из основ любого демократического строя;
закрепление содержательных признаков МСУ, которым также должны следовать государства-участники:
Принцип самостоятельности МСУ должен быть признан по возможности в конституции или по крайней мере в законодательстве.
Кроме того, необходимо признание существования местных сообществ. Если вы сейчас смотрите в преамбулу, то замечаете, что в ней речь опять же идет об органах МСУ, а не о местных сообществах, местных властях, коммунах. Признание существования органов МСУ как основы любого демократического строя, надо все-таки точнее говорить о том, что признается существование местных коллективов, местных единиц с соответствующим статусом публично-правовых субъектов в качестве основы демократического строя. Закрепляются также некие содержательные признаки МСУ, которым должен соответствовать данный уровень власти и которым должны следовать государства-участники
Определение МСУ нам хорошо знакомо из статьи 3:
__________
Местное самоуправление - коллективное право и действительная способность местных сообществ (коммун) регулировать и управлять в рамках законов существенной частью публичных дел под собственную ответственность и в интересах населения (п. 1 ст.3 Хартии).
__________
Причем данная часть публичных дел, как она должна решаться, она должна осуществляться через демократические формы, сочетание прямой и представительной демократии на местном уровне. Обратите внимание, как эти демократические начала заявлены в Хартии, здесь мы усмотрим некоторые различия с тем, как это сделано в КРФ, не только с точки зрения формулировки МСУ как коллективного права (это мы уже отметили, что это отличает Хартию от КРФ), но и сточки зрения заявленных демократических форм осуществления МСУ при сочетании форм прямой и представительной демократии.
- наличие в качестве правила сформированных на основе свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов советов или собраний, которые принимают важнейшие решения и могут иметь также ответственные перед ними исполнительные органы. При этом допустимо обращение в целях принятия указанных решений к формам прямой демократии в соответствии с законом (преамбула, п. 2 ст. 3 Хартии), т.е. использование форм непосредственной демократии зависит от усмотрения государства-участника
В пункте 2 статьи 3 есть указание на то, что, прежде всего, правилом является наличие сформированных на основе свободных тайных равных прямых всеобщих выборов советов или собраний. Именно они принимают важнейшие решения и могут иметь подотчетные им и ответственные перед ними исполнительные органы. Само по себе наличие исполнительного органа не является обязательным, но важным является то, что здесь заявляется приоритет совета как представительного органа в системе МСУ. Очевидно, возможно сочетание функций представительных и исполнительных в самом представительном органе. Таким образом, наличие исполнительного органа как дополнительного, подотчетного не есть обязанность, но по крайней мере такую модель тоже можно использовать, то есть разграничить функции, но не разделить власть. Власть все равно концентрируется в представительном органе.
Еще один момент, который обращает на себя внимание: положение о приоритете и центральном месте совета собраний в системе МСУ не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме участия граждан, если это допускается законом. Получается , что все таки представительная форма осуществления МСУ имеет приоритет над непосредственной. По крайней мере так представлено в Хартии.
Значит ли это, что государства должны устанавливать именно такое сочетание форм прямой и представительной демократии, как предложено в Хартии? Здесь, наверное, и проявляется гибкость формулировок Хартии, которые мы сейчас анализируем. Не, все-таки законодатель соответствующего государства должен выбрать разумное сочетание этих форм, которое соответствует правовой традиции, а также политическим традициям соответствующего субъекта. Возможны варианты, и мы знаем, что в практике разных государств это решается по-разному: где-то действительно преобладает представительная форма, где-то, наоборот, формы прямой демократии имеют особое значение. Вспомним Швейцарию с ее референдумной демократией, насколько серьезно используется там именно эта форма решения вопросов. В РФ изначально акцент делался на прямые формы демократии в МСУ, но постепенно происходит коррекция. Именно представительных формы местами выступают на первый план. Это выражается, например, в самом институте муниципальных выборов, то, что используется пропорциональная система выборов, и есть использование представительных начал даже в самой избирательной системе, потому что здесь непосредственное участие граждан сводится в основном к голосованию, но не к выдвижению. Выдвижение происходит через представительные формы, таковыми являются объединения избирательные (в наем случае это вообще только политические партии, они уже определяют круг кандидатов). Это не единственный пример, потому что избрание должностных лиц, как и самих органов возможно не только путем прямых выборов, но и косвенным путем, путем использования многоступенчатого порядка, когда представительный орган формируется из представителей нижестоящих представительных органов, либо когда глава МО избирается составом представительного органа.
Ну а если мы таким образом реформируем и институт муниципальных выборов, то, соответственно, и институт отзыва тоже меняется по своему содержанию (изначально он представлял собой форму непосредственного участия населения). Однако при использовании пропорциональной системы институт отзыва уже не очень возможно применить. Более того, это подтвердил и КС: в том случае, если используется пропорциональная система, то оставление института отзыва только в отношении части депутатов будет нарушать принцип равенства прав депутатов, значит институт отзыва в таком случае уже не будет применяться. Но он будет заменяться на другой институт — прекращения полномочий депутата в случае, если он выходит из фракции. Это уже ответственность перед тем избирательным объединением, которое включило данного депутата в списки кандидатов.
Таким образом, использование форм непосредственной демократии и место этих форм в системе МСУ зависит от усмотрения государств-участников. Из Хартии тоже можно такой вывод сделать. Единственно обязательной является представительная демократия в лице советов (собраний).
2. Функциональные стандарты
Что касается функциональных принципов и стандартов, речь идет, прежде всего, о требованиях к предметам ведения, к полномочиям коммун/субъектов МО (ст.4 ЕХ МСУ). Эти принципы сформулированы в статье 4 Хартии, которая называется «Сфера компетенции МСУ»
- разграничение основной компетенции (установление конституцией и законом) и дополнительных полномочий (в соответствии с законом)
Здесь мы тоже можем обнаружить несколько особенностей. Например, то, что Хартия различает основную и дополнительную компетенцию, основные полномочия и дополнительные полномочия, обязательные и факультативные (это то, что сразу приходит в голову при сравнении терминологии Хартии с терминологией нашего законодателя). Действительно, есть некая основная компетенция, которая должна устанавливаться в качестве обязательной в Конституции, законе, и дополнительные полномочия возможно устанавливать в соответствии с законом.
- принцип субсидиарности; отнесение к компетенции МСУ полномочий по остаточному принципу
Ключевым при этом является еще один важный принцип — принцип субсидиарности. Какой универсальный принцип часто вспоминается в связи с федеративным территориальным устройством, в рамках наднациональных объединений, ну и конечно в связи с МСУ? Все это принцип субсидиарности, то есть это достаточно широкий принцип. Но в МСУ что он означает? Иными словами, это остаточный принцип в определении компетенции. То есть когда мы говорим, что орган или местное сообщество, коллектив, МО решает все те вопросы, те публичные дела, которые не отнесены к другим уровням власти, другим субъектам. Действительно, статья 4 достаточно подробно говорит о том, что полномочия преимущественно должны возлагаться на уровень власти наиболее близкий к гражданам, то есть на местный уровень, но возможно возложение этих полномочий и на другие уровни власти в силу их природы, особых требований эффективности управления и экономии средств при решении соответствующих задач. Эти требования должны учитываться при разграничении компетенции по уровням публичной власти. Если какая-то задача, какая-то функция более эффективно осуществляется на соответствующем уровне власти, то она должна за ним закрепляться. То, что не решается на этих уровнях, решается на уровне наиболее близком к гражданам, то есть на уровне МСУ. Значит компетенция муниципальных субъектов определяется по так называемому остаточному принципу, то есть то, что не закреплено за вышестоящими уровнями власти.
- эффективности и экономичности управления;
Требования эффективности и экономичности управления в Хартии тоже упоминаются, они тоже должны учитываться при определении компетенции МО. Насколько это требование эффективности и экономичности управления реализовано в нашем законодательстве это отдельная тема, которую мы еще будем рассматривать, говоря о компетенции МО.
- приближенности власти к населению;
Принцип субсидиарности на местном уровне, как мы видим, тесно связан с принципом приближенности власти к населению, то есть приоритет в решении вопросов должен отдаваться уровню наиболее приближенному к гражданам. Почему? Потому что это отвечает идеи демократической сущности МСУ. Здесь как раз проявляется принцип демократичности.
Но если вы заметили, в перечне статьи 4 Хартии собраны требования и принципы, которые между собой могут вступать в коллизию. Потому что одно дело — приближенность власти к населению и демократичность в решении вопросов на уровне максимально приближенном к гражданам, и совсем другой вопрос - требования экономичности и эффективности, который зачастую может привести к противоположным выводам по сравнению с принципом демократичности и приближенности власти к населению. Можно демократично решать вопрос на уровне, приближенном к гражданам, но совсем неэффективно и неэкономично. Даже тот же вывоз мусора, который традиционно должен был бы решаться на уровне самом близком к гражданам, тем не менее с учетом новых технологий и требований иногда требует объединения усилий, чтобы строить мусороперерабатывающие заводы, что требует передачи решения этого вопроса на уровень более высокий, по крайней мере на второй уровень муниципальной власти.
- полноты и исключительности предоставляемых полномочий
Требование полноты и исключительности предоставляемых полномочий, на это стоит обратить внимание (пункт 4 статьи 4). Для нас это звучит несколько необычно, потому что полнота и исключительность полномочий, очевидно, подразумевает, что та или иная задача, тот или иной вопрос, который будет закрепляться за муниципальными органами, должен закрепляться за ними максимально комплексно, то есть полномочие не должно разрываться в каких-то определенных аспектах, а должно концентрироваться на одном уровне. Если же вопрос будет разорван, распределен между разными уровнями власти, его трудно будет решить комплексно. В нашей практике наверное это наиболее сложный принцип и сложное требование Хартии, которое выполняется весьма противоречиво в нашем законодательстве.
Вопросы местного значение определены в российском законодательстве очень узко и фрагментарно: если даже речь идет о каком-либо вопросе, то он не в полном объеме закрепляется за МСУ, а только в какой-то части, например, содействие в решении какой-нибудь задачи или поддержка каких-то субъектов, в том числе государственных,в решении какой-либо задачи, участие (это значит, что помимо МО в решении этой задачи участвует кто-то еще). Эти все формулы говорят, что полномочие не является полным, а является только частичным, задача решается только частично на уровне МСУ.
Ср.: требование по возможности своевременно и надлежащим образом проводить консультации с коммунами при принятии любых решений и планов, затрагивающих их интересы (специальная функциональная или организационная гарантия?)
Даже если вопросы закрепляются за органами государственной власти, за другими органами публичной власти, если они так или иначе касаются муниципальных субъектов, Хартия требует проводить с этими муниципальными субъектами консультации. На самом деле в нашем законодательстве эта гарантия не вполне последовательно проводится, КС зачастую устраняет проблемы и говорит о том, что мнение все-таки должно учитываться. Но сам законодатель зачастую это требования не устанавливает напрямую. Однако Хартия действует напрямую и нельзя считать, что эти консультации подобным образом можно избежать.
Вопрос о том, считать это функциональной или организационной гарантией, дискуссионен. С одной стороны, это касается решение вопросов компетенции, и в данном случае неважно, к какому уровню власти эта компетенция относится. С другой стороны, форма консультации с органами или ассоциациями или другими муниципальными субъектами является все-таки организационной гарантией. Можно констатировать, что и там, и там об этой гарантии можно говорить.
3. Организационные стандарты
Организационные гарантии связаны с устройством, с тем, как организован соответствующий муниципалитет и его внутренние структуры.
- самостоятельное определение своей внутренней структуры в соответствии с общими законодательными положениями, а также с учетом местных потребностей и задач обеспечения эффективности управления (п.1 ст.6 ЕХ МСУ)
Нужно обратить внимание на то, что пункт 1 статьи 6 Хартии в определенной мере соотносится с нашим конституционным принципом — принципом самостоятельного определения населением структуры органов МСУ (часть 1 ст 131 КРФ). Конституция РФ в закреплении данного принципа выглядит даже более демократичной, чем Хартия. Хартия говорит только о внутренних структурах, да еще и ссылается на закон, а КРФ устанавливает данный принцип без каких-либо отсылок. Конечно впоследствии из КРФ мы можем вывести, что самостоятельность не может быть абсолютной, закон все равно должен установить рамки для этого принципа и использования населением его права установить свою собственную структуру органов МСУ.
Любопытно, что Конституция говорит о структуре органов МСУ достаточно широко, не ограничиваясь чисто внутренними административными структурами, в отличие от Хартии. Хотя при этом указывается, что в рамках установления этих внутренних структур нужно учитывать местные, национальные особенности, потребности и конечно же требования эффективности управления. Требование эффективности управления и в этих организационных стандартах имеет отражение, как в общем-то и универсальный принцип самостоятельности.
Что в Конституции имеется в виду под структурой органов МСУ? Скоро узнаем от КС, если будет по делу будет принято Постановление. Это не так однозначно: либо это только сам перечень органов МСУ и конкретный набор этих органов, либо это еще и их устройство, связь между ними, вопросы подотчетности, подконтрольности, взаимного их влияния друг на друга, порядок их формирования. Гриценко поддерживает этот широкий взгляд по той причине, что иначе сам по себе этот конституционный принцип становится не очень реализуемым и утрачивает свое содержание. Если мы говорим, что это только перечень, то он уже установлен в виде обязательных и факультативных органов и это законодательные рамки, а выбор той или иной модели, как они представлены в том числе в Закон о МСУ предполагает референдум, а на референдум по структуре должны выноситься вопросы и о том, как эти органы будут избираться, как они будут взаимодействовать, какой статус получит глава МО и т.д. Это вопросы, которые касаются не просто набора органов. Поэтому есть основания полагать, что структура органов есть нечто большее, чем просто набор органов. Свести структуру только к внутренней административной структуре не получится, потому что тогда уже не население будет определять эту структуру, а уже тот глава местной администрации, например, который собственно распределяет обязанности местной власти. Здесь позиция КС должна отличаться от позиции, которую КС высказывал по структуре ФОИВ. Тогда КС сказал, что структура ФОИВ это набор органов, но без их системной взаимосвязи. Эту позицию не получится просто перенести на МСУ в силу то��о, что КРФ иначе формулирует принцип самостоятельного определения населением структуры органов МСУ. Это то, что отличает подход конституционный от подхода Хартии в более демократическую форму. Это допустимо, мы знаем с вами общий принцип: если международные нормы предоставляют меньшие гарантии, то должны действовать конституционные гарантии. Это было подтверждено КС и в Курском деле. Если наш конституционный законодатель предлагает более широкий механизм защиты , то нужно ориентироваться на гарантии конституции.
- самостоятельность в сфере управления персоналом, в т.ч. решения вопросов подбора и расстановки кадров муниципальных служащих, оплаты труда (п.2 ст.6 ЕХ МСУ)
Также самостоятельность в сфере управления персоналом. Речь идет не только о муниципальных служащих, но и о других работниках, которые не имеют статус муниципальных служащих, но являются работниками муниципальных органов. Решение вопросов кадрового подбора, расстановки кадров муниципальных служащих, гарантий их социальной защиты и социального обеспечения.
- гарантии правового статуса избранных представителей (депутатов) местных органов: свободный мандат; материальные и социальные гарантии в связи с осуществлением мандата (ст.7 ЕХ МСУ)
Еще гарантии для избранных представителей. Можем увидеть здесь любопытные вещи, в частности, свободный мандат - что это значит? Как представитель местного сообщества в целом, депутат свободен в выборе способов исполнения своих депутатских обязанностей. В этом смысле он свободен в том, чтобы волю населения воспринимать и реализовывать в рамках представительного органа. Руководствоваться он должен только КРФ и законом. Тем не менее, здесь он не связан какими-то жесткими инструкциями, в том числе от своих избирателей. Но мандат можно отозвать. Как быть с отзывом, если в нашем законодательстве признан свободный мандат (то есть Хартию мы приняли в качестве части правовой системы без каких-либо оговорок)? Несмотря на то что сфера его применив сужается, но тем не менее он сохраняется в нашем законодательстве как институт прямой демократии, в том числе в Законе о МСУ. Разрешимо ли это противоречие? Дело в том, что природа отзыва другая: отзыв как мера ответственности за правонарушение, а не как связанность инструкциями избирателей. Нужно понимать, что отзыв не является элементом императивного мандата. Если мы будем анализировать то, как у нас предлагается отзыв после Конституции 1993 года, так вот он предлагается именно как мера ответственности, конституционно-правовой ответственности. КС это четко обосновывает и указывает как раз на обязательность наличия оснований (правонарушения, деликта) для того, чтобы можно было говорить о применении ответственности. Важно понимать, что в этом случае отзыв не является элементом императивного мандата (как это было, например, в советские времена, когда был отзыв по утрате доверия: не выполнил наказы, не отчитался - отзываешься) . Таким образом, свободный мандат и отзыв вполне могут ужиться.
- свобода адаптации переданных полномочий к местным условиям (п.5 ст.4): свобода выбора организационных форм и способов осуществления указанных полномочий;
Свобода адаптации переданных полномочий к местным условиям (п.5 ст.4): свобода выбора организационных форм и способов осуществления указанных полномочий. Этот стандарт предусмотрен в статье 4, потому что касается вопросов реализации компетенции (решение муниципальных полномочий задач), но тем не менее Гриценко ввела его в организационные стандарты, потому речь идет о выборе организационных форм для решения соответствующих задач. На это важно обратить внимание: насколько свободны органы МСУ в том, чтобы выбрать эти организационные формы для осуществления переданных полномочий.
Обратить внимание на разделение полномочий на переданные и собственные, что является также одним из функциональных стандартов, о которых мы уже говорили. Здесь речь идет не только о том, что местным органам могут передаваться государственные полномочия, но и том, что эти полномочия должны ими как-то реализовываться, решаться. И вот как они должны ими решаться? Насколько самостоятельны органы МСУ в определении способа решения этой задачи? Хартия указывает на то, что они должны иметь такую свободу. Это связно с тем, что структура органов МСУ определяется ими самостоятельно. Значит, никакой уровень государственной власти не может вторгаться в организационную самостоятельность МСУ. Значит, определить, какой именно орган будет реализовывать государственное полномочие, могут решить сами местные органы. Хороший вопрос, насколько это выдерживается у нас в РФ, об этом мы еще поговорим, когда будем рассматривать компетенцию МО в РФ, и в частности, то, как реализуются государственные полномочия. Хотя вы наверное уже знаете, что наши МО не совсем здесь свободны, у органов государственной власти есть прямые возможности влиять в том числе и на организационные структуры на уровне МСУ.
- право на межмуниципальное сотрудничество (ст. 10);
Межмуниципальное сотрудничество — это тоже такое универсальное право, которое сформулировано достаточно широко в статье 10 Хартии. Это сотрудничество может быть реализовано в разных формах- в договорных и в том числе в ассоциативных, когда муниципальные субъекты объединяются между собой в ассоциации, и через эти объединения уже представляют свои интересы либо может даже решают какие-то задачи объединенными усилиями. Такие межмуниципальные объединения возможны не только как внутригосударственные, но и как международные. Они создаются как некоммерческие организации, финансирование осуществляется теми,кто их учредил. Здесь правда будут проблемы с точки зрения соблюдения бюджетных требований, это мы рассмотрим отдельно.
Принципы административного надзора (контроля) за деятельностью муниципалитетов:
- обязательная конституционная или законодательная основа (п.1 ст.8 ЕХ МСУ)
- правовой характер контроля: преследует цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов); надзор за целесообразностью допускается только в связи с реализацией переданных (делегированных) государственных полномочий (п.2 ст.8)
- принцип соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью защищаемых им интересов (п.3 ст.8)
Принципы административного надзора или контроля за деятельностью муниципалитетов. Также организационный принцип. Хартия дает интересный набор принципов. В любом случае меры надзора должны быть определены конституционно, законодательно, и контроль должен в первую очередь иметь правовой характер. Что это значит? Контроль за законностью, то есть цель — обеспечение соблюдения закона. Однако Хартия допускает и контроль за целесообразностью, то есть можно оценить, насколько достигнуты те цели, которые должны быть достигнуты оптимальными способами и т.д. Это возможно только в отношении переданных, делегированных государственных полномочий. Мы еще обратим внимание на то, существует ли в РФ вообще контроль за целесообразностью. Наверное какие-то подступы к этому мы можем найти, так как существует контроль за эффективностью МО. В любом случае универсальный принцип соразмерности имеет ключевое значение в контроле, то есть все меры по надзору и контролю должны ему соответствовать. Что значит принцип соразмерности? Он значит, что степень вторжения должна соответствовать той цели, значимости интересов, которые при этом защищаются.
Обращаем внимание на некоторые проблемы, которые возникают при толковании хартии, в том числе в русском переводе Хартии. В данном случае принцип соразмерности — степень вмешательства. Есть опасение, что контроль и вмешательство рассматриваются практически как синонимы в Европейской Хартии, но это не совсем так. В данном случае имеется в виду вмешательство в более широком смысле, а не как особая форма воздействия на МСУ. То есть есть еще отдельный институт вмешательства, который не связан с контролем, а связан с взятием на себя государственными органами, например, функций и задач МСУ на определенное время. Это то, что охватывается институтом государственного вмешательства в МСУ и государственного принуждения. Таким образом, нам необходимо различать институты контроля и вмешательства.
4. Финансовые стандарты
ст. 9 ЕХ МСУ:
- право на достаточные собственные средства в рамках национальной экономической политики (п.1);
- принцип соответствия финансовых средств муниципалитетов объему возложенных на них полномочий (п.2);
- наличие местных налогов и сборов как собственных средств МО с правом муниципалитетов устанавливать ставки (п.3);
- принцип гибкости и разнообразия финансовых систем, на которых основываются ресурсы МСУ (п.4);
- принцип защиты финансово слабых коммун путем введения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер (п.5);
- требование согласования с коммунами порядка предоставления перераспределяемых ресурсов (п.6);
- принцип преимущественно не целевого характера предоставляемых муниципалитетам субсидий (п.7);
– обеспечение в соответствии с законом доступа муниципалитетов к национальному рынку капиталов (п.8)
Финансовые стандарты МСУ представлены комплексно в статье 9. Наверное с реализацией этих стандартов больше всего вопросов возникает в нашей практике, потому что , как видите, гарантии финансовой самостоятельности основаны прежде всего на том, что должны быть достаточные собственные средства у МО. Однако вы понимаете, что от того, как устроена финансовая система, бюджетная система в государстве, зависит многое и в том числе, будут ли у МО достаточные собственные финансовые средства. Особенность нашей единой бюджетной системы в том, что эти гарантии сложно выдержать. Однако будем рассматривать это как некую общую цель цель обеспечения достаточными средствами в рамках национальной экономической политики.
Принцип соответствия финансовых средств объему возложенных полномочий есть наверное наиболее понятный принцип, - финансы следуют за полномочиями. Мы пытаемся этот принцип выдерживать, собственно реформы МСУ долгое время тем и обосновывались, что необходимо привести в соответствие полномочия и финансовые средства для их осуществления.
В частности, это проявляется в наличии местных налогов и сборов, праве муниципалитетов устанавливать ставки. Насколько это у нас выдерживается -вопрос.
Процедура финансового выравнивания для коммун. Насколько эти процедуры работают и какие есть варианты выравнивания, вы изучали на финансовом праве. Может быть обращали внимание на то, как у нас сейчас пытаются ввести еще и горизонтальное выравнивание.
Целевой характер средств, которые передаются МО.
Обеспечение доступа к национальному рынку капиталов - насколько это удается реализовать в РФ , большой вопрос, потому что в РФ очень серьезно ограничена возможность доступа.
5. Процессуальные стандарты
Ст.11 ЕХ МСУ: право муниципалитетов на судебную защиту в целях обеспечения свободы осуществления своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции и внутреннем законодательстве государства- участника принципов местного самоуправления.
Право на судебную защиту гарантировано также в КРФ, причем представлено как в рамках главы 2 как общее право на судебную защиту каждого, так и право на судебную защиту МСУ уже в рамках главы 8 (статья 133).
Особенности действия ЕХ МСУ в российской правовой системе
- Ч.4 ст.15 Конституции РФ
- ЕХ МСУ – непосредственно действующий международный договор?
- Определение КС РФ от 3.04.2007 №171 по жалобе Гуртуева: ЕХ МСУ – «акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству »
- Гибкость положений Хартии
Насколько у государств-участников существуют возможности отступать от стандартов, принципов, гарантий, закрепленных в хартии? И как именно действует Хартия в национальной правовой системе. Это универсальный вопрос о соотношении национального и международного права. Часть 4 статьи 15 КРФ устанавливает общее правило. Однако в этой статье не разрешен вопрос о том непосредственно действуют нормы международного договора или опосредованно. Это зависит от того, самоисполнимый данный договор или нет.
В Хартии есть кое-где отсылки к национальному законодательству, то есть Хартия дает общий принцип, а как он будет реализован , каким образом он будет вплетен в национальную правовую систему, зависит от государства-участника. Сказать, что абсолютно все положения Хартии не требуют такой конкретизации, мы не можем, хотя это не значит, что общие принципы, которые в ней закреплены, могут быть проигнорированы. Международное обязательство в том и состоит, что законодатель в рамках данной канвы должен выбрать тот или иной вариант регулирования, но эти варианты все-таки ограничены. В этом плане интересно высказывание КС по поводу Хартии, которое содержится в определении. Это высказывание о том, что Хартия это акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству. Хартия в иерархии стоит выше национального закона. Далеко не во всех правовых системах установлен приоритет МД над нормами национального права. Причем приоритет выражается в обязательности восприятия принципа, а то, как этот принцип будет реализован, зависит от национальной правовой системы и традиций. В этом состоит гибкость положений хартии. Мы наблюдаем, что почти все положения даются с оговорками: "по возможности в Конституции", «по возможности в законодательстве». То есть остаются варианты для регулирования. Например, в отношении применения тех или иных муниципальных институтов, того же референдума — также имеются оговорки: " по возможности референдумом, если это позволяет закон» (такова оговорка в отношении возможности решения территориальных вопросов путем референдума). То есть как будет учтено мнение граждан, зависит от законодателя. Референдум, с точки зрения Хартии, является формой наиболее демократичной и предпочтительной, но не единственной. Все эти формулы говорят о гибком подходе хартии к установлению пределов законодательного регулирования.
Конституционные основы организации МСУ
- Местное самоуправление – основа конституционного строя (ст.12)
- Органы местного самоуправления – форма народного представительства (ст.3)
- Права граждан по участию в осуществлении местного самоуправления (ст.32, 33, 46)
- Органы местного самоуправления – гаранты реализации прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.15, ст.18, ч.2 ст.24)
- Общие принципы организации местного самоуправления – предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «н» ч.1 ст.72)
- Признаки и принципы местного самоуправления (гл.8)
Что касается конституционных основ организации МСУ в РФ, они содержатся не только в главе об основах конституционного строя, но и в других главах (глава о правах и свободах; глава 3 о федеративном устройстве также указывает на некоторые важные принципы разграничения предметов ведения, полномочий между федерацией и субъектами в том числе в сфере организации МСУ).
Что касается субъективно-правового аспекта, здесь важно обратить внимание на то, что это не только право граждан на участие в МСУ, но и обязанность органов МСУ выступать гарантами реализации этих прав и свобод. Здесь мы еще раз наблюдаем двойственную природу, двойственный статус МСУ. Так происходит потому что в соответствии со статьей 18 обязанность соблюдение прав и свобод — это обязанность органов МСУ. В части 2 статьи 15 закреплена обязанность в отношении органов МСУ соблюдать КРФ и законы также, как и отношении граждан такая обязанность закреплена.
Наконец, глава 8 — специальная глава об МСУ, в ней отражены некоторые положения Хартии.
Все стандарты, которые мы с вами рассмотрели, находят отражение в виде принципов или основ организации МСУ.
Мы остановились на соотношении стандартов Хартии с теми принципами и гарантиями, которые закреплены в Конституции РФ и обратили внимание на то, каким образом российский законодатель подошел к конституционному закреплению местного самоуправления.
Если посмотреть уже системно на те принципы, которые закреплены в Конституции РФ, то можно выделить отдельные группы таких принципов. В первую очередь бросается в глаза то, что эти принципы отличаются друг от друга и прежде всего по признаку универсальности. В связи с этим мы выделяем общие и специальные признаки организации местного самоуправления. В первую очередь, разграничивая и выделяя те принципы, которые характеризуют институт местного самоуправления в целом как явление (т.е. речь идет об общих принципах) и пронизывают, по сути говоря, все его стороны, это прежде всего касается соотношения государства, государственный власти и местного самоуправления- то, что нам и предлагает глава первая Конституции РФ и те положения этой главы, которые касаются местного самоуправления, как основы народовластия, признания и гарантированности местного самоуправления. Раз Конституция признает местное самоуправление как способ организации власти на местном уровне, то, соответственно, из этого можно выводить некую автономию местного самоуправления от государства. Вместе с тем, задачей государства является обязанность гарантировать дальнейшее существование этого института. И вот гарантия, гарантия института, то, что мы можем видеть в Хартии, то мы и наблюдаем от части в Конституции РФ.
Универсальным является и принцип самостоятельности (12 статья), но самостоятельность требует комментария, так как любая самостоятельность одновременно существует с рядом других принципов и не может быть абсолютной, и сама Конституция РФ в 12 статье очерчивает рамки самостоятельно и говорит о «рамках закона». Правда в 12 статьям видим указание на рамки своих полномочий, однако это сути дела не меняет, так как свои полномочия - это также полномочия, которые определяются законом, поэтому рамки закона здесь просматриваются. Таким образом можно сказать, что самоуправление - это форма народовластия, это начало, представляющее собой элемент связи народа, населения и институтов, муниципальных органов и учреждений.
Специальные принципы представляют собой воплощение этих общих принципов, но в конкретных сферах организации местного самоуправления. Законодатель выделяет эти сферы по признакам статуса муниципального образования, как субъекта местного самоуправления, а это: территория, власть и соответственно формы реализации компетенции, властных полномочий, которыми и наделается местное самоуправление. В связи с этим мы видим выделение основ организации, по которым строиться и сам Закон №131: территориальные основы, функциональные (имея ввиду компетенцию муниципальные образований), организационные (так как именно через систему органов реализуется компетенция), экономическая основа, финансовая, и отдельно можно говорить о внешних отношениях - прежде всего речь здесь идет применить к взаимоотношениям с государством и эти принцип также выделении в качестве самостоятельной группы.
Через эти сферы просматривается все элементы статуса муниципального образования. В чем заключается эти принципы? - мы не будем углубляться в этот вопрос, так как наша задача в будущем и будет состоять в том, чтобы посмотреть, как эти основы выглядят и как те самые общие принципы воплощаются в принципы специальные.
Коллизия №1:
Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:
2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.
Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
4. Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
(Ср.: Постановление КС РФ по жалобе Савостьянова от 18.05.2011 №9-П)
Какое значение имеет Хартия, как она соотноситься с конституционными принципами и, соответственно, с законодательным их воплощением; все ли здесь в рамках этого соотношения согласовано или есть какие-то проблемы?.. То, что эти проблемы есть мы уже наблюдали, когда рассматривали стандарты Хартии и Е.В. говорила, что да, расхождения безусловно присутствуют. Национальные особенности все равно должны быть учтены и в конституционных принципах соответствующей организации местного самоуправления и, конечно, в том, каким образом далее эти принципы будут реализовываться с учетом национальных особенностей. Поэтому полного соответствия в том, каким образом сформулирован тот или иной принцип в Хартии и как он в национальном законодательстве воплощается мы не обнаружим. Однако главным должна быть все-таки именно согласованность. Положения статьи 3 Хартии в той части, где речь идет о том, каким образом право местного самоуправления реализуется. В рамках этих форм, в первую очередь, Хартия называет Советы в качестве представительных органов, указывая на их особую значимость. Эти органы должны быть именно представительными, а значит формироваться, состоять из тех членов, которые были избраны путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, то есть через формы прямого волеизъявления населения. В тоже время, в нашем законодательстве устанавливаются различные способы формирования представительных органов. Обратимся к статье 35 Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Очевидно, что вопрос неопределенности в том, каким образом следует реализовать идею народного представительства на местном уровне присутствует, и с точки зрения того, соответствует ли этот способ формирования Конституции. Конституционные положения воспринимаются, в том числе и с учетом международных обязательств, международных принципов, которые стали составной часть российской правовое системы. Поэтому сама по себе постановка вопроса о том, как соотносятся нормы закона с нормой Хартии тоже имеет право на существование.
Итак, что нам предлагает законодатель?.. Законодатель указывает на то, что представительный орган в одном из видов муниципального образования формируется в соответствии с законом субъекта и уставном муниципального района и при этом может состоять, в том числе из представителей, но не непосредственно избранных населением, а из тех, которые уже являются по должности, например, главами поселений, входящих в состав муниципального района, или депутатами представительных органов этих же последний входящих состав муниципального района. То есть мы имеем дело с косвенным порядком формирования представительного органа. В тоже время, мы обращали внимание на гибкость положений Хартии и указывали на то, что, устанавливая тот или иной принцип, Хартия указывает на национальное законодательство и говорит - «в порядке, предусмотренном законодательством государства-участника». Конкретно в этой, 3-ей статье Хартии, в пункте 2, мы такой отсылки как раз не наблюдаем. И этот момент установлена общей принцип. Можно рассуждать, что в общем-то и сделал Конституционный суд в одном из своих постановлений, указав на то, что Хартия не говорит о каких-то конкретных муниципальных образованиях, поэтому необходимо учитывать, что муниципальные образования бывают разные, а значит положения пункта 2 статьи 3 Хартии касается только тех муниципальных единиц, которые наиболее приближены к населению, то есть речь идет о первом уровне, о поселениях. То есть Конституционный суд сказал, что положения статьи 3 Хартии относятся только к поселениям. Что же касается второго уровня, то здесь государства сами вправе решать каким образом они будут осуществлять муниципальную организацию и здесь косвенные формы вполне применимы для формирования представительных органов. Решая любую коллизию, нужно определить проблему в соотношении указанных положений. Сначала нужно обнаружил конфликт и его сформулировать. Как соотносятся закон и Хартия можно порассуждать.
Итак, в чем тут проблема? Здесь проблема содержательного и формального свойства. Проблема формального свойства заключается в том, как действует Хартия в национальной паровой системе; на сколько обязательна она и насколько она непосредственно действует; и приоритет международного договора над законом - как он в данном случае будет работать и как это устанавливает Конституция РФ и как интерпретировать тот или иной принцип Хартии; во-вторых, универсальный аспект - установленный принцип формирования и осуществления местного самоуправления через непосредственно избранных представителей…не противоречит ли этому принципу установление системы делегиро��ания при формировании представительного органа муниципального района, как особого муниципального образования второго уровня, представляющего собой одновременно объединение других муниципальных образований. Отвечая и раскрывая эту коллизию, нужно порассуждать над этими двумя аспектам: формальным и содержательным. Формальный - имея ввиду, что да, гибкость Хартии есть и что есть определенная свобода; одновременно нужно порассуждать содержательно в отношении того, допустимо ли в данном случае отступление и не противоречит ли оно принципу представительной, муниципальной демократии, который установлен в Хартии. Население само формирует свои органы - ключевой принцип местного самоуправления. В данном случае население участвует, но участвует косвенно. Этот способ не является единственным. По федеральному закону существуют и другие способы формирования представительного органа. И выбор способа формирования представительного органа остается вреде бы как за населением, но вот здесь большой вопрос - а за населением ли? Так как законом субъекта может быть установлен единственный возможный способ формирования. То есть по сути сделать выбор за население. Само по себе установление в федеральном законе такого способа формирования как допустимого и возможного и насколько это согласуется с идеей непосредственного выбора формирования?..- вот в чем основная, так сказать проблема.
Здесь положение взято из основной части закона которая не имеет указания, которое не говорит о том, что это лишь временное состояние. Мы можем рассуждать и должны, о том, какова же природа муниципального района, на сколько особенность этой природы дает нам основание отступить от общих принципов? В нашей Конституции не указана прямо обязанность формирования представительных органов всех видов муниципальных образований прямыми выборами. Но все же, какие аргументы мы можем привести в пользу того, что подобное отступление допустимо, при том, что Конституция прямо не указывает на способ формирования представительного органа. Хотя вместе с тем, Конституция в статье 3 говорит о том, что власть народа осуществляется непосредственно или через представительный орган, который формируется на основе всеобщего равного избирательного права. Пока поставим многоточие…но сейчас нужно сказать, что в районе содержится некая двойственность: с одной стороны, это муниципальное образования и оно имеет все признаки конституционного статуса муниципального образования, значит должно быть население, которое передает мандат соответствующим представителям, с правом осуществлять местное самоуправление. С другой стороны, это население, одновременно является населением тех муниципальных образований, которые входят в состав района, то есть район состоит из поселения и находится в непосредственной юрисдикции. То есть с другой стороны есть особенность, которая заключается в том, что район это не просто муниципальное образование, но еще и объединение муниципальных образований, и вопрос конечно, в том, как это соотноситься это с выбором того или иного способа формирования представительного органа. В нашем случае доминирует объединительное начало, законодатель вполне допускает, что если речь идет об объединении муниципальных образований, поселений, то почему бы там не использовать такой способ? С другой стороны, в подтверждение так сказать тезиса о том, что использование ассоциативного способа формирования не исключается, можно сказать, что мы, толкуя пункт 2 стати 3 Хартии, понимаем, что речь идет о том, что Советы состоят из членов, избранных путем прямого всеобщего тайного волеизъявления, но не говориться куда они избраны. Вроде как Хартия говорит, что не важно куда, на какой уровень, главное, что они избраны голосованием. Этот трюк весьма уязвим, так как сейчас любой глава поселения непосредственно избранный или косвенно избранный через представительный орган может быть делегирован, то есть на данный момент не имеет значение, каким образом он был избран: косвенным образом (через представительный орган) или непосредственно. Что можно сказать в защиту противоположной позиции, почему это сомнительно с точки зрения конституционной и Хартии? Задача выделить аргументы с одной и с другой стороны? Что, с одной стороны, можно привести в оправдание такого подхода, а в чем усомниться.
Хартия содержит общий принцип, принцип того, что представительные органы должны быть избраны - это общий посыл. Как они будут избраны - дело национального законодательства, но выборы должны быть прямыми и свободными. На все муниципальные образования применяется этот универсальным принцип равного открытого голосования или нет? Конституционный суд РФ сказал, что не на все. Согласование интересов последние и районов - еще одна проблема. Если мы делаем акцент только на объединительном начале и говорим, что район - это только объединение поселений, то тогда нужно быть последовательным и говорить о том, что население поселений - это только население поселений, но не население районов. Однако, законодатель-то этого не делает у нас: он говорит, что одновременно есть и население района. Таким образом, есть раздвоенность представителей - представителей последний и представителей районов, что сказывается на выполнении самих задач осуществления местного самоуправления, которые на них возложены. Если избраны депутаты именно поселений, то их задачи выполнять именно их функции, а если на них одновременно возлагается другая задача - представителя района, то возможны сложности - как можно работать одновременно в двух местах?. Тем более, что статус депутата поселения и лица не прекращается, когда он становиться депутатом района.
Какой смыл статьи 3 Хартии? - по сути каждое лицо должно участвовать в реализации своего права на формирование представительных органов - это, кажется, и есть основной смысл хартии (п. 2 ст. 3). Каждый имеет право поучаствовать в формировании представительного органа района - это право. Также вопрос - как быть межселенными территориями? Главные козырь в пользу того, что можно применить косвенный способ - муниципальный район просто непросто выводиться из-под принципа Хартии, но вопрос все-таки остается - на сколько это оправдано?.. Как видно, однозначного ответа на коллизию - нет. Важно выбрать приоритетную позицию. Но в любом случае, нужно уметь выделять аргументы и за, и против, и их соотносить, а потом, с опорой на доктрину, на позиции Конституционного суда РФ выстраивать аргументацию. Таким образом, есть раздвоенность представителей - представителей последний и представителей районов, что сказывается на выполнении самих задач осуществления местного самоуправления, которые на них возложены. Если избраны депутаты именно поселений, то их задачи выполнять именно эту функцию - представителей поселений.
Принципы организации МСУ в городах федерального значения
В самой Конституции РФ напрямую не сказано о принципе обеспечения единства городского хозяйства. Применим этот принцип к города оговорками. Сочетание принципа организационной особенностью МСУ и неохватнее органов МСУ в систему гос власти спринтом обеспечения городского хозяйства - вот вопрос. особенности есть в статусе города федерального значения. Эти особенности нашли отражение в 79 статье ФЗ №131. Обеспечение единого хоз-ва предполагает широки определены усмотрения зак-ля субъектах федерации основ самоуправления. Субъекты СПБ и Москва приняли свои совместные законы (см слайды). Здесь по всем направлениям найдем особенное регулирование, так как город решает каким образом осуществлять регулирование внутригородских территорий. Подробнее мы будем об этом говорить позже. В городах вед значения приняты до законы о территориальном устройстве и муниципального устрой ста в том числе.
Особенности МСУ в ГФЗ в решениях Конституционного суда
В основном это не решения по существу дела, а это в основном определения.
Примеры из практики:
1. Определение КС РФ от 18.04.2000 № 97-О «по жалобе гражданина Ю.П. Седых-Бондаренко и коллективной жалобе граждан на нарушение их конституционных прав п. 2 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Уставом города Москвы»;
2. Определение КС РФ от 6.02.2003 № 75-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпова И.А. на нарушение его конституционных прав положениями ст. 69 Устава города Москвы, ст. 5 Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве» и ч. 6 ст. 2 Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы»;
3. Определение КС РФ от 5.6.2003 № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго п. 3 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и жалобы администрации муниципального образования «Смольнинское» на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод»;
4. Определение КС РФ от 21.04.2005 № 225-О «об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального совета муниципального образования города Красное Село Санкт-Петербурга на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»
Понятие муниципального права
В российском законодательстве закон №131 употребил этот термин - муниципалитет. Муниципалитеты - избираемое городское (или также сельское) самоуправления.
Если эта комплексная отрасль, то значит ли это, что она должна содержать разные методы правового регулирования? Будем ли мы рассматривать как отрасль публичного или частного права? Вопрос, ответ на который каждый может выбрать для себя сам.
Место муниципального права в системе российского права
Касательно решения данного вопроса есть несколько точек зрения:
ü 1 т.з. – самостоятельная отрасль права,
ü 2 т.з. –комплексная отрасль, сочетающая публичные и частные элементы
ü 3 т.з. - под отрасль конституционного права
ü 4 т.з. – отрасль законодательства
Этапы истории правого регулирования МСУ
1. Первая земская реформа: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.; Городовое положение 1870 г.
2. Вторая земская реформа: Положения 1890 г. и 1892 г.
3. Советский этап: местные Советы – элемент единой системы органов государственной власти
4. Переходный этап:
Закон СССР от 9.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»;
Закон РСФСР от 6.07.1991 «О местном самоуправлении в РСФСР»
Указы Президента РФ о реформе власти и роспуске Советов: Указ Президента РФ от 9.10.1993 «О реформе представительных органов власти и органов МСУ», Указ Президента РФ от 22.12.1993 «О гарантиях МСУ»
5. Современный этап
Статья 12 и глава 8 Конституции РФ
1.ФЗ № 154 от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
2. ФЗ № 131 от 6.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
Организационные моменты:
Во-первых, в блэкбордах мы продвигаемся вперед. Курс муниципального права можете через блэкборд осваивать. В системе мы размещаем доп. материалы, в том числе статьи, рекомендуемые и дополнительные для углубленного изучения, а также судебные решения и прочие материалы. Там вы найдете и программу, по темам разбитый материал. Презентации есть на шарапойнте, и туда тоже их разместим. Ваше посещение система фиксирует. Поэтому кто активно работает в блэкборде, будет тоже известен. Каждый вход в систему фиксируется. Получение бонусов за посещение лекций, работу на лекциях, а также за посещение блэкборда.
________________________________________________________________________________________
ТЕМА 2. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
________________________________________________________________________________________
Давайте посмотрим подробнее, что собой представляет МП уже с точки зрения источников (внешнее выражение), где именно нормы МП сконцентрированы. В какой-то мере это можно установить через то, как сформулирована в нашем базовом законе правовая основа МСУ. По крайней мере через нее можно сделать вывод о всех уровнях правового регулирования и соответственно актах нормативных в первую очередь, которые представляет каждый из этих уровней.
Ст.4 ФЗ № 131 – Правовая основа МСУ:
1. Общепризнанные нормы и принципы международного права; международные договоры - мы уже поняли, что этот уровень у нас представлен безусловно. В первую очередь через Европейскую хартию, но однако и ряд других международно-правовых источников мы можем тоже вспомнить.
Национальный уровень:
2. Конституция РФ;
3. ФКЗ, ФЗ №131, другие ФЗ;
4. Иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, НПА федеральных органов исполнительной власти);
Региональный уровень:
5. Конституции (уставы), законы, иные НПА субъектов РФ;
Муниципальный уровень:
6. Уставы муниципальных образований, иные муниципальные НПА
Посмотрим подробнее каждый из уровней.
§1. Источники муниципального права на международно-правовом уровне
Гриценко обозначила дополнительные к Хартии документы, которые имеют значение для нашего предмета. То есть где так или иначе можно найти некие международные нормы и принципы, касающиеся организации МСУ.
· Европейская хартия местного самоуправления (ЕХ МСУ) от 15 октября 1985 г., ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.
· Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., ратифицированная Российской Федерацией 22 июля 2002 г.
СДСЕ, № 106
Имеет значение в первую очередь с точки зрения межмуниципальной кооперации или сотрудничества и форм, которые при этом используется. Поскольку здесь речь идет не просто о граничном, даже о трансграничном сотрудничестве и к Европейской рамочной конвенции уже приняты… кстати ратифицировано нами несколько протоколов дополнительных, то конечно этот акт приобретает особое значение. И в теме «Международное межмуниципальное сотрудничество» без этого акта не обойтись. Конечно любопытно ведь то, что Европейская рамочная конвенция как рамочная конвенция не содержит жестких принципиальных правил, а дает лишь альтернативные возможности для реализации межмуниципального сотрудничества, указывая на возможные формы. Реализация этой конвенции в разных гос-вах проходит по-разному в зависимости от национального подхода. Но то, что эта конвенция в любом случае требует гос. регулирования, то это безусловно факт, потому что здесь еще жестче эта привязка к национальному зак-ву.
Второе связующее звено – это мд. Уже специальные мд о приграничном сотрудничестве, которые заключатся между соответственно государствами-участниками конвенции, либо на уровне государственном, либо на уровне региональном или даже местном. То, каким образом гос-ва урегулируют этот вопрос зависит то, какова будет правовая основа приграничного сотрудничества. Будет ли оно реализовываться через общий гос. договор о приграничном сотрудничестве, где субъектом выступит само гос-во, в нашем случае РФ. Либо все-таки гос-во установит на уровне закона возможность заключения соглашения о приграничном сотрудничестве муниципальными образованиями самостоятельно. Вот это вопрос. У нас он до конца не решен. И мы идем пока по пути заключения общего договора, гос. прежде всего и только на основе гос. договора возможна реализация приграничных связей в форме тех или иных договоров. Но законопроект о приграничном сотрудничестве у нас давно уже разработан в разных вариантах. Причем он разрабатывался и обсуждался в рамках различных комитетов ГД, хотя как инициатива зак. так и не был внесен.
· Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., ратифицированная Российской Федерацией 18 июня 1998 г.
Эта конвенция посвящена праву коллективов таких как нац. меньшинства, гарантии их защиты. В этом смысле она имеет в первую очередь конституционное значение. В рамках кп мы ее вспоминали. Для МСУ какое она имеет значение? Дело в том, что ряд гарантий, связанных с защитой прав нац. меньшинств, связан с защитой их среды обитания, особенно это касается коренных малочисленных народов, которые тоже раз относятся к меньшинствам. Соответственно защита традиционных форм самоуправления, хозяйствования предполагает и обязанность гос-в учитывать эти особенности в рамках нац. регулирования области самоуправления. Насколько этот принцип с учетом нац. особенностей, собственно говоря прав нац. меньшинств реализуется в нашем зак-ве, тоже можно посмотреть и не только в рамках закона о МСУ, но и в спец зак-ве о коренных малочисленных народах.
§2. Федеральное законодательное регулирование МСУ
Приоритет ФЗ № 131 по предмету его регулирования над другими федеральными законами (ч.3 ст.5, ч.2 ст.4, ч.1 ст.18 ФЗ № 131; Постановление КС РФ от 29.06.2004 №13-П по делу об УПК: особая роль в правовой системе РФ кодифицированного НПА, осуществляющего комплексное нормативное регулирование соответствующих отношений)
Безусловно закон №131 об общих принципах организации в первую очередь называется, и он составляет эту самую правовую основу. Любопытно и то, что этот закон устанавливает собственный приоритет над другими законами в части регулирования вопросов организации МСУ. Гриценко привела несколько отсылок к положениям данного закона, где собственно говоря особое положение как бы в ряду фз, законов о МСУ подтверждается.
Вот в частности ч.3 ст.5:
3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.
Возникает вопрос: как это понимать? Все законы находятся в иерархии НПА на одном уровне. Вот этот приоритет одного над другим вызывает вопросы. Как следует толковать это положение? Значит ли это, что в иерархии НПА фз №131 занимает какое-то особое положение по сравнению с другими фз? Очевидно нет. То есть это положение мы не можем толковать в противоречие самой идеи верховенства закона так, как она представлена в КРФ, то есть речь идет о том, что все законы имеют равное положение в иерархии НПА. Понятно, что фкз в этом случае стоят выше, но фз будт то кодексы или просто фз, даже об общих принципах, все равно они стоят на одном уровне. Однако этот приоритет требует определенного истолкования.
И в связи с этим необходимо обратить внимание на эту дискуссию, как она решалась КС. В частности в Постановлении КС РФ от 29.06.2004 №13-П, когда рассматривались отдельные положения УПК: была подчеркнута особая роль кодифицированного нормативного акта в правовой системе, имея ввиду прежде всего то, что это так представляет комплексное правовое регулирование определенного предмета и в целях согласованности правового регулирования необходимо, чтобы именно в этом акте соответствующая норма содержалась.
Поэтому когда мы говорим о приоритете правового регулирования мы имеем как раз ввиду обязанность регулирование соответствующего вопроса именно в данном акте, а не в каких-то других. И в этом смысле если вдруг предмет расползается и он оказывается в других нормативных актах, здесь возникает рассогласованность самой нормативной системы, и вот тогда возникает проблема – нужно обеспечить все-таки приоритет данного закона, а значит соответствующее положение в нем должно тоже содержаться для того, чтобы обеспечить согласованное нормативно-правовое регулирование соответствующего предмета. Поэтому если мы говорим о приоритете, то имеем ввиду, что предмет регулирования должен соблюдаться и в регулировании этого вопроса организации МСУ именно данный закон имеет приоритет по сравнению с остальными, то есть именно в него должны включаться соответствующие нормы права, касающиеся организации МСУ.
Чтобы соблюсти такую согласованность в регулировании видимо законодатель и оговорил, что в случае противоречия фед. законов фз №131 необходимо руководствоваться именно этим законом. Но возникает не мало вопросов как раз в столкновении вот этих самых предметов правого регулирования разных НПА, разных фз. Что, собственно, относится к вопросам организации МСУ, что должно содержаться непременно в этом законе и что имеет приоритет над другими фз, а что нет? Здесь важно очертить довольно четко этот предмет, чтобы избежать последствий коллизий или по крайней мере уметь их разрешить. А они будут постоянно возникать, потому что такой предмет правового регулирования как организация МСУ имеет не столь четкие пределы, как бы хотелось. Если мы, например, говорим о том, что фз об общих принципах организации МСУ закрепляет в том числе финансовую основу организации, экономическую основу организации МСУ, то неизбежно сталкиваемся с другим предметом правового регулирования, как это есть в бюджетной системе и соответственно с бюджетным правом, например. А по этому вопросу приоритет имеет регулирование уже другой акт – БК. В этой ситуации конечно вопрос остается – где заканчивается вот это регулирование кодифицированного акта, который тоже своему предмету соответствует, и включая в себя вопросы, связанные с муниципальным финансовым правом, но и вместе с тем основы финансовые МСУ, которые вроде бы являются предметом регулирования закона об общих принципах. Примеров можно привести еще очень много.
Здесь безусловно важно отдавать приоритет уже спец. регулированию по сравнению с общим. Действует другое коллизионное право. Вот это вот умелое сочетание разных коллизионных правил при разрешении коллизии – то, что требуется от любого юриста в толковании соответственно положений о приоритете закона №131. Конечно там, где речь идет о ФП, о финансовой основе, здесь приоритет будет иметь бюджетное зак-во, и собственно это выдерживает и сам фз - делает ссылки к БК как правило, когда речь идет о финансовой основе МСУ. Но однако этот баланс находится не всегда просто, и наверно с такими коллизиями вы может быть сталкивались в рамках ФП, и мы еще столкнемся, когда сам закон №131 берет на себя роль: либо расширяет свой предмет в этой части достаточно широко, при этом эти нормы не согласовываются с БК. И отсылки в этом случае не всегда столь четко продуманы и присутствуют, их может не быть, а собственное регулирование фз №131 вступает в противоречие, например, с БК. Что на практике зачастую возникает.
Поэтому говоря о приоритете фз №131 перед другими, мы должны сразу делать оговорку, что конечно никакого в действительности приоритета безусловного не существует, есть только попытка ограничить предмет регулирования данного закона и указать на то, что он является и должен включаться именно в этот закон, а не в какие-то другие акты. И в случае если происходит такое рассогласование, то тогда нужно исходит из приоритета этого закона.
Вопросы организации МСУ мы можем обнаружить и в спец. законах, которые мы именуем муниципальным зак-вом, ну то, что касается закона об общих принципах и соответственно тех законов, которые на основе этого закона принимаются и регулируют только вопросы муниципальной организации.
Если говорит о тех законах, которые можно условно отнести именно к сфере муниципального зак-ва, поскольку они регулируют сугубо вопросы, связанные с муниц. организацией. И на них соответственно напрямую дает отсылку закон №131. То есть он посвящен общим принципам, а вот уже детали определенных вопросов, связанных с муниц. организацией, он оставляет на регулирование спец. законов.
Федеральные законы, относящиеся к сфере муниципального законодательства:
1. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.42 ФЗ № 131) – управление персоналом и работы в органа МСУ – это как раз тот закон, который посвящен вот этому аспекту управления персонала и кадровой работе в органах МСУ.
2. Федеральный закон № 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ст.44 ФЗ № 131) – достаточно узкий предмет у этого закона. В общем виде все равно вопросы регистрации уставов муниц. образований нашли отражение в законе №131, но дополнительно вот есть такой процедурный закон, где подробно описывается, каким образом регистрация уставов происходит.
3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» - спец. муниц. закон, такое регулирование уже давно не существует, но на этапе становления муниц. основ был принят такой фз об обеспечении конст. прав граждан избирать и быть избранными в органы МСУ, гдк вопросы муниц. выборов нашли отражение непосредственно на фед. уровне. Этот закон носил в большей степени переходный характер и значение его было необходимо учитывать в контексте того как раз этапа, когда в субъектах федерации собственное муниц. регулирование, регулирование собственно муниц. выборов еще не создано было. Поэтому для реализации избирательных прав принимался этот закон. Сейчас безусловно все субъекты РФ уже приняли соответствующие законы о муниц. выборах, поэтому данный закон утратил свое значение. То есть он действует лишь дополнительно в том случае, если законы субъектов РФ не приняты. В этом ключе возможно опираться на данный закон. То есть частично он заменил закон об основных гарантиях, поскольку закон об основных гарантиях поглощает своим предметом в том числе муниц. выборы, а частично законы о муниц. выборах субъектов федерации. Поэтому можно для себя отметить, что имеет больше переходное и историческое значение этот закон, чем реально действующее.
4. Федеральный закон, регламентирующий порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131, ч.11 ст.154 ФЗ № 122) – не очень много получилось из этой идеи. Вопросы собственности сосредоточены в гражд. зак-ве, а спец. регулирование, которое здесь имелось ввиду, то есть вопросы публичной собственности, точнее вот этой ее формы муниц. собственности по сути говоря спец. закона такого принять так и не удалось. Но зато был принят и урегулирован вопрос о передаче и порядке передачи объектов фед. собственности в собственность субъектов муниц. и наоборот. То есть вопросы передачи публичной собственности от одного уровня к другому. Кстати, где это было сделано, вот эти особенности как раз правового регулирования вопросов передачи публичной собственности между органами публичной власти? В законе №184 частично, прочем как и в законе №131 то есть законы №181 и №131 вопросы эти затрагивают, и мы найдем с вами ст. 50 того же фз закона об общих принципах организации МСУ, где эти вопросы вроде бы поднимаются, но спец. порядка там не установлено. То есть отсылка все равно была сделана в законе о переходных положениях. Ч. 11 ст. 154 ФЗ №122, вносящий изменения в широкий круг различных законов, но дополнительно включивший в ст. 154 спец. особое регулирование, первичное причем регулирование вопросов, связанных с передачей собственности от одного уровня власти к другому. Явление в нашей зак. практике уникальное. То есть в сущности в законе о внесении изменений и дополнений в другие зак. акты у нас вдруг возникает регулирование совершенно самостоятельного вопроса. Это не изменения в какие-то законы, это просто дополнительное регулирование. Восполнение этого пробела, который был обнаружен еще в законе №131 в переходных положениях, почему собственно и была дана отсылка на некий закон, регулирующий порядок возникновения, осуществления, изменения и прекращения права муниц. собственности. То есть решить этот вопрос в рамках общих правил ГП не очень получалось, нужно было все-таки осуществить некое спец. регулирование, связанное с разграничением, дальнейшей передачей, пераспределением соответственно собственности, и эти вопросы нашли отражение в это законе.
Можно сказать, что сейчас существует у нас такое регулирование помимо общих правил гражданско-правовых, еще и спец. правила, содержащиеся в таком законе как закон №122, устанавливающие, что регулирование кстати публично-правовое по сути говоря, потому что характер и природа этого регулирования КС именно так была оценена. Были споры и были выдвинуты требования субъектами, в частности федерацией по поводу толкования отдельных положений как раз ч. 11 ст. 154. КС установил особую природу все-таки этих отношений, их публично-правовой характер, указав однако на то, что если нет спец. публично-правового регулирования этих вопросов, если возникают какие-то пробелы, то тогда будет действовать общее правило, установленное ГК, но если есть спец. публично-правовое регулирование, то оно имеет приоритет.
Федеральные законы, относящиеся к иным сферам законодательства:
Есть и большинство конечно таких законы, которые касаются вопросов организации МСУ лишь постольку, поскольку в дополнение к своему собственному основному предмету и под соответствующий предмет. Это вот та наибольшая группа фз, относящихся к иным сферам зак-ва, но регулирующих в том числе и вопросы организации МСУ в определенной части. Они связаны, например с экономической деятельностью муниципальных образований, в том числе с осуществлением межмуниципального сотрудничества в хозяйственной сфере и ряд других, которые безусловно не являются собственно говоря зак-вом муниципальным, но вместе с тем регулируют отдельные вопросы, например, участия муниц. образований в хозяйственном обороте.
Гриценко приводит примеры тех фз, которые также относятся в какой-то части к правовой основе МСУ, но только в определенной части, а вообще принадлежат другим отраслям зак-ва:
1. Федеральные избирательные законы:
· Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» – с точки зрения организации муниц. власти и демократии муниципальной.
2. Законы в бюджетно-финансовой сфере:
· Бюджетный кодекс Российской Федерации
· Налоговый кодекс Российской Федерации
· ФЗ от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований"
3. Законы, регулирующие участие МО в гражданско-правовых отношениях (это все относится к ГП, хотя нормы, содержащиеся в этих законах считать частно-правовыми довольно сложно местами, потому что они содержат публично-правовое регулирование или связаны с приватизацией гос., муниц. имущества):
· Гражданский кодекс Российской Федерации,
· Федеральный закон «О некоммерческих организациях»
· Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,
· Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»
4. Отраслевые законы об организации управления в конкретных сферах жизнедеятельности, как, напр.:
· Законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, библиотечном деле, похоронном деле
· Законодательство об электроэнергетике, газо-, тепло- и водоснабжении, жилищном хозяйстве, дорожном хозяйстве
· Законодательство о градостроительстве, природопользовании и охране природы
Это достаточно обширный спектр законов, прежде всего относящихся к АП, содержащих нормы АП в части разграничения компетенции между различными уровнями власти, конкретизации полномочий органов МСУ в соответствующих сферах. Мы имеем закон №131, который содержит перечень вопросов местного значения, он дальше дает отсылку к полномочиям, которые могут быть в этих вопросах, урегулированных в других законах. Чтобы понять, что это за полномочия, нужно обращаться к другим законам, это безусловно отраслевое зак-во, и всякий раз для оценки тех или иных притязаний органов МСУ по поводу в том числе фин. обеспечения нужно обращаться к этим отраслевым законам, чтобы понять, а кому принадлежит полномочие, какова природа этого полномочия.
5. ФЗ о наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями
Специальные законы о наделении полномочиями как правило не принимаются, хотя не исключается возможность таких законов, когда напрямую РФ передает отдельные полномочия в определенных сферах, которые имеют в том числе и отражение в вопросах местного значения органов МСУ. Но чаще действуте конечно законодатель фед. по-другому: наделение происходит в самом отраслевом законе. То ест вопросы передачи полномочий регулируются в отраслевом конкретном законе, там можно найти, например, список тех полномочий, которые относятся к вопросам местного значения и те, которые передаются из ведения гос. органов, например субъекта РФ, в органы МСУ. Вот это даже более частая и распространенная схема, когда отраслевой закон включает в себя регулирование и того, и другого, то есть установление полномочий в сфере чисто муниц. вопросов и передача полномочий гос. другим уровням власти. А может быть и там же в том же законе еще вы найдете и положение о том, что и имущество передается, и как собственность будет перераспределяться, как например в Законе об охране здоровья.
6. ФЗ о статусе особых территорий:
· Закон РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (ст.80 ФЗ №131)
· Федеральный закон № 70-ФЗ от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда РФ» (ст.81 ФЗ №131)
· Федеральный закон №207-ФЗ от 24 ноября 2008 «О мерах по организации МСУ в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» - установил особенности для этих двух субъектов РФ. Не надо заключать спец. договор между субъектами РФ и РФ, можно и законом установить особенности для отдельных субъектов в части организации МСУ. Закон планировался как временный, переходный. Но ничего нет более постоянного чем временное. Изменений нет, закон не утратил силу, по-прежнему особенности реализации местного самоуправления в этих республиках РФ регулируются спец. законом, ну и соответственно здесь регулирование уже уровне субъектов РФ и фед. более детальное, самостоятельности муниц. образований остается очень немного.
· Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»»
· Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. №473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ»
Это интересная сфера, достаточно новая для нашего регулирования и очень динамично развивающаяся. Этот перечь можно продолжить, например, Законом об особых экономических зонах, потому что тоже в экономических зонах есть определенное перераспределение функций, создаются управляющие компании, которые берут на себя отдельные полномочия, в том числе и муниципальные, но и гос. кстати тоже. Это явление не новое и оно уже тогда имело место. Особенно конечно ярко оно проявилось в Законе о Сколково 2010 года. Были внесены даже соответствующие изменения в ФЗ №131, введена соответствующая статья о том, что особенность организации МСУ в Сколково устанавливаются как раз в этом законе.
Ну и дальше еще одна отсылка к зонам опережающего социально-экономического развития, еще более новое явление, где тоже соответственно эта же схема, как и в особых экономических зонах апробируется и устанавливается некое перераспределение возможно функций между управляющей компанией и муниц. органам.
7. Иные федеральные законы о статусе особых организаций (как например, коренные малочисленные народы, национально-культурные автономии):
· Федеральный закон 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»
· Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации«
· Федеральный закон от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"
Здесь как раз Рамочная конвенция о защите прав нац. меньшинств лежит в основе этого регулирования. Можно посмотреть уже детально, как на МСУ это может отразиться. Сам ФЗ №131 специально об этом не говорит, но однако указывает, что учет национальных, исторических, географических и прочих особенностей должен в организации МСУ проводиться. Правда в этой спец. главе отсылки к этим законам мы не находим в том числе в части особенностей организации МСУ, что может быть тоже не очень логично.
§3. Подзаконное регулирование местного самоуправления
на федеральном уровне
На сколько оно вообще допустимо? Ну да, в правовой основе мы видим, названы. Не только фз и фкз, но еще и иные НПА фед. уровня, имея ввиду указы Президента РФ и Постановления Правительства в первую очередь. Но некоторые такие постановления Правительства, даже есть спец. отсылки в самом законе №131, ну или в Законе т муниц. службе, в Законе о регистрации уставов кстати тоже найдем не мало отсылок к таким подзаконным актам, в том числе к актам не только даже Правительства, но и Министерства (Министерства юстиции). Министерство юстиции в деле МСУ играет не последнюю роль. Сейчас после того как Министерство регионального развития прекратило свое существование, было распущено, соответственно функции по мониторингу муниц. реформы возложены на Минюст. Поэтому соответственно и Закон о регистрации уставов, который предполагает особых Министерства юстиции органов в регистрации уставов, понятно, что он дает отсылки к актам Министерства по поводу, например, распределения обязанностей между органами юстиции в вопросе ведения учета реестра уставов МО и изменений в них.
Сейчас интересует вопрос о том, на сколько в общем-то допустимо такое подзаконное регулирование вопросов совместного ведения, к какому относятся общие принципы организации МСУ? Вопрос для коллизий, которые мы решали на 1ом курсе. А поскольку мы решали, даже решили, то наверно уместно вспомнить ее еще раз. В связи с этим Гриценко предлагает эту коллизию еще раз вспомнить, потому что подобная была у нас на первом курсе.
Коллизия №2:
Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Ст.73 Конституции РФ:
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Ст.6 ФЗ-131:
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся (принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МСУ):
…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ
Речь идет о том, на сколько, во-первых допустимо подзаконное регулирование вопросов организации МСУ и общих принципов такой организации, как работает принцип, установленный в связи с этим в ФЗ №131 о том, что пределы правового регулирования субъектами РФ вопросов организации МСУ определяются самим ФЗ №131. Это конечно вопрос, выходящий на соотношение фед. регулирования подзаконного и зак. с одной стороны и субъекта РФ.
Давайте подумаем, а Гриценко еще раз проиллюстрирует конкретными примерами такого подзаконного регулирования. То, что оно есть – сомнений не вызывает, отсылки к соотв. Указам, Постановлениям Правительства, Актам, НПА Минюста мы находим в соотв. законах. Конкретно видим, вот есть даже целый спектр Указов Президента, например, касающихся вопросов организации МСУ в части взаимодействия гос. органов и органов МСУ, например оценка эффективности деятельности органов МСУ второго уровня городских округов и муниц. районов, выделяется соответственно Указам президента. Органы соответственно создаются для выработки основных направлений политики в муниц. сфере.
· Вопросы, регулируемые указами Президента РФ:
· Указы о реформе МСУ (1993 г.)
· Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. №1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»
· Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"
Органы соответственно создаются для выработки основных направлений политики в муниц. сфере – вот Совет по развитию МСУ – орган консультативный при Президенте.
Правительство тоже регулирует не мало, соответственно устанавливая, как видите, перечни субъектов и отдельных муниц. районов, территории которых относятся к территории низкой и высокой плотности населения. Поскольку РФ ведет мониторинг, учитывает информацию по поводу того, каким образом у нас МО развиваются, то соответственно и порядок предоставления соотв. информации для характеристики состояния экономики или соц. сферы МО тоже определяются Правительством.
Вопросы, регулируемые Правительством РФ:
· перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, территории которых относятся к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч.3 и 4 ст.11 ФЗ № 131): распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 №707;
· порядок предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (п.6 ч.1 ст.17 ФЗ № 131, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. №670);
· квалификационные требования для руководителя финансового органа местной администрации (Пост. Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. №608) - это очень интересный вопрос, связанный с тем, что статус фин. органа все-таки особый. И здесь это связано еще с действием БК и требованиями, предъявляемых уже в этом акте. Ну и соответственно ссылка на Постановление Правительства,
· вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в рамках решения задач переходного периода (абз.2 ч.3, ч.7 ст.85 ФЗ № 131) - подзаконное регулирование вообще было особенно активно задействовано в период самого перехода к новому закону 2003 и реализации его принципов в субъектах РФ. Здесь на подзаконный уровень регулирования было отнесено большое количество разных вопросов, что мы можем в ст. 85 ФЗ №131 четко увидеть.
Конечно возникает вопрос: не слишком ли, насколько вообще возможно такое активное подзаконное регулирование с учетом того, что вопрос организации МСУ, принципов организации МСУ является вопросом совместного ведения? И при этом Закон не только допускает подзаконное регулирование, но еще и устанавливает, сужая возможности регулирования на уровне субъектов РФ вопросов МСУ. Только в случаях и порядке, предусмотренном ФЗ возможно осуществление регулирования вопросов МСУ субъектами РФ.
Вот в связи с этим Коллизия №2. То есть с одной стороны всем известный п. н ч. 1 ст. 72 Конституции:
Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
А с другой стороны мы знаем, что:
Ст.73 Конституции РФ:
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Это остаточный принцип нашего федеративного распределения компетенции предмета ведения совместного, перечисленные исчерпывающим образом предметы ведения РФ, а вот вне пределов ведения и вне полномочий по предметам совместно ведения РФ субъекты должны быть самостоятельными.
А с другой стороны ФЗ №131 указывает на то, что полномочия здесь как раз определяет сам субъект РФ на основе прямого указания ФЗ. Не по остаточному принципу, а на основе прямого указания ФЗ.
Ст.6 ФЗ-131:
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ
Конечно можно вспомнить, что да, это прямое указание ФЗ может быть тоже разное. На первых этапах развития муниц. реформы субъекты РФ были очень слабо включены в этот вопрос процесс. И по минимуму ФЗ отдавал какие-то вопросы на регулирование субъектам РФ. Но с 2003 года более 100 изменений внесено в Закон об общих принципах, и многие из этих изменений касаются в том числе расширения вот этих возможностей субъектов РФ по осуществлению правового регулирования вопросов МСУ. Все новые и новые сферы отдаются на регулирование субъектам РФ. Это естественный процесс. Субъекты РФ все-таки более ближе к муниципалам, и понятно, что урегулировать все из центра крайне сложно, особенно то, что касается организации местной власти. ��о сам принцип при этом не изменен. Вот все всякий раз именно РФ должна определить, в каком вопросе субъект РФ регулирует, в каком нет. То есть не остаточный, а как раз прямое указание.
Ну и вопрос соответственно: нет ли здесь коллизии? Это конституционно-правовая коллизия в чистом виде, а не муниципально-правовая, но тем не менее, все равно интересно вспомнить 1 курс, вспомнить, как решали вопросы по теме «Федеративное устройство», потому что это конечно задача из этой темы просто применительно к нашему предмету.
В чем все-таки здесь проблема и есть ли она? Вопрос в том, соблюдается ли конституционный принцип разграничения полномочий ФЗ №131?
Студент: как я помню, проблема была в этом, что КРФ отдает на усмотрение субъектов все, что не отведено прямо к регулированию РФ. А ФЗ №131 вместо остаточного принципа устанавливает, что субъекты могут регулировать только то, что прямо отнесено к их ведению
Гриценко: это даже касается прямо и непосредственно предмета совместного ведения. Каким образом все-таки работает принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения в том числе в сфере правового регулирования? Как разграничиваются зак. полномочия по предметам совместного ведения и как действуют и в какой степени? Как должны истолковать действие ст. 73 о том, что вне пределов ведения РФ по предметам совместного ведения тех полномочий РФ, которые прямо установлены как РФ свободен субъект?
Студент: может следует обратить внимание на то, что у нас в совместном ведении находятся вопросы установления общих принципов организации и соответственно вне пределов ведения РФ полномочий по этому предмету ведения, то есть по вопросу установления общих принципов организации у нас будет вся полнота гос. власти у субъекта, а в ст. 6 речь идет уже о регулировании вопросов собственно организации МСУ. Здесь несколько о других вещах речь идет.
Гриценко: не совсем совпадает предмет регулирования. Это вы правильно заметили. Если КРФ говорит о предмете совместного ведения об общих принципах, то Закон уже как-то расширяет этот предмет и говорит вообще о правовом регулировании организации. Однако конечно сказать, что здесь нет совпадения можно, но при этом вопрос то остается. Ведь в рамках правого регулирования вопросов организации находятся и вопросы общих принципов. Все-таки они находятся в рамках этого вопроса, в рамках правового регулирования вопросов организации МСУ. Мы не может сказать, что это совсем уж разные вещи. То есть одно шире просто, а другое уже, но вопросы организации общих принципов являются частью вопросов организации МСУ.
Но само правовое регулирование вопроса организации МСУ конечно шире, и оно включает в себя не только фед. и рег. регулирование, но и муниц. Почему закон употребляет именно этот термин – «вопросы организации»? Потому что он то дает разграничение между всеми 3 уровнями власти, он же еще занят и тем, чтобы определить, а МО что собственно говоря сами определяют в вопросах организации МСУ. И вот в связи с этим он подменяет предмет конст. регулирования – не общие принципы, а уже вопросы организации. Вопросы организации МСУ – это прежде всего вопросы муниципальные, за исключением конечно городов фед. значения, потому что там действительно вопрос организации МСУ является их предметом.
Поэтому конечно на это можем обратить внимание, но это не решит наш вопрос. Вопрос остается. А все-таки коль скоро вопрос организации включает вопрос общих принципов, то общие то принципы как распределяются, их регулирование между РФ и субъектами допустимо ли во-первых? Такое толкование остаточного принципа, которое превращается по сути говоря в то, что только ФЗ определяет сам, в каких случаях субъект РФ может осуществлять правовое регулирование.
Студент: нельзя сказать, что в пределах ведения РФ находится все, кроме тех случаев, которые прописаны прямо в фз?
Гриценко: ну очевидно именно так и толкует закон. Но здесь, что нам помогает прийти к этому выводу, что действительно РФ вправе так поступить, то есть вот именно так определить пределы ведения РФ в предмете совместного ведения? Ну то есть указав их так расширительно, а не путем конкретного перечня.
Студент: федерация вправе так поступить, потому что общие принципы, потому и общие, что должны определяться для всех МО, и только в исключительных случаях, что на определенной территории могут быть какие-то особенности.
Гриценко: вы имеете ввиду, что РФ в принципе, ну это кстати не только муниц. вопросов, но и других вопросов совместного ведения, вправе таким образом истолковать положения ст. 73 насчет пределов совместного ведения, полномочий РФ по предметам совместного ведения, что эти полномочия по предмету совместного ведения не перечисляет конкретно полностью, а указывает на то, что это все, кроме вот того, что мы относим к субъекту. Конечно немножечко получается переворачиваем сам принцип ст. 73.
Что в КРФ такое есть, что дает такое право так поступить? Гриценко имеет ввиду сами принципы федеративного устройства, которые дают возможность разграничения полномочий в частности, которые дают возможность так поступить.
Студент: то, что полномочие находится в сфере совместного ведения, не значит, что оно не должно быть исполнено кем-то другим определенным. Если есть полномочие, то оно должно быть исполнено, оно не может быть одновременно не исполнено ни на уровне субъекта, ни на уровне РФ. РФ, реализовав это полномочие, просто закрыла этот вопрос.
Гриценко: это понятно, но почему РФ имела право это сделать? Из чего вытекает, из каких конст. положений и на какие мы можем опереться в обосновании того, что РФ в принципе и так может взглянуть на круг полномочий по предметам совместного ведения своих собственных. Вот эти пределы ведения, как их определить, кто должен за них это решать и почему у РФ есть возможность это сделать?
Чтобы выйти из этой коллизии нужно обратиться к другим положениям КРФ, к их системному толкованию. В частности к ст. 76 КРФ, где указывается на возможность и необходимость даже, и роль ФЗ в разграничении зак. полномочий по предметам совместного ведения. Может быть через это положение мы выйдем в том числе на обоснование того, что РФ и будет решать в своем ФЗ, как разграничить эти полномочия по предметам совместного ведения, что остается за РФ, а что за субъектами.
Возможность и роль ФЗ в этом вопросе была подтверждена КС. Дело о Лесном кодексе. (Постановление по делу о Лесном кодексе от 9.01.1998 №1-П). Там был поднят ряд вопросов, но в том числе и то, а что же делает ФЗ по предмету совместного ведения. Тогда там так получилось, что Лесной кодекс все урегулировал и только некоторые вопросы указал на то, что регулирование будет осуществлять субъект. Вовсе не по остаточному принципу. И поэтому естественно субъекты РФ (Карельская республика) запрос направили в КС. КС все-таки встал на позицию в данном случае свободы фед. законодателя в усмотрении того, что же будет он регулировать и каким образом будет разграничение устанавливать. Единственное, что он поставил в качестве внешней границы, за которую нельзя заходить фед. законодателю – это то, что он все-таки должен что-то оставлять на регулирование субъектам РФ. То есть не может быть такого, чтобы он вообще ничего бы не оставил. Ну а вот что он оставит… а вот, что должен – это обязательно, это требование КРФ, потому что по вопросам совместного ведения принимаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ. Соответственно в соответствии с ФЗ. Если ФЗ нет, то у субъекта РФ есть право опережающего правового регулирования. Но это не случай нашей коллизии, потому что у нас ФЗ есть и он более того подробно установил, какие есть возможности.
Допустимость подзаконного регулирования вопросов совместного ведения
Одновременно здесь еще один вопрос, связанный с тем, который мы до этого поставили, о том а подзаконное регулирование фед. по предметам совместного ведения чем оправдано и почему оно возможно? Это не данная коллизия, но связанная с ней – допустимость подзаконного регулирования. Это тоже вопрос дела о Лесном кодексе. С одной стороны ФЗ устанавливает вот это разграничение, прямо указывает, каковы пределы ведения РФ, каковы полномочия РФ по предметам совместного ведения, причем указывает это возможно даже очень подробно, оставляя в рамках полномочий субъектов РФ какие-то определенные вопросы, но кроме этого фз о разграничении вопросов полномочий в предметах совместного ведения очень часто указывают на достаточно обширное подзаконное регулирование. При том, что ч. 2 ст. 76 КРФ об этом не говорит, ни о каких подзаконных актах фед. уровня она не говорит – нет ли здесь противоречия?
Студент: нет, потому что эти подзаконные акты принимаются во исполнение ФЗ, в соответствии с ним
Гриценко: еще в рамках полномочия РФ, которые закреплены за РФ. Понятно, что ФЗ разграничил полномочия РФ и субъекта, но кроме этого у него в его предмет включается еще вопрос реализации фед. полномочий. Это очень важный момент. Когда в рамках регулирования вопросов реализации фед. полномочий здесь как раз возникает необходимость установления форм такой реализации. А формы такой реализации соответственно организационные и правовые. Значит, закон устанавливает в том числе компетенцию тех органов, уполномоченных фед., которые в соответствующем вопросе будут реализовывать фед. полномочия. Ну и конечно раз они реализуют эти полномочия, они осуществляют правовое регулирование в рамках опять же своих полномочий во исполнение на основе закона. Таким образом, эти подзаконные акты не регулируют вопросы разграничения, поэтому они в ст. 76 КРФ не упомянуты, они регулируют вопросы административной деятельности по реализации фед. полномочий. А без правового регулирования адм. деятельность у нас тоже невозможна. Поэтому соответственно мы можем вполне обосновать, что было сделано в Постановлении о Лесном кодексе, необходимость даже такого подзаконного фед. регулирования.
Сложнее конечно вопрос, когда подзаконное фед. регулирование выходит вдруг на вопросы и вторгается в сферу ведения субъектов РФ, то тогда этот уже конфликт должен другим способом решаться. Здесь уже вопрос конституционности такого вторжения. Потому что тогда получается, что исполнительный орган выходит за пределы своей компетенции и того полномочия, которое ему дал законодатель.
Таким образом, пытаться оправдать фед. зак-ля в том, что он именно таким образом установил пределы ведения РФ по предмету совместного ведения, мы наверно сможем, попробовав вот так истолковать ч. 2 ст. 76 КРФ и таким образом выйти из этого конфликта. Но это одна сторона вопроса, есть другая. Коль скоро ст. 73 КРФ все-таки говорит о полномочиях РФ по предметам совместного ведения, устанавливает остаточный принцип, она все-таки ориентирует фед. зак-ля именно на такой же подход. Но фед. зак-ль этот подход подменяет на другой безусловно, толкуя ч. 2 ст. 76 КРФ таким образом, что вроде бы фед зак-ль свободен сам в том, чтобы разграничить полномочия и прямо установить, какие полномочия субъект РФ осуществляет, а не РФ.
§4. Регулирование в сфере местного самоуправления на уровне субъектов РФ
Гриценко приводит примеры правовых оснований для приятия соотв. законов субъектами РФ, показывает в развитии (жирное – последние изменения 2014 года):
В сфере территориальной организации МСУ:
ü оформление законами субъектов РФ наделения муниципальных образований (МО) статусом, установления и изменения их границ и наименований, а также оформление их преобразования, создания, упразднения (ч.2 ст.10, ч.2 ст.11, ч.1 ст.12, ч.2 ст.13 ФЗ 131);
! + Регулирование изменения статуса ГО в связи с наделением его статусом ГО с ВГД (ч.7.1 ст.13 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014)
! + Установление законом субъекта РФ критериев для деления ГО с ВГД на ВГР (ст.2 ч.1 ФЗ №131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014)
ü установление административных центров муниципальных районов и поселений (ч.1 ст.2 ФЗ 131);
ü установление порядка учета мнения населения при изменении границ МО (ч.4 ст.12 ФЗ №131 в конституционном истолковании КС РФ, Определение №214-О-П от 6.03.2008) ?
! + Регулирование порядка учета мнения населения ГО при наделении его статусом ГО с ВГД (ч.7.1 ст.13 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014) – это вопросы, кото
рый должен устанавливаться субъектом РФ.
ü законы о порядке осуществления муниципально-территориальных преобразований в связи с изменением границ между субъектами РФ (ч.3 ст.10 ФЗ №131)
У нас ФЗ №136 от 27 мая 2014 г. внес существенные изменения в это соотношение и установил доп. правовые зак. полномочия субъектов РФ по регулированию вопросов организации МСУ уже в связи с возникновением новых муниц. единиц. Само по себе оформление законами субъектов, наделения соотв. статусом МО, установление и изменение границ и наименований МО, оформление их преобразования, создания и упразднения - это все те вопросы, которые с самог�� начала относились к ведению субъектов РФ.
Что здесь наверно бросается в глаза? То, что предмет регулирования таких законов очень специфический. Они по сути говоря являются законами индивидуальными и именными. То есть не порядок устанавливается изменения территориального устройства, не порядок упразднения, не порядок создания, а именно сам факт создания той или иной единицы устанавливается в законе. И этим же законом присваивается наименование, устанавливаются границы. То есть индивидуальный предмет регулирования закона сразу наверно такой интерес вызывает.
Но явление такое в нашей практике достаточно распространенное, когда законы субъекта РФ принимают или РФ тоже без самостоятельного нормативного содержания, достаточно с конкретным указанием на конкретного субъекта, как и здесь сделано.
Совершенно другое дело - это те зак. полномочия, которые теперь передаются субъектам. Здесь конечно возникает определенная диспропорция, то есть в отношении одних МО субъекты РФ ничего не устанавливают: ни порядка, ни критериев, все это РФ делает, но в отношении других МО все передается субъекту. То есть субъекты РФ должны сам порядок изменения статуса городского округа с внутригородским делением установить. Они же должны установить критерии для такого деления внутригородского округа на внутригородские районы. Все это действительно содержательное регулирование. Здесь уже правила устанавливаются, а не просто наделяются статусом какая-то единица.
ГО – городской округ
ВГД – внутригородское деление
ВГР – внутригородской район
Таким образом, новые единицы – городские округа с внутригородским делением, а именно на внутригородские районы - это тот вопрос, который остается вне рамок регулирования РФ, даже критерии устанавливает субъект. Какой округ делить на районы, какой не делить – будет устанавливать субъект.
У нас есть практика по этому поводу, 2 субъекта федерации такие законы приняли (Челябинская область и Самарская), являются примерам городов с внутригородским делением на внутригородские районы. Челябинский закон был оспорен в КС по мотиву именно того, что в нем не был установлен демократический порядок учета мнения населения, учета мнения самого МО, что это является нарушением конст. принципов – учета мнения населения по изменению территории МСУ. Жалоба была отклонена КС по процессуальным мотивам. Это как раз пример того субъект или не субъект г-н в оспаривании соотв. вопросов, можно ил считать в данном случае затронутым его право на организацию МСУ, является ли он вообще субъектом этого права и главное – применен ли соотв. закон в его деле.
Регулирование порядка учета мнения населения городского округа при наделении его статусом округа с внутригородским делением тоже вопрос, который должен устанавливаться субъектом РФ. Как раз Челябинская область установила форму такого учета – публичное слушание, при этом никаким образом не установила участие представительного органа (Челябинского совета) в решении этого вопроса. И вот здесь есть очень большая проблема с точки зрения КП. Вспомним Хартию. Хартия нам говорит, что при решении вопросов, затрагивающих интересы муниц. единиц должны учитываться мнения самой муниципальной единицы, а не просто некие публичные слушания, проведенные среди населения. То есть участие самого МО в данном случае не было организовано.
Еще один доп. вопрос с точки регулятивного содержательного свойства добавился в связи с расширением границ между Москвой и Мск. обл. возникла необходимость решать вопрос о том, каким образом будут муниц. территориальные границы регулироваться? Вот изменяется граница между субъектами. Когда Москва провела соотв. процедуру, она с этим столкнулась, что оказывается надо согласовывать изменения территориальных границ между субъектами соответственно с муниц. устройством. И поэтому появилось изменение в ФЗ №131 о том, что законы должны принимать субъекты РФ о порядке осуществления муниц. преобразований в связи с изменением границ между субъектами.
По вопросам компетенции. Здесь как видите не так много вопросов остается на регулирование субъектам РФ. Но разве что доп. полномочия представительных органов можно установить помимо исключительных, которые уже установлены в ФЗ. Это вопрос частный, он касается не только субъектов РФ, но и МО, то есть доп. полномочия представительным органам могут устанавливать и те, и другие.
В сфере определения компетенции МО и органов МСУ:
1) определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других ФЗ, полномочий представительных органов МО (ч.11 ст.35);
2) наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19), государственными полномочиями РФ (ч.6.1 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53);
3) В переходный период: определение порядка решения ВМЗ вновь образованных поселений путем возложения осуществления части ВМЗ на муниципальные районы (ФЗ № 129 от 12.10.2005)
! ФЗ № 136 от 27.05.2014, ФЗ № 165 от 23.06.2014:
ü Возможность перераспределения законами субъектов ВМЗ и полномочий сельских поселений (ст.14 ч.3 ФЗ №131), ГО и ВГР, определения состава имущества ВГР и источников доходов бюджетов ВГР (ст.16.2 ч.2-5 ФЗ №131)
ü Право перераспределять законами субъектов РФ полномочия органов МСУ и органов ГВ субъекта РФ (? всех, кроме исключительных) на срок полномочий З (П) ОГВ субъекта РФ (ст.17 ч.1.2 ФЗ №131)
Да, субъекты РФ могут наделять гос. полномочиями и принимать соотв. законы о наделении гос. полномочиями органов МСУ. Ну и далее фин. гарантии прописывать.
В переходный период были доп. возможности по поводу того, что даже установленный перечень вопросов местного значения можно было перераспределять субъектам РФ своими законами. Только это было до 2009 года, когда закон полностью вступил в силу.
В рамках реформы в 2014 году мы видим доп. полномочия от зак-ля субъекты получили, особенно в части перераспределения законами субъектов вопросов местного значения полномочий сельских поселений. В общем-то похожее полномочие, которое было до этого в ФЗ №129, то есть когда порядок вопросов местного значения могли устаналивать. Сейчас уже примерно то же самое, только уже перераспределение полномочий между сельским поселением и районом. При этом они не только сельских поселений касаются это перераспределение полномочий, но и городских округов, а также внутригородских районов. Здесь вообще все остается на регулирование субъектов, поэтому получается, что и вопросы доп. полномочий внутригородских районов они тоже могут устанавливать своими законами помимо тех вопросов, которые отнесены к ведению внутригородских районов ФЗ №131.
Но это перераспределение полномочий между разным уровнями МО. То есть городские полномочия даются, например, внутригородскому район, либо сельскому поселению отдаются районные полномочия с соотв. финансированием и имуществом.
Но вот еще один блок вопрос, который вообще вызывает много критики – это то, что у субъектов РФ появляется право своими законами перераспределять еще и полномочия органов МСУ и органов гос. власти субъектов. Когда будем изучать компетенцию, мы еще к этому вопросу вернемся и посмотрим на деле, как это происходит. Потому что некоторые вопросы, например, связанные с градостроительным планированием и деятельностью вообще изымаются у МО, даже у районом и городских округов и передаются субъектам РФ, не то что сельских поселений. И в результате целый блок вопросов, которые являются достаточно существенными МО вообще не решается, хотя связано с развитием территорий города или районов. Тем не менее практика такая есть, когда полномочия у сельских поселений сначала изымаются, перераспределяются в пользу района городского округа, а затем законом субъекта опять перераспределяются уже в пользу гос. власти субъекта, в результате вообще выхолащиваются эти вопросы, изымаются из компетенции МО. Причем это касается всех любых полномочий, кроме исключительных, тех, которые в самой КРФ названы в качестве вопросов местного значения, ну и ряда других, которые считаются перечисленными в самом законе, то есть…причем срок перераспределения, полномочия вроде остаются за ними, но перераспределяются на определенный срок, но это срок полномочий зак. представительного органа субъекта, то есть на достаточно серьезный период это изымается. Фактически – это изъятие, хотя формально это называется перераспределение.
Нужно обратить внимание как развивается законодательная компетенция субъектов в последнее время.
Компетенция субъектов в вопросе урегулирования статуса городского округа с внутригородским делением
Мы уже обратили внимание на то, что, с одной стороны, изначально регулирование субъектов в сфере МСУ было достаточно скромным, сводилось к тому, чтобы применить правила, установленные федеральным законом, и издать иные законы, устанавливающие границы и наименования МО в соответствующих субъектах. Так и произошло оформление законами субъектов и наделение статусами МО.
Затем с мая 2014 года мы видим, что появляются достаточно широкие полномочия у субъектов РФ:
1) по установлению самого порядка изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением
2) право установить критерии для такого деления: при каких условиях мы можем говорить о том, что городской округ должен быть разделен на самостоятельные внутригородские районы, имеющие статус МО, а когда такое деление не будет сопровождаться приданием таким структурным частям города самостоятельного статуса МО.
Можно догадаться, что такая широкая регулятивная компетенция субъекта РФ вызвала не мало вопросов. Вопрос связан с тем можно ли говорить здесь о единообразном подходе и не нарушается ли принцип правовой определенности, поскольку субъекты РФ, по сути говоря, отсутствуют здесь, определяют в законе ориентиры, по которым он может решить вопрос о том делиться ему на районы как МО или оставаться в прежних рамках, когда город крупный делится на районы, но эти районы не становятся МО.
Практика сейчас достаточно противоречивая и вызывает много вопросов у граждан в том числе и МО, городов, которые спрашивают: почему субъект в каких-то случаях наделяет статусом МО районы, а в каких-то – нет? Это был один из вопросов, направленных в КС в качестве жалобы. Но жалобы не была принята, так как суд посчитал ее недопустимой (посчитал, что права подателя жалобы не затронуты).
Вопросы правового регулирования в сфере МСУ
на уровне субъектов РФ
Ò В сфере территориальной организации МСУ:
Ò оформление законами субъектов РФ наделения муниципальных образований (МО) статусом, установления и изменения их границ и наименований, а также оформление их преобразования, создания, упразднения (ч.2 ст.10, ч.2 ст.11, ч.1 ст.12, ч.2 ст.13 ФЗ 131);
! + Регулирование изменения статуса ГО в связи с наделением его статусом ГО с ВГД (ч.7.1 ст.13 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014)
! + Установление законом субъекта РФ критериев для деления ГО с ВГД на ВГР (ст.2 ч.1 ФЗ №131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014)
Учет мнения населения при изменении границ МО
Иные вопросы, связанные с регулированием на уровне субъекта, затрагивают вопрос учета мнения населения при изменении границ МО.
Если даже проанализировать подробно сам закон, проанализировать в буквальном смысле те нормы, которые там приведены, то мы не найдем прямых отсылок к такой компетенции субъектов. Но этот смысл был выявлен Конституционным судом. В частности, из ст. 12 ч. 4 ФЗ № 131.
Напрямую там, конечно, такого положения мы не найдем, однако, суд посчитал, что субъекты РФ должны привлекать население и обязательно выявлять мнение населения непосредственно, через форму прямой демократии в том числе, например, опросы, в том случае, если федеральный закон устанавливает порядок учета мнения населения через решения представительного органа.
«Согласие населения или учет мнения населения осуществляется путем принятия решения представительным органом или через решение представительного органа» – это формула будет нам в законе встречаться постоянно. Эта формула вызывает немало вопросов: вроде бы мы учитываем мнение населения, но почему-то в решении представительного органа.
Чтобы сгладить это противоречие КС попробовал перекинуть «мост» и сказал, что такая формулировка не означает, что позиция представительного органа берется просто из каких-то соображений депутатов, а представительный орган и администрация должны выявить мнение населения, прежде чем они будут это решение принимать. Но вот как они будут его выявлять – это должен решать субъект.
Значит, получается, что порядок учета мнения населения при изменении границ и принятии решения представительным органом о согласии или несогласии на территориальное изменение должно основываться на выявленном мнении населения, а как будет оно выявляться – регулирует субъект.
Почему здесь «?» в презентации стоит – потому что это условие не прямо предусмотрено законом, а выведено КС путем толкования норм 131-ФЗ. По сути говоря это компетенция, которая не законом предусмотрена, а Конституционным судом. Тут есть момент, когда мы видим, что суд выступает в качестве правотворца.
Ò установление порядка учета мнения населения при изменении границ МО (ч.4 ст.12 ФЗ №131 в конституционном истолковании КС РФ, Определение №214-О-П от 6.03.2008) ?
В отношении городских округов все совсем иначе. Тут есть прямая норма о том, что порядок учета мнения должен определяться законом субъекта.
! + Регулирование порядка учета мнения населения ГО при наделении его статусом ГО с ВГД (ч.7.1 ст.13 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014)
Ò законы о порядке осуществления муниципально-территориальных преобразований в связи с изменением границ между субъектами РФ (ч.3 ст.10 ФЗ №131)
Гриценко хочет нам показать насколько современное регулирование пытается привлекать законодательство субъектов в регулирование МО, но очень фрагментарно, только в отношении ГО с ВГД. Все остальные виды МО остаются в старом режиме. Эта диспропорция вызывает вопрос: откуда такая разница?
Если уж мы хотим привлекать субъект РФ и считаем, что особенности географические, исторические, национальные, экономические и т.д. должны быть учтены через регулирование субъекта, то почему это не касается вообще всего муниципального устройства, а только ГО с ВГД.
Вопросы, связанные с изменением границ между субъектами, при которых меняются и муниципальные границы
В этой части 131-ФЗ также был дополнен полномочиями субъекта через законы субъекта решать вопросы о муниципально-территориальных делениях в связи с изменением границ субъектов. Москва, например, это уже продемонстрировала.
Сфера определения компетенции МО и органов МСУ
Изначально полномочий за субъектами в этой сфере было не так много. Компетенция МО изначально должна была в основных чертах определяться в ФЗ. При этом полномочия помимо 131-ФЗ могли быть определены в отраслевом законодательстве. Вопросы местного значения определены в 131-ФЗ. Что же касается уже внутреннего распределения полномочий уже между представительным органом и администрацией появляется возможность использовать законы субъектов для установления неких дополнительных полномочий представительного органа (ч. 11 ст. 35).
Ò В сфере определения компетенции МО и органов МСУ:
1) определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других ФЗ, полномочий представительных органов МО (ч.11 ст.35);
Точно такую же компетенцию имеют муниципальные образования в своих уставах, могут расширить полномочия представительных органов за счет каких-то дополнительных полномочий. Насколько значима данная оговорка? Я сомневаюсь, что она имеет серьезное значение, по той причине, что полномочия исключительные в ФЗ определены очень широко и под те группы исключительных полномочий можно подвести практически любой вопрос и в связи с этим расширение полномочий является не расширением, а конкретизацией ФЗ.
2) наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19), государственными полномочиями РФ (ч.6.1 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53);
У субъекта РФ здесь очень широкая компетенция. Почему? Потому что есть такая тенденция, когда ФЗ не напрямую делегирует полномочия государственные муниципальным единицам, а делает это через субъекты РФ. Первоначально передается полномочие субъекту РФ и потом уже субъект вправе передать законом полномочие МО. Используется механизм наделения. В финансовом праве мы этот феномен изучали частично: когда прямого закрепления федеральных полномочий за муниципальными образованиями не происходит, а отдается это на усмотрение субъекта РФ.
Поэтому расширяется полномочие законодателя субъекта РФ в делегировании как полномочий собственных, так и федеральных, которые допустимо делегировать дальше. В этом случае нужно всякий раз наблюдать есть ли компетенция такая у субъекта, право субделегирования. Передача полномочий называется процессом субделегирования.
В переходный период: определение порядка решения ВМЗ вновь образованных поселений путем возложения осуществления части ВМЗ на муниципальные районы (ФЗ № 129 от 12.10.2005)
! ФЗ № 136 от 27.05.2014, ФЗ № 165 от 23.06.2014:
Ò Возможность перераспределения законами субъектов ВМЗ и полномочий сельских поселений (ст.14 ч.3 ФЗ №131), ГО и ВГР, определения состава имущества ВГР и источников доходов бюджетов ВГР (ст.16.2 ч.2-5 ФЗ №131)
Вопросы, связанные с перераспределением полномочий по решению ВМЗ между сельскими поселениями, ГО и ВГР, а также определение состава имущества, источника доходов бюджета ВГР – это новое полномочие субъекта РФ.
Здесь идет речь о том, что между разными уровнями МО возможно перераспределение полномочий: Район – сельское поселение, ВГО – ВГР.
Право перераспределять законами субъектов РФ полномочия органов МСУ и органов ГВ субъекта РФ (? всех, кроме исключительных) на срок полномочий З (П) ОГВ субъекта РФ (ст.17 ч.1.2 ФЗ №131)
Еще одно интересное положение, которое присутствует не только в 131-ФЗ, но и в 184-ФЗ, о том, что существует право у законодателя субъекта перераспределить полномочия ОМСУ органов государственной власти субъектов федерации. Норма очень проблемная по той причине, что возникает вопрос где же пределы такого перераспределения, не будет ли при этом вторжение происходить в сущностное содержание полномочий МО и не выхолостим ли мы вообще самостоятельность МСУ?
Законодатель предлагает такую границу – это исключительные полномочия МО, которые названы, например, в самой Конституции в качестве вопросов местного значения – они не подлежат никакому перераспределению/передаче. В Конституции же они вообще названы только в самом общем виде и их не много. В сущности, Конституция использует только понятие «вопросы местного значения» и далее указывает лишь на вопрос управления собственностью и на поддержание общественного порядка. Все остальное конкретизируется уже в законе. Поэтому отдельные вопросы, связанные, например, с принятием бюджета, устава МО, естественно, относятся к исключительным полномочиям и не подлежат передаче. А вот конкретные отраслевые вопросы местного значения вполне могут передаваться и при этом могут быть весьма значимы. Как это выглядит мы еще посмотрим, разбирая вопрос о компетенции МО. Пока это первый взгляд на то, что у закона субъекта тут очень широкая сфера регулирования.
Ò В сфере реализации форм прямой демократии:
1) регулирование порядка выдвижения населением инициативы проведения местного референдума, порядка его подготовки и проведения (абз.2 ч.4, ч.10 ст.22 ФЗ 131);
2) установление порядка муниципальных выборов (ч.3 ст.23 ФЗ 131);
В отношении форм прямой демократии на местном уровне сразу можно сказать, что у субъекта РФ есть компетенция в отношении регулирования ведущих форм прямого народовластия на местном уровне – это местный референдум и муниципальные выборы.
Что касается других форм, особенно тех, которые связаны с участием в принятии решений, то здесь акцент больше делается на регулирование муниципальное. Выше приведены отсылки к соответствующим нормам 131-ФЗ, где прямо дается указание на те законы субъектов, которые должны быть приняты по вопросам, связанным с народовластием на местном уровне. Надо сказать, что федеральное регулирование в этой части в основном сводится к закреплению основных гарантий и принципов в специальных законах – Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме» - это основа для законодательного регулирования уже субъекта РФ. Вместе с тем есть здесь варианты для субъекта РФ и по крайней мере пределы использования того же института муниципальных выборов и установления избирательных систем на уровне субъекта РФ достаточно значимые и широкие. Мы уже сейчас сталкиваемся часто с такими случаями, когда субъект РФ устанавливает в законе о муниципальных выборах достаточно жесткие и единственные формы избрания в виде, например, только пропорциональной избирательной системы, не оставляя выбора МО либо исключая институт муниципальных выборов для избрания определенных должностей. Обратим здесь внимание на муниципальное дело 13 октября которое слушалось, в нем вопрос как раз на этой проблеме был построен. Там закон о муниципальных выборах изменялся, более того принимался отдельный закон о порядке замещения должности и порядке формирования представительных органов мун районов, городских округов и, соответственно, замещение должностей главы МО не путем выборов, а путем избрания из состава представительного органа как единственного варианта. Это там оспаривалось.
Больше чем в 90% субъектов недавно прошли муниципальные выборы. Интересен тот факт, что проявилось разнообразие регулирования института муниципальных выборов в разных субъектах, в том числе то, что субъекты федерации воспользовались возможностями, которые были предоставлены ФЗ «Об основных гарантиях…» - собственное регулирование этого института. Не так давно были внесены изменения в Основной закон, которые касались возможностей использования на муниципальном уровне голосования против всех. Тот факт, что голосование против всех как вариант волеизъявления исключался, все помним. Это обосновывалось тем, что нужно обеспечить преемственность власти и ее непрерывность работы. Поэтому отказались от возможности сугубо негативного волеизъявления. Однако новелла состоит в том, что на муниципальном уровне решили оставить выбор в этой части за субъектом федерации и предоставили возможность в законах о муниципальных вы��орах предусматривать голосование против всех. Правда почти все субъекты не воспользовались таким правом. Но нашелся такой субъект, который это сделал – Калужская область. Там на выборах этот факт имел серьезное значение, потому что во многих МО голоса «против всех» превысили любые голоса «за».
Каковы правовые последствия такого голосования? Выборы признаются недействительными и следующее избрание депутатов в этих МО произойдет через год – так говорят в СМИ. Это верно? Можно ли считать такие выборы недействительными? Нет, они действительные. С т.з. закона об основных гарантиях последствие – несостоявшиеся выборы. Нужно проводить повторные выборы, а не через год. Иначе мы бы нарушили принцип народовластия (если бы сейчас никого не избирали).
Насколько допустимо передавать на уровень регионального регулирования вопросы, связанные с реализацией принципов избирательного права, в данном случае – принципа свободных выборов. То, что установление пределов такой свободы волеизъявления, переходит на уровень субъектов федерации, не создает ли проблемы конституционного свойства? Не создается ли проблемы в толковании самого принципа свободных выборов в разных субъектах? Мы переносим центр тяжести с ФЗ на уровень субъекта, тем самым позволяя толковать принцип свободных выборов либо шире, либо уже в разных случаях, в разных субъектах. Это касается уже прав и свобод. Поэтому есть конституционно правовая проблема в этой норме ФЗ, предусматривающей такую возможность субъекту расширить пределы свободы выборов граждан, проживающих на территории субъекта. Тот факт, что это только муниципальный уровень, сути дела не меняет, так как все равно это избирательное право – основное конституционное право.
3) установление порядка голосования по отзыву избирателями депутатов и выборных лиц местного самоуправления через регулирование процедуры местного референдума (ч.1 ст.24 ФЗ 131)
Еще один момент, связанный с тем как субъекты регулируют иные формы прямого голосования граждан в вид, например, отзыва депутатов и выборных лиц мсу. Мы видим, что через регулирование процедуры местного референдума могут установить особенности голосования по отзыву выборных лиц.
Такая оговорка опять же не дает должных рамок для регулирования на уровне субъекта. Если анализировать как субъекты РФ используют это свое право регулировать вопросы отзыва, то можно отметить, что эти особенности должным образом не учтены. Все-таки процедура референдума и процедура голосования по отзыву – это совершенно разные виды демократии и это надо учитывать. Использовать везде процедуру референдума (как это делают субъекты) тут не корректно.
Ò В сфере определения организационных основ МСУ:
1) установление наименований обязательных органов МСУ – представительного органа (ПО), главы муниципального образования (ГМО), а также местной администрации (МА) (абз.2 ч.3 ст.34 ФЗ 131); численности и сроков полномочий ПО МО, порядка избрания, полномочий, их срока ГМО первого созыва, если не проводится референдум о структуре органов МСУ (ст.34 ч.5 абз.5 ФЗ 131)
2) правовое регулирование муниципальной службы в соответствии с ФЗ о муниципальной службе (ст.42 ФЗ 131);
3) утверждение условий контракта для главы МА муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных гос. полномочий (ч.3 ст.37), а также установление дополнительных требований к кандидатам на эту должность (ч.4 ст.37 ФЗ 131);
4) Установление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с советами муниципальных образований (ч.1 ст.66 ФЗ 131)
5) Порядок деятельности фракций в ПО МО (ст.35.1 ч.2 ФЗ 131)
6) Гарантии осуществления полномочий депутата ПО, ВДЛ (ст.40 ч.5.1 ФЗ 131)
У законодателя субъекта не такие большие возможности в сфере регулирования организационных вопросов МСУ.
Наименование действительно устанавливается законами субъекта. Что же касается самой организационной основы и выбора соответствующих вариантов муниципальной организации (каким образом будут выглядеть взаимоотношения между различными обязательными и факультативными органами МСУ) остается на регулирование устава МО, субъект же в этом случае делает что-то только в переходный период.
Регулирование муниципальной службы. Тут можно вывести несколько более подробно компетенцию субъекта, но опять же только из ФЗ «О муниципальной службе».
Первоначально даже вопросы, связанные с гарантиями осуществления полномочий выборных лиц (депутатов) и выборного должностного лица, не были закреплены за субъектами, и только в конце 2000-х годов появилась норма ст. 40 ч. 5.1 ФЗ 131. Это был серьезный пробел, потому что и ФЗ этого не устанавливал. Законы о службе не распространялись на лиц, замещающих выборные должности, поэтому был пробел. Сейчас он устранен.
Дополнительные полномочия субъектов РФ по определению организационных основ МСУ после реформы 2014 г. (ФЗ №136 и ФЗ № №165 от 2014 г. и ФЗ № 8 от 3 февраля 2015 г.):
Ò Определение законом субъекта РФ порядка формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением (ч.4 и 5 ст.35 ФЗ 131);
Ò Определение законом субъекта порядка избрания главы муниципального образования во всех муниципальных образованиях (ч.2 ст.36 ФЗ 131);
Ò Определение законом субъекта РФ порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов МСУ, иных вопросов их организации (ч.3 ст.34 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136)
Самое главное – это дополнительные полномочия по определению организационных основ, которые появились после 2014 года. Здесь мы видим оригинальный поворот в сторону очень широких полномочий субъекта РФ. Причем возможности определять законом субъектов вариантов формирования представительных органов и выборных должностных лиц, глав МО законами субъектов РФ без какой-либо альтернативы. ФЗ не указывает на обязательность альтернативного регулирования вопросов порядка формирования представительного органа или замещения должности высшего должностного лица. Выше приведены нормы, которые дают отсылку к закону субъекта. Сложность в восприятии этих положений состоит в том, что в одних случаях вроде бы федеральный законодатель устанавливает лишь полномочие по определению законом субъекта порядка формирования только тех органов, которые относятся ко второму уровню муниципальной организации, то есть ГО с ВГР, МР, а в каких-то случаях полномочия все таки сформулированы шире и порядок избрания, например, главы МО, может быть определен законом субъекта во всех МО, в том числе и в сельских поселениях, в городах, имеющих статус городского округа без внутригородского деления. Этот момент тоже вызывал много вопросов. Во многих крупных городах, не имеющих внутригородского деления, законы тоже устанавливают единственный вариант замещения должности.
А если посмотреть ст. 34 ч. 4, то здесь еще шире компетенция субъектов, здесь опять же говорится обо всех органах МСУ, о порядке их формирования, о полномочиях, о сроках полномочий и т.д. Тут вопрос: где же граница проходит между муниципальным регулированием и регулированием субъектов? Сейчас она, по сути, стирается и это вызывает немало конфликтов, потому что получается, что безальтернативно мы определили все в законе субъекта, что же остается уставу МО? Можно ли тут вообще говорить о самостоятельности устава и самостоятельности МО в определении своей организации?
Есть проблема с распределением муниципальных налогов, но это мы будем рассматривать потом, когда будем говорить о финансовых основах.
+ Законы субъектов РФ принимаются в теч. 6 мес. с момента вступления в силу ФЗ №136 (5.07.2014)
Сейчас важно обратить внимание на то, что законы субъекты РФ уже приняли и с момента вступления в силу 136-ФЗ (июль 2014 года), а уже к ноябрю 2014 года такие законы в субъектах должны были быть приняты. Судя по мониторингу, который проводится минюстом, в части выполнения данного законодательного поручения субъектами РФ, все субъекты уже такие законы приняли. Надо сказать, что есть существенная разница между субъектами в том какую свободу они дают МО в выборе своей структуры. В большинстве случаев субъекты все таки предлагают безальтернативные варианты. Поэтому вопрос и возник перед КС.
(?) Право субъекта РФ издавать законы об организации МСУ в субъекте РФ
(?) Соотношение с принципом самостоятельного определения населением структуры органов МСУ (ст.131 ч.1 Конституции РФ) и недопустимости возложения этих полномочий на органы государственной власти (ч.1.2 ст.17, ч.3 ст.75 ФЗ №131)
Если посмотреть насколько расширяются полномочия субъектов в разных сферах (в т.ч. компетенция, организационные основы, территориальная организация), то возникает вопрос: как будут выглядеть эти законы? Это будут разрозненные законы, касающиеся отдельных вопросов, или это будет единый закон, касающийся организации мсу в определенном субъекте? покав основном субъекты идут по пути принятия отдельных разрозненных законов по соответствующим вопросам. Для правоприменения это жизнь усложняет очень сильно. Есть дискуссии о необходимости принятия "муниципальных кодексов", сводящих все законы субъекта под одно название.
Как это соотносится с принципом самостоятельного определения населением структуры органов мсу, недопустимости возложения полномочий по определению структуры органов мсу на органы гос власти? Это все упирается в вопрос о том как мы вообще понимаем что такое структура органов мсу. Гриц��нко рекомендует посмотреть слушания в КС 10 октября.
Сторона, принявшая акт, говорила о том, что структура - это только перечень, ничего больше. Поэтому порядок формирования, взаимоотношения, связи между органами не имеются в виду Конституцией и ФЗ.
Заявители говорили, что структура - это перечень и то каким образом вообще строятся связи между органами, как формируются органы и т.д.
Вопрос коллизионный, стоит над ним задуматься. Вернемся к нему позже. Если к тому времени уже будет решение КС по жалобе, то мы сможем сравнить его толкование "структуры мсу" и толкование "структуры органов и.в.".
В бюджетно-финансовой сфере:
Ò Законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
Этот вопрос мы уже изучали и должны были заметить какие изменения в БК сейчас происходят. Посмотрим какие изменения в законодательстве о мсу. Первоначально 131-ФЗ пытался достаточно подробно регулировать вопросы финансовой основы и некоторые из положения, которые включались в 131-ФЗ, выглядели несогласованно с положениями БК, в связи с чем постоянно возникали проблемы: какое регулирование первично, к какому обращаться и т.д. И хотя вроде бы господствующая позиция отсылала к БК, поскольку это регулирование специальное в данной сфере, тем не менее проблема оставалась. Сейчас есть попытка максимально в 131-ФЗ уйти от положений бюджетного законодательства и ограничиться общими отсылками. С 2014 года 131-ФЗ редактируют, чтобы он отсылал к БК. Но далее мы видим, что сами законы субъектов РФ в этой сфере какие должны приниматься? И насколько вообще субъект самостоятелен в определении этого регулирования? Это все тоже определяется в соответствии с БК. Даже те отсылки, которые 131-ФЗ содержит к законодательству субъектов в бюджетной сфере, все равно идут через Бюджетный кодекс. Это тоже очень интересно, потому как получается, что пределы регулирования субъектов РФ мы сможем вывести в этой сфере только из бюджетного законодательства, а не из 131-ФЗ.
В сфере взаимоотношений ОГВ субъекта и ОМСУ, контроля и ответственности:
1) Порядок ведения регистра МПА (ст.43.1 ч.1ФЗ №131)
2) принятие закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования в рамках реализации установленной ФЗ № 131 процедуры привлечения этого органа к ответственности перед государством (ст.73);
3) установление вида акта высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, срока и порядка его вступления в силу на основе указанных в ст.74 принципов.
Здесь заметим, что среди вопросов, связанных с различными формами взаимодействия органов гос власти и полномочиями органов гос власти субъектов в сфере взаимодействия с мсу, очень разные и разновеликие возможности приведены. С одной стороны есть нормативное регулирование, а с другой стороны мы видим некие отсылки к законам субъектов. В данном случае это не нормативное регулирование, а индивидуальное, т.е. законом оформляется конкретное действие, например, связанное с досрочным прекращением полномочий представительного органа.
Виды актов, которые могут быть приняты относительно вопроса об отрешении от должности главы мо, определяются субъектом в соответствии с той нормативной основной, которая имеется в уставе субъекта. Но субъект здесь опять же не свободен в полной мере, потому что эти акты установлены еще и в 184-ФЗ.
Ст. 79 ФЗ № 131: особенности правового регулирования МСУ законами субъектов РФ – городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства :
1) закрепление особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения,
2) определение статуса муниципальных образований – внутригородских территорий города федерального значения,
3) установление перечня вопросов местного значения,
4) установление источников доходов местных бюджетов,
5) установление состава муниципального имущества
Что касается городов федерального значения, то мы уже обращали внимание на особенности принципов организации мсу в таких субъектах и то, что эти принципы действуют с учетом принципа обеспечения единства городского хозяйства. Соответственно статья 79 устанавливает основные направления, в которых регулирование осуществляется субъектами самостоятельно. Здесь есть полноценная свобода усмотрения у города ФЗ в отношении территориальной основы, компетенции, финансовой основы. Единственное, на что нет отсылки в ст. 79, это организационные основы. Получается, что во всем города ФЗ самостоятельны, но орг основы определяются в соответствии со 131-ФЗ. Именно в этом законе напрямую есть оговорки о том в чем состоят особенности организации представительного органа внутригородских территория городов ФЗ, а также тех организационных моделей, которые они (внутригородские территории) могут выбрать. Субъект же здесь не устанавливает своих правил. Это дает основание к тому, чтобы принимать в таких субъектах особые законы об организации мсу.
Ст. 82.1 ФЗ № 131: Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции):
É полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по организации централизованных поставок товаров и услуг для обеспечения жизнедеятельности МО в соответствии с установленным законом субъекта РФ перечнем
Ò Особые полномочия субъектов РФ – Чечни и Ингушетии - по регулированию организации МСУ в этих республиках (Федеральный закон от 24.11.2008 N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике«)
Ср.: особенности организации МСУ на отдельных территориях, устанавливаемые федеральными законами (приграничные территории, наукограды, ЗАТО, ТИР «Сколково», ТОРы)
В отношении каких еще территорий субъекты самостоятельны? Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Здесь особенности организации действительно должны регулироваться законом субъекта. Понятно, что это касается прежде всего распределения компетенции между мо и органами гос власти, так как вопросы жизнеобеспечения в таких территориях решаются централизованно.
О Чечне и Ингушетии говорили уже. Здесь тоже особые полномочия субъектов предусмотрены ФЗ 2008 года. Законодатель субъекта тут имеет более широкие полномочия по сравнению с другими. Здесь у мо выбора меньше: для них устанавливается единственно возможная избирательная система и т.д. К этой модели регулирования сейчас подходят и все остальные субъекты с учетом тех изменений, о которых мы ранее говорили.
Что же касается других территорий - это вопросы не регионального, а федерального регулирования (наукограды и т.д.)
§5. Регулирование в сфере местного самоуправления на муниципальном уровне
1 . Понятие и виды муниципальных правовых актов.
2. Правовая природа устава муниципального образования и его место в системе муниципальных правовых актов: предмет регулирования, порядок принятия, регистрации и вступления в силу.
3. Акты представительного органа, ГМО, местной администрации, иные МПА.
4. Порядок принятия, опубликования (обнародования) и вступления в силу МНПА
5. Регистр МНПА
Надо начать с того что собой представляют муниципальные правовые акты и сразу отграничить их по определенным критериям.
__________
Муниципальные правовые акты (ст.2 ФЗ № 131) – решения, принимаемые в рамках реализации компетенции муниципальные образований, обязательные для исполнения на всей его территории, документально оформленные, имеющие общеобязательный или индивидуальный характер
__________
Нормативные МПА составляют взаимосогласованную иерархическую систему, являющуюся частью единой системы нормативно - правовых актов, объединяющей также федеральные нпа и нпа субъектов РФ на основе принципа верховенства Конституции и законов.
Ср.: Нормативные МПА и соглашения о передаче осуществления части полномочий
В определении, приведенном в ст. 2, сосредоточены основные признаки, характерные для индивидуальных и для нормативных правовых актов.
1) цель - реализация компетенции МО
2) обязательность
3) формальная определенность
4) документально оформлены
5) сфера действия - территория МО. Тут усматривается разница, так как некоторые акты рассчитаны на применение неопределенным кругом лиц, а какие-то имеют индивидуальный характер.
Есть вопрос о том как соотносятся НПА и соглашения о передаче осуществления части полномочий. Такое соглашение имеет регулятивное значение, может содержать существенные особенности реализации полномочий в сфере мсу, оформляются не в виде нпа, а в виде соглашений. Здесь можно увидеть несколько подходов к анализу соглашений: различать нормативный акт и нормативный договор. Соглашения данные представляют собой как раз таки нормативный договор. Здесь особенности и по субъекту, принимающему соглашение, обязательность участия субъектов в согласовании их воли, есть определенная свобода. Порядок принятия и вступления в силу тоже будет отличаться в нпа и соглашениях, так как соглашение нужно еще и утвердить своим нпа. Вступает в силу соглашение только если оба мо приняли соответствующие решения. Таким образом, нормативные договоры утверждаются уже МПА каждой из сторон.
Почему эти соглашения все-таки нормативные? Чем это обусловлено? Рассчитаны на неограниченное количество случаев применения они определяют компетенцию МО, имеют даже уставное значение, потому что этими соглашениями могут даже изменяться те нормы, которые содержатся в уставах.
В соглашениях называется не "вопросами", а "полномочиями". Задумка такова, что все-таки передаваться должны не вопросы (вопросы остаются всегда за соответствующим субъектом), а отдельные полномочия по решению этого вопроса. Но фактически провести границу и определить что это: полномочие или вопрос, будет очень сложно. В конечном итоге даже по содержанию соглашений заметно, что даже в формулировках "о передаче решения отдельных полномочий" присутствуют сами вопросы местного значения, которые передаются как полномочия. Эта проблема постоянно присутствует в практике заключения таких соглашений. К вопросу договорного регулирования мы может быть будет возвращаться через мониторинг. Это ОЧЕНЬ ОЧЕНЬ ИНТЕРЕСНО!!!
И есть еще проблема доступа к этим соглашениям: насколько возможно считать подобное соглашение распространяемым для общего доступа? Устав этими соглашениями корректируется: если к уставу доступ есть, то должен быть и к соглашениям, но не всегда это так комплексно можно увидеть. Отсюда искажение информации о том чем занимается конкретное МО.
По признакам вроде бы видно, что нормативные от индивидуальных актов легко разграничить, но на самом деле это не так просто. У нас существует многообразная судебная практика по поводу того какие акты должны считаться нормативными, а какие - нет. Название акта тоже может не соответствовать содержанию. Всякий раз надо отдельно анализировать признаки акта, чтобы именно по содержанию установить что перед нами: общее регулирование или конкретное.
Для примера. Акты в сфере планирования территориального развития и градостроительной деятельности. Судебная практика шла сложным путем, поэтому ВС РФ в постановлении Пленума 2013 года о рассмотрении дел, связанных с публичными правоотношениями, указал на соответствующие особенности рассмотрения актов как индивидуальных или нормативных. Это имеет принципиальное значение для соответствующей процедуры по ГПК. В этом постановлении ВС РФ указал, что градостроительный план - НПА, а положение о планировке - индивидуальный акт. Чем вызван такой подход? Суд не объяснил. Проекты планировки предлагается считать индивидуальными, хотя они рассчитаны на неограниченный круг лиц и применяться должны без оговорок.
Какие юр последствия нужно еще учитывать при применении классификации. Например, при проведении анти коррупционной экспертизы и оценке регулирующего воздействия НПА. Если это НПА - нужна экспертиза.
Что касается общих признаков НПА, то нет смысла их долго комментировать.
Характеристика МНПА:
- источник муниципального права;
- акты публичной власти;
- акты управления (форма выражения управленческой деятельности МСУ);
- подзаконные акты:
- конституционность,
- законность,
- изданные органами и должностными лицами МСУ в пределах компетенции),
- общеобязательность.
Система Муниципальных НПА по юридической силе
Акты высшей силы - акты, приятые на сходе, референдуме - тут имеет значение только формальный момент: кто принял акт. Содержание и сфера регулирования значения не имеет. Насколько правильный такой подход - большой вопрос. Будем руководствоваться тем принципом, что это акт народовластия.
Устав не принимается через форму прямой демократии, а принимается представительным органом либо на сходе, если представительного органа нет. Референдум не может быть по вопросу принятия устава.
Если на референдуме решается вопрос о структуре органов, то это основание внести потом изменения в устав. В этом тоже состояла мысль разработчиков закона. Изначально предполагалось, что приоритет имело собственное определение структуры органов через референдум, оно могло лечь в основу уставного регулирования. Как вариант, если инициативы проведения референдума нет, то законодатель субъекта в начале определяет структуру органов сам пока органы не примут устав.
На практике референдумы по структуре не так часто инициируются и даже в переходный период 2003-2006 годы, когда должны были определяться эти структурные вопросы, только несколько случаев инициативы референдума было по структуре. В основном не население определяло структуру, а законы субъектов.
Второй уровень -акты представительных органов. Должны основываться на уставе, решениям референдума.
Третий уровень - акты главы МО и местной администрации.
Эту группу сложно воспринять, так как глава МО, не смотря на то, что он занимает самостоятельное место в структуре, может иметь разный статус: может быть председателем представительного органа или главой администрации. В зависимости от этого пределы возможного нормативно-правового регулирования и оформления актами главы МО будут отличаться. Если он выполняет полномочия только главы МО и является председателем представительного органа, то его компетенция будет существенно уже. И как председатель представительного органа он может принимать акты, но это будут внутренние акты по организации внутренней деятельности представительного органа.
Любопытно то, что в отношении местной администрации, решения оформляются как акты местной администрации, подписываемые главой местной администрации. Акты местной администрации - это не акты главы местной администрации, а акты самой местной администрации. Но не все МО выдерживают эту логику и встречаются акты главы местной администрации. Но тогда мы вообще не понимаем чей это акт - администрации или главы МО. Надо смотреть по тому какой вопрос регулируется и в чьей он компетенции.
Иные акты тоже имеют значение и могут иметь нормативное содержание. Например, акты иных органов МСУ. Например, акт КУМИ.
Обратите внимание на "уполномоченные организации". В МО присутствуют ситуации, когда нормотворческие полномочия передаются определенным организациям - учреждениям. Их акты тоже могут быть оспорены в порядке ГПК, АПК.
Муниципальные правовые акты (МПА)
Из общего определения МПА мы помним, что муниципальные акты принимаются в рамках компетенции МО. В зависимости от содержания компетенции, можно провести классификацию по содержанию муниципальных правовых актов:
А. МПА как правовая форма реализации вопросов местного значения – по этим направлениям реализации компетенции МО акт принимается как непосредственно населением, так и органами, должностными лицами местного самоуправления. Т.е. в данном случае речь идет о собственной компетенции. Такие акты могут быть отменены издавшим их органом или судом. Данные полномочия осуществляются за счет средств МО.
Б. МПА как правовая форма осуществления отдельных государственных полномочий – здесь возможности, с точки зрения формы реализации, более узкие. Поэтому Закон о МСУ оперирует термином «наделение» МСУ отдельными государственными полномочиями. Данные акты принимаются только органами и должностными лицами МСУ. Отмена и приостановление данных актов возможно не только судом или органами, издавшими акт, но и уполномоченными органами государственной власти РФ или субъекта РФ, которые обеспечивают контроль за реализацией отдельных государственных полномочий МСУ. Данные полномочия, как мы помним из курса финансового права, осуществляются за счет субвенций.
В. МПА по иным вопросам, отнесенным к полномочиям МСУ - речь идет о дополнительных, остаточных, факультативных полномочиях, которые реализуются тогда, когда, например, есть дополнительные средства. Принимаются органами и должностными лицами МСУ. Данные полномочия осуществляются за счет средств МО.
! Важно иметь ввиду, что правовая основа для принятия данных актов различается. А раз различается правовая основа, то будет различаться и механизм обжалования и отмены этих актов. Эти механизмы описаны выше.
Устав муниципального образования
В чем его особенности и каков предмет регулирования.
Есть ряд признаков устава МО, которые лежат на поверхности и не вызывают вопросов:
1. Подзаконный акт – это отчасти вытекает из природы МСУ как деятельности во исполнение закона. Естественно, что все акты, которые МО принимают, имеют подзаконный характер. Это видно по тому, как к уставу относится сам Закон о МСУ, каким образом он позиционирует устав в правовой системе.
2. Акт учредительного характера - с одной стороны, это основополагающий акт в системе МПА, поскольку представляет собой акт учредительного характера. Это означает, что структура органов МСУ и система их взаимоотношений между собой, разделение функций, формы взаимодействия, все это тот круг вопросов, которые должны быть установлены в уставе и от этого зависит, какой вариант муниципальной организации принят, какая организационная модель реализована в соответствующем муниципалитете. Поэтому учредительный характер устава тоже может быть отмечен.
3. Основополагающий нормативный акт МО – устав имеет приоритет на территории МО.
4. Элемент правовой основы местного самоуправления.
Свойства устава:
● высшая юридическая сила по сравнению с другими МПА;
● прямое действие;
● применяется на всей территории МО.
?Принципиальный вопрос – каково соотношение устава с другими МПА, в частности, с актами представительных органов МСУ. А эти вопросы мы решим, если обратимся к предмету регулирования устава МО.
Характеристика предмета регулирования устава муниципального образования
1. Первичное уставное регулирование - ФЗ № 131, другие федеральные законы, законы субъектов РФ перечисляют вопросы, которые подлежат урегулированию только в уставе МО
2. Вторичное уставное регулирование путем:
- выбора в уставе варианта регулирования в предусмотренных законами пределах;
- воспроизведения норм федерального законодательства и законов субъекта РФ
(Мое: если проще, то о первичном уставном регулировании мы говорим тогда, когда МО само определяет содержание определенных положений устава; вторичное же регулирование проявляется тогда, когда содержание отдельных положений устава регулируется ФЗ или законом субъекта РФ).
Постоянно законодательство развивается в этом направлении: какой объем собственного, первичного регулирования остается в уставе, а какой объем вопросов относится ко вторичному регулированию? Здесь баланс разный, но тенденция идет в сторону того, что вторичного регулирования больше и больше. Судя по приведенным ранее примерам, если расширяется предмет регулирования закона субъекта РФ, то, соответственно, сужается предмет собственного регулирования устава и многие положения устава отходят на второй план.
Это очень заметно, особенно по вопросам, которые связаны с порядком формирования органов. Такой порядок уже предписывается законом субъекта РФ, а не выбирается уставом на основании Закона о МСУ по усмотрению местного сообщества.
Первичное регулирование – те вопросы, которые перечислены в различных законах как те вопросы, которые подлежат собственному регулированию в уставе. Речь идет об отсылочных нормах. Такие отсылочные нормы мы найдем в уставе или в Законе о МСУ непосредственно.
Что входит в предмет регулирования устава МО?
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования;
• Порядок принятия, опубликования (обнародования), вступления в силу МПА (ст.44 ч.1 п.6, ст.47 ч.2 ФЗ РФ);
• Перечень вопросов местного значения;
• Структура органов МСУ
• Виды ответственности органов МСУ
• Формы, порядок и гарантии участия населения в решении ВМЗ
• муниципальная служба (ст.42 ФЗ №131 – ФЗ, З субъектов РФ, уставы и иные МНПА)
• гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ (ч.5.1 ст.40 ФЗ №131 – в соответствии с ФЗ и З субъектов РФ)
• Иные вопросы в соответствии с ч.1 ст.44 ФЗ №131.
Если говорить о предмете устава, то, в первую очередь, обращаем внимание на ст.44 Закона о МСУ, которая перечисляет вопросы, которые должны быть закреплены в уставе. Но, наверное, будет недостаточно, если сказать, что предмет устава исчерпывается только этим. В других нормах закона мы находим отсылочные нормы к уставам МО и, конечно, другие вопросы должны быть тоже закреплены в уставе.
Устав должен определить статус самого МО, систему, структуру органов, но какие вопросы можно считать специфическими для устава, которые определяются именно в нем?
Закон о МСУ определяет обязательные органы МСУ и говорит: в любом МСУ обязательно должны присутствовать 1) представительные органы; 2) местная администрация; 3) глава МО.
Закон о МСУ указывает и общие принципы, по которым можно формаировать структуру, т.е. указывается, например, в каких случаях, какое положение должен занимать тот же глава МО в зависимости от того, как он избирается. Или же в зависимости от того, какой статус имеет представительный орган и насколько представительные органы берут на себя полномочия, например, по замещению должности главы МО путем избрания из состава того же представительного органа или каких-либо других лиц, рекомендованных конкурсной комиссией.
Таким образом, здесь мы сталкиваемся с ситуацией, когда устав выбирает из вариантов, которые предлагаются законом. Но общие принципы такого выбора заложены все-таки в самом Законе о МСУ. И это принципиальный вопрос.
КС его уже однажды решал и сказал: определение самостоятельной структуры органов в уставе не так уж и свободно, т.е. те принципы, в рамках которых эта структура может быть исполнена охватывают в том числе общие подходы к тому, какие органы обязательно должны присутствовать для реализации права на МСУ и как они могут или должны между собой взаимодействовать, а уже за МСУ выбор конкретного варианта структуры органов, исходя из тех вариантов, которые предложены в Законе о МСУ. Стоит отметить, что сейчас этот выбор не очень-то и происходит, если иметь ввиду, что порядок замещения должности главы МО решается законом субъекта. Здесь полностью этот вопрос идет на вторичное регулирование устава. Значит, здесь мы уже имеем дело не с первичным, а с вторичным регулированием.
Есть вопросы, которые должны быть рассмотрены в качестве вопросов первичного уставного регулирования. Допустим, те же официальные символы. МО вправе определять, какие именно знаки идентификации через официальные символы можно использовать.
Порядок принятия, опубликования, обнародования, вступления в силу МПА
Действительно, речь идет о том, что порядок принятия соответствующих актов соответствующими органами будет регулироваться, прежде всего, в самом уставе. Хотя Закон о МСУ устанавливает определенные минимальные требования, тем не менее, само МО решает, каким образом будет оформлен официальный источник опубликования МПА и как будут оформлены МПА – никакой закон этого не предусматривает.
Что касается порядка вступления в силу актов – здесь свобода весьма ограничена. Потому что основные принципы, по которым акты вступают в силу, мы уже знаем. Особые порядки вступления актов в силу определяются специальным законодательством (например, НК). В этом случае тоже не так много возможностей и у устава МО.
Порядок внесения изменений, дополнений в устав. Это вопрос, который является вопросом федерального регулирования, потому что порядок принятия и регистрация устава и внесение в него изменений – это сугубо федеральное регулирование. Есть даже специальный закон – ФЗ № 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
Конечно, вопросы участия населения в подготовке тех же уставов – это тот вопрос, который может быть урегулирован в уставе, т.е. речь идет об использовании дополнительных форм народовластия. Ведение тех же публичных слушаний по дополнительным вопросам (т.е. не по тем, которые обязательны) – также относится к вопросам устава.
Мы должны помнить, что другие вопросы должны решаться путем принятия ��ктов представительными органами МО, ибо далеко не все вопросы включены и должны включаться в устав. Очень многие моменты лишь в общем виде регулируются уставом. Далее эти моменты уже раскрываются в актах представительного органа (например, те же формы наро��овластия). В этом направлении мы можем найти немало возможностей в части решения вопросов местного значения, потому что Закон о МСУ оставляет достаточно большую свободу.
Вопрос ответственности органов МСУ.
В какой части они могут быть предметом уставного регулирования, причем первичного? Наверное в части ответственности органов друг перед другом, когда мы говорим о внутримуниципальных отношениях органов между собой. Во всех остальных вопросах – это ответственность органов и должностных лиц перед государством, перед населением– это уже вопросы регулирования законодательного, поскольку здесь мы выходим на права граждан и полномочия органов государственной власти, а это уже, конечно, не вопрос устава.
Внутренняя территориальная организация МО.
Здесь тоже можно найти тот специальный вопрос, который регулируется самим уставом, если, конечно, не считать таковое исключением в отношении возможности законом субъекта РФ установить деление на районы как самостоятельные МО. Если законом субъекта РФ не установлено территориальное деление МО, то все вопросы будут решаться в уставе. Допустим, делится внутри городской округ. На какие именно территориальные единицы и как в них организуется местное самоуправление, прежде всего, через территориальные органы администрации – это конечно будет вопрос устава МО.
Но вот если только городской округ приобретает статус города с внутригородским делением, то тут уже вопрос решается законом субъекта РФ. Закон субъекта РФ устанавливает внутригородское деление, без вторжения во внутреннюю территориальную структуру, что вызывает вопросы. Хотя бы потому, что у МО остается значительно меньше возможностей повлиять на внутреннее территориальное устройство. Если закон приписал, что МО сложное по составу, то устав здесь должен только воспринять закон и не может этому противостоять. Опыт Челябинска показывает, насколько сложно эти вопросы решаются, потому что закон субъекта РФ предписывает разделить город на внутригородские районы, а сам город против, не хочет вносить изменения в устав. Далее прокурор принимает меры прокурорского реагирования, требуя от главы МО, т.е. главы города инициировать изменения в устав, а представительный орган должен их внести, потому что это неисполнение закона субъекта. Соответственно, дело доходит до суда, суд встает на позицию прокурора, требуя от представительного органа внести изменения в устав.
То же самое касается безальтернативного способа избрания главы МО. Может быть в СМИ такие случаи читали, когда закон субъекта РФ непременно приписывает городам, особенно столицам субъектов РФ, ввести новую схему избрания главы МО, не непосредственно населением, а через представительный орган, который определяет и избирает главу МО из числа кандидатур, представленных конкурсной комиссией, состоящей из представителей не только МО города, но и органов государственной власти субъекта РФ. Соответственно, эта схема описывается в законе субъекта РФ как единственная для городов-столиц субъектов РФ и далее опять же требование выдвигается к администрации, к представительному органу, внести соответствующие изменения в устав. Депутаты собираются и не принимают новые поправки. Однако требования может быть реализовано и в судебном порядке. Такая практика тоже есть.
Это иллюстрация того, что у МО в части выбора собственных вариантов формирования органов и избрания должностных лиц не так много сейчас уже возможностей. И здесь первичное регулирование уставное в ряде случаев оказывается невозможным. Насколько это соответствует Конституции и принципам самостоятельности МСУ – вопрос, который сейчас часто встает перед КС. Одним словом, можно пройти по каждому из представленных примерных пунктов для того, чтобы обозначить, какие вопросы в рамках этой сферы регулирования можно считать первичными для уставного регулирования, а какие являются вторичными. Т.е. здесь мы не видим собственного уставного регулирования.
Это тем более проблемно и вызывает вопросы в тех случаях, когда сам Закон о МСУ использует следующую формулу: порядок формирования представительного органа определяется уставом в соответствии с законом субъекта РФ. А закон субъекта РФ полностью точно предписывает единственный вариант. Поэтому что значит «определяется уставом в соответствии с законом субъекта РФ» - конечно понятно, что устав ничего не определяет – определяет закон, а устав воспринимает эту модель. Т.е. здесь уже мы говорим о вторичном уставном регулировании.
Принятие, регистрация и вступление в силу устава МО
Каким образом, с точки зрения порядка принятия, регистрации и вступления в силу решается вопрос. Посмотрим, с точки зрения законодательных требований.
I. Подготовка проекта уставаМО (изменений в него) – не подвергается какому-либо регулированию со стороны Закона о МСУ. Т.е. здесь нет особых требований к тому, как должен готовиться соответствующий проект – это определяется полностью на усмотрение МО. Что касается содержательных требований к уставу – они в основном жестко предписаны либо законом субъекта РФ либо ФЗ. Достаточно распространенной является форма внесения изменений в устав МО в связи с изменением ФЗ или закона субъекта РФ – при этом указывается даже конкретный срок, когда должно быть внесено изменение в устав. Мы приводили пример – 6 месячный срок дает фз для принятия закона субъекта РФ. Далее – 3 месячный срок после принятия закона субъекта РФ дается на приведение в соответствии с ним устава МО. Поэтому конечно, в этом случае сроки и содержание самого изменения уже предопределены, но порядок – каким органам поручено, каким образом это будет сделано – это уже вопрос регулирования МО.
II. Обязательное официальное опубликование (обнародование) проекта не менее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава или внесении в него изменений для обсуждения. Это интересный вопрос, связанный с процедурой, который предполагает достаточно длительный период времени на то, чтобы внести изменения.
Чтобы ускорить процесс, федеральный законодатель ввел оговорку – в случае, если изменения в устав связаны с приведением положений в соответствии с законом федеральным, то тогда эти требования об обязательном обсуждении, опубликовании за 30 дней не действуют. Здесь можно по сокращенной, упрощенной процедуре провести такие изменения. Публичные слушания здесь также не проводятся, если речь идет о приведении в соответствии с федеральным законодательством соответствующий устав. А вообще, общим правилом является обязательное обсуждение, проведение публичных слушаний этого проекта.
III. Обсуждение проекта устава (изменений в него) гражданами на публичных слушаниях (! не проводятся, если изменения в устав вносятся в связи с изменениями в ФЗ).
IV. Принятие представительным органом МО либо населением непосредственно на сходе граждан. Связывается с квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленного числа депутатов) либо населением непосредственно на сходе граждан.
Здесь возникает вопрос: с чем связано законодательное ограничение формы принятия устава, почему только представительные органы, почему это нельзя сделать не референдуме? В прежней редакции Закона о МСУ от 1995 г. предусмотрен вариант принятия устава на местном референдуме. Сейчас этот вопрос прямо исключается из числа вопросов, выносимых на референдум. С другой стороны, структура органов МСУ определяется населением самостоятельно и Конституция не предписывает, как население это решение принимает. Более того, предполагается, что население может выражать свои интересы через прямое волеизъявление, не обязательно через представительные органы. В сущности, конституционные положения дают основания для того, чтобы говорить о возможности прямого народовластия. Тем не менее, законодатель по-разному решает этот вопрос. Сначала он соглашается на референдум, потом отказывается. С чем это может быть связано? Какова логика законодателя в данном случае? Референдум и требования к нему предполагают вынесение на голосование вопросов, на которые надо дать однозначный ответ. Понятно, что если это нормативный акт, сложный по своему составу, противоречивый, может ли обозначаться решение по его принятию сухим да/нет? Вряд ли это оправданно.
Но, с другой стороны, ведь то же самое и с Конституцией. Здесь также можно сказать, что и вынесение Конституции на всенародное голосование неоправданно. Здесь же тоже все не так однозначно – с чем-то согласны, с чем-то нет. Тем не менее, Конституцией предусмотрен такой вариант как голосование по проекту конституционного собрания на всенародном собрании. Наверное, была какая-то особая причина для того, чтобы не принимать устав не референдуме.
V. Обязательная государственная регистрация в органах юстиции в порядке, установленном ФЗ№ 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
Устав имеет подзаконный характер и подлежит встраиванию в общую систему нормативного правового регулирования и подлежит регистрации. Тот факт, что устав регистрируется – а это значит, что соответствующий уполномоченный орган должен дать ответ о том, что это соответствует или не соответствует закону и отказывает в регистрации устава, свидетельствует о некоем внутреннем противоречии. Ведь референдумные решения ни в каком утверждении не нуждаются. Если решение принято на референдуме, как мы можем его утверждать – тем более, отказать народу по мотивам некоего несоответствия. Значит, получается, что здесь логика самого референдума нарушается в том случае, если акт, принимаемый на референдуме, будет дальше утверждаться компетентным органом. В данном случае – органами юстиции. Более того, они могут отказать в регистрации устава по мотивам несоответствия процедуры (нарушения процедуры) и нарушения материально-правового содержания Конституции, законам, другим актам по юридической силе. Соответственно, чтобы не было этого противоречия, чтобы не сталкивать разные формы народовластия между собой, законодатель решил вовсе отказаться от референдума как процедуры, которая может принимать акт, который затем не нуждается в утверждении. Это форма предварительного контроля со стороны органов государственной власти за актами, принимаемыми на местном уровне. Коль скоро акты проходят эту процедуру, то соответственно здесь уже референдум не вполне уместен, по крайней мере, в том виде, в котором он у нас представлен.
Таким образом, возможно, что именно эта проблема была отмечена законодателем и поэтому от референдума отказались. В специальном в отношении этой государственной регистрации фз все подробно описано – что сделать, кому сделать, куда и в какие сроки направить принятый устав на регистрацию в органы юстиции. Соответственно, этот закон отсылает к целому ряду подзаконных актов, в том числе к актам Минюста, в которых определяются конкретно ответственные органы в рамках системы минюста за регистрацию устава и прописываются механизмы такой регистрации.
VI. Официальное опубликование (обнародование) после государственной регистрации.
VII. Вступление в силу после официального опубликования (обнародования).
Вступление в силу возможно только после официального опубликования. Официальное опубликование возможно только после регистрации. Это сделано тоже для того, чтобы не сталкивать различные формы: формы прямого волеизъявления населением или через представительные органы, с одной стороны, и, соответственно, решения государственных органов в лице минюста, чтобы не было противоречия между ними. Опубликование и вступление в силу возможны только после того, как предварительный контроль найдет соответствующий документ и он будет зарегистрирован. Только тогда возможно официальное опубликование и вступление в силу устава.
Что касается отдельных положений устава, то здесь нужно учитывать особенности, в зависимости от содержания этих положений. Е.В. привела для примера оговорки в отношении тех или иных положений устава о вступлении в силу. Тем более, в случае вступления в силу порядка формирования соответствующего органа, порядка замещения должности главы МО, здесь уже очень важно соблюдать общие принципы, в том числе, например, недопустимость введения в действие положений устава, которые связаны с изменением порядка формирования органа в том случае, если срок полномочий органа очень высок. Такие изменения должны вступать в силу после того, когда срок полномочий истек.
Надо внимательно посмотреть на те требования по моменту вступления в силу устава, которые содержатся в законе. На слайде приведены некоторые цифры из данных мониторинга по реализации положения Закона о МСУ в части муниципальных уставов. Какие здесь интересные наблюдения можно обнаружить?
На сайте Минюста можно найти тексты уставов МО. Прежде всего, надо обратить внимание на то, что у нас нестабильна сама численность МО. Она меняется в зависимости от проводимых муниципально-территориальных реформ. Можно обратить внимание на динамику числа МО в период с 2007 по 2015 г. Сначала к 2007 г. увеличилось число МО, затем оно стало уменьшаться. Т.е. сейчас мы имеем около 22 тыс. МО. Это при том, что у нас добавились новые субъекты РФ и новые МО соответственно. Однако они не повлияли на уменьшение общей численности МО, а, значит, и уставов.
Интересно, как Минюст ведет статистику. Он указывает на общую цифру актов о внесении изменений, дополнений в устав. На сайте мы находим общую информацию по каждому субъекту РФ не только о самих актах, но и о внесении изменений, а их может быть очень много. Но они не систематизированы и не внесены в соответствующий устав. Общую картину и реально действующий устав мы никогда не увидим. Это очень интересный вопрос с точки зрения информированности населения. Поэтому нужно провести большую работу, чтобы понять, в какой части этот устав сейчас действует, в какой редакции, какие изменения вступили в силу или какие еще вступят в силу – это все, к сожалению, работа кропотливая.
В реестре содержатся сведения об уставах, которые уже утратили силу – где-то 50 тыс. МО сейчас около 22 тыс. (хотя действующих уставов, почему-то, больше). Это происходит потому, что если муниципалитеты объединились, то сохраняет действие старый устав. Т.е. действуют 3 устава (2 старых и новый единый). Коллизию можно избежать путем указания в переходных положениях до каких пор действуют уставы прежних МО. Т.е. это связывается не с самим фактом объединения и утраты статуса, а с полномочиями органов. А полномочия органов не совпадают. Они может еще не истекли, не образован новый орган и вот именно по этому продолжают действовать старые уставы.
Это по аналогии с тем, как у нас происходит объединение субъектов РФ. Когда объединяются субъекты, то продолжается действие положений уставов прежних субъектов РФ до момента, когда принят устав новыми уже органами. Соответственно, мы имеем расхождение в количестве актов, действующих на территории.
Трудно в этом разобраться, когда что вступает. В каждом конкретном случае надо просто индивидуально смотреть. Только в общих чертах можно нарисовать, что каждое МО имеет свой устав, в какой-то момент он нуждается в приведении в соответствии с действующим законодательством либо устав действует в этой редакции. Еще есть соглашение о передаче полномочий, которые меняют содержание устава в части, по крайней мере, полномочий муниципальных органов. Это все снижает ценность устава. Мы можем устав увидеть, составить себе некую картину, потом понять, что есть изменения в устав, есть еще и соглашения, по которому переданы полномочия и на самом деле не так все в этом МО, как это написано в уставе.
Акты представительного органа МО
Значимый сегмент в МПА, потому что большинство вопросов жизнедеятельности решается не непосредственно в уставе, а в актах представительных органов. Устав выступает здесь правовой основой для соответствующего акта. Они тоже являются актами вторичного нормотворчества в том смысле, что для регулирования соответствующих вопросов местного значения в основном уже все решено на уровне законов и устава.
Признаки актов представительного органа МО:
Ò правовое основание таких актов – законы и устав МО;
Ò в основном это акты «вторичного» нормотворчества;
Ò в них регулируются наиболее значимые вопросы жизнедеятельности МО
Ò Исключительная нормотворческая компетенция представительных органов МО – ст.35 ч.10 Закона о МСУ + иная нормотворческая компетенция представительных органов – в иных ФЗ, Конституциях (Уставах), законах субъектов РФ, уставе МО
Виды актов представительного органа МО:
1) Акты представительных органов, которые должны быть обязательно приняты,
2) Акты представительных органов, которые могут быть приняты по усмотрению в зависимости от того, входит ли это в компетенцию представительного органа МО, обозначенную в уставе.
Любопытно проследить, как соотносятся компетенции нормотворческого органа и исполнительного органа (местной администрации), потому что в ряде случаев можно наблюдать, что весьма значимые вопрос, которые должны быть урегулированы актом представительного органа, оказываются в компетенции главы МО или местной администрации, причем закон прямо предписывает и описывает в этом вопросе компетенцию главы МО.
Соотношение нормотворческой компетенции представительного органа и иных органов и должностных лиц МСУ:
● Представительный орган утверждает местный бюджет, планы и программы социально-экономического развития МО, однако их разработка и внесение - компетенция главы администрации и местной администрации
● НПА представительных органов об установлении и отмене местных налогов и сборов, акты представительных органов, предусматривающие расходы местного бюджета – вносятся в представительного органа главой местной администрации либо при наличии заключения главы местной администрации (ст.35 ч.12 Закона о МСУ)
● Представительный орган утверждает схему территориального планирования муниципального района; генплан поселения, правила землепользования и застройки (ПЗЗ) поселений, однако решение о подготовке проекта ПЗЗ принимает глава местной администрации, как и о проведении публичных слушаний и о предварительном одобрении или отклонении проекта
В этой связи очень интересным актом выступает, например градостроительный кодекс, поскольку в нем можно наблюдать, насколько широко представлена нормотворческая компетенция исполнительного органа и дальше – конкретно главы местной администрации.
По большому счету, по сущностным, основным вопросам компетенция представительного органа сводится к подтверждению акта, который изготавливается местной администрацией.
Для примера, есть отсылки к актам муниципальным, которые мы можем понаблюдать в отдельных отраслевых законах, как, например, в недавнем ФЗ от 13.07.2015 № 224 "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Если кто-то с ним знакомился, то может и обратил внимание на то, как описаны полномочия муниципальных органов в этой сфере, какая регулирующая компетенция есть у них и на кого она возложена. Например, кто принимает решение о реализации проекта муниципального-частного партнерства на территории МО? Это не представительные органы, это глава МО. При этом глава МО далеко не везде является главой местной администрации.
Глава муниципального образования издает правовые акты в пределах своих полномочий и с учетом дополнительного статуса – по общему правилу:
Ò либо главы местной администрации (+ издает акты местной администрации – постановления по вопросам реализации компетенции МО и распоряжения по вопросам организации и деятельности МА);
Ò либо председателя представительного органа (+ издает постановления и распоряжения по вопросам организации и деятельности представительного органа)
Исключения: сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения, если в уставе на главу муниципального образования возложены и полномочия председателя представительного органа, и главы местной администрации.
Глава муниципального образования – полномочия по подписанию и обнародованию актов представительного органа + право отлагательного вето, если глава муниципального образования = глава местной администрации.
Так вот, единоличный орган издает единоличный акт по вопросу, который имеет значение для всего МО и это несколько диссонирует со ст. 35 Закона о МСУ, где указаны исключительные полномочия представительного органа. А все важнейшие вопросы жизнедеятельности должны приниматься все-таки решением представительного органа. А глава МО в любом случае должен взаимодействовать с представительным органом. Глава МО либо выступает в роли председателя представительного органа либо он возглавляет администрацию. Но тогда, как мы понимаем, уже это будет акт местной администрации.
В любом случае, в этой части закон «О государственно-частном партнерстве, муниципальном-частном партнерстве» показывает, насколько у нас несогласованные акты в отдельных сферах с, например, с такими актами как Закон о МСУ. Т.е. вряд ли кто-то заглядывал в Закон о МСУ при составлении закона №224, хотя речь идет о полномочиях МО.
Данный конкретный пример, который характеризует сложность проблемы соотношения правотворческой компетенцией между разными органами и в какой-то мере бесперспективности попыток урегулировать компетенцию тех или иных муниципальных органов в законе урегулирован однозначно. Потому что это вопрос о структуре и особенностях структуры органов МСУ, которые предусматриваются в отраслевом законодательстве.
Когда мы начинаем за МО додумывать, какая будет структура и какой орган должен за что отвечать – то ясно, что мы можем всегда ошибиться, потому что структуры разные и они могут не совпадать у разных МО.
Акты местной администрации, иных исполнительных органов МСУ:
Ò Правовая основа актов местной администрации: законы, устав МО, НПА представительных органов МО
+ местная администрация действует на принципе единоначалия – акты местной администрации или главы местной администрации?
+ участие главы местной администрации в разработке, согласовании и представлении актов, утверждаемых представительным органов (напр.: глава местной администрации разрабатывает структуру местной администрации и представляет ее на утверждение в представительный орган; однако глава местной администрации сам утверждает положения о структурных подразделениях местной администрации, распределяет обязанности между замами)
Ò Правовая основа актов иных исполнительных органов и должностные лица МСУ: + НПА местной администрации
Как мы видим, у актов главы МО очень разный статус. Поэтому говорить о том, что во всех случаях можно иметь одинаковую компетенцию мы не можем. Все зависит от того, какой у него дополнительный статус. Является ли он главой местной администрации или нет. Если он будет главой местной администрации, то он издает акты местной администрации и он подписывает документ как постановление администрации по вопросам реализации компетенции МО. Распоряжениями же оформляются акты по вопросам организации деятельности самой местной администрации. Это акты внутреннего характера, которые касаются организации деятельности внутренней администрации. Если же он исполняет полномочия председателя, то он издает постановления, распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа в рамках своей компетенции.
Конечно, он не может в этом случае подменить местную администрацию. Значит, в этом случае основной груз нормотворчества, связанный с реализацией исполнительных функций будет падать на местную администрацию, а не вовсе на главу МО. Есть исключения, когда глава МО сочетает в себе и статус председателя представительного органа и статус главы местной администрации. Но эти исключения касаются небольших сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения. Соответственно, в уставе возложение на главу МО этих 2-х функций должно быть оговорено.
Если глава МО непосредственно избирается населением, то здесь очень интересный подход возникает, поскольку в этом случае он может противопоставляться, быть противовесом в отношении представительного органа. Тем не менее, мы знаем, что принцип разделения властей на ��униципальном уровне не работает. Хотя такие отголоски есть. Это отлагательное вето на акт представительного органа с возможностью его преодоления квалифицированным большинством голосов. Но это в том случае, когда глава МО не представительным органом избирается, а непосредственно населением, то у него мандат от населения и они (глава МО и представительный орган) вступают в систему сдержек и противовесов. Но это рудимент принципа разделения властей, которого на самом деле на местном уровне нет, но в таких формах возможен взаимный контроль главы МО и представительного органа.
Местная администрация действует на принципе единоначалия, однако вместе с тем акты принимаются как акты местной администрации, хотя и подписываются главой местной администрации.
Глава местной администрации участвует в нормотворчестве представительного органа. Это очень важный момент, который тоже нужно иметь ввиду прежде всего через реализацию собственных полномочий. Например, та же структура местной администрации разрабатывается главой местной администрации, предлагается к утверждению представительным органом. Но положения структурных подразделений местной администрации утверждает глава местной администрации и обязанности между заместителями тоже самостоятельно определяется главой местной администрации.
Акты местной администрации имеют существенное значение, потому что они имеют приоритет и имеют более высокую юридическую силу по сравнению с актами других исполнительных органов МСУ. Понятно, что в нормотворчестве эти акты должны ориентироваться на местную администрацию.
Примеры правовых актов местной администрации и иных исполнительных органов и ДЛ:
Ò Постановления и распоряжения местной администрации (главы местной администрации): напр., об инициативе главы местной администрации о проведении местного референдума.
Ò Постановления, распоряжения и приказы иных исполнительных органов и должностных лиц (акты во исполнение функций учредителя в отношении подведомственных МУПов и муниципальных учреждений).
Ò Специфические НПА – административные регламенты (ФЗ №210): административные регламенты предоставления муниципальных услуг; административные регламенты услуг, предоставляемых при осуществлении отдельных государственных полномочий
На слайде приведены примеры актов местной администрации и иных исполнительных органов МСУ. Их достаточно много и это наиболее широкий разнообразный сегмент в системе МПА. Одни только административные регламенты чего стоят. Это очень серьезный круг актов, принимаемый гражданами МО применительно к административным процедурам деятельности каждого исполнительного органа. Такие административные регламенты рассматриваются как нормативные акты и нуждаются, в том числе, в антикоррупционной экспертизе, а также в опубликовании.
Порядок разработки, принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов
Что касается порядка разработки, принятия и вступления в силу, то эти стадии нам понятны. Они достаточно универсальны:
Этапы:
1) Подготовка проекта МНПА
2) Внесение проекта МНПА
3) Рассмотрение проекта МНПА
4) Принятие МНПА
5) Вступление в силу МНПА
Характеристики отдельных этапов:
3) Рассмотрение проекта МНПА
Что касается конкретных отдельных этапов, то Е.В. хотела бы лишь на некоторых остановиться, потому что в остальных этапах не так много специфики, как на стадии рассмотрения, потому что здесь появляется обязательное условие порядка оформления, а именно с порядком сбора обязательных заключений для принятия соответствующих мпа. В качестве таких обязательных экспертных заключений закон называет два – это 1) антикоррупционная экспертиза и 2) оценка регулирующего воздействия.
Соответствующие положения были внесены в Закон о МСУ с обязанностью субъекта РФ установить порядок оценки регулирующего воздействия в части проверки с т.з. инвестиционной привлекательности и соблюдения прав субъектов экономической деятельности.
Это может быть и отдельная тема для рассуждения по поводу того, что такое оценка регулирующего воздействия, как ее надо воспринимать и то, как она представлена у нас в законодательстве – соответствует ли это идее оценки регулирующего воздействия или нет. Представляется, что пока т.к. у нас вводится оценка регулирующего воздействия, это еще далеко не полная концепция.
Если мы связываем ее только с соблюдением прав субъектов экономической деятельности, то безусловно, сужение возможного потенциала оценки регулирующего воздействия должно быть компенсировано комплексной оценкой. Не только прав с т.з. субъектов экономической деятельности или инвестиционной привлекательности, но и с т.з. соблюдения прав и свобод социального государства и много чего еще.
Кстати, антикоррупционная экспертиза, которая у нас вошла в практику – тоже элемент регулирующего воздействия, строго говоря. Потому что это тоже то, насчет чего следует оценивать предмет регулирующего воздействия. Опять же – это не вся полнота картины, а только ее часть. Пока что у нас есть в законодательстве оценка с т.з. субъекта экономической деятельности, так называемая «экспертиза на предмет наличия положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности» и антикоррупционная экспертиза. Но и в ряде случаев правовая экспертиза часто в регламентах упоминается.
Обсуждение на публичных слушаниях
Еще один момент, связанный с этапом рассмотрение – это обсуждение на публичных слушаниях. В первую очередь, мы имеем ввиду те случаи, когда публичные слушания являются обязательной стадией. Кстати, не всегда они таковыми выступают, но в ст.28 Закона о МСУ указано, в каких случаях проведение публичных слушаний является обязательным и что вообще такое публичные слушания. На это стоит обратить особое внимание, поскольку этот вопрос (о публичных слушаниях) будет вынесен на мониторинг, поскольку здесь тоже много разнообразной практики далеко не однозначной.
Опубликование МПА
Самый обсуждаемый вопрос в последнее время с учетом тенденций развития информационного общества – вопрос опубликования, в том числе мпа. МПА, особенно НПА, затрагивающие права и свободы без опубликования не могут вступить в силу. Этот вопрос становится болезненным и проблемным. Каким же образом такое опубликование организовать, тем более, когда оно является обязательным, особенно с учетом того, насколько все-таки это процесс непростой и дорогостоящий? Что касается вступления в силу – то здесь опубликование далеко не единственное основание для вступления в силу. Но мы видим, что возможно и в уставе предусмотреть порядок вступления в силу актов, в том числе, без опубликования, с момента подписания. Но и конечно особенности вступления в силу тех актов, которые нуждаются в регистрации (устав, внесение изменений в него) и акты, вступающие в силу в соответствии с НК, что тоже увязывается с финансовым правом.
Во-первых, встает вопрос о соотношении понятий опубликование и обнародование. Оба используются в Законе о МСУ. Они совпадают частично. Опубликование – это способ обнародования, но возможно ли обнародование другими средствами? Не через СМИ, а через стенды, например, специально выставленные для этих целей муниципальными образованиями? Наверное, возможно. Но если речь идет об официальных опубликованиях, то здесь все сложнее, потому что официальное опубликование связано с источниками права и этот источник официального опубликования надо определить.
Ответ на вопрос об источниках официального опубликования мы можем найти в ФЗ «О СМИ», потому что именно СМИ рассматриваются как форма периодического распространения массовой информации как в печатном, так и в сетевом виде. Мы знаем уже о том, что порядок официального опубликования МПА должен быть определен в уставе. Причем здесь возможно несколько вариантов, которые частично можно вывести из Закона о МСУ:
Ø можно выделить собственный источник официального опубликования МО.
Ø можно организовать Межмуниципальное печатное СМИ. в качестве источника официального опубликования будет признано некое СМИ, избранное по конкурсу, в соответствии с законодательством о контрактной системе.
Однако в случае если собственный источник создается, то здесь уже законодательство о СМИ в этой системе будет работать.
Самая главная современная проблема – только ли печатные СМИ можно использовать для официального опубликования МПА? Сейчас этот вопрос особенно остро дискутируется по той причине, что однажды было подсчитано, что для опубликования, например, 610 административных регламентов понадобилось потратить 3,5 млн. руб. Конечно, сразу хочется решить вопрос с сетевым изданием.
Что интересно – насколько позволяет законодатель МО учреждать не печатное, а сетевое издание в качестве специального источника официального опубликования. Вопрос не однозначен. Проанализируем ч.1 ст.17 п.7 Закона о СМИ и ст.7 ФЗ о СМИ. В Законе о СМИ прямо указывается, что полномочием органов МСУ является учреждение печатного СМИ для опубликования актов и обсуждения МПА. Ст.7 ФЗ о СМИ говорит очень интересные вещи, касающиеся того, кто может выступать учредителем и соучредителем СМИ. Это гражданин, организация, объединения граждан, государственный орган. А далее сказано о том, что органы МСУ могут выступать в качестве учредителей или соучредителей печатных средств. На практике толкование неоднозначное. Получается ли, что органам МСУ отказано в учреждении сетевых СМИ? Что они могут только печатные учреждать, а все другие субъекты могут и сетевые?
Поэтому практика чаще всего идет по пути отказа органам МСУ в учреждении сетевых изданий в качестве источника официального опубликования МПА, хотя наметилась другая тенденция в ряде субъектов, когда судебные органы изворачивались и толковали все-таки в пользу муниципалов и позволяли учреждать сетевые СМИ.
Эта новаторская тенденция наметилась. Тоже может быть тема для мониторинга. Экономия средств объективно необходима, ибо формальное соблюдение закона очень дорого обходится.
Задача-казус
Муниципальный совет муниципального округа N Санкт-Петербурга внес изменения в Положение о порядке определения прилегающих территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Решение о внесении изменений в акт представительного органа было направлено в Правительство СПб для включения в регистр МНПА. По результатам юридической экспертизы решение представительного органа МО было возвращено в муниципальное образование без внесения в регистр с предложением устранить нарушения закона и передать для внесения в регистр повторно. В качестве одного из нарушений было отмечено отсутствие в уставе МО полномочия представительного органа определять указанный территории.
Муниципальный совет внес соответствующие изменения в устав МО и снова представил измененное Положение для внесения в регистр МНПА. Однако при этом вновь возник вопрос о законности акта в связи с особым порядком вступления в силу изменений устава, касающихся полномочий представительного органа.
Дайте юридическую оценку ситуации.
Как обычно мы начинаем решение казуса с вопроса: а в чем же здесь собственно говоря юридическая проблема?
Как видите, изменяется нормативный акт представительного органа. Претензии к этому акту по результатам юридической экспертизы высказывает Правительство Спб. Одна из претензий состоит в том, что устав МО такие полномочия не предусматривает. Таким образом, нужно внести изменения в Устав, прежде чем говорить о внесении изменений в Положение о порядке определения прилегающих территорий. Соответственно, муниципальный совет вносит изменения в Устав, но здесь опять же возникает вопрос о том, что необходимо соблюдать условия вступления в силу изменений Устава, которые предусмотрены федеральным законом, касающиеся полномочий представительного органа.
Каждый год мы решаем этот казус и возникает много вопросов по поводу регистра, соотношения уставов и актов представительных органов. Нужно ли в принципе вносить подобные изменения в Устав? Насколько обосновано требование правительства в части того, что мы сначала предлагаем устранить нарушение закона и только потом вносим в регистр?
Для начала ответим на более простой вопрос: на основании каких нормативных актов мы можем дать юридический анализ этой ситуации? Во-первых, 131-ФЗ. Во-вторых, акт, регулирующий юридическую экспертизу. Это какой акт? Имеет ли право правительство СПб совершать эти действия и на основании какого акта? Регулируется ли этот вопрос в законе Спб об организации местного самоуправления или все-таки у нас по этому вопросу есть специальный акт? Здесь идет речь о законе СПб о регистре муниципальных нормативных правовых актов и о его применении. В этом законе определяется, каким образом ведется регистр, что может делать правительство и правительство ли. Конечно вы правы, что 131-ФЗ нужно тоже привлекать как более общую, рамочную, правовую основу, которая дает основания понимать, какие требования предъявляются к уставам. И далее в законе СПб. Здесь правда мы особо нового ничего не найдем, потому что в этой части законодатель субъекта федерации может единственное, что сделать, это указать, какие дополнительные полномочия имеет представительный орган, в том числе и исключительные полномочия. Вот это уже вопрос регионального регулирования. Это будет иметь значение скорее при решении второй проблемы, а именно: как вступают в силу изменения устава, если они касаются полномочий представительного органа. Хотя ответ на этот вопрос мы найдем в самом 131-ФЗ, а не только в законе об организации МСУ в Спб.
В данном казусе так проблема закручена, что,с одной стороны, мы говорим о том, как регистр ведется, кто его ведет, имеет ли право тот, кто осуществляет регистрацию муниципальных НПА, отказывать во внесении в регистр и указывать на необходимость внесения неких изменений в соответствующие акты, таким образом по сути осуществляя содержательный контроль тех актов, которые должны быть внесены в регистр муниципальных НПА. Это одна проблема.
Другая проблема заключается в том, должны ли изменения в уставе сопровождать изменения в уже действующих актах представительного органа. Здесь кстати изменение закона СПб. Поскольку это законодательство региональное в части определения территорий, на которой допускается продажа алкогольной продукции и, соответственно, поручение регионального законодателя на уровень ниже муниципалам дается в этом законе. Если вносятся изменения в этот закон, то появляется необходимость приводить в соответствие положение представительного органа в части тех полномочий, которые отведены уже муниципальным органам. Вот, соответственно, что и сделали муниципалы в данном случае, опираясь, очевидно, на измененный закон СПб.
Тем не менее, как мы видим, требование правительства состоит в том, что необходимо не просто внести соответствующие изменения и привести в соответствие с законом Спб о положении муниципального представительного органа, но еще и внести изменения в устав. Это требование муниципалы в конечном итоге выполняют, но дальше возникает вопрос: когда вступают в силу эти изменения в уставе при том, что они касаются полномочий представительного органа.
Коль скоро мы с вами начали с правовой основы, а мы всегда с вами начинаем с правовой основы, поставим вопрос конкретнее: какие именно положения 131-ФЗ имеют для данного казуса значение? п.8 ст.44, где указано, каким образом вступают в силу изменения в устав МО. Что же здесь по нашей части сказано?
8. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Можно ли это положение (это требование) распространить на наш казус?
Студент: нужно ли в принципе муниципальным органам такое конкретное полномочие — определять территорию, на которой допускается продажа алкогольной продукции?
Гриценко: это другой вопрос, который мы с вами тоже должны задать. Но сейчас мы уже начали говорить о том изменении в устав, которое вступает в силу. А вообще дальше целесообразно задаться вопросом: нужно ли вообще вносить изменения в устав? Поэтому давайте дифференцируем, какие проблемы в рамках казуса надо решить. Это, во-первых, тот вопрос, который вы задали: нужно ли вообще вносить изменения в устав в связи с тем, что в конкретной сфере имеет полномочия представительный орган и надо ли всегда в уставе устанавливать полномочия каждой из этих сфер; насколько это вообще возможно сделать, если иметь в виду тот круг вопросов, которые определены в качестве вопросов местного значения в законе об организации МСУ в СПб (полномочий по вопросам местного значения. Либо нам будет достаточно определить это полномочие в общем виде по принятию важнейших актов, связанных с организацией или с порядком реализации, соответственно, всех вопросов местного значения, и таким образом закрыть эту тему. Устав естественно может это сделать и делает это в конечном итоге. Поэтому вы правы, и, с моей точки зрения, вносить изменения в устав здесь не нужно. Вполне достаточно уже имеющихся определенных в уставе полномочий представительного органа по поводу того, что представительный орган все равно решает все важнейшие вопросы, в том числе в порядке реализации вопросов местного значения. Если это полномочие вытекает из конкретного вопроса, то оно определяется отраслевым законодательством. В данном случае мы следуем этому отраслевому законодательству. Заметим кстати, что положение о порядке определения прилегающих территорий очевидно действовало еще до того, как устав новый может быть был принят. Иначе говоря, здесь не идет речь о том, что устанавливаются некие новые полномочия представительного органа, о чем собственно говорит ч.8 ст.44. Таким образом, говорить о том, что изменяются полномочия представительного органа через издание соответствующего положения, мы вряд ли сможем. То есть эти полномочия и так были закреплены за представительным органом в силу закона и таким образом они вписываются в те полномочия, которые закреплены уставом. Сказать, что представительный орган наделяется новыми полномочиями, мы не можем. В связи с этим распространять это положение на данный случай и особый порядок вступления в силу изменений устава наверное будет не вполне обоснованно. Даже если мы захотим уточнить какие-то полномочия представительного органа, конкретизировав те из них, которые в уставе уже определены, по конкретным сферам, по конкретным вопросам, это не изменит все равно круга полномочий представительного органа. Они все равно уже охватываются имеющимися нормами устава.
Вопрос студента: исходя из этой логики, вы вообще никогда не будем вносить изменения в устав, если там уже определен такой широкий круг полномочий?
Гриценко: все зависит от того, является ли этот вопрос вопросом местного значения и определено ли в уставе, что полномочие по определению порядка реализации соответствующих полномочий относится к представительному органу и должны осуществляться актами представительного органа. Но если вдруг добавляются новые вопросы местного значения и появляется в связи в этим новая сфера, которой должен ведать в том числе представительный орган, вот здесь наверное будет тот случай. В казусе же мы имеем дело с тем, что и так уже определено в качестве вопроса, которым изначально занимаются муниципалы в силу закона. Если бы компетенция действительно изменялась, то для нас опять же важно иметь в виду, с чем собственно связано подобное изменение: связано ли оно с изменениями, которые произошли в самом федеральном законе, либо они связаны с каким-то дополнительным перераспределением полномочий внутри системы МСУ.
Студент: а если бы реализация какого-то полномочия передавалась с уровня субъекта федерации и законе субъекта бы предусматривалось, что какое-то конкретное полномочие реализуется МО, в этом случае потребовалось бы вносить изменения в устав?
Гриценко: конечно нет. Потому что здесь мы вообще имеем дело не с полномочиями МСУ, а с переданными государственными полномочиями.
Студент: вот вы говорите, что изменения в устав вносятся, когда появляется новая сфера какая-то, но получается тогда, что полномочие повиснет в воздухе, ведь должен пройти год, чтобы внести изменения в части полномочий.
Гриценко: не совсем так. Мы имеем в виду ситуации, когда, например, перераспределяются полномочия внутри системы МСУ. Они закреплены, например, за местной администрацией, а передаются, например, представительному органу. В этом случае очевидно можно учитывать эти вот обстоятельства. Если же в силу закона это происходит, то здесь у нас логика другая в законе, что не распространяются эти условия по увеличенному сроку, если речь идет об изменении закона. Эти все нюансы следует учитывать, как и то, что реального изменения полномочий в данном казусе не происходит. Таким образом, мы можем развеять опасения со стороны регистрирующего органа по поводу того, что нужно подождать, пока истечет соответствующий срок полномочий представительного органа, и уже на новый созыв мы должны будем осуществить это «перераспределение». Это касается только случаев, когда перераспределение реально происходит, в казусе же его нет, поэтому данное положение здесь явно неприменимо.
Другой вопрос: каковы, так сказать, действия правительства в связи в внесением в регистр муниципального НПА? Что такое вообще регистр? Какие положения федерального закона, опять же 131-ФЗ, мы должны учитывать для определения самой природы этой деятельности и ее последствий? А также каким образом и на что мы можем опираться в законе Спб в части полномочий субъекта федерации в лице его уполномоченных органов по ведению регистра муниципальных НПА?
Студент: в 131-ФЗ это статья 43.1
Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
(введена Федеральным законом от 08.11.2007 N 260-ФЗ)
1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Гриценко: действительно, у нас были внесены соответствующие изменения в закон, в 2007 году появилась норма о федеральном регистре муниципальных НПА и здесь довольно четко определено, какова роль субъектов федерации в этом процессе. Причем федеральные органы в этом случае имеют как бы вторичные полномочия, они лишь объединяют ту информационную базу, которую ведут субъекты федерации.
Я конечно надеялась, что вы познакомитесь с этим законом дома и обратите внимание на некоторые проблемы, вытекающие из него. По сравнению с тем, как заявлено в 131-ФЗ и как это урегулировано в законе субъекта. Здесь есть что сравнить. Тем более интересно обратить внимание на то, как этот вопрос решается в разных субъектах федерации: где-то в большей степени законодатель субъекта пытается сделать акцент в том числе на контрольные полномочия органа исполнительной власти субъекта федерации, ведущего соответствующий регистр. А где-то в меньшей степени.
Что все-таки является определяющим, что объединяет все эти законы субъектов федерации, касающиеся порядка ведения регистра? Вот смотрите: какую формулу употребляет сам законодатель в 131-ФЗ? - «муниципальные НПА подлежат включению». Никаким образом указывается на то, какие именно полномочия, решающие полномочия, имеют органы исполнительной власти, включающие соответствующие акты в регистры. Очевидно, изначально речь идет о том, что муниципальные НПА лишь учитываются в этих регистрах, и законодатель не предполагает, что они должны проверяться, что они могут быть не включены в регистр в связи с тем, что противоречат закону, например. То есть здесь процедура явна иная по сравнению с той, что мы сейчас рассматривали применительно к уставам МО, когда нужно подать документы на регистрацию, провести соответствующую процедуру проверки по формальному признаку, по материальному содержанию, соответствует ли устав закону, Конституции и т. д. Здесь же мы ничего этого не видим. Вместе с тем, значит ли это, что субъекты федерации определить, как это сделал, например, законодатель Спб, вот это положение, а именно: проведение некой юридической экспертизы на соответствие муниципального НПА акту, обладающей большей юридической силой с вынесением заключения, где содержится предложение органу МСУ или ДЛ, принявшему акт, привести данный акт в соответствие с федеральным законом, законом субъекта.
Студент: мне кажется, предложение, само по себе «предложение», смягчает такой императивный порядок проверки и предотвращает впоследствии нарушения, так как если акт будет принят с нарушениями будут приняты уже контрольно-надзорные меры органами прокуратуры и органами власти субъекта.
Гриценко: действительно, все так. Органы прокуратуры будут применять меры прокурорского реагирования в том числе, если они обнаруживают нарушение закона в акте МСУ. Как видите, это положение и собственно содержание, если мы посмотрим в законе о регистре, мы не найдем там положение, что сам по себе вот этот вот «акт доброй воли», связанный с экспертизой, таким вот образом влияет на вступление муниципального НПА в силу. Получается, что муниципальный НПА вступает в силу таким образом, как это определено в законе субъекта об уставе МО, включение в регистр является учетной мерой и одновременно предварительный контроль органы субъектов федерации осуществляет. По сути говоря это даже не контроль, а мониторинг. Устанавливая некие нарушения или видя какие-то проблемы, они это указывают муниципальным органам для того, чтобы они сами уже отреагировали на соответствующее заключение. Собственно говоря, на действие акта это не влияет никак, ни приостановление акта не происходит, ни отмена акта не происходит. Речь идет о том, что действующий акт может быть пересмотрен, приведен в соответствие, если конечно такая инициатива со стороны, например, Правительства СПб будет поддержана. Таким образом, учетное значение регистра здесь преобладает. А вот эти вот формы некого мягкого контроля являются дополнительными и не влекут за собой санкций в отношении муниципального органа. Это собственно говоря подтверждается далее и тем, каким образом устанавливается ответственность муниципальных органов в связи с этими отношениями по поводу ведения регистра. Обратите внимание: ст.46 говорит о том, что само по себе административным правонарушением является не нереагирование на заключение правительства, а нарушение порядка направления муниципального НПА для включение в регистр. Это довольно существенный момент.
Ст.46 Закона СПб «Об административных правонарушениях в СПб»:
Нарушение порядка направления муниципальных НПА для включения в регистр МНПА Санкт-Петербурга, порядок организации и ведения которого утвержден Законом СПб «О Регистре МПНА СПб» влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 20 тысяч рублей.
Нарушение порядка направления документов, указанных в пунктах 4 и 5 Закона о Регистре МНПА СПб, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 тысяч до 20 тысяч рублей.
Сама по себе административная ответственность связана только с невыполнением обязанности направить акт для включения в регистр. Если же эта обязанность выполнена, то об административном правонарушении уже нельзя говорить. Сам факт реагирования или нереагирования на юридическое заключение органа не представляет собой административного правонарушения. Почему я собственно обращаю внимание на этот момент, так это потому что он изменялся в нашей практике ведения регистров, в том числе и петербургской: изначально это правонарушение регулировалось шире и охватывало в том числе и нереагирование на заключение юридической экспертизы, которая проводится правительством в лице уполномоченных органов. Впоследствии ответственность была смягчена и приведена в соответствие в федеральным законом, где речь идет о том, что регистры это все-таки учетная деятельность и связана она в информационным мониторингом, но никак не с контрольной деятельностью, потому что для контроля уже существуют другие механизмы.
Коллизия №3
Ст.43.1 ФЗ №131:
1. МНПА … подлежат включению в регистр МНПА субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются ОГВ субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ
Ст.7 З СПб о Регистре МНПА:
2. В случае если по результатам юридической экспертизы выявлено несоответствие МНПА федеральному законодательству, законодательству СПб, уставу МО, Правительство СПб выносит мотивированное заключение с предложением органу местного самоуправления или должностному лицу, принявшему (издавшему) МНПА, привести данный МНПА в соответствие с действующим законодательством.
Ст.46 Закона СПб «Об административных правонарушениях в СПб»:
Нарушение порядка направления муниципальных НПА для включения в регистр МНПА Санкт-Петербурга, порядок организации и ведения которого утвержден Законом СПб «О Регистре МПНА СПб» влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 20 тысяч рублей.
Нарушение порядка направления документов, указанных в пунктах 4 и 5 Закона о Регистре МНПА СПб, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 тысяч до 20 тысяч рублей.
Конечно можно уже усмотреть проблему, как в нашей коллизии, как собственно толковать сам пор��док направления муниципальных НПА и можно ли в этот порядок направления включить в том числе и то, что муниципальные органы не направляют измененный в соответствии с юридической экспертизой акт для внесения в регистр. Это уже, так скажем, напрямую не вытекает из этих положений, из прямого смысла данной нормы. (студент: закон СПб непосредственно направление не регулирует, все начинается с получения). Гриценко: да, возможно, конечно, начинать фантазировать по поводу того, что порядок направления НПА, в том числе направления измененного по результатам юридической экспертизы акта, но здесь, как мы видим, это уже слишком широкое толкование, которое не вытекает из буквального смысла нормы.
Студент: 131-ФЗ устанавливает, что только организация ведения регистра устанавливается субъектом федерации. Собственно только эти вопросы законом Спб регулируются. Процедура направления НПА не урегулирована, есть только обязанность направить этот акт. Поэтому и административную ответственность в законе Спб нельзя будет установить.
Гриценко: ну вот смотрите, то, что обязанность направления должна быть конкретизирована в законе субъекта, это как раз вытекает из положения ст. 43.1. Потому что что значит ведение регистра? Это конечно установление определенных требований, организация ведения этого регистра, что предполагает установление обязанности муниципальных органов по представлению в соответствующие сроки принятых актов. Далее понятно, что именно еще можно предъявить в связи с этим, в том числе требование о том, какие еще документы должны прилагаться к этому акту. Это необходимо для чего? Для того, чтобы хотя бы определить, является ли этот акт нормативным, подлежит ли он вообще включению в реестр. Мы с вами говорили, что это вообще-то немалая проблема. Для того, чтобы это понять необходим не просто сам текст акта, но еще нужно знать, каким образом он был принят, то есть надо запросить все сопроводительные документы. И это собственно те требования, которые касаются порядка направления муниципального НПА для включения в регистр. Вот здесь если нарушения обнаруживаются ….
Студент: из пункта 3 и 5 статьи 5.1 этого закона не следует, что ….. ну в пункте 3 указан исчерпывающий перечень документов, которые должны подтерждать.. может же возникнуть ситуация, что правительство СПб будет запрашивать дополнительно сведения и по этому основанию отказывать в регистрации?
Гриценко: это как раз не предполагается. Если в законе указано, какие именно документы должны быть представлены, то мы можем считать, что обязанность по направлению муниципального НПА для включения в регистр будет выполнена в соответствии с законными требованиями. Если вы имеете в виду, что что-то будет нарушать сам исполнительный орган, то уже будет основанием для обжалования действий самих исполнительных органов власти субъекта со стороны муниципальных органов. Как вы понимаете, любой выход за пределы компетенции является незаконным и может быть обжалован.
Это достаточно распространенная практика, когда субъект федерации выходит за пределы своей компетенции. Здесь возможны разные меры реагирования. В большинстве случаев на практике муниципальный орган выполняет в том числе те требования, которые не вытекают из закона. Понятно, что они могут реагировать весьма позитивно на предложения, которые исходят от органа исполнительной власти субъекта федерации, но это уже их добровольное решение. Точно также с экспертизой. Если субъект федерации усматривает какие-то нарушения в муниципальном правовом акте, для муниципальных органов есть основания, чтобы самим задуматься о том, чтобы привести в соответствие этот акт, в противном случае можно ожидать уже применения соответствующих контрольных мер в порядке, установленном законом, а мы знаем, что эти меры установлены законом «о прокуратуре» и в том числе законом « об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов власти субъекта, где в том числе закреплены полномочия главы субъекта, то есть высшего должностного лица субъекта в части осуществления контроля за соблюдением закона органами МСУ и ДЛ. И вот это полномочие уже позволяет принять некоторые контрольные меры в дополнение к тем обычным мерам, которые связаны с ведением учета муниципальных НПА.
Если внимательно окунуться в эту тематику, попробовать посмотреть и сопоставить все эти учетные, контрольные формы, связанные с регистрацией устава и изменений в устав, связанные с ведением регистра, которое, мы видим, немножко на другое направлено. Здесь просматривается некая диспропорция: с одной стороны, законодатель достаточно жестко указывает на то, что существует форма предварительного контроля в виде регистрации уставов МО. Вместе с тем, другие муниципальные НПА, как мы видим, предварительно вовсе не контролируются. Нет ли здесь проблемы? Наверное, да, мы здесь можем усматривать некоторую проблему, но мы помним, что есть последующий контроль в отношении иных муниципальных НПА, но не предварительный контроль.
Также очень любопытный момент (что подтверждает учетную форму регистра) состоит в том, что, по тому же закону СПб, включению в регистр подлежат не только муниципальные НПА представительных органов, иных органов МСУ, но и сами уставы МО. Получается, что уставы, с одной стороны, включаются в реестр уставов, который ведет Министерство юстиции (мы можем найти эти уставы на соответствующем сайте), и одновременно они включаются в регистр муниципальных НПА. Насколько вообще целесообразна эта двоякая форма учёта? Такой вопрос конечно возникает. И чем вызвана собственно необходимость включения уставов еще и в федеральный регистр муниципальных НПА наряду с включением в реестр уставов? Можно наверное предположить, что единственное, чем можно оправдать это, так это желанием сохранить комплексность муниципально-правовой основы, чтобы не было разрыва между уставами и другими муниципальными НПА. Таким образом, в каждом субъекте федерации существует попытка объединить одновременно в рамках этого регистра и уставы и основанные на уставах другие муниципальные НПА. Для правоприменителя может это в какой-то мере более удобно, хотя, как видите, с точки зрения учета и контроля, это все дополнительные сложности.
Любопытно, что из самой статьи 43.1 не вытекает, что в федеральный регистр муниципальных НПА должны включаться уставы. Здесь вопрос открыт. Субъекты федерации решают так, как они считают нужным.
Мы вместе рассматриваем казус и коллизию, поскольку они действительно связаны. Коллизия помогает понять то, каким образом можно определить юридическое значение полномочий правительства СПб по включению в регистр муниципальных НПА и совершению действий в рамках такого учета.
Сам факт проведения экспертиз, безусловно, мы не можем оспаривать и говорить, что это выход за пределы компетенции по той причине, что существует все-таки 184-ФЗ, который определяет такие полномочия высшего ДЛ субъекта, которые связаны в том числе с контролем за законностью МСУ. А коль скоро эта законность МСУ является задачей в том числе и исполнительных органов власти субъекта федерации, то понятно, что через такие формы, как ведение регистра тоже можно на это выйти. Но это может быть уже за рамками чисто вот этих полномочий по учету, по ведению регистра, а в большей степени реализацией тех полномочий, которые вытекают из 184-ФЗ.
Что же касается самой учетной роли регистра, то она здесь конечно не нарушается, поскольку у муниципальных органов есть определенная свобода в том, как реагировать на соответствующее заключение. Это заключение не приостанавливает действие муниципального НПА, не отменяет его. Речь идет только о том, что у муниципальных органов существует возможность дополнительно отреагировать (предварительно, до того, как может быть будут приняты контрольные меры) на соответствующее мнение органов субъекта федерации. Если они с этим мнением не согласятся, возможно решение этого вопроса другим способом — в конечном итоге в судебном порядке, потому что последнее слово, безусловно, за судом. Оспаривание НПА в рамках нормоконтроля является уже финальной стадией этого процесса.
Какие вопросы по этой теме?
Студент: по статье 43.1 нет ли обязанности субъекта включить акт в регистр в любом случае? Можно сказать, что направлением предложения не должна приостанавливаться процедура включения в реестр, иначе субъект не выполнит свои обязанности и потеряется цель ведения регистра?
Гриценко: согласна с вами, включение в регистр акта все равно должно быть произведено. Другой вопрос, что, процесс включения в регистр может быть осуществлен параллельно с оспариванием этого акта, и это уже вопрос технологии включения в регистр. Субъекты федерации раскладывают процедуру на несколько этапов для того, чтобы в рамках уже этой учетной процедуры дать определенное время муниципальному органу для изменения акта и внесения его уже в измененном виде. Поэтому во времени здесь несколько растянуто. Но можно ли считать, что такое растягивание во времени включения в регистр нарушает права МСУ? Наверное нет, потому что акт продолжает действовать и права МСУ при этом никак не нарушаются. Сам факт того, что акт не автоматически сразу вносится в регистр, а через определенное время (пока у муниципальных органов еще есть возможность на это отреагировать на мнение субъекта) всего лишь позволяет совместить учетную и контрольную процедуру, которая все равно есть у субъекта федерации. Само по себе выполнение обязанности в таком пролонгированном режиме вряд ли может рассматриваться как нарушение прав МСУ и выход за пределы компетенции субъекта федерации, потому что субъект федерации в данном случае все равно свою обязанность выполняет, но по той схеме, которую он определил, плюс реализует впоследствии свои дополнительные полномочия по контролю за законностью МСУ.
Студент: то есть мы не можем говорить о наличии контрольных полномочий у правительства? Только учетные?
Гриценко: в части ведения регистра да, а в части осуществления контроля за законностью МСУ это будут уже другие полномочия, они вытекают из положений 184-ФЗ. Соответственно, через ведение регистра, через это вот информирование все равно выявляются возможные нарушения. Если они выявляются, то возникает обязанность органа исполнительной власти субъекта по осуществлению контроля за законностью, но уже другими способами, а именно: через оспаривание. То есть здесь другой механизм подключается. А сложность в нашем казусе в том, что эти процедуры совмещены: одновременно используя дополнительную форму учета в виде не просто автоматического включения в регистр, а еще и ознакомления с этим актов и экспертной оценкой. Условно говоря, эта форма введена для того, чтобы реализовать в будущем возможно контрольное полномочие. В конституционном плане мы можем это оправдать, поскольку мы осуществляем МСУ, акты действуют, никто их не отменял, но есть возможность в таком мягком, согласительном режиме снять противоречия. Другой вопрос, что если противоречия не будут сняты, то конфликт переносится уже в другую плоскость, уже не в рамках этого закона.
________________________________________________________________________________________
ТЕМА 3. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
________________________________________________________________________________________
Следующая тема посвящена муниципальным образованиям как субъектам права на осуществление МСУ. Это отчасти нам уже известно, мы уже рассматривали признаки МО, отчасти вспоминали типы МО, когда говорили о правовой основе. В рамках темы мы остановимся на на общих признаках МО и особенностях статуса в том числе отдельных типов МО.
Признаки МО
ü Территория
ü Население
ü Наименование и официальные символы
ü Муниципальные органы
ü Собственная компетенция
ü Устав МО и другие МПА
ü Муниципальная собственность
ü Местный бюджет
Здесь общие признаки, которые мы с вами уже выделяли, когда говорили о правовой основе, о том, как характеризуется субъект права на МСУ. Все эти признаки являются универсальными для любого публично-правового образования. Триада — территория, население, власть — здесь тоже проявляется в населении соответствующего МО, территории МО и конечно собственной компетенции. Объем этой компетенции будет отличаться в зависимости от типа МО. Но общим признаком является ее наличие у каждого МО. Для реализации компетенции власти необходимы такие атрибуты, как ресурсы (муниципальная собственность и местный бюджет) , а также организационная основа ( наличие собственного аппарата управления, органов МО, которые будут реализовывать эту компетенцию). Здесь мы рассматриваем органы МСУ как важный элемент статуса, в том числе конституционного, МО. Ну и наконец с точки зрения правового оформления, правовой идентификации, важно обратить внимание на официальные символы и соответственно наличия правовой основы в виде устава МО, муниципальных НПА.
Конституционно-правовой статус Муниципального образования (МО)
Собственная территория: границы, состав территории, наименование МО
Организационная самостоятельность: определяемая населением структура органов местного самоуправления, не входящих в систему государственных органов
Функциональная самостоятельность: собственная компетенция
Экономическая и финансовая самостоятельность: муниципальная собственность, местный бюджет
Правовая автономия: устав МО, МПА
Официальная символика: официальные символы, другие геральдические и иные атрибуты, отражающие региональную специфику, исторические, культурные, национальные и иные традиции и особенности МО, способствующие его идентификации во внешних отношениях и оформляющие статус МО
Гриценко не будет останавливаться на раскрытии каждого из указанных элементов, которые связаны в том числе и с реализацией принципа самостоятельности в разных аспектах:
1) территориальная автономия, которая состоит в том, что каждое МО имеет собственные границы, состав территорий и определяет в своем уставе этот состав территории и конечно же наименование. Хотя автономия ограничена, мы с вами это понимаем. Границы устанавливаются законом субъекта, а наименование также устанавливается законом субъекта. Это еще и с тем связано, что наименования МО является наименованиями географических объектов, а географические объекты это уже сфера ведения вообще федерации.
2) Организационная самостоятельность, которая выражена в том, что население самостоятельно определяет структуру органов МСУ,которая в систему органов государственной власти не входит.
3) функциональная — это компетенция, о которой мы еще будем говорить.
4) экономическая, финансовая самостоятельность — собственный бюджет.
5)правовая — наличие устава и муниципальных НПА.
6)Плюс символика, которая позволяет установить региональную специфику, муниципальную специфику, исторические и прочие культурные традиции и особенности и идентифицировать МО во внешних отношениях и наконец оформить его статус с правовой точки зрения.
Двойственность природы муниципального образования как субъекта права на МСУ в решениях Конституционного Суда РФ
Постановление по делу Злобина и Хнаева:
МО как «территориально организованные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления»,
Постановление КС от 18.05.2011 по делу Савостьянова:
МО как «публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия»
Мы уже обращали с вами на двойственную природу МО: с одной стороны, это объединение граждан (дело Злобина-Хнаева), с другой стороны, это публично-правовое образование (именно эта характеристика преобладает в последнее время в решениях КС, можно даже заметить эволюцию подхода КС к пониманию природы МО, которое рассматривается уже не просто как объединения граждан, а как ППО). С этой точки зрения очень интересно посмотреть последнюю практику 2015 года, когда КС отказал гражданам в принятии к рассмотрению жалоб в связи с нарушением их права на осуществление МСУ, потому что право на осуществление МСУ принадлежит не отдельному гражданину, а МО в целом как ППО.
Особенности муниципальных образований как публично-правовых субъектов
Отличие от государства, субъекта федерации
Отличие от государственных корпораций и иных юридических лиц публичного права
Отличие от некоммерческих юридических лиц по ГК
Отличие от населенного пункта и административно-территориальной единицы
Если мы попробуем с вам соотнести особенности МО как публично-правовых субъектов, то надо обратить внимание на следующие направления такого сравнения:
1) чем отличается МО от государства, от субъекта федерации?
Студент: отсутствием суверенитета.
Гриценко: но у субъекта тоже нет суверенитета. Отличие в отсутствии государственной власти. Власть,которая осуществляется МО, по природе своей государственной не является, а производна от нее и предполагает исполнение законов, а не их издание. Здесь не действует принцип разделения властей. Это не государственный субъект, хотя и ППО. И власть, которая здесь осуществляется, это не государственная власть. Есть конечно определенная связь с государственной властью, потому что она производна от государственной власти, исполнение законов здесь все равно происходит. Более того, четко разграничить вопросы местного значения от государственных крайне сложно. Анализируя вопросы, которые определены в 131-ФЗ как вопросы местного значения, мы видим, насколько сложно они отграничиваемы от предметов ведения органов государственной власти.
2) Следующее направление наверное наиболее странно для вас звучит: мы говорим о государственных корпорациях, юридических лицах публичного права. Понятно, что это довольно условно, потому что в нашей системе нет понятия ЮЛ публичного права. Но оно прочно входит по крайней мере в доктринальный оборот. Если говорить об опыте континентальной Европы, то здесь эта проблема более определима, потому что там муниципальные единицы рассматриваются как территориальные корпорации публичного права. И термин «корпорация» как раз вполне применим к МО. У нас это конечно несколько разные явления. В чем разница между нашим и европейским пониманием корпорации? В нашем понимании корпорация — это ЮЛ, основанное на членстве. Почему территориальные корпорации тоже рассматриваются как вариант негосударственной территориальной корпорации? Потому что считается, что жители данной территории -это члены этой корпорации. И понятие корпорации таким образом охватывает муниципалитеты, МО.
У нас же понятие корпорации связано исключительно с государственными корпорациями, особой формой ЮЛ с определенными ограничениями в части правосубъектности, гражданской в том числе. Однако это понятие не имеет столь широкого значения, как мы это наблюдаем в европейских странах.
Студент: сейчас все-таки понятие корпорации применяется и к обычным ЮЛ.
Гриценко: да. Но у нас это понятие характерно для анализа участников гражданского оборота, в то время как в других государствах понятие ЮЛ публичного права имеет более широкое значение, это и субъекты управленческой деятельности административного и муниципального права.
Что касается отличий от этих специфических ЮЛ по нашему праву. Я имею в виду те ЮЛ, которые имеют особый публично-правовой статус, как государственные учреждения, муниципальные учреждения, в том числе некоммерческие организации. Все перечисленные организации являются ЮЛ, в то время как МО ЮЛ не является. Здесь наверное наиболее сложно решается вопрос, как соотносится по статусу некоммерческие организации с органами МСУ, потому что органы МСУ являются и могут быть ЮЛ. Более того используется организационно-правовая форма казенного учреждения. В этой ситуации возникает вопрос, как отличаются эти КУ от иных КУ в системе того же МСУ или других уровней власти.
Чем же все-таки отличается муниципальное образование? До этого мы успели подумать по поводу всех направлений и сравнений, в том числе участие некоммерческих юридических лиц, как и собственно говоря публичных юр лиц и чем собственно отличается муниципальное образование и второй вопрос - органы местного самоуправления как юридические лица. По сути говоря, также вроде бы наделяются статусом юридического лица. На что мы должны обратить внимание, с учетом того, что органы местного самоуправления могут наделаться правами юридического лица, а в ряде случаев даже в обязательном порядке этот статус получают.
Во-первых, несмотря на то, что организационно-правовая форма гражданском обороте сходная, но суть другая, так как органы представляют ППО и они в этом смысле являются представителями органами публично-правового субъекта. Их главная задача - реализация соответствующей компетенции, в то время как другие юридические лица, в том числе некоммерческие организации, конечно, могут быть уполномочены субъектом на осуществление определенных властных полномочий, но это не их основная задача. Так как основная задача юридических лиц - участие в гражданском обороте, выполнение тех задача и функций, которые соответствуют их уставам.
Во-вторых, есть еще один аспект - соотношение с населенным пунктом и административно-территориальной единицей. Где здесь общие моменты и какие особенности. как связаны эти понятия и что представляет собой административно-территориальная единица, населенный пункт и муниципальное образование, если иметь ввиду признаки статуса МО, одним из которых является территория. Как же соотноситься МО с административно-территориальной единицей и населенным пунктом?
МО это не только территория, это все-таки публично-правовой субъект, и, конечно, его территориальные основы дает понять, что МО - это административно-территориальная единица, основой которой является населенный пункт. В общем-то сам населенный пункт как таковой не является понятием географическим, нежели муниципальное, так как муниципальным образованием становиться не каждый населенный пункт, но он составляет территориальную основу, для последующей организации МО. Административно-территориальная единица - это тоже единица территориального устройства, но другого рода. Она создана для удобства осуществления функций управления. Административно-территориальная единица не обязательно должна наделяться статусом субъекта, субъектом административно-территориальная единица не является, то есть правосубъектность не обладает. Правосубъектность, будет обладать государственное или муниципальное образование, которое на этой основе было создано.
Далее обратимся к гражданско-правовому статусе МО. В чем же можно увидеть различия между разными типами муниципальных образований, какие критерии заложены в этой типологии? С этой точки зрения, имеет значение целый комплекс факторов для такого разделения. Также важно и то, как расселено население, так как это обстоятельство имеет существенное значение для определения типа МО; как создается само МО; каков состав территории: либо это населенный пункт, который лежит в основе, либо это объединение населенных пунктов. Порядок взаимодействия с органами государственной власти при передаче государственных полномочий. Безусловно этот момент различает 1 и 2 уровень МО, из этого вытекает и момент с внебюджетными отношениями. каким образом формируются органы - собственно сам представительный орган власти и каким образом замещается должность главы муниципального образования. Соотвественно и возможности использования того или иного варианта структуры органов местного самоуправления для разных типов муниципальных образований тоже различаются. Лектор назвал это "организационными моделями местного самоуправления". То есть организационная модель местного самоуправления также будет зависеть от типа муниципального образования, и если одному типу возможно избрать, например, модель где не образует представительный орган, а его функции выполняет сход, то для другого типа муниципального образования это неприемлемо. В общем - это тот момент, который нам нужно учитывать и мы видим, что различия между разными типами муниципальных образований безусловно есть.
Типы муниципальных образований
1) Первый уровень - городское или сельское поселение. И город, и сельское поселение входят в муниципальный район и этот момент накладывает существенный отпечаток на особенности статуса муниципального образования первого уровня, как собственно и второго уровня.
2) Второй уровень - Муниципальный район. Муниципальный район объединяет поселения и межселенные территории, соотвественно здесь уже решаются задачи не поселенческого характера, а межпоселенческого. И это главный критерий, по которому различают круг полномочий местного значения первого и второго уровня муниципальных образований.
3) Третий уровень - городской округ. В чем его специфика? Он в некоторой степени интегрирует первый и второй уровень, поскольку он не состоит из других муниципальных образований, а представляет собой городское поселение, не входящее в муниципальный район. Здесь решаются также вопросы местного значения, уровня муниципального района и поселения.
4) Четвертый уровень - внутригородская территория города федерального значения. Особенность ее в том, что это часть города федерального значения, как субъекта Федерации, но именно в этой территории осуществляется местное самоуправление. В основе внутригородской территории не обязательно выступает отдельный населенный пункт, так как она может быть представлена и частью населенного пункта.
В тоже время, в соответсвии с Федеральным Законом от 27 мая 2014 года №136-ФЗ, появились новые типы муниципальных образований:
- городские округа с внутригородским делением. То есть городской округ, в котором в соотвествии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Необходимо понимать, что это также второй уровень Муниципального образования. Тут есть некоторое сходство с внутригородскими территориями городов федерального значения - тоже часть населенного пункта. Однако, это может быть и отдельный населенный пункт, который прилегает к городскому округу.
- внутригородские районы, которые определяются как внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением.
Каковы критерии наделения территории статусом муниципального образования соответствующего типа и установления границ этого муниципального образования? Обращаясь к этому вопросу, можно заметить, каким образом связано понятие населенного пункта с понятием поселения. Необходимо понимать что, между ними знак равенства ставить нельзя, однако взаимосвязь между ними существует. Итак, если говорить о городских поселениях, то критериями будут выступать:
1) Состав территории. В состав территории, как правило, входит один город или один поселок, в частности, исторически сложившиеся земли этих населенных пунктов, независимо от форм собственности и целевого назначения (п.3, 4, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
2) Наличие прилегающих населенных пунктов. Городское поселение может включать в себя несколько прилегающих к городской черте населенных пунктов, не являющихся МО (генеральный план – земли для развития) (п.3, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Здесь важно соблюсти один примечательный критерий - связанность территории населенного пункта города и прилегающей зоны. Эта прилегающая территория должна представлять собой земли для развития соответствующего городского поселения и в этом смысле быть связанной с самим населенным пунктом и представлять собой некое единство. Это обстоятельство должно быть отражено в генеральном плане. Если эта территория находится за пределами поселения, то, кончено, обеспечить подготовку соответствующего общего плана для территории, которая прилегает к населенному пункту, не всегда получается легко.
Градостроительное законодательство в этом плане не содержит каких-то определенных механизмов, к нашему сожалению, что вызывает немало коллизий, вопросов, касательно того, что зона, прилегающая к городу, является территорией для развития именно этого города и поэтому должна быть также включена именно в это городское поселение. Если генерального плана нет, а он навсегда может быть обеспечен для общей, единой территории, как доказательство того, что эта территория прилегает к городу и нужна ему для развития, то помимо этого обстоятельства возможно использовать и другие критерии, доказательства необходимости присоединения определенной территории к городу. Такими доказательствами могут служить и документы об административно-территориальном устройстве предшествующих лет, которые бы показывали связанность в том числе и административно-территориальную, между территориями населенных пунктов и прилегающей зоной.
3) Иные (помимо генплана) условия присоединения к городскому поселению земель, которые находятся за пределами городской черты, но тяготеют к городу (абз. 3 – 6 ч.3 ст.85 ФЗ № 131).
Городское поселение наделяется статусом городского округа при соблюдении следующих условий (ч.2 ст.11 ФЗ № 131):
• Если в городском поселении имеется сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для решения вопросов местного значения, закрепленных за городским округом, и для осуществления передаваемых законами отдельных государственных полномочий. Иначе говоря - способность территории осуществить соответствующий круг полномочий, решить соответствующие задачи, вопросы местного значения. Таким образом, этот критерий эффективности должен быть учтен с учетом перспектив развития городского поселения, подтвержденных генеральным планом данного городского поселения. Повторимся, если генерального плана нет, то возможны и иные документы, которые бы подтверждали подобную перспективу.
• Если в прилегающем муниципальном районе также имеется достаточная инфраструктура для решения вопросов местного значения муниципального района и выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых законами. Этот критерий неким образом вступает в противоречие с предыдущими двумя критериями. Потому что, с одной стороны, городское поселение может быть очень сильным, способным решить те вопросы местного значения, которые возложены на городской округ, и ему важно этот статус приобрести, но с другой стороны, если прилегающий к нему муниципальный район не будет уже обладать достаточной инфраструктурой, которая необходима для решения вопросов местного значения муниципального района и выполнения государственных полномочий, то тогда условие будет невыполненным, а значит город не сможет получить статус городского округа. Таким образом, учитываются интересы отдельного поселения и его перспективы развития, а также его возможность существовать и выполнять соотвествующие задачи - сможет ли он выполнять функции городского поселения, если городское поселение выделиться из его состава или не сможет?.. Если нет, то получается, что нужно городу сохраняться в статусе городского поселения, а не городского округа, и этот момент вызывает немало проблем, так как здесь у нас вопрос соблюдения интереса муниципального района и интереса городского поселения, составляющего административный центр района и эти интересы могут расходиться и чаще всего расходятся.
Что касается сельского поселения, то статус сельского поселения получает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с учетом следующих критериев:
1) Критерия численности населения (самый важный критерий для наделения территории статусом сельского населения):
- сельское поселение – один сельский населенный пункт (поселок), если его численность населения – более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
- сельское поселение – несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, если численность населения в каждом из них – менее 1000 (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). То есть, в случае, если этот численный критерий не будет одним населенным пунктом выполнен, то соответственно сельское поселение будет представлять собой не один населенный сельский пункт, а несколько пунктов, объединенных общей территорией. При этом нужно иметь ввиду, что сельское поселение может быть как одним населенным пунктом, так представляться и несколькими населенными пунктами, которые объединяются уже в сельское поселение. Эти критерии, как действительно не учитывающие особенности регионального развития и системы расселения на обширной территории РФ, были дополнены оговорками в виде исключения:
- Исключение: сельское поселение – сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения (п. 8 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Здесь необходимо обращать внимание на то, что представляет собой субъект федерации, какова плотность населения в этом субъекте федерации и насколько для жителей соответствующего сельского населенного пункта будут доступны органы местного самоуправления в центре единого поселения. Таким образом, доступность органов местного самоуправления единого поселения для населения имеет важное значение для соблюдения или несоблюдения критерия численности. В трудно доступных областях возможно наделение статуса сельского поселения и тех населенных пунктов, которые не отвечают критерию численности.
2) Критерий доступности административного центра сельского поселения (иначе говоря - место, где расположен представительный орган местного самоуправления):
- пешеходная доступность до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав: исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Следует признать, что мало кто понимает, каким образом следует считать эту доступность и насколько в данном случае может быть учтена транспортная инфраструктура, состояние дорог, время года и многие другие факторы, которые влияют на выполнение данного критерия.
Что же касается городских округов с внутригородским делением, а также той новеллы, которая появилась в 2014 году. Как было сказано ранее, постепенно это новшество начинает применяться в отдельных субъектах федерации - критерии деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законом субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением (ст.2 ФЗ №131). Причем закон субъекта, в данном случае является первичным по отношению к уставу. Устав сам не может изобретать эти критерии, он может только опираться на закон субъекта. В данном случае можно упрекнуть ФЗ №131, так как возникает слишком высокая степень правовой неопределенности. У субъекта РФ нет ориентиров для того, чтобы указать, когда же все-таки мы можем поделить город на районы, а когда не можем, и каждый субъект, в общем-то, решает это сам, не приводя каких-либо критериев. Поэтому на практике у нас получается, что, например, города могут быть с меньшей численностью населения, с меньшей плотностью населения, с меньшей территорией, но которые оказываются поделенными на внутригородские районы, а города с большей плотностью населения, большей по численности населения и большей территории не делятся на внутригородские районы. То есть здесь критерий выбирают сами субъекты РФ и далеко не всегда они оправданы. Единственное на что указывает закон, как мы можем видеть из статьи 13, что все-таки население должно соглашаться на присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением. Ну это касается уже дальнейшего развития такого округа, а не собственно его создания.
Итак, мы уже говорили, что муниципальные районы включают территории городских, сельских поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории. Также, в состав муниципального района могут непосредственно включаться те самые населенные пункты на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, не наделенные статусом сельского поселения и не входящие в состав поселения, если решение о непосредственном вхождении в район принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте (п.9 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Оговорка о том, что в состав муниципального района могут быть включены территории с низкой плотностью населения, не наделенные статусом сельского поселения, является очень важной, так как эти слабонаселенные территории становятся межселенными территориями, но могут также и наделяться статусом муниципальных образований, и в таком случае они могут уже включаться в качестве сельских поселений в состав муниципального района. И это зависит уже от определенных условий и особенностей территории. Это во многом зависит и в том числе от того, какое решение будет принято самим населением на сходе граждан, которые проживают в соответствующей местности. Так как граждане могут как высказаться «ЗА» создание муниципального образование, так и за его упразднение, и в этом случае непосредственно вхождение в состав территории муниципального района.
Особенность муниципального района по сравнению с городским округом с внутригородским делением в том, что по сути говоря по своему территориальному составу, городские округа становится очень близкими с муниципальными районами. И муниципальный район, и городской округ относятся ко второму уровню; оба представляют собой объединение определенных муниципальных единиц. Но также различие состоит в том, что их различает наличие межселенных территорий, во-первых. Потому что в городском округе никаких межселенных территорий не существует и вся территория делиться на внутригородские районы. Соотвественно и статус внутригородских районов отличается от статуса городского сельского поселения.
Итак, что касается критериев, по которым определяются границы муниципального района, то их два. И по этим критериям можно обнаружить определенную специфику муниципального района в сравнении с другими муниципальными образованиями, в том числе с городскими округами. Во-первых, задачи, которые решают районные власти, имеют межпоселенческий характер. То есть задача района - взять на себя те вопросы, которы имеют значение для всех поселений, являются сквозными для всех поселений и именно здесь осуществляются отдельные государственные полномочия, имеющее значение для всей территории муниципального района.
Во-вторых, при определении границ значение имеет транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно. И в данном случае нам приходиться говорить не о пешеходной доступности, а о транспортной. Но опять же, этот критерий не абсолютный и есть оговорка о том, что этот критерий не касается территорий с низкой плотностью населения, а также отдаленных и труднодоступных местностей. Здесь транспортная доступность значение иметь не будет. Таким образом, районы могут объединять и такие поселения, в том числе и сельские, которые отдалены от административного центра муниципального района. Также, имеет значение критерий достаточности ресурсов для решения соотв вопросов. То есть необходимо, чтобы район был в состоянии выполнить возложенные на него задачи поселенческого характера, и на осуществление отдельно переданных государственных полномочий. Если такая способность достигнута не будет, то тогда и возможности для создания района не будет.
Что касается административного центра муниципального района, то им определяется такой населенный пункт, в котором определяется местонахождение органов местного самоуправления, а также районного представительного органа, который устанавливается законом субъекта РФ: статус административного центра может быть придан также городу (поселку), имеющему статус городского округа и расположенному в границах муниципального района (п.10 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Установление административного центра муниципального района - это тоже задача, которую должен решить законодатель субъекта, а следовательно законом субъекта и определяется этот административный центр.
Следует обратить внимание на то, что административный центр муниципального района может находиться в городском округе, который в свою очередь может не находиться в составе муниципального района. Такая нелогичность в этом вопросе допустима. В данном случае это будет либо тот населенный пункт, который входит в состав муниципального района и возможно имеет статус городского поселения, входящего в состав муниципального района, либо им может быть и городской округ, который не входит в состав муниципального района, а имеет свой собственный муниципальный статус. Тем не менее, если он расположен в границах района, в том смысле, что район его окружает, то соотвественно связь административно-территориальная присутствует и он может быть использован как административный центр для муниципального района. Что-то подобное у нас существует между субъектами РФ (Москва - Московская область; СПб - ЛО), где другой субъект РФ является административным центром для другого субъекта РФ. Эта проблема также повторяется и на муниципальном уровне - совершенно другое муниципальное образование - административный центр. Но такое положение дел нас не должно смущать. Повторимся, что это вполне возможно.
Муниципально-территориально устройство Ленинградской области (ЛО)
ЛО относиться к регионам с высокой плотностью населения, сельского населения, а поэтому, как мы уже знаем, критерий численности поселений используется (3000), для создания сельского поселения. если, соответственно меньше 3000, то этот сельский населенный пункт уже должен объединяться с близлежащими для того, чтобы создать единое сельское поселение.
Теперь поговорим об общей картине по видам муниципальных образований разных типов. Для начала необходимо обратить внимание на то, что до 2003 года количество муниципальных образований было незначительным по сравнению с нынешним. Ранее существовавшие МО (до реформы): на 8.10.2003 существовало 11 733 МО. Почему была такая незначительная численность МО? Дело в том, что по прежнему закону 1995 года вопросы муниципального территориального устройства относились к ведению самих субъектов РФ полностью, и сами субъекты решали как им делить муниципальные образования. Значительная часть субъектов, более 40 субъектов РФ, выбрали модель крупных МО. Сами сельские поселения и даже городские не признавались муниципальными образованиями в таких Субъектах РФ, а этот статус приобретали муниципальные районы и крупные города. Все остальные являлись частями более крупных муниципальных образований. Именно из-за этого и получалось, что даже в территориально крупных субъектов насчитывалось не более 40 муниципальных образований.
Кончено, это была одна из претензий к тому муниципальному устройству, которое на тот момент сложилось, так как получалось, что власть слишком отдалена от населения; добраться до конкретных органов практически невозможно, а на местах действует только старосты либо территориальные подразделения исполнительных органов местного самоуправления, городов и муниципальных районов. После проведения реформы, уже на 2007 год вновь образованных МО было на половину больше, чем в период до реформы - вновь образованные: по состоянию на 1.11.2007 – 12 500 МО, т.е. 51,6 % от общего числа МО. Общее число муниципальных образований по состоянию на 1.11.2007 – 24 154 (на 1.07.2012 – 23 139; на 1.06.2015 – 22 820), из них:
- Городских округов – 523 (1.11.2008 – 516, 1.01.2013 – 517, 1.06.2015 – 540, из них 41 ЗАТО)
- ГО с ВГД – Челябинск, *ВГР – 7; сент.2015 – Самара (9 ВГР). ВГР - внутригородской район.
- Муниципальных районов – 1799 (1.07.2012 – 1822; 1.06.2015- 1814, из них 123 с межселенными тер.)
- Городских поселений – 1732 (1.07.2012 – 1709; 1.06.2015-1628)
- Сельских поселений – 19 864 (1.07.2012 – 18 836; 1.01.2013 – 18717; 1.06.2015 - 18563)
- Внутригородских МО городов федерального значения– 236 (на 1.07.2012 – 257; 1.06.2015 – 267 /+ 10 ВГТ Севастополя). Это произошло из-за укрупнения Москвы, а также из-за появления нового города федерального значения - Севастополя.
Виды внутригородских территорий городов федерального значения: Санкт-Петербург
В Санкт-Петербурге 111 внутригородских муниципальных образований:
- 81 муниципальный округ, это как раз части территории города СПб в его исторических городских (административно-территориальных) границах. Муниципальные округа выделяются в рамках административных районов, которые не имеют муниципального статуса. Таких административных районов в СПБ 18 и муниципальные единицы выделяются в рамках соответствующих административных районов. Административные районы - территориальный уровень городской государственной власти. Муниципальной власти в рамках района нет. Это очень существенная особенность СПБ, так как на уровне района в каждом из 18 действует как раз городская государственная власть в лице районной администрации. Никакого представительного органа здесь не образуется. Тем не менее, каждый район делиться на некие муниципальные единицы, более мелкие муниципальные округа.
- 9 городов,
- 21 поселок,
Расположены в границах 18 административных районов Санкт-Петербурга, представляющими территориальный уровень городской государственной власти. В законе СПБ "О территориальном устройстве" №411-68 как раз определено, и административно-территориальное деление СПБ, и муниципальное территориальное устройство. Указывается, что представляют собой эти 18 районов и каким образом эти районы делятся на муниципальные округа, в каком районе сколько муниципальных округов создано, а какие муниципальные образования другого типа (города и поселки) в каких иных районах существуют (как правило это пригороды).
Виды территорий города Москвы, как города федерального значения
Здесь необходимо сказать, что в отличии от СПБ Москва пережила территориальную реформу не так давно, в 2011 году, когда было принято соглашение об изменении границ между Москвой и Московской областью. До изменения границ между Москвой и Московской областью: 125 ВГТ ГФЗ в границах 123 районов и 10 АО. Еще одно отличие заключается в том, что у Москвы более сложная структура управления, так как она делиться еще и на административные округа (АО). Эти 10 ОА делятся на районы, а районы представляют собой одновременно муниципальную власть. Такие положения определялись в нескольких законах города Москвы:
- Закон города Москвы от 28 июля 2011 г. «Об особенностях организации МСУ в МО, включенных в состав внутригородской территории города Москвы»
Ср.: Закон 2002 г. «Об организации МСУ в г.Москве» (изм. 2011 г.)
- Закон города Москвы от 11 апр.2012 г. «О территориальном делении г.Москвы» (нов.ред.)
Изм. Закона Москвы «О наименованиях и границах ВГМО г.Москвы» (от 11 апр. 2012).
До реформы, все внутригородские территории города федерального значения Москвы по своем статусу не различались. По сути это были просто внутригородские территории. После же реформы можно увидеть, что, во-первых, увеличилось число муниципальных образований, во-вторых, они также как и в СПБ были поделены, разграничены по статусу: появились муниципальные округа, городские округа и поселения. С июля 2012 – 146 МО: 125 муниципальных округов, 2 городских округа, 19 поселений в 12 АО.
Далее обращаемся к карет территории Москвы. Что мы можем сказать? Некоторые части территории Москвы не соединены общей территорией, но тем не менее считаются городом Москва. Причем любопытно, что часть границ пошла без учета границ муниципальных районов города Москвы, а часть, например, поселения включается в Москву, а другая часть не включается - остается в московской области. Также видно, что некоторые новые границы Москвы проходят без учета границ муниципальных районов. Несмотря на то, что это было сделано быстро и без учета всех демократических процедур, в первую очередь приходиться говорить, конечно, об учете мнения населения, во многом через соглашения между Москвой и Московской областью этот вопрос был урегулирован. И толко в последствии изменения вносились в муниципальные законы. Такой подход не является абсолютно правильным, так как все-таки первоначально необходимо решить вопрос с муниципальным устройством, а только потом уже говорить о том, где должны проходить границы между субъектами федерации.
________________________________________________________________________________________
ТЕМА 4. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
________________________________________________________________________________________
Этой темы мы отчасти коснулись, когда рассматривали субъекты в виде муниципальных образований.
Итак, о чем мы будем говорить в этой теме?
1) Понятие муниципально территориальное устройства и каковы виды муниципально-территориальных преобразований;
2) Принципы муниципально-территориального устройства;
3) Критерии наделения статусом МО и установления границ МО;
4) Порядок осуществления преобразований МО и изменения их границ.
Территориальное устройство МО – территориальная организация местного самоуправления; деление территории субъекта РФ на муниципальные образования, определение их статуса и границ. Это более широкое понятие, предполагающее территориальную организацию местного самоуправления и деление территорий субъекта РФ на муниципальные образования, а также определение их статуса и границ. Соответсвенно это территориальное устройство включает в себя различные процедуры, а именно такие как:
- наделение муниципального образования определенным статусом;
- изменение этого статуса;
- преобразование муниципальных образований;
- установление и изменением их границ. Данная процедура является самостоятельной, а значит может быть как связанной с преобразованием муниципальных образований, так и нет;
- создание вновь образованных поселений;
- упразднение муниципальных образований–поселений, например в связи с тем, что выбывает население соответствующей территории, и на сходе граждане инициируют упразднение муниципального образования и непосредственное вхождение в состав района.
Эти процедуры закреплены в Законе №131 во Второй главе, которая так и называется - "принципы территориальной организации местного самоуправления. Из анализа этой главы можем вычленить вышеупомянутые процедуры.
Вопрос: в чем разница между муниципально-территориальным и административно-территориальным устройством?
Студент - «административно-территориальное устройство находится в рамках субъекта федерации, а муниципально-территориальное - в рамках муниципалитета». Лектор говорит, что территориальная организация местного самоуправления она как раз связана с делением муниципальных единиц, но это деление происходит также внутри субъекта РФ. Здесь самым главным отличие является то, что в результате муниципально-территориального устройства мы выделяем неких субъектов местного самоуправления в лице муниципальных образований. А в случае административно-территориального деления мы просто пытаемся решить управленческие задачи на территориальном уровне и в связи с этим мы просто выделяем некие участки территории для того, чтобы там осуществлять управление. То есть во втором случае это делается в целях эффективности управления. Эти участки территории никакого самостоятельного статуса не имеют, они политическими, публичными субъектами не являются и не становятся. Таким образом, административно-территориальная единица существует для удобства управления. Также необходимо понимать, что административное деление необходимо для нужд любого управления - как муниципального, так и местного самоуправления. И такой вывод подтверждается тем фактом, что административно-территориальное деление существует и внутри муниципального образования.
Так, например, городской округ имеет свое административно-территориальное деление; город федерального значения также со своим административно-территориальным делением; административный округ, административный район - это единицы административно-территориального устройства, которые не наделяются публичным статусом, но необходимые в том числе для решения государственных задач. Одним словом, административно-территориальное деление служит задачам публичного управления, будь то государственное или муниципальное, но оно не связано с созданием населением собственной правосубъектности этой территории. Совершенно другое дело, что эти территории все равно являются основой для муниципального устройства; все равно административно-территориальная единица по своим пределам может даже совпадать с муниципальным образованием. И в этой связи даже различие между административно-территориальной единицей и муниципальным образованием очень трудно обнаружить на практике, так как населенный пункт одновременно является и административно-территориальной единицей, и муниципальным образованием.
И поэтому возможно территориальное совпадение административно-территориальных границ и муниципальных границ. Но как административно-территориальная единица эта территория самостоятельного статуса не имеет, она имеет самостоятельный статус только как муниципальное образование, либо как любое другое публичное образование, например в субъекте РФ. Это очень важный момент и его не так просто обнаружить, но это нужно сделать для того, что понять различие между административно-территориальным устройством и муниципальным делением.
Что касается полномочий по правовому регулированию муниципально-территориального устройства. На Федеральном уровне:
- порядок наделения территорий статусом муниципальных образований,
- порядок установления и изменения их границ,
- порядок создания, преобразования, упразднения
Уровень субъекта РФ:
- нормативное закрепление типа муниципального образования и его основных характеристик
(например, наделение статусом, установление и изменение границ МО)
- Регулирование изменения границ МО, преобразования и упразднения МО в связи с изменением границ между субъектами РФ.
Также необходимо учитывать тот факт, что произошли некие изменения, которые содержаться в ФЗ №136 от 27 мая 2014 года. В этом законе устанавливаются критерии выделения и образования внутригородских районов в ГО как внутренних муниципальных образований.
Вопрос: диспропорция между федерацией и субъектом в регулировании вопросов территориальной организации местного самоуправления. В чем эта диспропорция заключается? С одной стороны, вопрос территориальной организации местного самоуправления очень централизован на федеральном уровне. Так как на федеральном уровне порядок установления границ, изменения границ, а также их создание, преобразование и упразднение относиться к вопросам, которые прямо определяются в Федеральном законе №131. Но в отношении первого типа муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением, появляются очень широкие полномочия у субъекта РФ, но только в отношении этого типа муниципального образования. И, конечно, полномочия вплоть до критериев выделения и образования соответствующих муниципальных единиц отдаются на регулирование субъектов РФ. И вот эта диспропорция очевидна, так как когда-то у субъектов вообще нет полномочий и должны соблюдать только те критерии, которые Федерация установила, а когда-то получается, что Федерация вообще ничего не устанавливает и все критерии должны субъекты определять сами.
Также следует сказать еще об одной особенности - это внутригородские территории городов федерального значения. Города федерального значения самостоятельно регулируют виды ВГТ (внутригородских территорий), наделение их статусом, порядок установления и изменения границ ВГТ, их преобразования (См., напр.: Закон № 420-79 от 23 сент. 2009 г. «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»; Закон № 411-68 от 25 июля 2005 г. «О территориальном устройстве СПб».
Принципы муниципально-территориального устройства
• Принцип учета административно-территориальных границ
• Принцип учета мнения населения
• Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим
• Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению
• Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории
• Принцип эффективности управления
Эти принципы, как представляются, во многом между собой конкурируют. И то, как найти баланс между ними и при этом соблюсти эти руководящие идеи является очень сложной задачей.
Принципы МСУ разнонаправленные и поэтому между собой конкурируют, что и составляет в определённом смысле проблемы, которые могут возникать на практике в связи с тем, какой принцип имеет преобладающее действие в том или ином случае.
Принцип учета административно-территориальных (АТ) границ.
Во-первых, мы уже говорили, что АТ устройство составляет основу для последующего определения муниципальных границ, и увязка между АТ делением и муниципальным устройством все время должна быть проведена. Это, в частности, мы наблюдаем в том, например, положении закона, по которому населенный пункт, его территория составляет основу для определения границ МО. При этом территория отдельного населенного пункта всегда должна входить полностью в состав территории МО, поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Но, однако, это не значит, что всякий населенный пункт должен обязательно являться МО, это мы уже в прошлый раз обсудили.
МО может представлять собой объединение нескольких населенных пунктов. Однако, эти объединенные населенные пункты тоже должны составлять единую территорию. Даже если речь идет о том, что город и поселок объединены с другими населенными пунктами в рамках одного МО, они должны быть объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Также совпадение должно быть между границами районов и поселений, потому что одно поселение не может одновременно входить в два разных района. Эти самые районы и поселения тем более составляют основу для муниципальных районов (МР), которые затем и объединяют другие поселения (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Межселенные территории вместе с поселениями образуют территорию района и тоже должны быть объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131).
Если территория относится к территории какого-нибудь поселения, то одновременно она не может входить в состав другого поселения другого МО (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Учет АТ границ как принцип проявляется в различных муниципальных преобразованиях, в частности, при объединении МО, то есть городского поселения, например, с городским округом. И в том случае, если они объединяются в единые МО, то получается, что городское поселение утрачивает свой самостоятельный статус, становится часть городского округа, что происходит одновременно с изменением АТ устройства субъекта, то есть происходит также объединение города и поселка, прилегающего к городскому округу вместе с городом, составляющим городской округ (абз.2 ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131).
В СПб мы это тоже наблюдали, обращаясь к Закону «О Территориальном устройстве» (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68): любое внутригородское МО у нас в СПб (а их 111) распределены по территориям административных районов, и полностью территории этих МО входит в состав соответствующих районов, они не могут находиться одновременно в нескольких административных районах.
В специальном Законе «О ЗаТО» (п.2 ст.1, ст.2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.) мы тоже можем наблюдать отдельное положение, связанное с тем, чтобы увязать и согласовать АТ деление в муниципальным делением, то есть граница муниципальная ЗаТО полностью совпадает с АТ границами этого образования. Соответственно, они устанавливаются особым образом, не законом субъекта, как это в отношении остальных МО происходит, а Указом Президента РФ – в этом особенность статуса ЗаТО, что здесь полномочия субъектов федерации значительно уже, и регулирование в основном осуществляется в соответствии с ФЗ, Указами Президента и Постановлениями Правительства.
Принцип учета мнения населения
Конституционное основание - Ст.131 ч.2 КРФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ.
Мы вспоминаем, что это положение КРФ согласуется с положениями в том числе и Европейской Хартии МСУ, и тоже вопросы любых территориальных изменений, изменений границ МО, как и решение любых вопросов, затрагивающих их интересы, должны решаться с учетом их мнения. В данном случае мы видим это положением в КРФ в части учета мнения населения при изменении границ территории МСУ. И в этом части интересно посмотреть, какие формы или гарантии реализации этого принципа нам предлагает федеральный закон.
Здесь нам важна сама инициатива этих образований, как, собственно говоря, и создание МО, упразднение, наделение их статусом, происходит по инициативе населения.
ФЗ № 131:
- наделение населения правом выдвижения и��ициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131);
Тут обратим внимание, что далеко не всегда именно население выступает таким инициатором, и законодатель в связи с этим указывает и на других инициаторов изменений границ. Однако, население в этом ряду занимает достойное место.
Иные инициаторы по Закону: представительный орган (не может быть инициатором, когда, например, речь идет о создании МО, тогда еще нет муниципалитета, тогда только население), органы государственной власти субъекта (инициатива различного рода МО чаще всего исходит от органов государственной власти вообще говоря).
- требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.3 ст.28 ФЗ № 131);
В ст.28 Закона №131 предусмотрены формы прямого участия населения в осуществлении населением управления.
Статья 28. Публичные слушания
1. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
2. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
3. На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.
4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
А в том случае, если инициатива исходит от органов государственной власти, эта гарантия позволяет включить население в процесс территориальных вопросов уже на ранних стадиях.
- использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципально-территориальных преобразований:
1. предложения в рамках публичных слушаний;
2. через решение представительного органа МО – опосредованный способ (ч.2.1, 4 ст.12, ч.3, 3.1, 4 ст.13 ФЗ №131). Этот вариант часто фигурирует в соответствующих положениях законов о территориальной основе МСУ, причем формула, которую использует законодатель, звучит так – выявление (учет) мнения населения, выраженного решением представительного органа. Здесь немного есть натяжка в самом буквальном смысле выражения, потому что вроде бы решает население, но выражается это решение все равно решением представительного органа. Насколько это соответствует задумке, что население должно выразить свое мнение, это вопрос открытый.
Понятно, что эти решения могут расходиться, хотя бы потому, что население выражает мнение непосредственно, а представительный орган принимает решение через депутатов в нем, и на этом расхождении возникает немало конфликтов.
3. голосование по процедуре местного референдума либо на сходе граждан – непосредственный способ (ч.2, 3 ст.12, ч.5, 7 ст.13, ст.13.1 ФЗ № 131).
Эту форму мы помним еще из КП – различные формы народовластия. Одной из форм является голосование по вопросу преобразования и изменения границ МО – этот вид по Закону №131 рассматривается как самостоятельная форма голосования, отличная от местного референдума. Хотя процедура местного референдума лежит в основе такого голосования. Отличия в вопросе, по которому принимается решение, а также в юридических последствиях принимаемого решения. Это самое голосования является лишь этапом другой процедуры здесь. По результатам этой процедуры еще предстоит принимать решение. И финальным решением является Закон субъекта, который оформляет границы, например, нового или измененного МО. И в этом случае мнение населения, выраженное на голосовании, должно быть учтено, но формы его учета тоже могут отличаться. Соответственно, решение, принимаемое на местном референдуме, является окончательным, обязательным и исполняемым уже без каких-либо дополнительных решений. Конечно, такое разделение, может и запутывает, тем более что Хартия говорит о местном референдуме применительно к решению вопросов территориального устройства, а мы пытаемся несколько иную форму голосования здесь включить, хотя и основанную на процедуре местного референдума.
Вопрос, почему голосование по отзыву это не местный референдум? Тут аргумент в том, что далеко не все вопросы можно выносить на референдум. Есть вопросы, исключенные, потому что по их природе они предполагают иные формы прямого участия населения. И чтобы не было поглощения одних форм другими, законодатель старается их разграничить и не подменять одной другую. Кстати, все решения КС говорят о том, что нельзя допускать подмены одной формы другой, потому что иначе не будут достигаться цели, ради которых они вводятся.
4. Иные формы (опросы)
Опрос главным образом получает свое развитие и закрепление в законодательстве субъектов РФ.
В рамках реализации этого принципа возникает вопрос, каким образом и в каких случаях какая форма должна применяться? Законодатель предлагает широкий спектр, но порой указывает жестко только одну форму, не допуская другой. А может ли он так делать, на чем основывает выбор – эти вопросы ставились перед КС РФ.
Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П по «делу Балтийского городского округа»; Определение от 6.03.2008 по делу Севашева: законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества (комментарий: это дискреция законодателя, здесь он сам должен определиться с формами. Но эта достаточная свобода небезграничная, она должна соответствовать конституционным целям и принципам, ради которых мы и выявляем мнение населения при решении территориальных вопросов). Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений (комментарий: это объективные обстоятельства) и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ (органов государственной власти), которые должны в дальнейшем принимать решение и оформлять его законом.
Не усматривая неконституционности в самой форме, что решение населения выявляется решением представительного органа, КС указывает, что достоверное мнение населения должно быть как-то выявлено. Тут сразу возникает ряд вопросов, а каким образом? Если речь идет о том, что мы используем только решение представительного органа, а это решение может не вполне совпадать с решением представительного органа, но тут законодатель никаких гарантий учета прямого мнения населения не предоставляет. И здесь КС додумывает за законодателя и говорит, что если решение представительного органа принимается по существенным вопросам, то такое решение должно быть основано на достоверном мнении населения, которое предварительно должно быть выявлено. Это и есть обязанность представительного органа при принятии решений, а вот каким образом обеспечить такое выявление мнения, это по КС уже задача регионального законодателя, который своим законом определяет такие формы и механизмы.
Проблема ведь состояла в том, что изменение границ, которое было произведено, по закону достаточно было произвести с учетом мнения населения, выраженного в решении представительного органа, а речь шла о передачи существенной части от одного МО другому, причем там располагался завод, приносящий серьезный доход в местный бюджет, и если эта территория передавалась от города к району, то город лишался существенной части в том числе доходных источников, но мнение населения не было выявлено напрямую, а было закрыто решением городского совета, и этот момент стал основой для жалобы. Но, признавая существенность таких изменений, КС тем не менее оставил за законодателем право применять эту форму выявления мнения населения, но с вышеупомянутой оговоркой.
Проблема после этого решения осталась, потому что законодатель субъекта федерации, получив «поручение» от КС, что надо регулировать формы выявления мнения (с помощью опросов и так далее) по закону таких полномочий по сути не имеет, потому что законодатель субъекта может принимать законы и регулировать на уровне субъекта только те вопросы, которые прямо к его ведению отнесены, а такого положения в Законе №131 нет.
Принцип сочетания двухуровневой системы муниципальных образований с не подчиненностью одних муниципальных образований другим
Эта уровневость в некой мере нацеливает на иерархию, но проблема в том, что уровневость не должна обозначать эту иерархию. И хотя по сути одни МО входят в другие, при этом они должны сохранять свою самостоятельность, иметь все необходимые признаки конституционного статуса.
муниципальные образования – поселения входят в муниципальный район, однако не находятся в иерархической зависимости от них: имеют собственный круг вопросов местного значения; собственные органы местного самоуправления; собственный бюджет и имущество (Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П – «челябинское дело». Известно из ФП. Тут раскрываются принципы финансовой самостоятельности каждого МО);
• подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается (ч.3 ст.17 ФЗ № 131). Как реализовать этот принцип при том, что один МО входят в другие? При том, что МО второго уровня осуществляют еще и отдельные государственные полномочия, в том числе связанные с координацией деятельности МО низового уровня, что довольно четко видно по бюджетным отношениям. Но тем не менее подчиненности нет, потому что каждое МО имеет свой круг вопросов местного значения, и нужно обеспечить самостоятельность в реализации круга вопросов, чтобы не было пересечения компетенций, а, значит, не было бы пресечения в тех средствах, с помощью которых компетенция реализуется, то есть должны быть разграничены не только полномочия, но и финансы и имущество.
• территория муниципального образования – городского округа не входит в состав территории муниципального района (п.14 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Отсюда уже сразу вывод, что здесь иерархия уже исключается.
Принцип приближенности муниципальных образований (местного самоуправления) к населению
Данный принцип известен из Хартии, и реализован в Законе №131. Именно этот принцип лежал в основе территориальных преобразований первого этапа, когда у нас возникали низовые МО в таком большом сразу количестве. Это было связано в том числе с реализацией идеи, высказанной еще в рамках толкования положений КРФ в «удмуртском деле» (Постановление КС РФ от 24.01.1997 № 1-П): субъект федерации должен учитывать, что при определении уровня нужно способствовать приближению к населению органов МСУ – идея «приближения власти к населению». Вот почему поселение, безусловно, по КС РФ является базовым уровнем муниципального устройства. Все же остальные территории, которые принимаются как основа для муниципальной организации, их определение зависит от конкретных условий, а вот поселения уже названы в качестве территорий МСУ в самой КРФ. Это вызвано естественным характером происхождения самих этих единиц: особенность поселения в том, что местные сообщества объединяются на нескольких территориях, именно общие проблемы общежития для них являются основными и естественным образом возникающая территория представляет собой поселение как естественный муниципальный первый уровень.
Еще по данной теме: Постановление КС РФ от 30.11.2000 №15-П по «курскому делу», Определение КС РФ от 1.04.2008 № 194-О-П: определение территориальных уровней создания МО должно способствовать, насколько возможно, приближению органов МСУ к населению.
Ст.131 К РФ:
• признание городского и сельского поселения в качестве основного базового типа муниципальных образований («естественный» характер происхождения поселений)
Ч.1 ст.11 ФЗ № 131:
• образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра. Материально же финансовая основа населенных пунктов значения не имеет и не выставляется законодателем в качестве критерия для установления границ соответствующих поселений. В этом и проявилась идея приближения власти к населению вне зависимости от обстоятельств. Материально-финансовая основа и социально-экономический потенциал должен достигаться через различные формы государственной поддержки и межбюджетного регулирования.
НО так можно рассуждать, если бы не обстоятельства. Имеющие значение для правосубъектности, и здесь мы можем наблюдать расхождение между подходом нашего законодателя и нормами Хартии. Там при определении права на МСУ изначально указывалось на дееспособность – под свою ответственность решать круг публичных дел. А здесь критерий социально-экономического потенциала оказался неучтенным, на практике это сказалось так, что в соответствии с географическими критериями были созданы соответствующие МО, которые не оказались способны решать вопросы местного значения сельского поселения, например, и законодателю в любом случае пришлось изобретать различные формы взаимодействия государственной власти и МСУ, чтобы решить эту проблему.
И вот жизнь показала несколько путей решения этой проблемы. Одна из них была нами замечена, когда мы смотрели муниципальную карту и зачали, как быстро меняется численность МО, то есть созданные на первом этапе реформы сельские поселения стали упраздняться или объединяться с другими поселениями, образуя более крупные МО, способные уже решать тот круг вопросов, который на них возложен.
Но более распространен иной путь, а именно делегирование на уровень района значительного круга вопросов, которые должны были решать сельские поселения, но они не могли это сделать из-за недостаточности социально-экономического потенциала, то есть законодатель предусмотрел в качестве возможного варианта такое делегирование через соглашение между районом и поселением. Эти соглашения получили очень широкое распространение, и до сих пор они применяются во всех субъектах.
Таким образом, реальная компетенция сельских поселений оказывается значительно уже той, которая заявлена в законе. И вроде бы мы имеем эту приближенность власти к населению, но власть в урезанном виде, потому что она все равно передана на уровень района, а вот Закон №136 (Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ) решил проблему кардинально: там указано, что круг вопросов сельских поселений значительно уже городских поселений. Сейчас круг этих вопросов сужен до минимума, и такие изменения внесены в ст.14 Закона №131, где дается перечень вопросов местного значения для поселений. Для городских этот перечень приведен в ч.1, а для поселений он дается уже с оговоркой, какие вопросы сельские полселения из этого круга вопросов не решают, и, собственно, из него мы можем обнаружить, что лишь 13 вопросов местного значения сохраняется за сельским поселением сейчас, если, конечно, иное решение не будет принято субъектом федерации в его законе, но это уже будет решать субъект федерации в зависимости от конкретных условий муниципальной организации в конкретных субъектах. Поэтому вопрос достаточности материально-финансовой основы не получил отражения, но реально на практике это привело в соответствующим территориальным и функциональным изменениям.
Эффективность управления
Что же касается этой самой достаточности этой структуры, то, что связано с эффективностью управления – об этом мы начали говорить, потому что о приближенности власти к населению и думалось, когда создавались мелкие муниципальные единицы, а вот вопрос эффективности был отодвинут на задний план и даже не выставлен как принцип при определении муниципальных границ сельских поселений. В таком случае вопрос в том, где же этот принцип наше свое отражение? На это мы обращали внимание, когда смотрели критерии создания МО (МР и ГО) – тут проблема достаточности инфраструктуры, дееспособности муниципальных единиц имеет значение, что выставлено как критерий для установления границ и определения статусов ГО и МР.
• Образование городских округов и муниципальных районов при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов (п.15 ч.1, ч.2 ст.11 ФЗ № 131).
• Принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов. Это принципиально отличается от Европейской Хартии.
Принцип учета национальных, исторических, географических, экономических, статусных и иных особенностей территории
Данный принцип не столь масштабен в Законе №131, но согласуется с Хартией, потому что вопрос учета таких особенностей выставлен в преамбуле Хартии, как один из основных принципов муниципальной организации.
Данный принцип проявляется в следующем:
• при отсутствии утвержденного генерального плана границы городского поселения определяются на основании исторически сложившейся территории города (поселка) (абз.4 ч.3 ст. 85 ФЗ № 131);
• административный центр муниципального образования определяется не только с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, но и на основе местных традиций (абз.18 ч.1 ст.2 ФЗ № 131);
• территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (абз.7 ч.3 ст.85 ФЗ № 131);
• универсальные критерии установления границ сельского поселения и границ муниципального района с учетом пешеходной или соответственно транспортной доступности административного центра муниципального образования для населения могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
• критерии численности сельского населения при установлении границ сельских поселений определяются в зависимости от плотности населения территории (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
• особенности статуса субъектов РФ – городов федерального значения обусловливают наличие особенностей в статусе их муниципальных образований – внутригородских территорий ГФЗ (ст.79 ФЗ № 131). Это особенно интересно, потому что касается уже специального регулирования.
• особенностями отличается муниципально-территориальное устройство ЗАТО, наукоградов и приграничных территорий (ст.80-82 ФЗ № 131)
• Сколково - ст. 82.2 ФЗ №131, ФЗ "Об инновационном центре "Сколково". Здесь именно этот особый статус является основным, хотя это одновременно город, но этот статус подчинен главной задаче, а именно инновационной деятельности. Но этот опыт так же проблемен, потому что вопрос в том, насколько принципы организации МСУ здесь применимы. Но вопрос, нарушено ли право МСУ или нет, ту не встает, потому что как такового населения еще нет, но как только появится население, возможно, данный вопрос появится.
Во всех этих примерах законодатель отсылает нас к примерам учета традиционных национальных форм, в том числе хозяйствования, что особенно касается территорий, где проживают коренные малочисленные народы. А сами идеи пешеходной транспортной доступности, которые выделены как критерии определения границ МР и сельских поселений, например, это вопрос так же географических особенностей.
Виды территориальных преобразований МО
Ò Муниципально-территориальные преобразования, связанные с изменением статуса МО:
É Объединение, разделение МО, выделение и присоединение внутригородской территории (ВГР, поселения), наделение статусом ГО (ГО с ВГД, ГП, СП) и лишение статуса ГО (ГО с ВГД, ГП – городское поселение, СП - сельское); изменение статуса ГП (может изменить статус на сельское), СП (может изменить статус на городское), ГО, ГО с ВГД (выделение (и присоединение) внутригородской территории внесено Законом №136 в ГО). Отсюда сразу возникает вопрос, почему выделение и присоединение касается только внутригородской территории с ВГД. Ответа на него нет, потому что это очень странно, почему мы не можем говорить о присоединении, например, сельского населённого пункта к городскому поселку? Это есть, но называется объединением, если речь идет о самостоятельном территориальном образовании, либо речь будет идти о передачи части территории одного МО другому. Таким образом, выделение и присоединение хоть и есть, но имеют ограниченную сферу – только к ГО с ВГД. В отличие от объединения и присоединения, где статус меняется у всех участвующих субъектов, тут предполагается, что статус одного МО сохраняется полностью, а меняется статус присоединяемого или выделяемого.
É Создание
É Упразднение
Создание и упразднение имеют самостоятельное значение, потому что связаны так же со статусом МО. В первом случае МО получает новый статус (вновь образованное территориальное образование), а во втором случае МО теряет статус, превращаясь в межселенную территорию, непосредственно входящую в МР.
Ò Муниципально-территориальные преобразования, не связанные с изменением статуса МО
É Установление и изменение границ МО без изменения их статуса, когда речь об отнесении части территории одного МО к другому, статус же обоих МО не изменяется.
Чтобы не запутаться в этих процедурах и терминах, сосредоточим внимание, что тут термин территориальное преобразование используется более широко, чем муниципальное преобразование из ФЗ, потому что в Законе под этим термином имеется только первая здесь обозначенная группа.
Содержание преобразования МО
Объединение и разделение – зеркальные процедуры, потому что в обоих случаях мы имеем дело с тем, что статус изменяется у объединяемых или разделяемых МО. То есть ранее существовавшее МО прекращает свое существование, а образуется новое. Заметим, что здесь прекращение существования МО не связано с упразднением, они преобразуются. Похоже на процедуру объединения субъектов из КП.
Объединение муниципальных образований – слияние двух и более муниципальных образований одного уровня, в результате которого ранее существовавшие муниципальные образования прекращают свое существование, а на их территории создается новое муниципальное образование, либо присоединение муниципального образования низового уровня (поселения) к городскому округу, в результате которого поселение утрачивает статус муниципального образования
Разделение муниципальных образований – преобразование путем деления муниципального образования, в результате которого образуются два и более муниципальных образования, а разделяемое муниципальное образование прекращает свое существование
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа – преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение приобретает статус городского округа и выделяется из состава муниципального района (в который оно входило) – здесь необходимо взаимоувязывание деятельности двух субъектов – МР и ГП
Изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа – преобразование городского округа и прилегающего муниципального района, в результате которого городской округ приобретает статус городского поселения и включается в состав муниципального района
Виды преобразований МО (ФЗ №136)
Эти новые процедуры возникли в 2014 году в связи с тем, что стали жестко различать ГП и СП по их статусу.
Ò Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения
Ò Изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения
Ò Изменение статуса ГО в связи с наделением его статусом ГО с внутригородским делением либо лишением его статуса ГО с внутригородским делением,
Ò Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением
Ò Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением
Законом субъекта оформляется подобное изменение статуса, а также закон субъекта определяет саму процедуру. Любопытно еще и то, что расширяются полномочия у субъектов федерации в части регулирования федеральных процедур территориальных преобразований, что и есть та дополнительная компетенция, которую получают субъекты – своими законами могут это регулировать теперь.
На слайде № 19 концентрировано отражено, в чем состоит упразднение как процедура территориальных изменений муниципального устройства. Изначально упразднение касалось именно поселений, причем сельских, если есть инициатива по поводу преобразования в межселенную территорию. Эта инициатива может исходить либо от населения непосредственно, либо от органов МСУ. Здесь мы опять видим в качестве инициаторов органы государственной власти, которые принимают соответствующее решение. Далее запускается эта процедура, проводится сход жителей территории. Необходимо запросить мнение МР в форме решения представительного органа. На основании решения схода и решения представительного органа МР принимается закон субъекта об упразднении поселения. Что же касается новеллы в этой процедуре, то она распространяется не только на сельские, но и на все иные поселения, если изменяется административно-территориальное устройство и упраздняются все населенные пункты, входящие в состав поселения. То есть даже поселение со сложным составом может быть упразднено по решению органов государственной власти РФ. Особенность этой процедуры состоит в том, что она очень строго увязана с административно-территориальным устройством, а эта реформа происходит по инициативе органов государственной власти, а не населения снизу. Эта особенность также вызвана существующей практикой, когда население определенных территорий выбывает и некому инициировать сход для принятия решения. В результате либо территория включается в качестве межселенной в МР, либо в состав территорий иных поселений с учетом мнение представительного органа тех поселений, в состав которых эта территория будет входить.
Что касается создания вновь образованных поселений (слайд № 20), здесь предполагается не просто учет мнения, а согласие населения МР через решение представительного органа, хотя инициатива исходит как от проживающих в населенном пункте граждан, так и органов МСУ, органов государственной власти субъекта и даже органов государственной власти РФ. Это очень любопытный момент, потому что обычно среди инициаторов такого субъекта нет. Здесь речь идет об органах МСУ определенной территории, где собираются создать МО. Завершается все также принятием закона субъекта федерации.
На слайде № 21 изображены способы изменения границ МО, которые не связаны с изменением статуса.
1. Передача из одного муниципального района отдельных входящих в его состав поселений или населенных пунктов в другой муниципальный район
2. Передача из поселения территории отдельных входящих в его состав поселков и сельских населенных пунктов в городской округ
3. Изменение границ поселений, которое влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (т.е. все происходит внутри одного муниципального района)
4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений
5. ФЗ №136: Изменение границ внутригородских районов
Давайте посмотрим, каковы этапы преобразования, упразднения, изменений границ МО (слайд № 22). Три основных этапа грубыми мазками.
1. Выдвижение инициативы об изменении границ, о соответствующем преобразовании или об упразднении муниципального образования
2. Выявление мнения населения по поводу преобразования муниципальных образований или изменения их границ
3. Принятие закона субъекта РФ
Остановимся на второй стадии (слайд № 23). По своему юридическому значению выявление мнения населенияможет быть двух видов: получение согласия населения или учет мнения населения. По отдельным процедурам необходимо получать согласие, по отдельным достаточен только учет мнения. Если согласие, то обязательным последствием является либо продолжение, либо продолжение процедуры в том случае, если согласие не получено. Если население положительно выражает согласие, то процедура продолжается, если же инициатор не получает согласия, то процедура прекращается.
И согласие, и учет может быть выражено разным способом. Согласие может быть выражено в результате народного голосования, а может быть выражено решением представительного органа. Противоречивая формула, точнее было бы сказать: «согласие, выраженное представительным органом». Эти же способы в отношении учета, хотя в качестве способа прямого волеизъявления используются другие формы: речь идет не о голосовании, а о публичных слушаниях и иных способах прямого участия в решения вопроса (не принятия решения, а именно участия). Это может быть, например, опрос. Основная форма – это публичные слушания. Наконец, учет может быть также выражен решением представительного органа.
Давайте посмотрим, когда необходимо согласие населения, а когда возможны более мягкие ��ормы учета мнения. КС указал на дискрецию законодателя при выборе той или иной формы выявления мнения. Критерием должны быть признаны существенность преобразования, его социальная значимость, последствия, которые наступают для жизнедеятельности МО. Если мы посмотрим на те случаи, в которых законодатель предполагает получать согласие населения, то мы обратим внимание на то, что очень часто этот момент существенности не так легко обнаружить.
Слайд № 24. В обеих ситуациях процедуры будут иметь существенное значение, хотя они и не связаны с изменением статуса – меняется только состав территории. Однако это тоже может существенно повлиять на жизнедеятельность МО, если на этой территории, например, находится градообразующее предприятие.
Слайд № 25. И в том, и в другом случае требуется голосование населения. Причем закон указывает на то, что голосование проводится раздельно в ГП, которое должно стать ГО, и в МО. Здесь практический вопрос: как определить результаты голосования населения в МР? Практика пошла по неоднозначному пути. Считать ли в качестве населения МР население ГП? Этот вопрос ставил Московкин в своей жалобе в КС (Определение КС РФ от 06.07.2010 № 932-О-О). Здесь разошлись мнения депутатов профильного комитета ГД и ЦИК. Получается, что, если мы включим в население МР граждан, проживающих в ГП, население ГП сможет голосовать дважды: сначала они голосуют как горожане, а второй раз как часть населения МР. Более того, возможны ситуации, когда в данном МР основную часть населения составляют жители города – будущего ГО, а та часть населения, которая приходится на другие поселения, является весьма незначительной, поэтому результат уже предрешен. Вроде бы, надо исключать. Но с другой стороны, не нарушает ли это права жителей города, который является частью района? КС на этот вопрос не ответил. В этом Определении никаких правовых позиций мы не найдем. Законодатель неопределенно на этот счет высказался.
Сейчас добавились новые процедуры, когда требуется согласие в прямой форме –голосование населения и решение схода (на слайде выделены курсивом).
Для сравнения – процедуры, которые требуют упрощенной формы согласия населения (слайд № 26). Тоже согласие (решающая форма), но выраженное решением представительного органа.
Обратите внимание на объединение поселения с городским округом. Поселение входило в состав МР в качестве самостоятельного МО. Теперь оно объединяется с ГО. Эту процедуру точнее было бы назвать «присоединение», поскольку ГО сохраняет свой статус, а поселение, которое до этого было самостоятельным МО, утрачивает муниципальный статус. Ср. с отнесением территорий одних МО к другим МО. Там не утрачивается муниципальный статус, но требуется согласие населения, выраженное голосованием. Здесь утрачивается статус, но процедура, которая предлагается законодателем, упрощена. Как видим, требования существенности не всегда соблюдаются. Мы видим отход законодателя от решающих форм прямого волеизъявления. Достигается ли цель, заявленная в законе: достоверное выявление мнения населения перед принятием решения?
В 2009 и 2014 гг. все изменения увязываются с этой упрощенной формулой – согласие населения, выраженное решением представительного органа.
Слайд № 27. Речь идет не о согласии, а об учете. Что отличает наш закон от Хартии: такое различие в юридическом значении волеизъявления населения, какое проводит закон, Хартия не проводит. В Хартии мы всегда наблюдаем только учет мнения. Это палка о двух концах. Возможны ситуации, когда проведение процедур территориальных изменений необходимо в силу экономических, социальных иных причин, но оно блокируется через отсутствие согласия. Поэтому Хартия пошла по более мягкому варианту. Общегосударственные интересы должны быть более значимы, если необходимо произвести территориальное преобразование.
Изменение границ МР и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других МР или поселений – вроде бы, невинная форма преобразования. Статус никто не теряет. Другие районы и поселения не затрагиваются. Только конкретное поселение и МР меняют муниципальные границы. Это тот случай, который обжаловался Севашевым (Определение КС РФ от 06.03.2008 № 214-О-П).
Слайд № 28. Литера «Г» – случай обязательных публичных слушаний: без этой процедуры не может состояться соответствующее преобразование.
Литеры «Д» и «Е». В новом законе появились прямые отсылки к иным формам, в том числе предусмотренным уставом МО. Какие-то формы закон не указывает: это остается на усмотрение МО.
Литера «Ж». Особенно много вопросов возникает в связи с тем, что законодатель субъекта теперь подключается к регулированию наделения ГО статусом ГО с ВГД. Здесь федеральный законодатель вообще оставил эту процедуру неурегулированной, указав, что это вопрос для регионального законодателя.
Слайд № 29.
Что касается городов федерального значения, то ст. 79 дает простор для регулирования форм и порядка учета мнения населения внутригородских территорий при проведении соответствующих преобразований, указывая, что законы субъектов должен это урегулировать. Если мы посмотрим Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве», то увидим, что форма учета мнения населения МО при изменении границ и преобразовании МО устанавливается законом об организации МСУ. Дальше смотрим закон об организации МСУ, и видим различные формы в главе 5. Они предусмотрены абстрактно, без привязки к конкретным территориальным преобразованиям. Какие в каких случаях будут задействованы? В ст. 8 Закона об организации МСУ мы видим, что изменение границ внутригородских территорий должно производиться с учетом мнения населения, выраженного в решениях муниципальных советов соответствующих МО. Но это изменение границ. А что касается преобразования, то здесь этот же закон в ст. 9 отсылает к 131-му закону. Вот круг и замкнулся. То есть если речь идет об изменении границ без изменения статуса, то муниципальные советы принимают решение, а что касается преобразований, то отсылка к 131-му закону. Но 131-ый закон вообще этих процедур не предусматривает. На этом основана коллизия.
Коллизия
Пункт 1 ст. 26 Закона СПб «О территориальном устройстве СПб»
«Изменение границ МО, преобразование МО осуществляются в порядке, установленном с учетом общих принципов организации МСУ в РФ и особенностей организации МСУ в городах федерального значения Законом СПб об организации МСУ и настоящим Законом путем внесения изменений в настоящий Закон с учетом мнения населения соответствующих МО, выраженного в форме, установленной Законом СПб об организации МСУ».
Пункт 2 ст. 9 Закона СПб «Об организации МСУ в СПб»
«Преобразование муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих МО по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом».
В чем же здесь проблема? Статья 9 связана со ст. 26 тем, что в ней указывается на обязательность учета мнения населения при преобразовании, но формы не раскрываются. В какой части здесь имеется в виду 131-ый закон? Предмет регулирования первой нормы касается не только преобразования, но и изменения границ. И по поводу изменения границ закон Санкт-Петербурга «Об организации МСУ» как раз и указал, что мнение выражается через решение муниципального совета. Здесь вопроса нет. В части преобразования сложнее законодатель выразился. Нужно законом все это оформлять, инициаторы перечислены. И все это в соответствии с законом федеральным. А что федеральный закон говорит о преобразовании в ГФЗ? Часть 2 ст. 79. Федеральный закон отсылает к закону субъекта федерации. Из этого хитрого регулирования можно сделать вывод, что эта отсылка касается и 28 статьи 131-ого закона, которая говорит об обязательности публичных слушаний для всех форм преобразований всех муниципальных единиц. А достаточно ли только публичных слушаний для учета мнения?
Далее 20 минут беспредметного обсуждения казуса... Решение казуса по существу – в лекции № 11.
_____________________________________________________________________________
ТЕМА 5. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
_____________________________________________________________________________
1. Понятие и элементы компетенции МО
2. Вопросы местного значения и полномочия по их реализации – ядро компетенции МО: понятие, виды, распределение между типами МО
3. Наделение органов МСУ отельными государственными полномочиями
4. Межмуниципальное сотрудничество
1. Понятие компетенции МО
Совокупность, взаимосвязанных элементов, характеризующих основное содержание статуса МО:
- вопросы местного значения и полномочия по их решению;
- переданные государственные полномочия;
- полномочия, добровольно принимаемые к исполнению в рамках закона
Еще из АП вы знаете, что термин компетенция хотя и имеет неоднозначное толкование, но обычно в компетенцию включаются полномочия и предметы ведения как сферы общественных отношений, в которых эти полномочия реализуются. Обычно понятие компетенции используется применительно к органам. А здесь несколько иначе стоит вопрос - мы говорим о компетенции ППО – МО.
Действительно в последнее время именно этот подход получил особое распространение как раз в МП. Именно потому что органы выступают от имени публичного субъекта, и здесь наверно вопросы компетенции вполне можно ставить применительно как раз к публичному субъекту. С таким подходом к компетенции мы может с вами встретиться уже в самой КРФ. Помните еще из КП, те конст. положения, в которых речь идет не просто о полномочиях органов, а о полномочиях РФ, субъектов РФ. Таким образом, нет большой проблемы и ошибки в том, что мы будем говорить о компетенции МО в целом как реализуемой главным образом через органы, так и возможно через формы прямой демократии, тем более в тех случаях, когда представительный орган вообще не образуется, а его функции выполняет сход. Именно на муниц. уровне особенно заметно, что публичный субъект может выступать в разных лицах, ипостасях.
Что же включается в компетенцию МО, характеризующих соответственно конституционно-правовой статус МО:
1. В первую очередь мы можем назвать то, что есть ядро этой компетенции – это вопросы местного значения и полномочия по их решению.
2. Но кроме того в компетенцию МО включаются и переданные гос. полномочия.
А почему гос. полномочия, которые принадлежат другому ППО, оказываются в компетенции МО? Правильно ли, что мы их включаем? Не смотря на то, что эти полномочия включаются и передаются от другого субъекта, и контроль за ними, как и ответственность остаются за тем субъектом, который передает, тем не менее переданные гос. полномочия становятся частью компетенции МО и оно несет в этой части ответственность за них. Именно этот подход красной нитью проходит в фз 131, то есть имея в виду, что МО должно отвечать требованиям ха выполнение не только собственных вопросов местного значения, но и выполнение гос. полномочий, переданных к муниц. субъекту. Это важная часть компетенции.
Вот эта часть компетенции МО – переданные гос. полномочия зачастую составляют половину и более компетенции МО, что конечно уже ставит вопрос вообще: а не перерождается ли МО в некий придаток гос-ва, коль скоро выполняет только переданные гос. полномочия в большей степени, чем собственные. С точки зрения МП в таком подходе можно усматривать уже нарушение самостоятельности МСУ.
3. Еще один круг полномочий, собственные полномочия - полномочия, которые принимаются добровольно МО. Такая конструкция применима и к другим ППО, которые добровольно могут принять на себя иные полномочия в том случае, если закон позволяет это сделать. Важным являются рамки закона - имеются ли законные основания для того, чтобы на себя добровольно принимать факультативные полномочия. Если они добровольно принимаются, то именно на этом этапе есть определенная свобода усмотрения у муниц. субъекта: принять или не принять на себя эти полномочия. Но если оно принято, то никакой свободы в исполнении этого полномочия не возникает, потому что если субъект принял на себя выполнение полномочий, он обязан его выполнять. Соответственно в отношении субъектов, которые пользуются соответствующими услугами возникает право требовать такого исполнения.
2. Вопросы местного значения
Ò Вопросы местного значения – элемент конституционно-правового статуса муниципального образования; отдельные вопросы, задачи в сферах общественных отношений, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, решаемые МО самостоятельно
Ò ВМЗ ≠ предмет ведения (соотношение с ПВ РФ и субъектов РФ): Пост.КС РФ от 29.03.2011 №2-П по «читинскому делу»
Ò Критерий непосредственного жизнеобеспечения населения МО: проблемы определения (Пост.КС РФ по «благовещенскому делу» от 20.12.2010 №22-П)
Ò Полномочия органов местного самоуправления – права и обязанности органов МСУ в конкретных сферах
Мы уже отмечали не раз, что это элемент конституционно-правового статуса МО, что каждому любому типу МО вопросы местного значения присущи. Действительно в соответствующих положениях закона мы находим перечини вопросов местного значения в отношении разных типов МО, они различаются, но тем не менее у всех они присутствуют. Что они собой представляют?
Важно соотнести вопросы местного значения с предметом ведения, то, что обычно является элементом компетенции любого субъекта. Гриценко не стала бы ставить знак равенства между этими понятиями. Предмет ведения – это элемент компетенции гос-ва и гос. образования. Именно так и предложено в ст. 71, 72, 73 КРФ. Отсюда мы выводим эти самые предметы ведения: исключительные, совместные, в которых реализуются полномочия уже вот этими публичными субъектами.
Вместе с тем, вопросы местного значения с предметом ведения связаны. И это действительно определённые вопросы или задачи в каких-то сферах общественных отношений, но это не вся сфера в целом. То есть если предмет ведения – это сфера жизнедеятельности, сфера общественных отношений, которые в полном объеме относятся к соответствующему ведению субъекта публичного, то здесь мы сталкиваемся именно с частью вопросов в этой сфере. Любой вопрос местного значения не является всеобъемлющей сферой общественных отношений, это именно отдельные вопросы и задачи в этих сферах. На это обращалось внимание не раз и КС. Даже при формулировании достаточно широко тех или иных вопросов местного значения, все равно так или иные выясняется, что они имеют корни в предмете ведения гос-ва в ст. 71 или 72. Прежде всего конечно предмет ведения может и является государственным, то есть сфера общественных отношений все равно в ведении того или иного гос. субъекта. Ну конечно гос-во в целом, либо совместно ведение РФ и субъектов РФ, а МО получают ряд задач, вопросов в этой сфере, за которые они отвечают.
Гриценко в качестве примера приводит Постановление по читинскому делу. Читинский городской округ обращался с жалобой в КС по вопросу о том, кто же должен нести бремя расходов за предоставление доп. льгот соответствующим категориям граждан при уплате за теплоснабжение в том случае, если в рамках регулирования тарифов, которое осуществляет гос-во. Устанавливаются определенные минимальные тарифы, вместе с тем ниже этого низшего тарифа предоставляются льготы для определенных категорий граждан. Возникает межтарифная разница, она тоже устанавливается органом межтарифного регулирования, при этом эта межтарифная разница падает на плечи МО, которые за организацию теплоснабжения ответственны. Суд. практика идет по пути взыскания в пользу граждан межтарифной разницы, в пользу организаций теплоснабжения, которые предоставляют и получают меньше, чем установленный тариф. Конечно в данном случае КС показал, что данная сфера не является полностью исключительно сферой общественных отношений, которая только в муниц. ведении, а это вопрос более широкого ведения, который выходит на целый ряд вопросов или предметов ведения гос-ва. Что связано и с адм. зак-вом, и с тарифными регулированием. И это все те вопросы, которые закреплены за гос. субъектами.
То есть это один из примеров, который явно показывает, что мы не найдем ни одного вопроса местного значения, который полностью бы охватывал предмет ведения и вместе с тем он всегда связан с каким-либо предметом ведения и на него всегда выходит, будь то здравоохранение, образование, природопользование. Все эти вопросы конечно же более широки как сферы, и они относятся не только к муниц., но и к гос. ведению.
Еще один важный критерий, по которому мы эти задачи определяем как муниц., почему они вопросы местного значения. Зак-ль в определении, в самом понятийном аппарате уже ссылается на так называемые вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Конечно это оценочное понятие. Что значит непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения? И насколько тот или иной вопрос можно считать вопросом непосредственного жизнеобеспечения населения?
Критерий непосредственного жизнеобеспечения населения МО: проблемы определения (Пост. КС РФ по «благовещенскому делу» от 20.12.2010 №22-П - «удовлетворение основных жизненных потребностей населения»)
КС также пытался толковать это понятие. Гриценко приводит некоторые пояснения по этому критерию непосредственного жизнеобеспечения населения МО, продолженные КС. В частности ПКС по «благовещенскому делу» эта позиция кочует теперь в каждое новое постановление, принимаемое по вопросам компетенции МО. Что попытался сказать КС? Что это удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Нельзя сказать, что это много прояснило. Ясно, что это те вопросы, которые связаны с коммунальным жилищным хоз-вом. Какие еще жизненные потребности можно выделить? Понятно, что во всех сферах они могут быть выделены. Получается, что и непосредственное жизнеобеспечение касается самых разных сфер жизнедеятельности, а значит, во всех этих сферах у МО должны быть свои вопросы местного значения.
Вот насколько уже это получается сделать законодателю – это большой вопрос. Далеко не все жизненные потребности покрываются вопросами местного значения, а многие из них просто выводятся уже в гос. сферу в полном объеме.
Что же такое полномочия как элемент компетенции МО? Это полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения. Значит конкретные права и обязанности в соответствующих вопросах, сферах. Слово «сфера» применяется уже не в смысле всеобъемлющей сферы, а сферы как раз той части вопросов, которые относятся к вопросам местного значения.
Полномочия как элемент компетенции в первую очередь уже употребляется применительно к органам. Хотя Гриценко повторяет, что тоже не всегда, часто мы встретим, когда речь идет о полномочиях МО, о полномочиях публичных субъектов. Судить не стоит зак-ля за такие оговорки, понятно, что речь идет о том, что публичный субъект все равно эти вопросы решает через различные функциональные способы. А какие это способы будут избраны уже зависит от него. И скорее всего это конечно через органы.
Классификации вопросов местного значения
1) по типам МО:
- ВМЗ поселений;
- ВМЗ муниц. районов;
- ВМЗ городских округов;
- ВМЗ ГО с внутригородским делением;
- ВМЗ внутригородских территорий ГФЗ;
- ВМЗ внутригородских районов ГО.
Мы эти типы уже хорошо знаем. Единственное, у нас появляются новые типы МО - внутригородские районы городского округа. Поэтому и вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением и без такового будут отличаться. Потому что во втором случае городской округ часть своих вопросов уже отдает для решения внутригородским районам. Здесь появляется уровневость, которая имеет не мало проблем. Потому что с одной стороны мы можем решить децентрализовано какие-то вопросы местного значения в городе, это даже удобно, а с другой стороны возникают проблемы разграничения собственности имущества, финансов. Может быть путаница в том, а кто и за что отвечает и куда идти гражданину и с каким вопросом.
2) по сферам жизнедеятельности:
- финансово-экономическая сфера;
- местная инфраструктура;
- сфера земельных отношений, природопользования, охраны природы;
- сфера охраны правопорядка и безопасности.
Можно предложить самые разные сферы. Этот перечень достаточно условный, но более емко охватывающий все те вопросы жизнедеятельности, которые могут быть упомянуты: это и финансово-экономически сферы, и местная инфраструктура (все, что касается транспорта, дорог и коммунального обслуживания), и социальная сфера.
Вопросы охраны правопорядка и безопасности, по ним очень хорошо видно, насколько это сквозной вопрос. Сама по себе сфера универсальна: она относится к гос-ву в первую очередь, но и в вопросах местного значения мы наблюдаем как упомянутую непосредственно в КРФ. Поэтому конечно вопрос охраны общественного порядка и для муниц. органов является тем вопросом, который тоже в рамках большой сферы является вопросом местного значения.
3) по способу осуществления и пределам ответственности МО:
- «организация», «обеспечение» сферы жизнедеятельности
- «участие», «содействие», «создание условий» развитию сферы на территории МО
В качестве критерия Гриценко назвала бы здесь комплексный критерий – способ осуществления и пределы ответственности. Анализируя соответствующий перечень, если в откроете ст. 14, 15, 16 ФЗ №131, то обратите внимание, что эти вопросы в соответствующих сферах заявляются как организация, например, того же теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения или как обеспечение какой-то сферы жизнедеятельности либо участие в решении тех или иных вопросов, участие в организации предоставления услуг в каких-то сферах или, например, содействие – тоже очень распространенная формула, которая характеризует определённый вопрос местного значения. Рассматривая ст. 14 ФЗ №131 вы можете соответствующие примеры найти.
Как вы думаете, создание условий для оказания услуг в сфере здравоохранения при том, что сама сфера сквозная, является в первую очередь той сферой, в которой ведают ОГВ и соответствующим отраслевым законом мы это можем увидеть и заметить, что основные вопросы, полномочия закрепляются за РФ, за субъектами РФ, но в определенной части создают условия для осуществления этой деятельности и МО. Например, создание условий для предоставления транспортных услуг, участие в профилактике терроризму, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания. В чем же разница? Чем можно объяснить это различие формулировках, терминах и в пределах ответственности, в чем состоят полномочия в соответствующих сферах? Почему где-то участие, а где-то создание условий?
Если это участие, то как правило, речь идет о некой сфере, вопросе, который имеет публичное значение для не только данного субъекта, но и других ППО. Например, участие в профилактике терроризма, понятно, что здесь этот публичный субъект лишь участвует вместе с другими публичными субъектами, поскольку это вопрос фед. значения. А если речь идет о создании условий, то здесь ориентация на взаимодействие прежде всего с бизнесом, создание условий для оказания услуг. В этом случае муниципалы должны координировать действие в том числе и хозяйствующих субъектов, которые будут выполнять соответствующие задачи, просто потому что эти услуги не должны обязательно оказываться самим публичным субъектом, хотя возможно. Он должен создать условия, создать, например, соответствующее муниц. учреждение или предприятие для того, чтобы эти услуги оказывать. Либо передать соответствующую задачу, то есть создать условия для среднего и малого бизнеса, а может и для других хозяйствующих субъектов для оказания соответствующих услуг.
Эта формула распространенная именно для ориентации на различные формы реализации соответствующих задач. Здесь это взаимодействие и привлечение частного сектора. И содействие также в какой-то мере связано с созданием условия, но здесь акцент на то, что личное участие тоже будет, то есть сам муниц. субъект будет в этом как-то участвовать.
Критика со стороны муниц. наших представителей в отношении этих формулировок всегда звучит и наверно справедливо, потому что разобраться в нюансах, оттенках пределов ответственности и степени участия муниц. субъекта в решении задач достаточно сложно. Дискреция, усмотрение зак-ля достаточно широко. Хотя если речь об организации, то здесь действительно максимальная степень ответственности. Эта сфера полностью возложена на муниц. субъект, и как он организует, будет от него зависеть полностью. Здесь как раз, если даже нет возможности привлечь частного субъекта, все равно ответственность остается за МО, оно должно самостоятельно обеспечить реализацию соответствующей публичной задачи и предоставление публичной услуги.
Классификация полномочий органов МСУ
Ò По степени обязательности:
- Обязательные
- Добровольные (права)
В качестве важнейшего критерия закон предлагает именно степень обязательности. Но обязательности не в том смысле, что если принял на себя, то можно выполнять/не выполнять, а в том смысле принимать или не принимать на себя соответствующее полномочие. Если они добровольные, они кстати и называются правами в законе, права органов МСУ по решению определенных вопросов. Вот эти права конечно не означают, что они остаются правами, если они принимаются уже в качестве элемента компетенции МО, МО уже обязано выполнить их.
Обязательные – это те, которые в силу закона возлагаются на МО соответствующего типа. Даже если МО соответствующее полномочие выполнять не будет по тем или иным причинам, то притязания у субъектов, которые должны получить определенный набор услуг, остаются, в этом случае или, прокурор, или гражданин, или организация могут всегда через суд обязать выполнить соответствующую задачу, вопрос решить муниц. органы.
Ò По содержанию:
Полномочия по решению вопросов местного значения (ст.17):
- Собственные по ст.14, 15, 16 (ФЗ № 131, иные ФЗ, уставы МО)
- переданные полномочия по решению ВМЗ других МО (соглашения);
Отдельные государственные полномочия (ст.19);
Права по решению вопросов, не отнесенных к ВМЗ (специальные, дополнительные, добровольные) (ч.1 ст.14.1, 15.1, 16.1)
Полномочия по участию в решении государственных задач (добровольные) (ч.2 ст.14.1, 15.1, 16.1; ч.5 ст.20)
«Остаточные» полномочия (ч.2 ст.14.1, 15.1, 16.1)
Здесь мы уже используем в качестве критерия – элемент компетенции. И соответственно это полномочия по реализации того или иного вопроса в рамках компетенции МО. Либо это собственные полномочия, а это значит полномочия по решению вопросов местного значения. Они тоже могут еще делиться на полномочия, которые передаются от других МО, то есть эти полномочия по решению вопросов местного значения собственных, которые за данном типом МО закреплены и полномочия по решению вопросов местного значения других МО в случае передачи взаимной от другого МО соответствующих полномочий - это возможно на основе соглашения. Этот вопрос закреплен непосредственно в ч. 4 ст. 15.
Отдельные гос. полномочия коренятся в сферах ведения уже субъекта РФ и РФ.
Еще такие группы как права по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения – то, о чем мы выше вспоминали как о добровольных правах, так вот это как раз разновидность добровольных прав. Их в литературе называют еще специальными, дополнительными или добровольными. Ст. 14.1, ч. 1 ст. 15.1, ст. 16.1.
Далее полномочия по участию в решении гос. задач. Тоже в этих же статьях только уже в ч. 2 они упомянуты и также в ч. 5 ст. 20 упомянуты. Обратите внимание на разницу между полномочиями по участию в решении гос. задач и переданными гос. полномочиями. Она очень существенна. В первом случае мы говорим хотя и об элементах компетенции МО, но все-таки имеющим основу в виде сфер ведения в компетенции других публичных субъектов, здесь же речь идет о том, что полномочия по участию в решении гос. задач не передаются путем наделения, а принимаются добровольно на себя муниц. субъектами в том случае, если закон это позволяет сделать в качестве дополнительного вспомогательного механизма решения гос. вопроса. В данном случае эти полномочия – собственно полномочия МО, а не гос. полномочия переданные. То есть статус гос. полномочий они не имеют вообще, хотя и связаны также с решением также гос. задач.
Это особенно касается соц. сферы. Соц. вопросы, соц. услуги действительно настолько определены как общие задачи муниц. и гос., но тем не менее право в участии в ее решении имеют все. И конечно участвовать собственными средствами в решении этой задачи могут и муниципалы точно также как и субъекты РФ. В этом случае принимая на себя такие полномочия добровольно, они конечно обязуются за счет собственных средств их осуществлять.
Поэтому фин. основа гос. полномочий и полномочий по участию в решении гос. задач разная. В первом случае – это субвенции, а во втором случае – это уже собственные средства.
Еще один элемент, который можно выделить на основании ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1 – остаточные полномочия. Что здесь имеется ввиду? Каким образом здесь они проявляются? Кстати говоря, в остаточных полномочиях можно усмотреть действие принципа субсидиарности, когда зак-ль пытается сказать, что это еще не исчерпывающий круг полномочий, которые решаются, там могут быть еще другие полномочия, которые не отнесены к ведению других субъектов и не исключены из компетенции МО – вот это 2 важных условия. Почему все-таки можно сказать, что эти остаточные полномочия не нашли практического применения и более того, вызывают много проблем в рамках такого применения? Дело все в том, что они сформулированы применительно ко всем МО одинаково. То есть получается, остаточный принцип действует в отношении всех МО как 1го, так и 2го уровня. А значит, если они не исключены из ведения и того, и другого, и 3го МО, то есть все этим будут заниматься, то тогда к чьей компетенции это все-таки относится. Поиск таких остаточных полномочий затрудняется, поскольку непонятно, кому следует это принимать на себя. Эта норма мертворожденная. Хотя дань может быть отдана принципу субсидиарности, как он заявлен в Хартии, но в Хартии он заявлен по-другому в отношении одного последнего уровня, самого приближенного к гражданам. А здесь мы получаем: оба уровня задействованы в этом остаточном принципе.
Ò Функциональный критерий:
- Регулятивные;
- Исполнительные;
- Контрольные
Речь идет о том, какой вид деятельности имеется ввиду, когда мы говорим о полномочиях. Полномочия – это всегда форма реализации соответствующей сферы, задачи. Поэтому каким способом реализовать, через какой вид деятельности – здесь возможны самые разные варианты:
- регулирование
- исполнительная деятельность
- исполнительно-распорядительная деятельность
- контроль за таким исполнением.
Все эти варианты контрольные, регулятивные, исполнительные мы в полномочии находим, в компетенции МО. Но это не означает, что при этом происходит некое разделение властей внутри муниц. органов и среди муниц. органов, поскольку все они занимаются исполнением законов. Другое дело, что при этом они могут и должны осуществлять регулирование – это самое административное нормотворчество, определяя соответственно, каким образом они действуют и делая акцент на исполнительно-распорядительной деятельности. Внутренний контроль никто не отменял, контролировать исполнение тоже необходимо. Это все присутствует в компетенции соответствующих органов.
Ò По характеру финансового обеспечения:
Принципы формирования и реализации компетенции Мо
Ò Принцип функциональной самостоятельности МО: самостоятельное осуществление полномочий каждым МО
Ср.: ? Допустимость перераспределения законами субъектов РФ полномочий между органами ГВ субъектов РФ и органами МСУ на срок полномочий З(П) ОГВ субъекта РФ (за искл. отдельных ВМЗ и полномочий) – п.6.1 ст.26.3 ФЗ №184 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014
Принцип функциональной самостоятельности как разновидность общего принципа самостоятельности МСУ. Причем этот принцип как достаточно универсальный должен распространяться и на те полномочия, которые являются переданными гос. полномочиями. Другое дело, что в данном случае все-таки режим их исполнения несколько отличается, и контроль со стороны ОГВ, исполнительных органов уполномоченных должен быть дополнительно обеспечен. И на этот счет есть свои меры гос. контроля и способы дополнительные. Но тем не менее само МО должно с учетом именно его структуры органов МСУ обеспечивать их исполнение. Конечно в более узких пределах, чем собственные полномочия, но тем не менее.
Вместе с тем этот принцип функциональной самостоятельности конечно ставится под вопрос в том случае, если мы вспомним о том, что круг гос. полномочий становится преобладающим в компетенции МО. И конечно в этом случае самостоятельное значение более ограничено.
Еще одна новелла, которая идет в разрез с принципом функциональной самостоятельности – это положение закона майского 2014 года №136. Это положение изменило и внесло дополнения, изменения в закон №184 в отношении того, что законами субъектов допускается перераспределять полномочия между ОГВ субъектов РФ, органами МСУ на срок полномочий законодательного представительного ОГВ за исключением только отдельных вопросов местного значения, которые в силу КРФ рассматриваются как исключительные и уже закрепленные за МО, все остальные полномочия могут быть перераспределены. (подумать над чем, в чем же здесь коллизия?!)
Почему все-таки такое перераспределение создает угрозу нарушения принципа функциональной самостоятельно��ти? У нас отсутствует правовая определенность в том, а что же все-таки относится к компетенции МО.
Ò Принцип разграничения ВМЗ между уровнями и типами муниципальных образований (по вертикали):
Эффективность осуществления ВМЗ: разграничение ВМЗ между сельскими поселениями и муниципальными районами; между ГО и ВГР
Вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения поселений или вопросы жизнеобеспечения населения района, вопросы межпоселенческого характера
Какие здесь используются критерии для определения такого разграничения?
Основным в отношении как раз этой двухуровневой системы является принцип эффективности осуществления вопросов местного значения. Хотя это достаточно неопределенный принцип. Решить его на уровне фз, как это предложил сейчас зак-ль. достаточно сложно. Тем не менее такое предложение реализовано в нормах ст. 14, 15, где мы видим, что между сельскими поселениями и муниц. районами разграничение происходит уже по-новому и многие вопросы местного значения, ранее закрепленные за сельскими поселениями, теперь становятся вопросами районного значения.
Между городским округом и внутригородским районом также происходит разграничение полномочий и вопросов местного значения. Вроде бы исходя из этого же принципа - приблизить к населению то, что максимально возможно и эффективно здесь решить, но вместе с тем сохранить единство городского хозя-ва. Вроде бы принцип понятен, но тем не менее, какой разный результат. Если сравнить круг полномочий сельских поселений и внутригородских районов, то мы заметим, что круг вопросов идентичный при том, что совершенно разные субъекты и разные задачи, разные в том числе принципе работают здесь. Единство городского хоз-ва в отношении городского округа, и этот принцип отсутствует в отношении муниц. района и сельского поселения. Сельское поселение – это уже территория, которая обладает определенными признаками естественности, компактности, которые должны быть также обеспечены. Значит, непосредственное решение вопросов жизнеобеспечения здесь необходимо. Однако круг вопросов точно такой же как у внутригородских районов. Это вопрос на размышление, насколько принцип эффективности осуществления вопросов местного значения здесь действительно соблюдается.
Еще один критерий - вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения. Как тот критерий, который мы обозначили для определения круга вопросов местного значения, и если посмотреть, как делятся соответствующие вопросы между районом и поселением, то можно заметить, что районы решают вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения района и межпоселенческого характера. Однако здесь тоже происходит определенная подмена в самом законе, потому что в конечном итоге районные органы должны отвечать за решение вопросов жизнеобеспечения именно поселений, а отвечают, собственно говоря. за все население. Таким образом, межпоселенческий характер вопроса как критерий не вполне соблюдается. То есть задумка такая, что они должны работать и решать вопросы для поселений, а не для населения поселений, потому что это решают уже сами поселения. В конечном же итоге они работают и для населения поселения как населения района. Немножко сложно, но по крайней мере это размывает критерий межпоселенческого характера вопроса. Межпоселенческий характер заявляется, он остается, но вместе с тем в конечном итоге не выдерживается. Очень многие вопросы жизнеобеспечения населения поселений становятся вопросами районного значения, а не поселенческого.
Поясним как работает п. 6.1 ст. 26.3 ФЗ № 184.
Принцип функциональной самостоятельности МО: самостоятельное осуществление полномочий каждым МО
Ср.: ? Допустимость перераспределения законами субъектов РФ полномочий между органами ГВ субъектов РФ и органами МСУ на срок полномочий З(П) ОГВ субъекта РФ (за искл. отдельных ВМЗ и полномочий) – п.6.1 ст.26.3 ФЗ №184 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014
Дело в том, что среди этих так называемых полномочий, которые могут перераспределяться между органами гос власти субъектом в органов мсу, зачастую понимаются те самые существенные полномочия, которые определены даже как вопросы местного значения и такие полномочия, которые существо вопросов местного значения покрывают полностью. Имеются в виду, в частности, случай, когда закон субъекта РФ регулирует такой вопрос как закрепление полномочий органов местного самоуправления по утверждению и разработке схем территориального развития МР и правил землепользования и застройки территорий, устанавливая эти полномочия уже за областными органами государственной власти. Это все происходит законами субъекта. Пример – Ставропольский край, Ульяновская область. Даже МО второго уровня соответствующие полномочия по вопросам планирования землепользования, застройки, по вопросам градостроительной деятельности не осуществляют уже, а эти полномочия становятся уже перераспределенными в пользу областных органов. Этот момент показывает, что многие существенные вопросы жизни МО вроде бы закрепленные в качестве важнейших вопросов МСУ по сути оказываются перераспределенными в пользу органов гос власти, а значит существенно урезается компетенция МО. Поэтому если посмотреть законы, то вы найдете еще не мало примеров законом субъектов, которые иллюстрируют это перераспределение, то есть изъятие из компетенции МО полномочий по вопросам местного значения и закрепление этих полномочий за краевыми, областными органами гос власти субъектов.
Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ МО одного уровня другому на основе соглашений
Ср: ! Допустимость возложения ВМЗ поселений на муниципальные районы законами субъектов РФ в переходный период 2005-2009 гг.
Принципы дифференциации ВМЗ между типами МО одного уровня: ВМЗ городских и сельских поселений
Принцип исчерпывающего перечня ВМЗ и открытого перечня полномочий по ВМЗ (устанавливаются иными ФЗ, уставами МО)
Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов МСУ
Принцип соответствия муниципальной собственности и финансовых ресурсов компетенции МО
Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ одних МО другим МО на основе соглашений
В период реформы это было возможно делать даже законами субъектов РФ (до 2009 года).Сейчас с учетом последних изменений также не исключается возможность дальнейшего перераспределения полномочий не только между органами гос власти, но и между органами МСУ разных уровней.
То есть вариант использования не только соглашений, но и законов субъекта, вновь становится допустимым (не знаю как это связано с предыдущим тезисом - мое).
Дифференцированный подход к кругу вопросов местного значения МО разных типов
Этот принцип в перечнях ст. 14, 15, 16 ФЗ достаточно четко прослеживается, так как перечни эти сформулированы по типам МО. Сейчас в качестве новеллы можно даже показать, что эта дифференциация пошла еще дальше, потому что городские поселения и сельские поселения получили разный уже набор вопросов местного значения. Обратите внимание на часть 1 и 2 статья 14 ФЗ, где отдельно говорится о городских и о сельских поселениях. К вопросам местного значения сельских поселений относятся всего 13 вопросов из 39 (это если считать по пунктам). Перечни в отношении городских и сельских поселений разные - это углубление принципа дифференциации при подходе к формулированию вопросов местного значения.
Принцип исчерпывающего перечня вопросов местного значения
С самого начала законодатель исходит из того, что круг вопросов местного значения может меняться только посредством внесения изменений в закон 131-ФЗ.
Перечни вопросов местного значения исчерпывающие.
В то же время перечень полномочий по решению вопросов местного значения открытый (ст. 17). Здесь законодатель предлагает универсальный перечень без дифференциации для типов МО.
Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями:
.....
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Дифференциация идет только по вопросам местного значения, причем вопросы исчерпывающим образом составлены, а полномочия по решению вопросов местного значения как способы их реализации достаточно универсальны, с одной стороны, но опять же перечень их не исчерпывающий.
Здесь возникает вопрос: почему перечень не исчерпывающий?
Очевидно невозможно перечислить весь круг полномочий по решению вопросов местного значения. Это делает уже отраслевой законодатель. Соответственно мы имеем универсальный набор полномочий по решению вопросов местного значения для всех МО (ст. 17), но по решению вопросов местного значения, перечисленных в ст. 14, 15, 16, которые имеют отраслевой характер, полномочия регулируются в федеральных законах, посвященных соответствующей сфере управления (ФЗ "Об образовании", "Об охране здоровья", Градостроительный кодекс, Земельный кодекс и т.д.). Какой бы закон мы не взяли - везде найдем статью про полномочия органов МСУ в соответствующей сфере.
Вопрос: сопоставление круга полномочий с вопросами местного значения, которые установлены в 131-ФЗ. Тут может быть много проблем. Те, кто пытались сопоставлять эти нормы, указывали, что некоторые полномочия выходят явно за пределы вопросов местного значения и строго говоря ими не охватываются и на этом много коллизий построено, то есть когда ФЗ возлагает какое-то полномочие как якобы собственное (т.е. по вопросу местного значения), но по факту вопросом местного значения не охватывается.
Вопрос: это что такое тогда? Может быть это возложение государственных полномочий? Тогда почему нет финансового обеспечения?
Идея в том, чтобы такого расхождения не было. Значит вопрос местного значения в любом случае должен быть сформулирован более широко, чем полномочие по его решению. Но поскольку такой жесткой дифференциации между вопросом местного значения и полномочием по его решению не проведено законодателем, то происходит такая путаница, что полномочие иной раз оказывается шире, чем вопрос местного значения.
Статья 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления
1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 настоящего Федерального закона.
Перечень вопросов местного значения может быть изменен только путем внесений изменений в 131-ФЗ. Это и ответ на вопрос о том почему так часто меняется 131-ФЗ, как и 184-ФЗ. Получается, что если формулировка вопроса местного значения слегка меняется, то уже нужно вносить изменения в соответствующий закон. Любое изменение в какой-то отрасли законодательства, касающееся полномочий органов власти, всегда выходит на вопросы местного значения, а значит нужно приводить в соответствие 131-ФЗ с отраслевым законом. В этой связи может привести пример: ФЗ "Об отходах..." определяет новое полномочие разных уровней власти в соответствующей сфере, что касается полномочий МСУ. С 1 января 2016 года вносятся изменения в ст. 14,15,16 ФЗ-131, поскольку вопросы, связанные со сбором, обработкой, утилизацией твердых коммунальных отходов, становятся полномочиями в рамках соответствующих вопросах местного значения и сами формулировки вопросов местного значения меняются.
Итог: Полномочия, сформулированные в отраслевых законах, приводятся в соответствие с полномочиями, которые сформулированы в ст. 14, 15, 16, 16.1 ФЗ-131.
Финансовое обеспечение
Этот принцип мы использовали также как критерий для дифференциации вопросов местного значения и других вопросов, находящихся в компетенции МО. Соответственно обязательность соответствия финансового обеспечения кругу вопросов и полномочий - это один из принципов, провозглашенных конституцией. На это и была направлена изначально идея исчерпывающего перечня ВМЗ, чтобы МО имели возможность рассчитать как им обеспечить реализацию собственных полномочий. Но мы видим, что это оказался не самый успешный путь, потому что расширение круга ВМЗ идет за счет полномочий, которые не формулируются исчерпывающим образом.
Муниципальная собственность, финансы и ресурсы должны соответствовать компетенции МО. Что это значит? Идея в том, чтобы в собственности МО находились только те объекты, которые необходимы для реализации полномочий по ВМЗ или вопросам, касающихся переданных гос полномочий. Т.е. должно соблюдаться целевое назначение объекта собственности.
На это направлены все механизмы возможного перераспределения в том числе объектов собственности публичной между разными уровнями публичной власти в соответствии с перераспределяемыми полномочиями и вопросами.
Сопоставляя ст. 18 и 19 ФЗ можно увидеть некую между ними связь, а именно: идея законодателя состоит в том, что если вопрос не входит в перечень ВМЗ, то он должен рассматриваться как вопрос государственный и соответственно полномочие по его решению - государственное полномочие, которым МСУ наделяется.
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Как интерпретировать это положение с учетом того, что у нас есть еще "иные вопросы", права по решению которых тоже закрепляются за органами МСУ (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1)?
Статья 14.1. Права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений
...
2. Органы местного самоуправления городского, сельского поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Можно ли считать, что положения ч. 1 ст. 19 вступают в противоречие с другими положениями закона?
Сам принцип как он сформулирован в ч. 1 ст. 19 наводит на размышления. Вроде бы мы говорим, что все, что не является полномочиями по ВМЗ, является отдельными гос полномочиями, передаваемыми в порядке наделения. Если ФЗ не отнесено к ВМЗ, то это отдельное гос полномочие. Вместе с тем, у нас есть добровольные, дополнительные полномочия не по ВМЗ - ст. 14.1, 15.1, 16.1.
Ч. 1 ст. 19 касается тех полномочий, к��торые определены как обязательные государственные полномочия, они реализуются за счет субвенций. Если это добровольно принимаемые полномочия, то они реализуются за счет собственных средств.
Принцип ч. 1 ст. 19 показывает, что ничего нельзя дополнительно возложить на МО в обязательном порядке, если оно не относится к ВМЗ. Если такое происходит, то это положение можно оспаривать.
Итог: если видим какое-то полномочие МО в законе, то должны понять 1) относится ли оно к ВМЗ, если нет, то 2) выделена ли субвенция для решения этого вопроса, если денег нет, то 3) оспариваем положение закона + требуем возместить понесенные в связи с решением гос органа затраты.
Статья 133 Конституции
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
На эту статью Конституции некоторые суды ссылаются напрямую, потому что в ситуациях, когда действительно можно констатировать, что за рамками ВМЗ полномочие некоторые объявляется в рамках ВМЗ, то эти дополнительные затраты не должны быть возмещены, если они подпадают под расчет финансового обеспечения, которое изначально предполагалось под этот вопрос.
С одной стороны, мы стремимся к тому, чтобы представлять себе обязательные ВМЗ, под которые нужно будет обеспечить финансовую основу и материальные ресурсы, но вместе с тем есть другая сторона медали - отсутствие гибкости в соответствующих формулировка. Не учитывается та разница, которая может быть между МО одного типа: между городскими поселениями, которые самые разнообразные. В этом случае при таком жестком подходе опять же возможности для решения доп вопросов вставали не раз и вот почему постепенно закон изменялся и в него были включены положения о дополнительных, факультативных полномочиях. То есть эта конструкция возникла не сразу в законе, а через опыт и практику невозможности решения на федеральном уровне одинаково для всех МО того или иного вопроса. То есть конструкция, которая была предложена для всех МО одного типа, все равно не всем подходила. И в этой ситуации понадобилось проявить гибкость, хотя бы вводя дополнительные добровольные полномочия и дать возможность приниматься на себя полномочия, которые не отнесены к ведению других МО и не исключены из ведения данного МО.
Отсутствие четких границ между полномочиями РФ, субъектов РФ, МО, на основе которых реализуются отдельные гос полномочия.
Примеров тому очень много. В статье 14 мы видели, что ряд ВМЗ подходит и к МО, и к гос полномочиям. Например, борьба с терроризмом, предотвращение чрезвычайных ситуаций - универсальные вопросы, которые могут быть отнесены к ведению как муниципалов, так и органов гос власти. Таких вопросов достаточно много.
Примеры, которые приводятся на слайде, это из конкретных дел КС. В частности, постановление по "читинскому делу" 2011 года - вопросы организации теплоснабжения, регулирования тарифов. Регулирование тарифов - вопрос не местный, этим занимается специальная комиссия органа гос власти субъекта. Поэтому нельзя говорить о том, что в городском округе полностью за вопросы теплоснабжения отвечает МО, нельзя. На это и обратил внимание КС. Посмотреть это Постановление и логику КС, которую он использует чтобы обосновать, что вопрос не является сугубо муниципальным. Расходы, связанные с межтарифной разницей, должны нести не муниципальные органы, а субъект.
Другой вопрос мог возникать в рамках экологического права - Постановление КС от 13 октября 2015 года № 26-П по жалобе Североуравльского городского округа.
С одной стороны
Статья 16. Вопросы местного значения городского округа
1. К вопросам местного значения городского округа относятся:
...
24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
Соответственно, ликвидация несанкционированных свалок рассматривается как полномочие в рамках решения этого ВМЗ, причем на любых земельных участках, входящих в территорию МО, независимо от того, кто является собственником участка. В нашем случае это были земли лесного фонда, находящиеся в собственности РФ.
Заявитель полагал, что вопросы защиты лесов - вопросы в ведении РФ или субъекта (если переданное полномочие). Поэтому принятие мер по обращению с отходами - это вопрос, относящийся к ведению всех уровней власти.
Все судебные органы (в том числе ВС) настаивали, что этот вопрос относится к муниципальным, так как полномочие сформулировано очень широко. Рассуждение КС тоже противоречиво. КС признает, что все конституционно, но при этом указывает, что из нормы не следует, что охраной лесов должны заниматься муниципальные органы. Поэтому вопрос о том, кто будет в итоге принимать меры по обращению с отходами, тоже должен решаться дифференцировано. При этом КС указал, что важно еще обращать внимание на то каким образом эти обязанности распределены и кто произвел отходы. То есть загрязнитель должен в конечном итоге платить, но каким образом он будет определен уже зависит от законодателя, который должен это урегулировать.
Нельзя сказать, что такие смежные вопросы как охрана лесов и их защита, принятие мер по обращению с отходами, полностью относятся к ведению МО. В этих сферах есть полномочия и у других субъектов власти.
В качестве ВМЗ признаются вопросы, связанные с участием в решении гос вопросов и задач. Это окончательно запутывает дело, так как мы выделяли, что в рамках ВМЗ есть 1) вопросы по участию в решении гос задач, 2) добровольные полномочия по участию в решении гос задач, которые МО принимает на себя, 3) переданные гос полномочия. Это три разные категории полномочий!
Статья 16
7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
7.2) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
Это относится законом к ВМЗ, но при этом они имеют общегосударственное значение. Степень участия МО в решении этих вопросов менее значима, что отражается в самих формулировках закона. Неучастие в этом обязательном ВМЗ может являться основанием для привлечения должностных лиц к ответственности. Это обязательный ВМЗ, финансируемый за счет собственных средств МО.
Проблема выделения дополнительных прав и полномочий (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1)
Обязательность их исполнения на МО не налагается. При этом полномочия сформулированы как остаточные применительно ко всем МО и тут опять же отсутствует дифференциация.
Сфера
ВМЗ городских поселений
ВМЗ районов
Финансы и собственность
•Бюджет поселения
•Налоги и сборы поселения
•Осуществление прав собственника имущества поселения
•Бюджет района
•Налоги и сборы района
•Осуществление прав собственника районного имущества
Местная инфраструктура
•Электро-, газо-, тепло-, водоснабжение, водоотведение
•Автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов
•Транспортное обслуживание в границах поселений
•Сбор и вывоз бытовых отходов
• Создание условий для обеспечения: Услуги связи, общепит, торговля, бытовое обслуживание для жителей поселения
•Электро- и газоснабжение поселений
•Автомобильные дороги МЗ вне границ населенных пунктов
•Транспортное обслуживание между поселениями
•Утилизация и переработка бытовых и промотходов
• Создание условий: Услуги связи, общепит, торговля, бытовое обслуживание поселений
Социальная сфера
•Муниципальный жилой фонд, обеспечение малоимущих жилыми помещениями
•Библиотеки поселения
•Организация услуг организаций культуры, досуга
•Объекты культурного наследия поселения
•Условия развития физкультуры и спорта
•Начальное общее, основное общее, среднее общее образование в муниципальных образовательных организациях (кроме фин.обеспечения образовательного процесса)
•Создание условий для оказания медицинской помощи в рамках территориальных госпрограмм;
•Межпоселенческие библиотеки
•Организация услуг организаций культуры, досуга поселений
•Условия развития физкультуры и спорта
Между разными уровнями МО полномочия тоже недостаточно дифференцированы. Критерий как "поселенческий" и "межпоселенческий" вопрос не вполне работает. Сейчас многие вопросы, которые раньше решали сельские поселения, стали вопросами районными, подтверждает данный тезис.
Нельзя считать межпоселенческим вопросом вопрос о планировании территории поселения, находящегося в МР. Этот вопрос поселение должно решать самостоятельно. Однако сейчас это вопрос районного значения и считать его межпоселенческим мы не можем.
Критерий межпоселенческого характера вопросов для МР не выдерживается в законе.
Если мы начнем сравнивать ВМЗ поселений и районов, то мы увидим, что они во многом дублируются. Можно предположить, что районы решают эти вопросы для поселений, а поселения - для населения поселений. Но это тоже не всегда происходит, потому что ряд вопросов решают районы для населения поселений тоже.
Перед некоторыми проблемами на слайде стоит "?", а перед другими - нет. ? - дискуссионный вопрос, ведется спор.
Слайд со сравнением ВМЗ поселения и МР. Мы видим повторяющиеся вопросы. Но граница между двумя уровнями проходит не очень четко. В отношении дорог может быть проще - есть дороги в поселениях и есть межпоселенческие: внутри поселений - ВМЗ поселений, межпоселенческие - ВМЗ районов.
Слайд с различиями - применительно к городским поселениям! Относительно сельских поселений будет другое сравнение, так как у них компетенция очень сужена и возможность ее расширения сохраняется только через законы субъектов или соглашением между сельскими поселениями и МР. Но пока таких примеров передачи вопросов сверху вниз мы не видим.
Показан вопрос изменения проблемы с ввозом, вывозом отходов. Даже в ПКС 2015 года касается рассмотрения вопроса 131-ФЗ в прежней редакции. Новая редакция вступит в силу с 2016 года. Обратите внимание, что даже те муниципальные вопросы, которые традиционно считались муниципальными (сбор и вывод мусора) превращается в вопрос лишь частично муниципальный (участие в организации деятельности по сбору и вывозу). В отношении района тоже самое. Получается, что этот вопрос уже выходит на уровень гос власти и во многом перестает быть муниципальным, хотя участие в них возможно. А сельское поселение уже вообще этих полномочий не имеет. Это очень интересный вопрос, потому что кому же еще собирать мусор в сельском поселении? По идее район должен будет это организовать (п. 18 ч.1 ст. 14 исключен из ВМЗ сельского поселения).
В социальной сфере на низовом уровне ВМЗ, касающиеся непосредственного обеспечения тоже не присутствуют - начальное, общее, основное образование - это вопросы районного уровня. Даже для городских поселений этих вопросов уже не наблюдается.
Чтобы конкретно понять в чем состоят полномочия МО по вопросу обеспеч��ния образования надо смотреть отраслевое законодательство, в котором конкретизированы полномочия по решению ВМЗ.
Передача осуществления части полномочий соглашениями (внутримуниципальные отношения между разными уровнями МО)
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района
4. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.
ФЗ № 131 допускается передача части полномочий между органами местного самоуправления разных уровней по следующим правилам (ч.4 ст.15 ФЗ №131):
1) полномочия передаются на основании соглашения, заключаемого на определенный срок;
2) соглашение должно предусматривать:
-Основания и порядок прекращения действия договора
-порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов (в соответствии с БК), необходимых для осуществления передаваемых полномочий (ст.142.4 и 142.5 БК),
-финансовые санкции за неисполнение соглашений
3) Право дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы
Речь идет о распределении части полномочий. Не все полномочия в рамках ВМЗ могут быть переданы, а только отдельная часть. Соблюдается ли это на практике? Большой вопрос. Поскольку разделение ВМЗ и полномочий у нас не четкое, то на практике это выливается в то, что передаются все полномочия по ВМЗ. И на практике даже не оспаривается это.
Соглашения должны заключаться на определенный срок и содержать указанные в законе атрибуты. В БК РФ мы тоже найдем ссылки на эти соглашения, касающиеся определения межбюджетных отношений между МР и поселением.
Вместе с тем использование собственных ресурсов в качестве дополнительных мер не исключается.
Что касается межбюджетных трансфертов. В свое время был вопрос с определением вида МБТ в данном случае. Это не субвенция, а что именно? В результате законодатель просто указал, что это МБТ и точка. Не важно какого типа.
Какое юридическое значение данного акта? Что подлежит проверке при возникающих в связи с передачей части полномочий конфликтов? На это обратить внимание стоит, так как каждая из сторон (район и поселение) должны это соглашение утвердить своими решениями представительных органов. Сами решения представительных органов об утверждении соглашений подлежат оспариванию. Но оспариваются решения вместе с самим соглашением.
Санкт-Петербург.
Статья 79. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения
3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.
Закон СПб "Об организации местного самоуправления"
Ст.10 Закона СПб «Об организации МСУ в СПб»:
Отсутствие разграничения между ВМЗ и полномочиями (единый перечень)
Различный набор ВМЗ для разных типов внутригородских МО
Установление «индивидуальных» ВМЗ для отдельных МО (?)
Ср.: Постановление Уставного суда СПб от 29.10.2009 N 016-019/09-П по делу муниципального округа Парнас: произвольные различия перечней ВМЗ муниципальных округов СПб нарушают принцип юридического равенства МО и не соответствуют Уставу СПб
Статья 10 "Вопросы местного значения муниципальных образований" посвящена распределению ВМЗ между разными типами МО.
Типы МО:
- муниципальные округа
- поселки
- города
Однако полномочия по решению ВМЗ в статье 10 вообще не выделены. Закон исходит из того, что никакой серьезной дифференциации между ВМЗ и полномочиями не существует. Это отчасти объясняется тем, что разграничить ВМЗ и полномочия очень трудно. Законодатель субъекта даже не стал ставить этот вопрос, сформулировал просто круг ВМЗ.
Если мы посмотрим ст. 10, то увидим, что ВМЗ часто являются по сути полномочиями.
Закон СПб дифференцирует круг ВМЗ для МО разного типа. Получается, что есть определенное различие в статусе МО одного типа - это вопрос с т.з. КП на то насколько это соответствует принципу равного статуса МО одного типа. В каких случаях мы моем отступить от действия этого принципа равного подхода к МО одного типа? Было одно из дел в Уставном суде СПб по заявлению МО Парнас. Суд указал, что необходимо наличие каких то критериев разделения. Сейчас этот критерий разделения звучит так: " на основании территориальных, географических и экономических особенностей муниципальных образований".
Достаточно ли такой оговорки? Нужно понимать чем обусловлена причинно-следственная связь между особенностью МО и конкретным ВМЗ. Нужно понимать как это влияет на то, что нужно как-то по-другому регулировать его компетенцию.
___________________________________________________________________________
ТЕМА 6. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
___________________________________________________________________________
Лекцию читает в порядке педагогической практики аспирант Елизавета.
Формы прямой демократии на местном уровне
• Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления – решение вопросов местного значения через формы прямого волеизъявления
• Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления – процедуры выявления мнения населения в целях его учета при принятии решений органами МСУ и/или участие в реализации отдельных полномочий органов МСУ
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:
- Муниципальные выборы;
- Местный референдум;
- Отзыв депутатов и выборных лиц местного самоуправления;
- Голосование по вопросам изменения границ и преобразованию муниципального образования;
- Сход;
- Иные формы, не противоречащие Конституции и законам
Касательно форм непосредственной демократии на уровне МСУ. В принципе как и на уровне государственной власти и МСУ естественно присутствует определенное разделение форм. Основная градация заключается в том, что население может непосредственно решать определенные вопросы МСУ, а также может принимать участие в их решении. Это важно отметить, поскольку в основном формы участия населения не влекут непосредственного обязательного властного решения по конкретным вопросам, в то же время как формы обязательного участия населения, такие как: местный референдум, выборы предполагают соответствующие последствия и зачастую без дополнительных каких-либо действий органов МСУ и должностных лиц влекут принятие определенного решения.
Если говорить об основных обязательных формах МСУ в первую очередь следует отметить референдум. Референдум – это главная форма непосредственного осуществления местного самоуправления. На сегодня перечень субъектов, которые могут инициировать проведение референдума…
Есть источники права, которыми следует руководствоваться, изучая вопросы местного референдума.
ü Федеральный уровень: ФЗ № 67 от12.06.2002; ФЗ № 131 (ст.22 и др.)
ü Уровень субъектов РФ: законы о местных референдумах (Ср.: Закон СПб от 10.03.2004 №138-22 «О местном референдуме в СПб»)
ü Муниципальный уровень: уставы муниципальных образований
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Касательно субъектов. Перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума подвергся определенному расширению и на данный момент инициировать местный референдум могут 1) граждане, 2) избирательные объединения и 3) общественные объединения, уставы которых предусматривают принятие участия в выборах на местном референдуме. В зависимости от субъекта, инициирующего референдум определяется порядок и нормативная база, которой этот субъект должен руководствоваться. Т.е. инициатива проведения референдумов, которые выдвигаются гражданами и избирательными объединениями оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним актами субъектов РФ. В то же время инициатива по проведению референдумов от МО оформляется в соответствии с ФЗ, правовыми актами представительного органа этого МО, т.е. муниципальный орган может в определенной мере действовать на основании НПА своего уровня.
Особенности проведения местного референдума и особенности вопросов, которые могут быть на него вынесены
Особенности проведения местного референдума:
· ? ст. 12 ФЗ 67: На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения
· ? ст. 22 ФЗ № 131 : «В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум»
· Территория местного референдума: вся территория муниципального образования
· Уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.
· На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, указанные в п.8 ст.12 ФЗ №67
Проект МПА может быть вынесен на местный референдум согласно ФЗ №67. В то же время он требует дополнительного закрепления по законодательству субъектов, на уровне регионов. На данный момент практика показывает, что такого закрепления у нас практически нету и, несмотря на то, что посредством местного референдума голосование по МПА казалось бы достаточно хорошим вариантом реализации местного самоуправления, тем не менее, такого порядка регионы практически не закрепляют и такую инициативу практически нигде нельзя реализовать.
По поводу проведения местного референдума по территории. Он проводится на всей территории МО. Вопросы проведения местного референдума могут быть определены Уставом. Также на референдум выносятся определенные вопросы, которые определяются ФЗ №67.
Некоторые обстоятельства, определенные ФЗ №67, в которых местный референдум не подлежит проведению. В данном случае перечень таких обстоятельств подлежит определению исключительно на федеральном уровне.
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума
1. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Причем срок, в течение которого не может проводиться референдум по одном и тому же вопросу определяется непосредственно на уровне МО.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом МО.
Касательно инициативы – граждане РФ, избирательные объединения, представительные органы, т.е. перечень субъектов на сегодня достаточно широкий. Это можно отметить как хорошую тенденцию.
Порядок проведения референдума
Порядок организации и проведения местного референдума по инициативе граждан:
i. Сбор подписей в поддержку инициативы о назначении местного референдума (ст. 22 ФЗ 131)
ii. Реализация инициативы (ст. 36 ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ)
iii. Проверка подписей
iv. Принятие решения о назначении референдума
v. Проведение голосования
vi. Установление результатов голосования
С ним можно ознакомиться в ФЗ №67. Он предполагает сбор подписей, само проведение голосование, утверждение результатов, т.е. по нему особенно нечего сказать.
В случае, если по инициативе граждан собирается референдум и решение об утверждении референдума проходит все необходимые этапы, полномочия, то орган должен его организовать и непосредственно провести и в случае, если референдум не проводится в установленный срок, то он назначается по решению суда.
Назначение референдума судом
ü если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки,
ü имеет место обращение граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора.
ü организуется избирательной комиссией муниципального образования,
ü обеспечение проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Есть требования закона об обязательных случаях, когда необходимо проведение референдума: некоторые территориальные вопросы устройства МО или создание нового МО.
Требования ФЗ 131 об обязательности проведения местного референдума
Ò Определение структуры органов МСУ в случае образования на межселенных территориях вновь образованного МО или в случае создания нового МО путем преобразования существующего (ч.5 ст. 34: !ограничения – при условии выдвижения инициативы референдума населением не позднее 1 мес. с момента издания закона субъекта РФ об образовании МО; ч.5.1 ст.34 – референдум по структуре органов МСУ не проводится в случаях образования ГО с ВГД или их преобразования в ГО без ВГД в соответствии с законами субъектов РФ)
Ò Вопросы введения и использования средств самообложения граждан (то есть разовых платежей граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения) (ст.56)
Ср.: голосование по вопросам изменения границ и преобразования МО (ст.12, 13, 24)
Так как местный референдум является формой непосредственного решения вопросов местного значения и никакого дополнительного подтверждения он не требует, решение местного референдума действует на территории МО и является обязательным для исполнения и в случае, если прямая реализация решения невозможна в силу того, что отсутствует какая-то нормативная база, соответственно это, как указано, подготавливается полномочным органом.
Юридическая сила решения, принятого на референдуме:
- является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.
- действует на территории соответствующего муниципального образования.
- если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, необходимо определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать трех месяцев.
- решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в соответствии с Федеральным законом в судебном порядке.
Изменение решения путем принятия иного решения на том же референдуме возможно, но не ранее, чем через 2 года после его принятия.
Новая форма непосредственной демократии на местах – голосование по отзыву депутата.
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ:
Ò проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума,
Ò основания отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования (?утрата доверия);
Ò основания для отзыва должны быть подтверждены в судебном порядке,
Ò процедура отзыва должна обеспечивать возможность для отзываемого лица дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва,
Ò за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Ò Если все депутатские мандаты в ПО МО или их часть замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
Она тоже относится к формам непосредственной демократии, которая является решением вопросов местного значения населением непосредственно, потому что при изъявлении и соблюдении определенной процедуры населением по отзыву депутата, при голосовании и при принятии соответствующего решения голосованием происходит отзыв и участие органов местного самоуправления в данном случае не требуется, т.е. вне зависимости от позиции органа местного самоуправления отзыв так или иначе произойдет.
В данном моменте есть несколько особенностей. Основная – судебный порядок признания за депутатом некоего проступка. Основания для отзыва депутата устанавливаются Уставом МО и на практике в Уставах часто закрепляется такая позиция как если депутат не оправдал доверия. Понятно, что оправдывание доверия – это очень философская категория и зачастую в связи с этим на практике возникают коллизии, поскольку, что из себя представляет из себя это доверие и в каком случае оправдано, а в каком неоправдано – это стоит отнести такую формулировку к определенному коррупциногенному фактору, который можно обнаружить на уровне уставов. И в принципе наверное закрепление четких оснований для отзыва депутата на уровне уставов на данный момент не представляется возможным, поскольку жизненные ситуации совершенно не перечислимы и всех их определить на уровне МО практически невозможно и не создание исчерпывающих список, не создание таких формулировок «оправдывание доверия» этот вопрос не решает, потому что позволяет в случае отзыва какого-то конкретного лица суду исходить из абстрактных соображений никак не основанных на каких-то четких правилах.
Также существенной чертой данной формы реализации непосредственной демократии является необходимость обеспечить возможность для отзываемого лиц дать объяснения по поводу обстоятельств, которые послужили основанием для отзыва. Касательно голосования – половина избирателей, зарегистрированных в МО, должны проголосовать за отзыв данного лица и в случае соблюдения вышеперечисленных условий, т.е. судебного решения о конкретном проступке, и возможности дать объяснения, если после этого имеется голосование половины избирателей, то депутат будет отозван в любом случае. Непосредственно никакое другое дополнительное решение, утверждение для этого не требуется.
Сход граждан
Сход – форма прямого волеизъявления граждан:
Ò 1) как форма реализации полномочий представительного органа МО по решению вопросов местного значения, в том числе исключительных (ст.25, ст.35 ч.3 ФЗ №131);
Ò 2) как форма решения вопросов статуса и территории населенного пункта и муниципального образования (ст.25.1 ФЗ №131)
Сход 1) как альтернатива представительного органа (принятие устава МО и внесение в него изменений); 2) как альтернатива референдума (ст.34 ФЗ №131 – определение структуры органов МСУ в поселениях с численностью не более 300 человек, обладающих ИП, ст.35 ч.3.1 ФЗ №131 – сход по вопросу о численности и сроке полномочий ПО поселения; ст.45 Ф №131 – решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан; ст.56 ФЗ №131 - решение вопроса о введении и использовании средств самообложения населения)
Ò Ср.: пределы использования сходов для решения вопросов местного значения: Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2010 № 454-О-О по делу Маракушина
Условия проведения схода:
v В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (а также по решению граждан в поселениях с численностью не более 300 человек) ПО не формируется и для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
v Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.
v Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
v Участие в сходе граждан выборных должностных лиц местного самоуправления является обязательным
v На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.
v Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
v Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
v Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.
v Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Сход – форма, менявшаяся в последнее время в законодательстве. Изначально сход граждан и собрания граждан имели одинаковое значение. Сейчас очень по-разному они определяются, поскольку сход относится к форме непосредственной демократии, которая предполагает решение населением вопросов местного значения. Сход на практике может выполнять роль представительного органа и, соответственно, реализует полномочия данного органа по решению вопросов местного значения. Также являясь представительным органом он рассматривает ряд вопросов о статусе территории населенного пункта, о самообложении. В общем, ряд этих вопросов есть в ст.25.1 ФЗ №131.
По сути, сход - это альтернатива представительного органа, поскольку сейчас мы рассматриваем формы непосредственной демократии, которые предполагают решение населением определенных проблем. Сход в данном случае также рассматривается как действия представительного органа.
Почему полномочия представительного органа делегируются сходу и осуществляются сходом? В основном, здесь фактор населенности определенной территории. Т.е. если территория содержит не более 100 человек, а также, новый момент – по решению граждан численностью не более 300 человек, можно действия и компетенцию представительного органа МО осуществлять посредством схода. Созывается главой МО или по инициативе группы жителей, численностью не менее 10 человек. Обеспечивается главой местной администрации. Также участие в сходе местных граждан должностных выборных лиц МО является обязательным. В новой версии закона внесена корректировка. Изначально, участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления являлось обязательным. На сегодняшний момент, выделено понятие «выборных должностных лиц» и именно в отношении схода данная норма изменена. В чем смысл изменения данной нормы и в чем отличие выборных должностных лиц местного самоуправления от должностных лиц, выборных лиц и в изначальной редакции?
Повторяю вопрос: последние изменения законодательства дают определение выборным должностным лицам местного самоуправления. В начале ФЗ № 131 можно посмотреть в используемых понятиях данное определение и данная норма – одна из тех, которая подверглась изменениям. Изначально она звучала «участие в сходе граждан выборных лиц МСУ является обязательным». Норма была модифицирована, изменена посредством дополнения одного слова «должностных». В этом заключается вопрос, в чем разница, зачем законодателю потребовались данные изменения?
В чем отличается выборное должностное лицо МСУ от выборного лица МСУ? Это из области КП, АП. Нам еще предстоит тема «организационные основы». Там мы будем разбирать понятия «орган МСУ», соотношение с понятием «лицо, замещающее должность публичную в МСУ», а также просто «выборные лица МСУ». Вот выборные лица МСУ понятие более широкое по сравнению с выборными должностными лицами в том смысле, что выборные лица могут и не занимать должности публичные в МСУ, а на общественных началах осуществлять или участвовать в осуществлении МСУ. Тот факт, что значительная часть депутатского корпуса в МСУ действует на общественных началах без замещения каких-либо должностей публичных.
Выборные должностные лица – те, кто замещали публичные должности в МСУ, соответственно, глава МО, глава МА и т.д. Опять же, в том случае, если глава МА замещает свою должность как выборное лицо, а не как назначенное по контракту. А мы помним, что это тоже возможно, об этой разнице мы говорили. Соответственно, нужно различать тех, кто замещает публичные должности в МСУ на основании прямого народовластия, прямого волеизъявления населения либо соответственно косвенно через представительный орган путем избрания и те, кто замещают эти должности иными способами, в результате назначения. Поэтому все эти понятия можно разводить исходя из того, во-первых, замещает должность в МСУ, во-вторых, выборная ли эта должность или должность, которая замещается иным способом. Это понятия, которые нам нужно в организационной основе МСУ различать.
Еще один момент – как соотносятся понятия «должность публичная в МСУ» и «должность муниципальной службы»? Соответственно, далеко не всякая публичная должность в МСУ может считаться должностью муниципальной службы. В чем разница? Специальные гарантии и ограничения предусмотрены в нем – это следствие статуса. А главное отличие в самом статусе. В чем здесь сущностные признаки службы или замещения должности не в связи со службой? Служба, в отличие от просто замещения публичной должности в результате выборов и т.д. имеет обеспечительный характер. Т.е. служба обеспечивает деятельность лиц, замещающих публичные должности и органов. Т.е. обеспечительный характер службы – это то, что мы в рамках служебного права изучали. Любая служба связана с тем, что создается и в рамках государственной власти и МСУ для того, чтобы обеспечить работу органов и лиц, замещающих публичные должности.
Точно так же как Администрация Президента состоит из должностей федеральной государственной службы, в то время как сам Президент замещает публичную должность. Естественно, почему там служба? Потому что она обеспечивает деятельность Президента. Точно также в МСУ, только на местном, муниципальном уровне. Такая же схема. Т.е. есть глава МО как лицо замещающее публичную должность, есть аппарат, есть администрация, если он еще одновременно является главой администрации, где соответственно работают лица, замещающие должности муниципальной службы. Это те базовые вещи, которые может сейчас выходят за рамки сегодняшней темы по формам прямого участия или прямого осуществления власти.
Кстати, может не все помнят вещи, которые, как сказала Елизавета, мы все знаем. Е.В. имеет ввиду обращение к законам, в том числе к ФЗ №67. Большинство конечно знает, что это за закон. Речь идет о Законе «Об основных гарантиях избирательных прав». В основном, здесь речь идет об этом законе, ФЗ №131 тоже, а законы субъектов (в том числе, СПб) это будет позже. Акцент на том, что здесь правовая база связана с прямым применением ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме», что касается применения соответствующих процедур. А процедура референдума применяется и в других голосованиях, в том числе по отзыву. Поэтому отсылка к ФЗ №67 будет здесь обязательна присутствовать. Это по вопросу «выборные лица» и «выборные должностные лица».
Дальше, продолжаем рассмотрение форм.
Касательно форм непосредственного решения вопросов местного значения населением.
Теперь рассмотрим формы участия населения в осуществлении МСУ. Тут надо понимать, что, в основном, эти формы направлены на учет мнения населения, его использование для принятия дальнейших решений, т.е. само по себе выявление мнения население не влечет прямого исполнения.
Продолжаем вопрос по формам демократии.
Муниципальные выборы
Муниципальные выборы проводятся для формирования и\или наделения полномочиями:
• Представительного органа и иных органов в соответствии с уставом
• Главы МО и иных должностных лиц в соответствии с уставом,
Мы пропустили одну из форм реализации населением МСУ прямой демократии – муниципальные выборы. Основная цель проведения муниципальных выборов – формирование представительного органа и также наделение полномочиями главы МО.
Особенности правовой основы муниципальных выборов:
- Федеральный уровень: ФЗ № 67 от 12.06.2002; ФЗ № 131
- Уровень субъектов РФ: законы о муниципальных выборах (Ср.: Закон СПб от 26.05.2014 №303-46 «О выборах депутатов муниципальных советов ВГМО СПб»)
- Муниципальный уровень: уставы муниципальных образований
! Проблемы разграничения полномочий в сфере правового регулирования организации и проведения муниципальных выборов между федеральным, региональным и местным уровнями
Здесь, опять же, указан ФЗ №67 как один из основных источников регулирования данной формы реализации населением своего права. На уровне Федерации – ФЗ №67. На уровне субъектов – Законы о муниципальных выборах. На муниципальном уровне это уставы МО.
Касательно разграничения полномочий в сфере правового регулирования организации проведения выборов.
Дальше можно будет посмотреть по, например, избирательным системам, которые применяются – это будет наиболее наглядно. Т.е. здесь просто представлено по уровням разграничения нормативная база.
Особенности реализации принципа всеобщего избирательного права
Особенности реализации принципа всеобщего избирательного права (ИП):
1. Наличие гражданства РФ.
! Допустимость предоставления ИП иностранным гражданам
Порядок предоставления ИП иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования (МО) – ч.1 ст.3 ФЗ № 131, п.10 ст.4 ФЗ № 67:
- Если это предусмотрено международным договором;
- В порядке, установленном ФЗ
! Ограничения пассивного ИП для граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства, не действуют, если это предусмотрено международным договором РФ (ч.3.1. ст. 4 ФЗ №67)
2. Возрастной ценз
- Активное и пассивное ИП с 18 лет (п.1 ст.4 ФЗ №67)
- ! Для пассивного ИП на выборную муниципальную должность ВДЛ – мин.возраст устанавливается законом субъекта РФ, но не более 21 года (п.8 ст.4 ФЗ №67)
3. Ограничения всеобщего ИП: общее и особенное
- НЕ обладают ИП лица, признанные судом недееспособными, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст.32 ч.3 К РФ
- Изм.2012 г.: НЕ обладают пассивным ИП осужденные когда-либо к лишению свободы за тяжкие или особо тяжкие преступления (пдп. «а» п.3.2 ст.4 ФЗ №67): Пост. КС РФ от 10.10.2013 №20-П
!+ ФЗ №19 от 21.02.2014 – изм. в ст.4 п.3.2 ФЗ №67: установление срока, в течение которого действует запрет быть избранным для совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления:
Ò Условия выдвижения на выборные должности как ограничения всеобщего избирательного права (ст.33 ФЗ №67)
! Запрет для лиц, замещающих выборные должности глав муниципальных районов и городских округов, их супругов и несовершеннолетних детей иметь счета в иностранных банках, хранить в них денежные средства и ценности или использовать иностранные финансовые инструменты (ФЗ №79 от 07.05.2013) обязанность кандидата на такие выборные должности к моменту регистрации прекратить хранение и использование таких финансовых средств (ст.33 п.3.3 ФЗ №67) и представить письменное уведомление в регистрирующую ИК (ст.38 п.1.6 ФЗ №67)
4. Нахождение места жительства на территории избирательного округа
1) Активное ИП: требование наличия места жительства на территории МО (факт постоянной регистрации по месту жительства - ? Невключение в списки избирателей лиц, имеющих временную регистрацию по месту пребывания (военнослужащих по призыву, проживавших до призыва вне пределов МО) – ст.17 п.5 ФЗ №67.
! Искл.: Законом АИП может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа (п.4 ст.4 ФЗ № 67). Но: Закон СПб не предусматривает такой возможности
2) Недопустимость ограничения пассивного ИП в зависимости от места жительства
Но: ограничение пассивного ИП граждан РФ, имеющих право на постоянное проживание вне пределов РФ, если иное не предусмотрено международным договором (п.3.1 ст.4 ФЗ № 67)
! Постановление КС РФ от 22.06.2010 № 14-П по делу Малицкого
Основное – наличие гражданства РФ. Предоставление избирательного права иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории РФ, также имеет место на территории соответствующего МО в порядке, установленном ФЗ и МД. В то же время, допускается ограничение пассивного избирательного права для граждан РФ, которые имеют второе гражданство иностранного государства. Эти ограничения не действуют в случае, если имеет место прямо распоряжение МД в отношении данной категории граждан.
Относительно гражданства РФ также существует возрастной ценз. Избирательное право (активное, пассивное) с 18 лет. В то же время для пассивного избирательного права на выборную муниципальную должность минимальный возраст устанавливается законом субъекта, но не более 21 года. Т.е. уже здесь видно определенное разграничение полномочий. Т.е. закону субъекта уже отведена определенная категория вопросов, которую можно регулировать в границах, т.е. не более 21 года, но в границах, установленных ФЗ.
Касательно ограничений избирательного права. Избирательным правом не обладают лица, признанные судом недееспособными, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Изначально норма 2012 года звучала как отсутствие пассивного избирательного права у лиц, осужденных когда-либо к лишению свободы за тяжкие или особо тяжкие преступления. На данный момент норма изменена и действует срок, в течение которого может действовать запрет на реализацию пассивного избирательного права, в зависимости от степени тяжести совершенных преступлений. Смысл в том, что за совершение тяжких преступлений в течение 5 лет после исполнения наказания не может лицо реализовать свое пассивное избирательное право, особо тяжкие – в течение 10. Сроки примерно такие (нужно посмотреть в норме). Суть в том, что имеется определенная градация и уточнение. Т.е. формулировки «когда-либо осужденные» больше в законодательстве нет.
Много спорных моментов сейчас имеется касательно нахождения места жительства на территории избирательного округа.
Активное избирательное право предполагает наличие места жительства на территории МО и возникает вопрос по поводу постоянной или временной регистрации по месту жительства, поскольку есть определенные категории лиц, которые имеют право голосовать по месту временного пребывания и, казалось бы, те же самые категории лиц, которые не имеют права голосовать. К примеру, курсанты военных учреждений наделяются правом голосования по месту временного пребывания. В то же время, студенты, которые особо ничем не отличаются, не имеют права голосовать. Елизавета посмотрела по позиции законодателя, эту градацию вводящего. Указывается, что курсанты – они своего рода исполняют трудовую деятельность на определенной территории. В связи с этим они находятся на определенной территории и, соответственно, они могут реализовать свое активное избирательное право. В то же время, студенты могут быть отчислены и проследить, отчислен студент или нет сложно. Все это выглядит сомнительно, но такое оправдание есть. На заседании ЗАГС СПб такая позиция была высказана.
Были моменты по поводу временного пребывания, например, в санатории на территории определенного МО и, несмотря на то, что санатории, гостиницы, больницы предполагают голосование на специально образованных избирательных участках, в то же время голосовать там могут только лица, которые фактически на территории данного МО проживают. Чисто гипотетически право голосовать по месту временного пребывания в некоторых случаях предоставляется, чисто практически как это применяется и в отношении курсантов и студентов, и в отношении пребывания в больнице – это достаточно плохо у нас прописано и не обеспечивает полноты реализации избирательного права.
Е.В. еще раз хотела бы обратить наше внимание на тот момент, что мы говорим об особенностях избирательного права на муниципальном уровне. Те вопросы, которые возникают: как же так, разве временная регистрация по месту пребывания не является основанием для включения в дополнительный список избирателей, то все эти вопросы связаны с тем, что мы вспоминаем, что есть еще федеральные выборы, где это возможно. Т.е. для уровня федеральных выборов привязка к месту проживания, которая важная для активного избирательного права на региональном, муниципальном уровне, она не действует. Здесь ФЗ допускает более широкую возможность для участия в выборах граждан, в том числе пребывающих на определенной территории, голосование, включение в список избирателей, по месту временного пребывания, если лицо изъявит такое желание и т.д. Здесь же они просто исключаются из числа лиц, обладающих активным избирательным правом. И это условие проживания на территории соответствующего МО для муниципальных выборов как раз-таки важно, именно для активного избирательного права.
Вопрос для пассивного избирательного права – важно ли проживание на месте и регистрация по месту на территории соответствующего МО? По идее, хорошо бы, чтобы тот, кто обладает пассивным избирательным правом также проживали на соответствующей территории. Что говорит ФЗ №67 об этом? Это тот вопрос, который мы разбирали еще на КП. Вводятся ли для пассивного избирательного права какие-либо ограничения, связанные с ограничением проживания. Для активного да. А как быть с пассивным? Активное реализуется через включение в список избирателей. Подтверждается место проживание фактом регистрации по месту жительства. Если речь идет об обычном способе, то факты регистрационного учета являются основой для включения и формирования список избирателей.
Но мы сейчас говорим о пассивном избирательном праве. Важно ли и можно ли устанавливать требования обязательного проживания на территории или наличия места жительства на территории МО? П.5 ст.4 ФЗ №67. Ограничения, связанные с нахождением места жительства гражданина, именно пассивного избирательного права, связаны с нахождением на определенной территории, включая требования о продолжительности сроков проживания гражданина на соответствующей территории устанавливаются только Конституцией РФ. Получается, что проживание на территории любого другого МО не препятствует лицу баллотироваться на выборные муниципальные должности.
Особенности установления муниципальных избирательных систем
Особенности установления муниципальных избирательных систем:
• Ст.23 ч.3 ФЗ № 131: понятие избирательной системы (условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов)
• Законом субъекта РФ устанавливаются:
• виды избирательных систем при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения;
• условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
• Уставом МО устанавливается избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании
Ср.: ФЗ от 24.11.2008 №207-ФЗ о мерах по организации МСУ в Ингушетии и Чечне ,
Определение КС РФ от 1.06.2010 по жалобам Зурабова и Имагожева №830-О-О – гибкость в установлении ИС, учет исторических и местных традиций. Дискреция законодателя субъекта в переходный период
Понятие избирательной системы дано в ст.23 ч.3 ФЗ № 131
Статья 23. Муниципальные выборы
3…Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Виды избирательных систем по выборам депутатов представительных органов МО:
Ò мажоритарная ИС по одномандатным или многомандатным округам (п.8 ст.18 ФЗ № 67)
! Исключительно мажоритарная система в поселениях с численностью избирателей менее 3000 чел или в поселениях и городских округах с ПО численностью не более 15 депутатов (ст.23 ч.3.2 ФЗ №131 – изм.ФЗ №303 от 2.11.2013)
Ò Пропорциональная ИС: правила применения
При установлении пропорционал��ной системы распределению по спискам подлежат не менее 10 мандатов (ст.23 ч.3.3 ФЗ № 131 – изм.ФЗ №303 от 2.11.2013)
! Ср.: проблема реализации принципов избирательного права при применении пропорциональной ИС на муниципальном уровне
Дело Гурмана и Болтушенко: Постановление КС РФ от 7.07.2011 №15-П
Особенности муниципальных избирательных систем в СПб:
Ст.6 Закона СПб: мажоритарная избирательная система по одномандатным или многомандатным ИО по выборам депутатов муниципальных советов
Виды избирательных систем. В двух словах, особенности каждого вида. Какие виды бывают? Пропорциональная и мажоритарная. Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем на муниципальных выборах, порядок их применения. Устанавливается применение видов избирательных систем в зависимости от численности избирателей, вида МО, ряда других обстоятельств. При этом определенная свобода оставлена МО на уровне устава устанавливать конкретную избирательную систему, которая применяется.
Приведен пример Определения КС РФ от 1.06.2010 по жалобам Зурабова и Имагожева №830-О-О, где с учетом исторических местных традиций территории МО имеет возможность выбрать избирательную систему, по которой будет производиться голосование. В то же время в некоторых моментах при образовании новых МО, при межевании территории субъектом РФ может быть также определена конкретная избирательная система, т.е. не вариант избирательной системы, которая выбирается уже на уровне МО, а непосредственно конкретная избирательная система, по которой будут проводиться выборы.
Мажоритарная избирательная система может по одномандатным и многомандатным округам производиться. Исключением является то, что только мажоритарная система применяется в населениях с численностью избирателей менее 3 000 чел и в поселениях и городских округах с численностью не более 15 депутатов.
Пропорциональная избирательная система имеет свои особенности распределения и применения, но в зависимости от населенности также территории не всегда пропорциональная система может применяться. Т.е. также есть определенные требования – распределению по спискам подлежат не менее 10 мандатов и здесь наверное надо сказать про коллизию.
Е.В: вопрос из КП по поводу того, как обеспечить принцип равного избирательного права при применении пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. До определенного момента закон не исключал возможность применения пропорциональной избирательной системы в том числе в небольших сельских поселениях, не являющимися муниципальными образованиями и распределение всех мандатов в этом сельском представительном органе между списками избирательных объединений. Кто может выдвигать соответствующие списки? Партии. Действительно, партии. Но партии у нас являются всеобщероссийскими, имеющими региональные отделения в более чем половине субъектах. И в этом случае получается что список кандидатов в депутаты сельского поселения выдвигаются политической партией на заседании ее регионального отделения или даже на федеральной, общероссийской конференции. Довольно такая странная конструкция. В этот список могут быть включены и те лица, которые не проживают на территории данного поселения, потому что ограничения по пассивному избирательному праву у нас недопустимы в связи с местом жительства или фактом проживания на конкретной территории.
Соответственно, не трудно предположить, что соответствующие списки могут формироваться не обязательно снизу, а соответственно либо в рамках регионального объединения либо соответственно общефедеральной структуры партийной. Таким образом, наблюдается достаточно серьезный отрыв тех, кто претендует на то, чтобы быть представителями соответствующего сельского поселения, и соответствующим сельским поселением.
Кандидаты потенциальные, которые не относятся ни к одной политической партии соответственно считают, что их право быть избранным в данном случае нарушается. Соответственно, вопрос: нарушает ли пропорциональная избирательная система пассивное избирательное право? Если лицо не может быть выдвинуто иным образом, кроме как через список политической партии? С учетом того, что политическая партия даже не имеет структурных подразделений в этом сельском поселении. Этого не требуется, это условие никто не выдвигает, ни один закон. Таким образом, вопросы формирования списка являются вопросом внутренней партийной организации, имеют ли партии региональные отделения на данной территории? Имеет ли она структурное подразделение в соответствующих территориальных подразделениях, например, в сельских поселениях – это уже зависит от того, как партия организована. Поэтому получается интересная картина: лицо, которое претендует на то, чтобы быть кандидатом, должно так или иначе найти политическую партию, подать соответствующее заявление для того, чтобы включиться в список от данного сельского поселения в данном сельском поселении. Если это лицо не собирается и не считает возможным разделить какую-либо политическую программу имеющихся политических партий, которые могут выступить в качестве избирательных объединений, оно соответственно и не может быть избрано. Т.е. не может быть выдвинуто в качестве члена той или иной политической партии?
Вот вопрос – нет ли здесь ограничения чрезмерного, а может быть даже умаление пассивного избирательного права?
В качестве гарантии участия в качестве кандидата для лиц действительно предусмотрена возможность обратиться с заявлением в соответствующее структурное подразделение политической партии для поддержки выдвижения. Если поддержка состоится, там, вроде, не менее 10 голосов-членов политической партии должны поддержать соответствующее лицо для того, чтобы его включить в список, тогда очевидно, вопрос может быть поставлен о включении лица в список избирателей, но решение принимает та организация, конкретно тот уровень, который имеет право выдвигать и формировать список, а это региональное отделение в нашем случае, а может быть общероссийский съезд политической партии. Сразу возникает вопрос: да, это можно сделать, но является ли эта гарантия достаточной, если иметь ввиду, что лицо считает подобное заявление, по сути говоря, ограничением его права на свободу объединения и свободу убеждения, поскольку он вынужден свои убеждения таким образом подстраивать под программу политической партии и, по сути говоря, выступать в качестве сторонника того общественного объединения, политической партии, которая может быть ему не вполне симпатична. Т.е. не является ли это ограничением свободы убеждения, свободы объединения? Достаточна ли оговорка о том, что свобода объединения в политические партии сохраняется, т.е. лицо может создать политическую партию, но это опять же ограничено другими формальностями. Для того, чтобы создать политическую партию, надо чтобы она была общероссийской. Значит, нужно, чтобы более чем в половине субъектов имелись региональные отделения. Она должна иметь определенную численность. Она должна провести определенные организационные мероприятия соответствующие.
Здесь в рамках уже повторение избирательного права стоит обратить внимание еще на одну новеллу, которая вызывает большие вопросы с точки зрения того, что образование политических партий у нас теперь возможно только одним единственным способом, а именно через учредительный съезд, т.е. формирование партии с нуля. Преобразование общественного движения или общественной организации в политическую партию исключается. Очень большой вопрос вызывает насчет того, насколько это соответствует конституционно гарантированной свободе объединения в политические партии. Этот вопрос еще не вставал перед КС, хотя может будет поставлен. Это еще одно ограничение, когда партию можно сформировать только через учредительный съезд. Решение, принятое на соответствующем съезде, конференции на учредительной, которая должна собраться в определенные сроки, через уведомление Минюста. Вспоминаем ФЗ «О политических партиях». Т.е. ограничений достаточно много.
Е.В. в порядке воспоминаний о КП хотела бы заметить, что дело Гурмана и Болтушенко (Постановление КС РФ от 7.07.2011 №15-П) было основано на этом конфликте, когда в 2011 г. было принято Постановление. Тогда КС признал частично неконституционной такое положение закона ФЗ №67 и соответственно 131. После этого были внесены изменения в эти законы. Если мы сейчас заметим, есть положение о том, что пропорциональная система избирательная не может быть применена в сельских поселениях, численность депутатов представительного органа которых не превышает 20 человек. П.3.2 ст.23 ФЗ №131– выборы депутатов представительных органов поселений с численностью населения менее 3-х тысяч, а представительные органы поселений, включая представительные органы городских округов с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным или многомандатным избирательным округам. А что это значит? Это значит, что выборы будут все равно по мажоритарном системе. Поскольку многомандатный округ у нас не более 5 мандатов и только тех, которые распределяются по мажоритарной системе, т.е. личное, персональное голосование по конкретным кандидатам, а не по спискам. Т.е. получается, что если мандатов менее 15, то говорить уже о каком-то распределении через пропорциональную систему избирательную, через ее применение невозможно. Т.е. это гарантия применения только мажоритарной системы для таких поселений – она прозвучала в законе и таким образом была реализована позиция КС по делу Гурмана, Болтушенко, даже может более радикально, чем предлагали заявители.
Конечно, подобная норма не исключает запрета применения пропорциональной избирательной системы. Даже более того, здесь можно наблюдать противоречивые тенденции. Ведь распространение пропорциональной системы с другой стороны было узаконено даже как обязательное для тех представительных органов МО, численность которых превышает 20 мандатов. В этом случае не менее 10 мандатов должны быть распределены по пропорциональной системе в обязательном порядке. Получается, с одной стороны, у нас есть обязательность применения пропорциональной системы при определенной численности муниципальных депутатов. И, с другой стороны, ограничения применения пропорциональной системы, если численность мандатов, подлежащих распределению, менее 15.
Ссылки на эти нормы на слайде есть и можно сравнить в каком-то смысле эту противоречивую тенденцию. Пропорциональная система на муниципальном уровне сохраняется, если численность мандатов будет больше 15.
Особенности выдвижения кандидатов на муниципальных выборах.
• Субъекты, наделенные правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов на муниципальных выборах:
- граждане, обладающие пассивным ИП, путем самовыдвижения (мажоритарная ИС);
- Избирательные объединения (ИО) (индивидуально – мажоритарная ИС; в составе списка – пропорциональная ИС).
! Особенности понятия ИО на муниципальных выборах (региональное отделение политической партии; иное, помимо политической партии, общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, не позднее чем за год до даты выборов /дня голосования/ и заключает союз с политической партией).
Субъекты, наделенные правом выдвигать кандидатов, в этом отношении как и в муниципальном референдуме, выделяются граждане, обладающие пассивным избирательным правом путем самовыдвижение. Соответственно, самовыдвижение это будет мажоритарная избирательная система. Если говорить об избирательном объединении, то это может быть и мажоритарная, и пропорциональная избирательная система.
Условия регистрации кандидатов
• Заявление кандидата в окружную ИК о согласии баллотироваться
• Обязательство о прекращении деятельности, несовместимой со статусом депутата (ВДЛ) в случае избрания
• Копия решения ИО о выдвижении (в случае выдвижения ИО)
• Сбор подписей в поддержку выдвижения (СПб: 0,5 % от числа зарегистрированных избирателей, но не менее 10 подписей)
Под условием регистрации кандидатов (сейчас условия в какой-то мере уточнились недавно) понимают: заявление кандидата в избирательную комиссию, согласие баллотировать это обязательное условие; обязательство о прекращении деятельности, не совместимой со статусом депутата, решение избирательного объединения о выдвижении, сбор подписей в поддержку.
Сейчас установлены более четкие требования относительно предоставления информации об образовании, то есть если раньше была формулировка "предоставление информации об образовании", то сейчас конкретизировано, какая именно информация должна предоставляться: учебное заведение, дата окончания и т.п. Очень много категорий, которые можно посмотреть непосредственно в законе. Они отдельно выделены на уровне региональном.
Касательно сбора подписей в поддержку выдвижения, на уровне субъекта устанавливаются собственные правила. В СПб это 5/10 от числа зарегистрированных избирателей, но не менее 10 подписей.
Особенности определения результатов выборов, итогов голосования
Ò Ст. 6 ФЗ №67 На выборах в органы МСУ граждане РФ могут голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Изм. ФЗ №146-ФЗ от 4.06.14
Ò На местных выборах в Тверской области, Якутии и Карелии были зафиксированы победы кандидата «против всех»
Ò Пост. КС от 10.06.98 N17-П, избиратель вправе выражать волю в любой юр. форме, чтобы исключить возможность искажения существа волеизъявления; воля избирателей м.б. выражена в форме голосования против всех. Пост. КС от 29.11.04 г. N17-П: отказ в доверии всем кандидатам является элементом суб. ИП. Пост. КС России от 14.11.05 N10-П: признание возможности голосования на выборах "против всех" относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя.
В статье 6 закона об основных гарантиях №67-ФЗ появилось положение о введении голосования против всех на уровне муниципальных выборов(с 1 января 2015 года). С этим было связано очень много споров, но они в основном все касаются выборов более высокого уровня, уровня субъекта например. Потому что на уровне субъекта у нас не предусмотрено варианта "против всех" в избирательных бюллетенях. Заявления в КС, например, касались ограничения права человека выражать свою волю в той форме, которая не противоречит закону и которая юридически возможна.
После того как изменения вступили в силу, пункт "против всех" можно было вводить на уровне муниципалитетов , его ввели в 6 субъектах федерации (Якутия, Карелия, Тверская область) . В результате в двух субъектах по результатам голосования превалирующее число голосов было отдано против всех, то есть выборы по сути не состоялись.
Гриценко: я приводу на КП пример в качестве теста, а именно дать юридическую оценку заявлений в прессе по поводу итогов голосования, той или иной избирательной кампании. Вопрос о том, как ныне меняется избирательная система на муниципальном уровне, весьма интересен для рассмотрения в том числе и по этому вопросу - вопросу определения результатов выборов, итогов голосования. Сама по себе свобода выборов предполагает достаточно серьезный комплекс прав и гарантий, которыми эта свобода подтверждается, в которых эта свобода проявляется. Эти гарантии свободы выборов мы хорошо рассматривали в рамках КП. В чем выражаются свободные выборы как конституционная гарантия, как ведущая форма прямого волеизъявления населения, выражения власти народа?
1) Добровольность участия, то есть недопустимость обязать кого-то участвовать в выборах, да еще и привлекать к ответственности за неучастие в выборах, что кстати практикуется в других системах: прово участвовать в выборах это не только право, но и обязанность.
2)Тайность как гарантия, потому что свобода волеизъявления это отсутствие давления на формирование выражение этой воли. Воля должна формироваться свободно и выражаться свободно. Действительно, тайное голосование здесь будет гарантией.
3) Альтернативность. Свобода выбора заключается в том, что должна быть обеспечена альтернативность, состязательность в избирательном процессе. То есть предполагается, что по крайней мере должна существовать возможность у лица выбирать из определенного числа кандидатов или списков кандидатов. Эти гарантии тоже присутствуют в избирательном законодательстве.
4)Доступ к информации о кандидатах. Естественно, на каждом этапе избирательного процесса мы тоже можем эти гарантии выделять, в том числе важна 5) свобода в рамках выдвижения кандидатов, возможность участия в выборах. Это тоже больной вопрос, особенно в случае с пропорциональной избирательной системой, когда свобода выбора и гарантии свободы формирования воли уже ограничены тем, что заранее этот выбор формируется не непосредственно гражданами, а избирательными объединениями, то есть опосредованным путем через партии как формы представительной демократии, общественные формы представительной демократии, но все-таки представительной, потому что партия это некое объединение, которое выражает волю ее членов. Свобода выборов проявляется в том, насколько существуют пределы волеизъявления, и можно ли голосовать только за какого-то кандидата и против остальных или можно голосовать против всех также. Здесь наверное эта свобода волеизъявления была шире, когда существовала возможность голосовать против всех и вроде бы это тоже считалось одним из проявлений гарантии свободных выборов. Если мы свободны выбирать из представленных кандидатов, то мы должны быть свободны и не выбирать из представленных кандидатов, то есть в принципе отказаться от выбора. Однако это понимание пределов свободы воли было сужено в 2006 году, когда голосование против всех как возможность выражения воли было изъято. Соответственно, если выбор гражданин не делает выбор при голосовании (вычеркивает всех), то такой бюллетень считается недействительным. Несмотря на то что его воля вроде бы и выражена однозначно, ее можно однозначно истолковать как голосование против всех, тем не менее это голосование считалось не действительным равно как и в тех случаях, когда воля не была выражена. То есть по юридическому результату это было приравнено к невыражению воли. Действительно, это сужение свободы выбора, но оно было сделано во имя других конституционных принципов, а именно: непрерывность осуществления власти, постоянство ее осуществления, обязательность решения вопросов легитимными органами. Это тоже очень важный вопрос, потому что, с одной стороны, мы гарантируем обязательность, периодичность выборов, а с другой стороны, что тем самым ограничена легитимность органа это очень важный элемент принципа народовластия, если она ограничена, то мы понимаем, что постоянство власти и непрерывность мы можем обеспечить мы понимаем раз легитимность ограничена, то мы можем обеспечить только за счет избрания нового легитимного органа.
когда продолжает. Если же воля избирателей не выражается в отношении выборов соответствующего органа, то мы вступаем в другой конфликт, когда продолжает осуществлять свои полномочия тот орган, действие мандата, полномочий которого уже истекли. Эта проблема уже другая, что орган который не имеет полномочий на дальнейшее осуществление власти, вынужден тем не менее эту власть осуществлять довольно долго, если власть не формируется, если не формируется вновь избранный состав этого органа.
Исходя из сложившейся практики законодатель счет возможным несколько ограничить свободу волеизъявления, исключив из этой свободы негативную свободу, то есть полное отрицание какого-либо выбора, и обязав таким образом выразить волю, чтобы какой-либо позитивный выбор был осуществлен в пользу кого-то из кандидатов или списка кандидатов.
В июне 2014 года изменения в закон 94-ФЗ коснулись муниципальных выборов. Здесь мы можем наблюдать некоторую особенность, когда именно на выборах в органы МСУ законодатели субъектов федерации получили право в своих законах устанавливать возможность расширения свободы волеизъявления вплоть до голосования против всех выдвинутых муниципальных кандидатов или списков кандидатов на муниципальных выборах. Если законы субъекта такое положение вводили, то соответственно в рамках новой избирательной кампании, а это сентябрь 2015 года, уже применялся новый закон, предусматривающий обязательный учет в том числе и этих голосов не как недействительных, а как действительных, но против всех.
Как мы видим, некоторые субъекты рискнули ввести такой порядок, установили несколько иную форму протокола по итогам голосования и даже уже имелась уже практика (в Тверской области, Якутской республике), когда голоса против всех оказались преобладающими над голосами даже за самого популярного кандидата или список кандидатов.
Соответственно, почему я собственно и вспоминаю журналистов, когда эти итоги освещались в прессе, было сказано, что в этих МО выборы были признаны недействительными и теперь они состоятся только через год в следующий единый день голосования в сентябре 2016 года. И первая, и вторая позиция в оценке с юридической точки зрения мне кажутся ошибочными. В чем здесь ошибка? Ошибка в том, что выборы действительны. Здесь нужно различать недействительность и несостоятельность, потому недействительность как юридическое последствие бывает, только когда есть нарушение избирательного права, которое действительно повлияло на исход выборов. И у нас закон №94-ФЗ об основных гарантиях очень подробно эти последствия описывает. То есть недействительные выборы возможны только в том случае, если допущены нарушения, когда в результате этих нарушений невозможно установить действительную волю избирателей и подвести итоги. Совершенно другой случай, когда по объективным причинам выборы не завершились положительным результатом. В нашем случае, когда голосование против всех учитывается и когда оно начинает преобладать над положительным голосованием, в этом случае можно говорить как раз о несостоявшихся выборах. Последствия и в том и в другом случае - повторные выборы, а не голосование (как при недействительных, так и при несостоявшихся выборах). Повторные выборы - что это за явление? Почему они должны состояться через год? Так ли это? Здесь я снова возвращаюсь к тому слайду, где отражена обязательность и периодичность выборов. Там указано, в каких случаях возможно все-таки отступление от единого дня голосования. Кстати вопрос о едином дне голосования это еще одна тема конечно для дискуссии.
Особенности муниципальных выборов: обязательность и периодичность выборов
• Срок полномочий органов МСУ и ВДЛ: устанавливается уставом МО от 2 до 5 лет. Соотношение срока полномочий и срока избрания
• Установление ФЗ № 67 единого дня голосования по выборам органов МСУ: второе воскресенье сентября (ст.8); при досрочном прекращении полномочий ПО – не позднее 6-месячного срока
• Условия и порядок сокращения, продления срока полномочий
• Условия и порядок совмещения дней голосования
• Назначение выборов представительным органом МО в сроки, установленные уставом МО на основании ФЗ № 67 и закона субъекта о МВ. Гарантии назначения муниципальных выборов в случаях неисполнения ПО его обязанности по назначению выборов;
Это немного другая ситуация, но она сходна с той, когда речь идет о повторных выборах. Здесь точно также, как при досрочном прекращении полномочий представительного органа, например, или выборных лиц, срок другой.
В этом случае очень интересное наблюдение как раз для муниципального уровня - это те сроки, которые установлены 94-ФЗ для проведения повторных выборов либо выборов вне единого дня голосования в том случае, если досрочно прекращаются полномочия, когда мы имеем несколько вариантов решения этой проблемы. Очевидно, что досрочное прекращение полномочий, как и несостоявшиеся выборы, и недействительные выборы, которые не позволили тут же сформировать орган вовсе не является основанием для того, чтобы продлять срок уже нелегетимных органов еще на год. Это в общем-то ситуация исключительная, когда других выходов нет, когда при взвешивании различных ценностей приоритет отдается непрерывности власти, пусть даже той, которая уже утратила мандат, на который была избрана. Тем не менее в исключительных случаях это возможно, но не в этом случае. Как мы видим, при досрочном прекращении полномочий необходимо сразу назначать выборы, и они должны пройти уже в более сжатые сроки. Вот здесь интересное наблюдение, что максимальный срок составляет 6 месяцев. Очень интересное решение принято законодателем в отношении 6-месячного срока, не очень могу объяснить, почему именно 6 месяцев, а не 3 месяца, например, как в случае с Государственной Думой. Досрочное прекращение, роспуск Госдумы по Конституции предполагает досрочные выборы в 3-месячный срок. То есть для федеральной власти у нас почему-то более сжатые сроки, чем для муниципальной и региональной. Чем вызвано такое увеличение в два раза, вопрос интересный. С конституционной точки зрения, мало чем можно это оправдать. В любом случае мы можем констатировать, что если все-таки вводится такой порядок, когда учитываются голоса против всех, то в том случае, если на муниципальных выборах именно волеизъявление против всех преобладает, такие выборы будут признаны несостоявшимися. Соответсвенно, юридическим последствием является проведение повторных выборов в установленный законом срок. Максимальный срок мы знаем, но он может быть меньше. Это зависит от того, что установлено законом субъекта. В любом случае в этом прерогатива регулирования отдается субъекту федерации. Конечно возникает другой конституционно-правовой вопрос о том, а могут ли субъекты федерации устанавливать подобные отличные от федерального закона правила при том, что федеральный закон это позволяет, и почему же у нас получается в таком случае столь различное понимание свободных выборов: в одних субъектах мы можем голосовать против всех, в других субъектах не можем. Насколько соблюдается принцип равенства в понимании фундаментального элемента избирательного права. Я бы все-таки сделала вывод в пользу сомнительности конституционности этого положения федерального закона, допускающего столь серьезные различия в определении юридических последствий выражения воли избирателями, поскольку это нарушает принцип равного подхода к реализации избирательного права. А это как раз уже элеме��т основных гарантий, и они должны быть четко определены в федеральном законе. Любое ограничение прав по сравнению с тем, которое установлено КРФ, возможно только федеральным законом в соответствии с частью 3 статьи 55 КРФ. Поэтому КС не считает это ограничением конституционных прав, но в данном случае может быть речь и не идет об ограничении конституционных прав, но разное понимание объема избирательного права и в том числе принципа свободных выборов может возникнуть в результате того, что одни законы субъекта будут устанавливать такие последствия, а другие законы субъекта будут устанавливать иные последствия. Поэтому здесь мне кажется вторжение происходит в уже фундаментальные принципы.
Аспирантка: ну да, потому что уже имеются прецеденты, конкретные постановления КС, который именно эти вопросы и рассматривает, и к дискреционным полномочиям федерального законодателя относится данная функция.
Гриценко: именно федерального законодателя. И действительно КС в конечном итоге оставил это на усмотрение федерального законодателя вводить или не вводить голосование против всех, оставлять или не оставлять. ОН считает возможным и то, и другое понимание свободы волеизъявления: и более широкое, и более узкое. И считает, что федеральный законодатель это может определить в конкретном случае. Все равно это прерогатива федерального законодателя, он не может переложить эту функцию на субъект.
Аспирантка: С особенностями муниципальных выборов в СПб можем ознакомиться в приведенных НПА: законе СПб, законе ЛО.
Особенности муниципальных выборов в СПб
Ò Закон СПб от 26.05.2014 №303-46 «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований СПб»
Ср.: Закон Ленобласти от 15.03.2012 № 20-оз «О муниципальных выборах в Ленинградской области»
Некоторые моменты в рассмотрении конкретных форм непосредственной демократии уже были названы.
Гриценко: я бы задержалась на этом слайде, потому что здесь написано сравнение. Любопытно, в чем здесь особенность понимания муниципальных выборов в СПб, например, и в ЛО? Все на слайде написано: наш закон СПб называется "О выборах депутатов...", а не "О муниципальных выборах", как это названо в других субъектах, в большинстве субъектов кстати, в том числе в ЛО. Здесь кроется довольно большая проблема. Получается, что закон СПб ни коем образом не распространяется на случаи прямых выборов глав внутригородских территориальных образований. Это уже проблема нарушения принципа самостоятельности МСУ. Потом что структура органов МСУ определяется населением самостоятельно. Значит и внутригородские МО тоже могут такую структуру установить, в которой глава МО будет избираться напрямую. А если так, то это должно быть урегулировано в законе субъекта, и субъект федерации по крайней мере не должен такую возможность исключать. С учетом того, что закон касается только выборов депутатов муниципальных советов (как традиционно повелось), получается,что он вроде бы никак не указывает на возможность прямых выборов глав МО. Да, СПб это город федерального значения, но оправдывает ли такой подход особенности статуса города федерального значения в части самостоятельного определения МСУ? Это коллизия конечно. Возможно принятие другого специального закона о выборах глав, но такого закона в СПб мы с вами не найдем.
Причем это новый вариант закона 2014 года. до этого был закон 2008 года, и он был точно такой же.
Дело все в том, что в 2014 году они все равно не изменили название, все равно оставили название "О выборах депутатов муниципальных советов". Это конечно сразу предопределяет такой вариант структуры органов МСУ, при котором только совет избирается, а глава, очевидно избирается косвенным образом. Но это не вопрос СПб, он не может вмешиваться в организационные основы. Помните, когда мы с вами говорили о том, в чем же особенности более широкого вмешательства законодателя субъекта-города федерального значения в определение основ МСУ. Мы говорили с вами об имуществе, о финансах, о вопросах местного значения, о территории и разнообразном статусе МО. Но мы не говорили о том, что субъект федерации здесь наделен правом вторжения в организационную самостоятельность МО. Статья 79 об этом не говорит, она не затрагивает организационную самостоятельность. Значит, система и структура органов МСУ определяется во внутригородских территориях в соответствии с федеральным законом и уставами МО. В уставах МО отражается воля населения вроде бы о том, какая должна быть структура органов МСУ. Здесь конечно такая предопределенность не очень понятна. Очевидно, должен быть другой закон, закон "О выборах глав МО в СПб", если такие главы будут в соответствии со структурой органов МСУ в уставе определены именно как избираемые непосредственно населением. Поскольку такого закона нет, что будет действовать? Как выйти из этой конфликтной ситуации? Если вдруг какое-то внутригородское МО решит, что его глава должен избираться напрямую. Законом СПб воспользоваться не получится, потому что он касается только депутатов. Поэтому напрямую будет действовать федеральный закон. Любой федеральный закон имеет прямое действие. Мы с вами вспоминали один федеральный закон, который касается обеспечения реализации избирательных прав граждан по выборам органов и ДЛ МСУ. Так вот этот закон фактически не действует нигде, кроме тех субъектов федерации, которые не определили в своих законах порядок организации муниципальных выборов. То есть получается, что у нас все равно есть федеральное регулирование такого вопроса, которое может быть применено в случае пробела в правовом регулировании на уровне субъекта. Вот наверное такой выход из этой конфликтной ситуации может быть найден.
Аспирантка: при этом на практике надо иметь в виду, что в основном при наличии отраслевого законодательства конкретно на территории СПб субъект будет исходить из того, что поскольку этот закон не отменен (по крайнем мере у меня так обычно происходило), даже тот факт, что он противоречит НПА, имеющему большую юридическую силу, он подлежит применению.
Формы непосредственного участия населения в осуществлении МСУ:
Можно выделить следующие формы:
1. Правотворческая инициатива граждан;
2. Территориальное общественное самоуправление;
3. Публичные слушания;
4. Собрания;
5. Конференции;
6. Опрос;
7. Обращения граждан;
1. Правотворческая инициатива граждан
Ст.26 ФЗ №131:
С правотворческой инициативой может выступить:
Òинициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
ÒМинимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
ÒВ случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа МО, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с ФЗ 131
Правотворческая инициатива граждан осуществляется инициативными группами граждан, обладающих избирательным правом, которые могут выступать с соответствующей инициативой. Законом установлена минимальная численность инициативных групп - не менее 3 процентов жителей МО, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия НПА представительного органа МО, регулирующего порядок реализации инициативы, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта МНПА, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с 131-ФЗ. Про утверждение НПА вы тоже упоминали, когда говорили о порядке проведения местного референдума, где также возможно на усмотрение субъекта внести данное полномочие в вопрос, решаемый на референдуме, или нет.
Правотворческая инициатива граждан является уже более свободным порядком. Если не посредством референдума, который попросту может не быть организован, то посредством правоотворческой инициативы граждан так или иначе можно добиться рассмотрения предложения.
Ò Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Ò Представи��елям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
Ò В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Ò Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Проект МНПА, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы, будет в обязательном порядке рассмотрен и на него будет предоставлен письменный ответ в течение 3 месяцев со дня внесения такого проекта. Опять же инициативной группе граждан, внесшей проект МНПА, должна быть обеспечена возможность дать объяснения и растолковать суть самого проекта.
2. Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС).
Ò Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ст.27 ФЗ №131).
Ò Осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:
подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
С 2003 года более четко сформулирован порядок реализации и действия ТОС. Если раньше было сформулировано только общее понятие, то теперь устанавливаются такие особенности, как юридический статус, вопросы устава, вопросы действия органов ТОС.
ТОС представляет собой самоорганизацию граждан.
При этом в законодательстве есть оговорка, что на одной и той же территории может существовать только одно ТОС. Грубо говоря, один дом не может включать в себя два ТОС.
Гриценко: хочу обратить ваше внимание на то, что речь идет не о решении вопросов местного значения,а о реализации неких собственных инициатив по вопросам местного значения. Эта формулировка достаточно загадочна, но что можно точно сказать: данные инициативы не представляют наделение ТОС сразу в силу закона какими-то властными полномочиями. Да, это отдельная инициатива в вопросах местного значения, осуществляемая на общественных началах без наделения какими-то властными функциями, полномочиями ТОС. Отсюда очень важный аспект ТОСа - общественность, изначально ТОС - общественное объединение.
Это конечно не значит, что в случае, если будет принято соответствующее решение, ТОСу не будут переданы такие полномочия, но это всегда должно фиксироваться отдельным решением органа МСУ в связи с передачей, привлечением частного субъекта к решению каких-то властных вопросов. Эо отдельный механизм, изначально ТОСу это не присуще.
Аспирантка: можно заменить, что нельзя говорить о разграничении полномочий между муниципальными органами и органами ТОСа, поскольку у них очень разная сфера действия. ТОС не обладает никакими властными полномочиями, соответственно смешивать сферу действия ТОСа с органами МСУ не представляется возможным. А в уставах МО встречаются формулировки, согласно которыми органы МСУ и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции, но говорить о совместной компетенции было бы не совсем корректно, учитывая различный характер этих образований.
порядок реализации действий ТОС: (слайд)
ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением путем :
- проведения собраний и конференций граждан,
- создания органов территориального общественного самоуправления, которые избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Собрания и сходы изначально были единым порядком, единой формой выражения общественного мнения, но на данный момент собрание не имеет обязательственной силы. То есть в рамках ТОС непосредственно решение собрания конечно будет реализовано, но на уровне МО, например, решением собрания, которое будет реализовано, можно считать только, например, обращение в муниципальный орган, которое в обязательном порядке будет рассмотрено. Прямого участия в деятельности МО посредством собрания или посредством конференции нельзя обнаружить. Конференция отличается от собрания тем, что посредством представления делегатов от населения, обладающего избирательным правом, выступают лица (с 16 лет)
Как раз формы ТОС:
Формы ТОС:
Ò Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Ò Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Ò Органы ТОС
? ТОС как юридическое лицо в соответствии с уставом ТОС
Раньше в это норме предполагалась половина жителей соответствующей территории, то есть количество участвующих в собрании лиц для принятия решений сокращено до 1/3.
Та же самая ситуация с конференцией: также изначально была половина избирателей для принятия решений конференцией. Сейчас 2/3.
Гриценко: просто делегаты представляют не менее 1/3, а кворум для принятия решений - 2/3 от делегатов в отличие от собраний, на собраниях - 1/3.
Касательно ЮЛ, тут тоже можно выделить определенную проблему, потому что статус ЮЛ законодательно за ТОСом закреплен . Если смотреть определение данной формы реализации общественного мнения, то мы увидим, что это самоорганизация, объединяющая лиц и действующая в интересах этих лиц, проживающих на определенной территории. Самоорганизация же представляет собой скорее некую деятельность, чем, как то предполагает статус ЮЛ, организацию, которая имеет определенное имущество и может от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности, а также выступать в качестве истца/ответчика в суде. То есть вопрос о статусе ТОС как ЮЛ в законе на данный момент до конца не раскрыт. Гриценко: обратите внимание, что это п.5 ст.27, где сказано о том, что ТОС в соответствии с его уставом может являться ЮЛ и подлежит государственной организации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит “государственной регистрации” в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Здесь конечно и гражданско-правовой возникает вопрос с точки зрения того, что это за организационно-правовая форма - некоммерческая организация? Да и сама констатация того, что именно ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ общественное самоуправление в целом является ЮЛ это достаточно загадочная норма.
Аспирантка: возможно определенный орган ТОС..
Гриценко: но закон говорит не об органе ТОС, а о самом ТОС. То есть объединение граждан на определенной территории, а это уже несколько другое: ТОС со всеми формами, включая собрания и органы. Поэтому конечно здесь есть наверное определенное веяние идеи публичного ЮЛ, которая конечно у нас не признана и которая не поддержана ГК. Вместе с тем вопрос: какая форма некоммерческой организации в данном случае возможен? Ответ студента: автономная некоммерческая организация. Гриценко: Почему? Здесь несколько версий на самом деле. Здесь обнаруживается сходство, действительно, с самостоятельной формой. Но ведь перечень некоммерческих организаций неисчерпывающий в конце концов, и мы здесь сталкиваемся с совершенно особой формой некоммерческой организации с учетом того, что ТОС столь многолик и сложен по своему составу, можно наверное это констатировать. Но с другой стороны, по своему качеству, по признакам он приближается к разновидности общественных объединений, а именно: к органам общественной самодеятельности. Если помните КП, то и здесь мы можем найти параллели с органами общественной самодеятельности. Органы общественной самодеятельности, та форма, которая закреплена уже в другом законе - законе об общественных объединениях, тоже являются некоммерческой организацией, как и все другие общественные объединения, если они конечно регистрируются, а не действуют не в форме ЮЛ вообще.
Поэтому здесь этот спор, как мне кажется, еще сохраняется, хотя наиболее распространенной можно считать позицию о том, что ТОС - самостоятельная особая форма некоммерческой организации, не подпадающая под уже имеющиеся. И даже органы общественной самодеятельности, как наиболее близкие, все-таки отличаются, поскольку имеют другой характер, регулируются другим законом и в общем-то не имеют той направленности, которая характеризует ТОС в соответствии со статьей 27 закона о МСУ.
В связи с ТОСом можно упомянуть вопрос о том, имеет ли ТОС пересечение компетенции с ТСЖ. Если мы берем отдельно стоящий дом, в котором организовано ТСЖ и на территории которого действует ТОС, как вы считаете: будут ли совместные предметы ведения и может ли возникнуть конфликт интересов?
Студент: у ТОС должен быть более широкий круг вопросов
Аспирантка: это значит, что ТОС и более узкий круг вопросов ТСЖ затрагивает. При том, что в законодательстве имеется оговорка о том, что два ТОСа не могут быть организованы на одной и той же территории, соответственно ТОС и ТСЖ на одной территории могут быть организованы и могут быть дублированные моменты, которые будут затрагивать компетенцию обоих.
Полномочия органов территориального общественного самоуправления:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
4) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
Полномочия органов ТОС и интересы населения, проживающего на соответствующей территории, исполнение решений, принятых на собраниях, конференциях граждан, проекты МНПА, которые подлежат обязательному рассмотрению, также на основании решения конференции могут быть внесены на рассмотрение органов МСУ. Например, хозяйственная деятельность по благоустройству территории, хозяйственная деятельность, направленная на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории. На мой взгляд, в полной мере та компетенция, которая также относится к ТСЖ и те вопросы, которые решает ТСЖ. Поэтому эти две организации могут в какой-то степени дублировать полномочия друг друга. К сожалению, практики на эту тему нет пока что. На самом деле юридическое лицо некоммерческая организация ТСЖ в отличие от ТОС все-таки более четко сформулирована как ЮЛ и как организация, поэтому возможно предпочтение следует отдать решениям, принятым на собрании ТСЖ.
Гриценко: проблема в том, что нужно разводить (и это законодатель субъекта федерации делает) статус ТСЖ и ТОСов. Хотя вроде бы и те, и другие работают на соответствующей территории, и у них совпадает возможно эта территория, вопросы, которые они решают, все-таки должны отличаться. ТСЖ решает вопросы, которые только ТСЖ зачастую и могут решать. В рамках определенных юридических последствий решения ТСЖ является юридическим основанием для наступления этих последствий, а не решения какого-то другого органа. Конечно подменить такие решения решениями ТОСов мы никак не можем. Мы должны понимать, что и то, и другое может сосуществовать. Вопрос только в том, чтобы решить, кто чем занимается. Если конечно ТСЖ занимается благоустройством и ТОС занимается благоустройством, пусть занимаются, только пусть каждый делает свое и координирует, согласует свою деятельность. А есть вопросы, которые решаются только ТСЖ, а какие-то решаются только ТОСом, и это тоже возможно.
Важно обратить внимание на различную правовую основу: для ТСЖ правовй основой является совершенно другое законодательство , включая ЖК. А для ТОС - 131-ФЗ (статья 27) и принятые в соответствии с ним законы субъектов федерации. Здесь я бы хотела вас отослать к реформе ТОСов, которая сейчас очень активно проводится в Ленобласти. Очень интересные решения приняты, законы, подзаконные НПА, то есть посмотреть, каким образом на деле работают ТОСы и какое им придается значение. Тем более что они являются претендентами как раз на те самые субсидии, в том числе из местного бюджета, из областного бюджета, которые потом через местный бюджет передаются. То есть это реально те общественные формы, которые привлекаются для решения вопросов местного значения, но в рамках некоторых инициатив под соответствующие проекты.
Главным здесь является привлечение не только бюджетных средств, потому что это как раз может и не произойдет вовсе при решении соответствующих вопросов в рамках ТОСа, а привлечение средств самих граждан, и вот здесь на добровольной основе наверное это возможно. Однако могут ли ТОСы вводить целевые взносы, обязательные для решения соответствующего вопроса, это очень спорный вопрос и по этому поводу уже есть судебная практика.
3. Публичные слушания
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов МНПА по вопросам местного значения с участием жителей МО. Проводятся они представительным органов МО.
Ст.28 ФЗ №131:
Òпроводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования
Òпо инициативе:
É населения,
É представительного органа муниципального образования
É главы муниципального образования.
Òназначаются:
É представительным органом муниципального образования - при инициативе населения или представительного органа муниципального образования,
É главой муниципального образования - при инициативе главы муниципального образования
Ò Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать:
É заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний,
É заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта,
Ò другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования,
опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Публичные слушания это та самая форма, которая в определенных случаях является обязательной. Законодателем выделен ряд вопросов, которые в обязательном порядке должны рассматриваться на публичных слушаниях (далее - ПС). Порядок организации и проведения ПС определяется уставом МО, НПА представительного органа МО. Заблаговременное оповещение, ознакомление с проектами МНПА, другие нормы, обеспечивающие участие граждан в ПС и порядок опубликования результатов ПС - эти моменты обязательно должны быть закреплена на уровне МО. В то же время нормы о ПС содержатся и в законодательное более высокого уровня.
Вопросы публичных слушаний
Ò проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами),
Ò проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
Ò вопросы о преобразовании муниципального образования (кроме случаев, когда в соотв. ст. 13 ФЗ №131 для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан)
Ò проекты планов и программ развития МО,
Ò проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий (кроме случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации);
Ò проекты правил благоустройства территорий;
Ò вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства,
Ò вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства,
Ò вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
К вопросам, которые поднимаются на ПС, относятся: уставы МО, внесение изменений в устав, местный бюджет, его исполнение, преобразование МО, проекты программ развития МО, правила землепользования и застройки, отклонение от предельных параметров и прочие территориальные вопросы, связанные с распоряжением территорией МО.
На одной из лекций вы уже обсуждали вопрос о необходимости проведения ПС в случае, если вносятся изменения в устав исключительно в целях закрепления в уставе вопросов в соответствии с КРФ или федеральными законами. При внесении в устав именно такого формата изменений для приведения устава в соответствие с действующим законодательством публичные слушания не проводятся.
То же самое касается вопросов преобразования МО. Эти два положения сравнительно являются новыми, потому что раньше такой оговорки в законе не было. Соответственно, ПС должны были проводиться и по вопросам, по которым в общем-то обсуждения быть не может: приведение устава в соответствие с действующим законодательством возможно было только при проведении ПС.
Гриценко: здесь интересный как раз момент: какие вопросы обязательно выносятся на публичные слушания? Значит ли это, что тем самым исчерпывается потенциал ПС как формы обсуждения других вопросов, которые затрагивают интересы населения, но не перечислены в качестве обязательных для обсуждения на ПС? Это кстати вопрос, который и по сходам возникает: а можно ли на сходе решать те вопросы, которые не перечислены в качестве вопросов, которые должны решаться на сходе? Это спорный вопрос. Здесь конечно авторы и законодатели более единодушны, они предполагают возможность более широкого использования ПС для факультативных вопросов, то есть тех, которые по инициативе соответствующих субъектов могут быть вынесены на ПС, даже если это не те вопросы, по которым ПС обязаны проводить соответствующие органы.
По обязательным вопросам - то, что мы говорили о проектах уставов МО и актов о внесении изменений в уставы. Действительно, ПС для этого не требуется проводить, если изменения связаны с приведением в соответствие с ФЗ или КРФ. Но в последнее время возникает другой вопрос: 131-ФЗ дал достаточно широкий круг полномочий по регулированию вопросов организации МСУ на уровень субъекта, и весьма активно субъекты начали принимать законы, эти законы существенно вторгаются в структуру органов МСУ, в систему организации МСУ и требуют внесения изменений в уставы в соответствии с актом большей юридической силы - законом субъекта. Однако в пункте 1 части 3 статьи 28 этот случай не назван, то есть получается, что в этом случае ПС все-таки должны проводиться. И мы сталкиваемся сейчас с тем, что субъекты федерации игнорируют требования проведения ПС под изменения в устав и, более того, сами представительные органы также не реагируют на изменения законодательства субъекта, и даже саботируют изменения устава в том случае, если изменяется закон субъекта. Эти конфликты имели место в Екатеринбурге, в Красноярске, и даже принимались меры прокурорского реагирования, но на них МО тоже не реагировали. Таким образом, конфликт переносится в плоскость судебных разбирательств.
Еще один момент, который тоже интересен для ПС, это вопрос о том, какова же все-таки правовая основа для проведения публичных слушаний. Можно ли ограничиться упоминанием только 131-ФЗ? Конечно нет, здесь нужно вспоминать и другие законы и отсылки к этим формам, содержащиеся в других законах. Здесь согласованность не всегда может быть обнаружена, прежде всего это касается градостроительного законодательства, потому что ссылки, которые перечислены в 131-ФЗ, во многих случаях указывают на Градостроительный кодекс. Нужно также здесь упомянуть Земельный кодекс.
Дальше мы с вами обнаружим, что на уровне субъекта ПС вообще не регулируются. Дальше у нас возникает только муниципальный уровень - акты о порядке проведения ПС и определения их результатов, которые принимаются самими МО. Насколько они отвечают тем требованиям с точки зрения предмета регулирования, который заявлен в 28 статье 131-ФЗ. Очень часто МО очень формально подходят к регулированию этих вопросов, и возникает немало пробелов в регулировании порядка организации и проведения ПС. Поэтому все те вопросы, которые должны быть обязательно закреплены в Порядке организации проведения публичных слушаний, должны быть в этом акте отражены. Сложность здесь в чем? В том, что ПС по разным вопросам требуют возможно совершенно разных подходов и различных процедур. Можно ли это учесть в едином акте? Получается, что далеко не всегда. Либо надо разные разделы в этом акте предусматривать (отдельно для уставов, отдельно для вопросов, связанных с территориальными изменениями и т.д.), либо мы должны принимать отдельные дополнительные акты на основе общего порядка применительно к организации конкретных ПС. И уже в этом конкретном акте, посвященном слушаниям по определенному вопросу, расписывать все нюансы и особенности соответствующей процедуры. Насколько это выполняют МО? Как в этом случае судебная практика развивается? Какие споры возникают? А споров возникает в последнее время очень много именно по вопросам, связанным с тем, как были организованы ПС, как были результаты оформлены, как они были/не были учтены. Если обнаружатся нарушения данного порядка, возникает вопрос, а была ли реально процедура соблюдена? Тем более, мы видим, что как факультативная форма, ПС могут использоваться в том числе при решении любых территориальных вопросов, в том числе в случае, например, когда город решает преобразоваться в городской округ с внутригородским делением. Напрямую у нас в законе нигде не сказано, что здесь должны проводиться ПС, но это факультативный вопрос, по которому эти форма может быть применена. Как она должна быть реализована, как оформлена? Это все должно быть установлено.
Один из важных вопросов это конечно сроки (сроки доведения до сведения населения даты, места, времени проведения ПС, сроки опубликования результатов и доведения до сведения населения этой информации)
Очень часто на практике мы сталкиваемся с тем, что по данному вопросу, вопросу о законе субъекта федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением, ПС объявляются еще до того, как этот закон принят. Так было в Челябинске, причем ПС организуются уже через 5 дней, то есть остается гражданам только 5 дней на то, чтобы узнать, подготовиться, прочитать закон, который еще в свет не вышел, а потом еще по нему высказаться. Насколько такая процедура ПС вообще отвечает требованиям соответствующих процедур учета мнения населения по вопросу о существенном территориальном преобразовании. Это вопрос, который как раз обсуждался в областном суде Челябинска.
Аспирантка: смешение позиций происходит еще когда ПС используются не в качестве формы учета мнения населения, а для весьма посредственного информирования населения о ситуации, которая имеет место. То есть по большому счету учет мнения не происходит. Можно сказать о ПС по вопросу об Охта-центре, которые имели большой общественный резонанс в 2009 году, когда сразу выявилась масса пробелов в законодательстве касательно процедуры ПС, например, регламент, который был определен, но не соблюдался, в связи с чем люди не могли высказаться, люди не получили ответы на свои вопросы, на свои замечания. В то же время в суде сказано, что вопрос утверждения регламента не предусмотрен законом, соответственно его нарушение не является основанием для признания ПС несостоявшимися. Или, например, информация, которая предоставляется на ПС: в ПС Охта-центра была предоставлена 3-д модель Охта-центра, которая, как в суде было выяснено, была непонятно кем нарисована. Когда в суде задали вопрос: "А как же вы предоставили на обозрение гражданам данную 3-д модель?", ответ был следующим: "Это мое собственное индивидуальное творческое видение того, как будет смотреться Охта-центр". Соответственно, никаких четких критериев того, что должно быть предоставлено, в отраслевом законодательстве не предусмотрено. Это фактические последствия того, что ПС очень мало регламентированы, очень поверхностно. Порядок учета мнения населения был прописан совсем плохо, а сейчас просто плохо. Потому что мнение население даже не должно было закрепляться каким-либо образом в протоколе ПС. Сейчас законом предусмотрена мотивировка решения с оценкой замечаний граждан. Тем не менее, можно представить, что едва ли на каждое из пятисот представленных замечаний будет дана мотивировка, а позиция суда заключается в том, что это замечание не представляет особого интереса. А как собственно определить этот интерес, не понятно.
Гриценко: здесь обратите внимание на рассогласованность отраслевого законодательства (муниципального и тем более субъекта федерации) даже с точки зрения терминологии: публичные/общественные слушания. Вроде бы речь об одном и том же, однако даже терминология разная. Пример об Охта-центре показывает, что у нас пробельное регулирование самой процедуры организации и проведения ПС по определенным вопросам. Сразу обращаю внимание, что в городах федерального значения этот вопрос регулируется на уровне города, это уже вроде вопрос государственной власти, а не МСУ. Соответственно, вопрос, связанный со строительством на территории города решается городом как субъектом федерации, и соответственно слушания организует и проводит город как субъект федерации. То есть есть разница между ПС как формой муниципальной демократии и участия МО и данной ситуацией, когда речь уже идет о другом уровне. Особенности города федерального значения здесь тоже надо учитывать.
4. Собрание (конференция) граждан
Ст.29 ФЗ №131
ÒПроводится для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования
ÒОбращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Собрания, конференции граждан, про которые уже было сказано как про органы, реализующие полномочия ТОСа. В принципе собрания, конференции могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов МСУ и ТОС. То есть в деятельности ТОС использование собраний, конференций не исключается. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами МСУ с направлением письменного ответа, то есть точно также на основании решения собрания вне рамок ТОС можно направить определенное обращение, которое будет обязательно рассмотрен.
5. Опрос
Ст.31 ФЗ №131
Òпроводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Ò Результаты опроса носят рекомендательный характер.
ÒВ опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан - выявление мнения населения. Можно подразделить цели форм участия граждан: опрос направлен на сбор мнения, в то время как собрание, ПС могут быть направлены на информирование населения, потому что если ты не проинформирован по вопросу проведения тех же ПС, то сбор твоего мнения представляется весьма затруднительным. Опрос граждан проводится на территории МО, также может проводиться на части ее территории для выявления мнения населения и его учета при принятии тех или иных решений. Результаты опроса носят исключительно рекомендательный характер и вопрос того, насколько они будут учтены при принятии решений, остается на усмотрение соответствующего органа. В опросе граждан принимают участие жители соответствующего МО, обладающие избирательным правом. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан
Ò В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Условия проведения опроса граждан
Ò Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Ò Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:
1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов МСУ;
2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Жители МО должны быть проинформированы о проведении опроса не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса, зависит от того, по чьей инициативе проводится опрос. При проведении опроса по инициативе органов МСУ - за счет бюджета органа МСУ. Также опрос может быть проведен по инициативе органа государственной власти субъекта - в этом случае опрос проводится за счет средств бюджета субъекта.
Гриценко: когда мы с вами рассматриваем разные формы прямого участия и прямого осуществления МСУ, важно понимать, что сам перечень этих форм участия не является исчерпывающим. В этом смысле открыты возможности для регулирования, в том числе на уровне субъектов федерации, самых разных форм привлечения к решению вопросов, а с у четом того, как у нас развивается информационное общество, можете себе представить, какие здесь открываются возможности для введения дополнительных форм привлечения граждан к решению вопросов, в том числе и местного значения. Например, общественные обсуждения.
Общественное обсуждение не упомянуто в 131-ФЗ, однако это не значит, что оно не реализуется на практике. Даже через подзаконные акты мы видим, что такие формы вводятся. То есть это базовый момент, связанный с принципом реализации народовластия, который предполагает, что исчерпывающим образом формы такого участия сформулированы быть не могут.
________________________________________________________________________________________
ТЕМА 7. СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
________________________________________________________________________________________
«Самая любимая коллизия»
Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ:
«Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»
Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131:
«6.1. Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями РФ, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:
права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с осуществлением органами МСУ переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом (о передаче)…… в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;»
П.7 Ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ:
«Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие:
права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ …., в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия»
Студент:
Если мы начнем обсуждение с части 6.1 статьи 19 ФЗ №131, то увидим, что регулирование закон отсылает к применению закона №184, поскольку указывается, что права и обязанности должны аналогичным образом закрепляться как в ФЗ №184. Лектор подтверждает, что отсылка действительно имеется. В ФЗ №184 в том числе указывается, что передаются органам исполнительной власти права по назначению руководителей органов исполнительной власти. Таким образом РФ имеет право определять права и обязанности руководителей органов исполнительной власти. То есть федеральные органы исполнительной власти решают вопросы о назначении руководителей органов исполнительной власти Субъекта РФ. Если обратиться к ФЗ №131, то получается, что органы Субъекта РФ обла��ают такими же правами по отношению к муниципальному образованию.
В чем проблема? Студент предполагает, что в данном случае противоречие заключается в том, что с одной стороны население самостоятельно определяет структуру своих органов, а с другой стороны мы видим, что у субъекта РФ появляется полномочие по назначению руководителей и наделение их соответствующими полномочиями.
Гриценко - проблема в том, что при назначении руководителей органов, например, местного самоуправления, относиться ли указанное полномочие к полномочию по определению структуры? Если полномочи не относиться, то какие могут быть выявлена проблемы?
Возвращаемся немного назад и задаемся вопросом - что это за контрольные меры, которыми наделяются органы государственной власти Субъекта РФ в отношении местного самоуправления, которое осуществляет переданные государственный полномочия в порядке наделения законом Субъекта РФ? Какие контрольные полномочия имеют органы государственной власти Субъекта РФ в отношении органов местного самоуправления, которые осуществляют переданные государственные полномочия? Проверяется в данном случае целевое расходование бюджетных средств; также есть организационные полномочия - это финансовый аспект. Организационно-правовой аспект: необходимо обратиться к ФЗ №131, который раскрывает все эти элементы, среди которых ведение отчетности, выполнение предписание, информирование. Более того необходимо помнить о том, что ФЗ, Законом Субъекта РФ передаются полномочия самому Субъекту РФ в том случае, если речь идет о вторичной передаче, суб-делегировании. Именно с этим мы и сталкивается в данной коллизии, потому что речь идет о тех законах Субъекта РФ, которые предусматривают наделение органов местного самоуправления государственным полномочиями РФ. То есть получается, что это те полномочия, которые сначала были переданы органам государственной власти Субъекта РФ, о чем и сказано в приведенном положении статьи 19.
Соотвественно речь идет именно о том, что Субъект РФ передает те полномочия, которые ему были переданы РФ на основании ФЗ, и Субъект РФ принимает новый закон о вторичной передаче полномочий и значит должен перенести все те моменты, которые связаны с порядком реализации государственного полномочия, вмененные ему уже на уровень местного самоуправления. Здесь то как раз и есть проблема, которая заключает в том, что подобное вторжение в организационные основы, связанное с конкретным установление структуры органа, затрагивает принцип организационной самостоятельности местного самоуправления.
Коллизия заключается в том - затрагивается ли и в чем именно принцип организационной самостоятельности местного самоуправления и допустимо ли такое ограничение этой самостоятельности в данном случае?
Очевидно, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной и имеет свои границы, как однажды указал Конституционный суд. Но при этом мы не должны полностью пренебрегать самостоятельностью, и если мы допускаем некое вторжение в данный принцип, то такое вторжение должно быть обосновано. Насколько такое вторжение будет оправдывать поставленные цели: осуществление оптимально и эффективно переданных полномочий. Также следует поставить еще один вопрос - а те ли это меры, которыми мы достигнем эти цели?
В отношении Субъекта РФ такое составление прав и обязанностей Федеральными органами в системе исполнительной власти Субъекта РФ тоже является достаточно проблемным вопросом. Как в данном случае будет реализовываться принцип федеративного устройства, насколько обеспечивается и гарантирует самостоятельность уже Субъекта РФ в образовании своих органов и определении их структуры. С другой стороны, здесь действует другой принцип - единства системы органов исполнительной власти. Единство системы органов исполнительной власти в части реализации федеральных полномочий допускает единство системы органов исполнительной власти.
В данном же случае у нас местное самоуправление отделено от государства, а значит и принципа единства системы исполнительной власти нет. Поэту применительно к нашей ситуации проблема будет заключаться несколько в иной плоскости и она будет заключаться в том, как действует принцип организационной самостоятельности? На отсутсвие противоречия нас должна натолкнуть оговорка в статье 19 части 6.1.: «в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам». Для решения данной коллизии нужно трактовать как понятие структуры органов местного самоуправления, так и основы самостоятельности.
В связи с указанными проблемами стоит отметить, что появилось Постановление Конституционного суда РФ от 01.12.2015 №30 и его нужно изучить по возможности.
Соотношение органа местного самоуправления и муниципального органа
Понятие органа местного самоуправления у нас включено в понятийный аппарат ФЗ №131. Орган местного самоуправления - это избираемые непосредственно население и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Если обратиться к этому определению, то можно обратить внимание на некоторые ключевые признаки местного самоуправления. Понятно, что сам порядок формирования органа местного самоуправления значит для нас очень многое. Так или иначе населения должно к этому наделению полномочиями соответствующего органа или лица иметь отношение. Возможно население будет участвовать напрямую, путем учатся в выборах, либо иными способами, но с участием представительного органа местного самоуправления с целью обеспечения связи органа местного самоуправления и населения.
Также важным аспектом, который вытекает из определения органа местного самоуправления, является то, что орган местного самоуправления должен быть наделен собственной компетенцией для решения вопросов местного значения. На это обстоятельство необходимо обратить особое внимание по той причине, что у нас очень часто понятие орган местного самоуправления размывается, когда органы местного самоуправления занимаются по сути е решением вспоров местного значения, а как раз наоборот - решение государственных вопросов. И в этом случае возникает проблема - а можно ли такой орган вообще считать органом местного самоуправления, почему он ка каковым называется, если он все равно занимается решением государственных задач и выполнение государственных полномочий? С учетом того, что вопросы местного значения все больше и больше заменяются государственный полномочиями, конечно, огосударствление местного самоуправления и наступает. В таком случае одного признака формирования через население через прямую или представительную демократию - это еще признак, потому что точно также принцип народовластия действует и на иные уровни государственной власти. По этому критерию мы вряд и сможем отличить местное самоуправление от органа государственной власти. Самое главное - это компетенция, а вот здесь то как раз и она нам не помогает и именно из-за этого и возникают проблемы.
Соотношение органа и должностного лица
Как соотносятся эти понятия: орган и должностное лицо? Закон использует и то и другое понятие и естественно возникает вопрос - можно ли поставить между ними знак равенства или выявить какое-то соотношение между ними или это совершенно два разных понятия и каждый из них употребляется самостоятельно? Анализ закона позволяет сделать вывод о том, что в ряде случаев должностное лицо также рассматривается как орган, но только в том случае, когда он выступает как единоличный орган, то есть наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Можно провести параллель с устройством государственной власти, когда также в некоторых случаях понятие органа государственной власти охватывает в том числе и Президента, вспоминая Главу 1 Конституции РФ, где это четко видно. Поэтому по отношению к органу местного самоуправления такую логику рассуждения также можно подвести и применить, опять же в том случае, если должностное лицо выступает как единоличный орган, имея свой аппарат и свою компетенцию, существующую в качестве обособленного круга вопросов и полномочий по решению этого круга вопросов, вопросов местного значения в нашем случае, то мы можем о нем говорить как об органе местного самоуправления. Кончено мы можем говорить так лишь в обобщенном виде, так как далее должны все равно конкретизировать, что это все-таки должностное лицо, например, глава муниципального образования. Стоит напомнить в этой связи, что местная администрация является единым органом, который действует на принципе единоначалия, однако, глава этого органа от него не отделен, так как он собственно и представляет местную администрацию: пописывает акты, например, но тем не менее это все равно акты местной администрации. Глава администрации является также должностным лицом, но не органом.
Причем в том случае, если глава администрации замещает свою должность по контракту и не является главной муниципального образования, то эта должность включается в реестр должностей муниципальной службы, поскольку считается, что он обеспечивает деятельность местной администрации.
Соотношение системы органов местного самоуправления и структуры
Есть позиция, что структура местного самоуправления это только перечень органов местного самоуправления и все. На самом деле такая позиция является наиболее распространенной и имеет определенную ассоциацию с тем, как Конституционный суд РФ в свое время рассматривал структуру федеральных органов исполнительной власти (постановление по толкованию статье й конституции в которых употребляется понятие «структура федеральных органов исполнительной власти»). Тогда КС РФ сделала вывод о том, что структура это только перечень в отношении федеральных органов исполнительной власти и совершенно иначе КС РФ интерпретировал систему органов исполнительной власти, имея ввиду не просто перечень, а траленные взаимосвязи в системе между этими органами и наполнение статуса этих органов определенными полномочиями и их соотношениями между особой.
Возможно ли в полном объеме применить эту позицию к структуре органов местного самоуправления, по крайне мере так, как она подается Конституцией? Понятие структуры органов местного самоуправления является конституционным. В Главе 8 данное понятие употреблено и закреплено как принцип, так ка структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. И вот исходя из такой подачи, здесь уже есть основания взглянуть на структуру органов местного самоуправления не только как на перечень, хотя бы по тому, что перечень все-таки как обязательных, так и факультативных органов определяется законом. Поэтому когда мы говорим об определении структуры органов, то мы очевидно имеем ввиду не просто установления этого перечня, а все-таки определенную модель, в которой учитываются не просто обязательный и факультативные органы, но и организационные функциональные взаимосвязи между ними. По сути говоря эта структуру органов местного самоуправления и предполагает выбор организационной модели местного самоуправления. Поэтому изолировать вопросы структуры местного самоуправления от того, каким образом эти органы будут выделяться, как именно будут наделяться полномочиями - невозможно. Если мы сведем структуру только к перечню, то в таком случае конституционный принцип утратит свое значение, по крайней мере не будет ясно, в чем же состоит принцип самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления. Порядок формирования и наделении полномочиями связано с определением структуры.
Насколько самостоятельно население в определении структуры органов местного самоуправления? С учетом того что понятие структуры тесно связано с понятием системы , а система определяется законом - то естественно, что варианты структуры тоже в какой-то мере предопределены общими принципами организации местного самоуправления. То есть самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления населения безусловно не безгранична , а этими границами являются общие принципы организации. Поэтому собственной и определение самого перечня тех же обязательных и факультативных органов считается вполне допустимым, поскольку относиться к общим принципам организации.
Условия, при которых может быть выбрана та или иная структура также определяется в рамках общих принципов. Поэтому свобода населения в данном случае, свобода выбора она конечно не абсолютна.
Классификация органов местного самоуправления
Возможна классификация по порядку формирования органов и в данном случае стоит отметить что избрание как способ формирования является доминирующим, но не единственным. Также КС РФ говорил о том, что такой способ должен быть приоритетным, так как «избрание» является самым демократическим, самым прогрессивным и характерным для местного самоуправления способом прямых выборов и формирования именно прямыми выборами соответствующих органов. Однако, это не единственный способ. Косвенный способ в том числе избрания как мы видим также достаточно широко используется - как через сам представительный орган, так и представительным органом из числа кандидатов по результатам конкурса (избрание лица на должность главы муниципального образования, например). Причем избрание косвенным способом касается не только главы муниципального образования, но и самих представительных органов, что вызывает вопросы, о которых мы говорили ранее. Имеется ввиду представительный порядок формирования представительного органа муниципального района, а теперь еще и городского округа с внутригородским делением. Если речь идет о районе, то косвенный путь состоит в том, что по должности представители нижестоящих уровней, в основном первого уровня, направляются в состав представительного органа муниципального района. Если же речь идет о гвардейских районах, то здесь иной порядок, потому что депутаты районных представительных органов могут быть избраны в состав представленного органа городского округа с внутригородским делением.
Способ, когда сочетаются делегирование по должности с избрание из числа депутатов, являлся предметом анализа со стороны суда в Постановлении КС РФ от 01 декабря 2015 года №30. Потмоу что в данном Постановлении заявитель оспаривает в том числе тот факт, что в представительных органах муниципального района по должности могут оказаться главы поселений, которые вообще не были избраны в том случае, если глава поселения назначен на должность по контракту через представительный орган, который избрал из числа тех лиц, которые были предложены конкурсной комиссии. В этом случае получается, что население вообще не участвовала никаким образом в определении статус данного лица и наделения его полномочиями. И в таком случае, безусловно происходит разрыв между волей населения в формировании органов и замещения должности главы поселения. В этой части КС РФ признал подобную практику не соответствующей Конституции РФ, но не указал, что само положение не конституционно, а сослался на неправильное толкование закона, которое позволяет замещать должность представителя депутат представительного органа муниципального района. Такое толкование является неправильным!
Назначение по результатам конкурса - еще один способ, который достаточно прочно закрепился на практике, причем имеет он тенденцию к распространении. В чем плюсы такого подхода? Если лицо, глава администрации, назначается по результатам конкурса на должность, то мы имеем дела уже с дополнительными требованиями, которые мы можем выдвинуть в отношении этого лица. А именно это те требования, которые можно отнести к квалификационным требованиям. В этом и отличие по отношению к избираемому лицу, так как к избираемому лицу такие требования мы предъявить не можем.Поэтому те, кто считают, что практика назначения по конкурсу на должность муниципальной службы это более прогрессивная практика, они прежде всего указывают на профессиональные требования и критерии, как залог того, что лицо будет профессионально подходить к исполнению своих обязанностей. Правда в данном случае возникает проблема, которая связана с тем, что это лицо все же не избирается населением, а значит демократически начала не просматриваются. Но такое положение дел нас не должно особо смущать так как это известная проблема, которая порождается соприкосновением двух важнейших принципов: эффективность управления и принцип демократического участи населения формировании власти.
В отношении выборов необходимо отметить, что прямые выборы о которых мы говорим, и которые применяются и к муниципальным выборам (прямые муниципальные выборы), в случае косвенного применения выбора употребляется обычно понятие «избрание». Это терминологическая разница, которая может быть замечала.
Еще одна очень важная классификация, которая касается уровня органов в структуре, а именно насколько данный орган обязателен для создания и существования в соответствующей структуре? И речь в данном случае идет об обязательных и факультативных органах. Обязательными являются те органы, которые прямо предусмотрены в Законе №131: представительный орган, муниципальное образование и местная администрация. Это собственной три органа, которые являются обязательными. Нужно отметить, что их обязательность не является абсолютной, так как в ряде случаев может не формироваться представительный орган, если полномочия представительного органа осуществляются сходом и для этого есть соотвествующие признаки у муниципального образования. сейчас появились гибкие варианты, при которых обязательность не формирования представительного органа может быть только в том случае, если численность жителей с активным избирательным право не превышает 100 человек. В случае, если численность такого населения не превышает 300 человек, то у населения есть право не формировать представительный орган, а решать все вопросы сходом, входящие в компетенцию представительного органа. Эти полномочия можно возложить сход.
Еще одно исключение касается местной администрации. Существует конструкция, при которой совмещаются совместная администрация административного центра и муниципального района. Довольно спорная конструкция и в ЛО такая форма особо активно используется и в этом смысле наш опыт здесь может быть доступным и полезным, так как можно посмотреть уставы некоторых муниципальных районов ЛО и тех городов, которые имеют статус административного центра. В них не образуется собственно администрация. Любопытно также и то, что переход к совместной администрации обычно фиксируется в соглашениях, а уже потом закрепляется в уставах, в порядке изменения уставов. Это показывает, что соглашения между Муниципальными образованиями районами и поселения имеет существенное затаеннее в том числе для определения самой структуры органов местного самоуправления.
В чем может выражаться коллизия в связи с введением совместной администрацией? Для нас важно что составляет обязательные элементы организационно-правового статуса муниципального образования. Мы можем говорить о самостоятельности только тогда, когда все элементы организационно-правого статуса муниципального образования присутствуют. Если какого-то элемента нет, то возникает вопрос, а в данном случае останется ли вообще муниципальное упаренное дееспособны для решения вопросов собственного ведения. В случае, если совместная администрация образуется, то это значит что на администрацию муниципального района возлагаются в полном объеме все полномочия, которые осуществляла до этого местная администрация поселения. И уже в структуре администрации муниципального района образуются те самые структуры, которые занимаются решением вопросов для поселения: исполнение бюджета, например. За поселением остается принятие самого бюджета, представительный орган не отменяется и сохраняется, однако он контролирует уже деятельность администрации района в той части, в которой она реализует полномочия местной администрации поселения.
В этом случае может быть также проблема разграничения статуса муниципального образования города и района, так как если это единая администрация, то насколько удастся в данном случае обеспечить баланс интересов, а интересы у поселения и у района различны. И вот такое организационное смешение и организационное усечение местного самоуправления города оно может безусловно отразиться на том, вообще сможет ли реализовать свои задачи в данном случае городское поселение. Опять же, мы говорим о том, а насколько соблюдается сам статус муниципального образования - вот что для нас важно вот над чем необходимо подумать. В данном случае возникает вопрос, а тот ли статус избран для данной территории, тот ли статус муниципального образования: район либо это должен быть городской округ. Ведь вспорол эффективности можно решить по-разному. Нужно ли создавать совместную администрацию района и поселения - вот в чем вопрос, всегда ли это эффективно и нужно?.. Конструкция совместной администрации во многих случаях избирается для того, чтобы уйти от сложной процедуры преобразования муниципальных еден и наделения их иными статусами. Но опять же, на сколько такой вариант соответствует идее самостоятельности местного самоуправления - это вопрос, который все равно остается.
Факультативные органы
Главный вопрос и интересный для нас - насколько контрольно-счетный орган муниципального образования является факультативным? Он вроде не назван в числе обязательных, однако наличие такого органа в принципе как осуществление внешного финансового контроля является обязательным с точки зрения БК РФ. Как же быть? Вопрос в том, что обязательно ли он должен создаваться в каждом муниципальном образовании?..Следует напомнить, что вопрос об этом регулируется Законом «Об общих принципах контрольно-счетных органов Субъектов РФ и муниципальных образований». И в этом Законе можно заменить, что далеко не всегда каждому муниципальному образованию следует создавать свой контрольно-счетный орган. Можно использовать вариант внешнемуниципальной кооперации; можно передать эти полномочия району. Таким образом здесь можно сказать что функции то обязательные и их кто-то да должен осуществлять, но вместе с тем, сам орган как обязательный элемент в структуре концертного муниципального образования все-таки не есть общее правило.
Также известно, что в системе местного самоуправления не действует принцип разделения властей, однако это вовсе не означает, что виды публично-властной деятельности на различаются. Какой именно основной вид публично-властно деятельности орган осуществляет: правотворческий, исполнительный или контрольный, кончено же, имеет значение. И вот в зависимости от этого выделяются представительные орган, исполнительный орган и контрольный орган соотвественно. Также следует немного опозорить о статусе юридического лица. Следует в этой связи отметить, что в обязательном порядке статусом юридического лица у нас наделяются, согласно ФЗ №131, представительные органы городского поселения, городского округа муниципального района. Применительно к представительным органам сельского поселения городского района могут как наделяться, так и не наделяться правами юридического лица - это решается уже в уставе муниципального образования. Важно подчеркнуть, что для осуществления компетенции и властных полномочий наличие статуса рилчисекойо лица не имеет! Для публично-правового статуса мы на это не можем ориентироваться, поскольку и наделенный и не наделенный статусом юридического лица органы могут и должны осуществлять возложенные на них объемы полномочий.
По характеру полномочий мы тоже можем различать органы и здесь различные могут быть применены критерии. Те органы, которые обладают общей и специальной компетенцией они могут и должны обладатель внешне властными полномочиями, а вот собственно другая группа органов, которая собственно обеспечивают деятельность властных органов, обладающих властными полномочиями, это те самы аппаратные структуры, вспомогательные единицы, осуществляющие функции по материальному и техническому обеспечения органов местного самоуправления и должностных лиц.
Говоря же о принципах важно обратить внимание на то, что через принципы мы можем раскрывать статус органов местного самоуправления их внешние и внутренние взаимосвязи. Поэтому важно распределить принципы на 2 группы:
1) те, которые характеризуют органы местного самоуправления с точки зрения взаимоотношения с внешними субъектами, как то населения, государство. Прежде всего это принцип организационной обособленности (ст. 12). Но обособленность опять же не абсолютна, поскольку возможна в определенных случаях вмешательство государственной власти в том числе организационную самостоятельность местного самоуправления. Прежде всего, 75 статья. Речь в частности идет о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Эта конструкция позволяет в отдельных случаях осуществлять полномочия местного самоуправления органами государственной власти. В данном случае происходит как бы замена органов местного самоуправления органами государственной власти. Поэтому эта конструкция называется обычно «государственное вмешательство». Однако, возможно, что вмешательство будет произведено и в рамка государственного принуждения, в том случае, если допускаются нарушения действующими органами и в таком случае как принудительная реакция орган государственной власти следует также рассматривать как осуществление функция вместо органов местного самоуправления их полномочия. Но стоит отметить, такое положение дел может возникнуть также в силу объективных, чрезвычайных обстоятельств, в том числе и по инициативе самих муниципальных органов.
2) те, принципы, которые учитывают при установлении и выборе той или иной структуры органов местного самоуправления. Это так называемые внутренние принципы организации деятельности органов местного самоуправления.
Принцип неподчиненности органов и должностных лиц МСУ одних МО другим. Чем это обеспечивается, какими положениями и мерами возможно обеспечить эту неподчиненность с учетом двухуровневости системы? С одной стороны, система двухуровневая, с другой, не должно быть подчинения. Сложная конструкция. Как ее обеспечить? Разделить полномочия, прежде всего, обеспечить собственный круг вопросов каждому МО таким образом, чтобы не было пересечений, наложений этих вопросов, дублирования или подмены. Второй момент – развести финансирование и материальные ресурсы для соответствующих полномочий, ресурсы здесь следуют за полномоч��ями. Мы знаем, что это не всегда получается. Есть и организационные моменты, которые позволяют говорить о том, что эта неподчиненность обеспечена не в полной мере. Я привожу вам пример (слайд № 13), который связан с тем, каким образом работает конкурсная комиссия по подбору кандидатур на должность глав МО поселения, внутригородского района. Здесь появляется такое вполне однозначное правило, что половина членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы МО поселения, внутригородского района назначается главной МР или ГО с внутригородским делением, то есть вторым уровнем. Зеркальная ситуация, которую мы наблюдали в отношении формирования конкурсных комиссий при подборе кандидатур на должности глав МО в ГО и МР. Здесь эта половина членов комиссии – уже из назначенных районным главой. Соответственно, район также участвует в организационных полномочиях другого уровня МСУ.
Что касается самостоятельного определения структуры органов МСУ (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Во-первых, мы уже отметили, что не так однозначно само понятие структуры. Во-вторых, мы понимаем, что пределы такой самостоятельности ограничены общими принципами, той системой органов МСУ, которая установлена законом, и теми способами участия населения в определении структуры, которые также установлены федеральным законом № 131. Что же это за способы? Вспомним один из них – это референдум. Референдум по структуре действительно предлагается ст. 34 ФЗ № 131. Решение данного вопроса возможно через референдум особенно в том случае, когда еще не созданы органы МСУ и нет того представительного органа, который бы мог принять устав, чтобы в уставе закрепить структуру. На переходном этапе такие референдумы были предложены в качестве возможного варианта определения структуры. Однако столь непростая форма, дорогостоящая, организационно сложная, не получила широкого распространения. И в рамках реформы первого этапа, с 2003 по 2006 гг., когда проходило становление новых МО по новой модели, предложенной законом № 131, правом на референдум воспользовались только несколько муниципальных единиц в двух субъектах федерации. Все остальные субъекты федерации не использовали данный способ. Но как потенциально возможный он сохраняется, и в законе ему посвящено немало положений. Более распространенным является способ – решение представительного органа через устав: представительный орган принимает устав, и в нем определяется структура органов МСУ. Наконец, для переходного периода был предложен еще один способ, он достаточно популярен и для особых территорий. Это определение структуры органов МСУ законом субъекта федерации.
Следующий принцип – принцип участия населения в формировании и деятельности органов МСУ. Что касается формирования, это признак органа МСУ – участие населения в той или иной форме в формировании этого органа. Исключения нам тоже известны, когда представительный орган формируется путем делегирования выборных лиц МСУ – глав поселений, депутатов, и избрание из числа депутатов внутригородских районов в состав представительных органов городских округов с внутригородским делением. Возможен и другой прямой способ участия в формировании органов – это прямые выборы главы МО. По поводу этого способа ведутся особенно жаркие дискуссии. Подчеркиваю, именно установление возможности. Это значит, что далеко не обязательно замещать должность главы МО путем прямых выборов. Действие данного принципа понимается всякий раз законодателем все уже и уже.
Еще ряд принципов касается взаимоотношения органов МСУ с органами государственной власти, населением и другими внешними субъектами. Этих принципов мы уже касались, когда говорили об организационной самостоятельности и ее пределах. Подотчетность и ответственность органов МСУ перед населением и перед государством – это те два принципа, которые устанавливают границы организационной самостоятельности. То есть организационная самостоятельность вовсе не исключает, а даже предполагает реализацию ответственности перед государством и подконтрольности. То, какие формы и способы контрольной деятельности использует государство в отношении МСУ, мы частично обсуждали, говоря, например, о наделении полномочиями и контроле за реализацией отдельных государственных полномочий. Однако если посмотреть внимательней, мы увидим достаточно много других форм контрольной деятельности, связанных с контролем за законностью МСУ. Это прокурорский надзор, судебный контроль, в том числе по заявлению органов государственной власти субъекта федерации, контроль за муниципальными актами. Ответственность перед государством тоже предусмотрена. Какие меры ответственности? Например, отрешение от должности главы МО, расторжение контракта с главой администрации. Признание акта недействующим в судебном порядке в рамках нормоконтроля назвать мерой ответственности мы не можем. Мера ответственности – это то, что мы рассматриваем в рамках конституционно-правовой ответственности как лишение в данном случае неимущественного, нефизического характера, но предполагающее определенное воздействие на статус. В какой статье закона определены меры ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством? Там целый ряд статей, но конкретные меры, связанные с ответственностью представительного органа МО и главы МО и местной администрации перед государством – соответственно в 73 и 74 статьях. Здесь мы найдем те основания, по которым лицо или орган привлекаются к ответственности, те процедуры, которые при этом должны быть задействованы, и те меры, которые применяются. С этой точки зрения можно разложить каждую из этих статей. Кстати, издание акта, который был признан противоречащим закону и в связи с этим недействующим – это основание привлечения к ответственности.
Не только ответственность, но и позитивное взаимодействие, сотрудничество с органами государственной власти не исключается. Здесь формы не столь подробно регулируются законом – они оставляются на усмотрение самих взаимодействующих субъектов, но те же договоры о сотрудничестве не исключаются. На это обращал внимание и КС в «Курском» деле[1], говоря о том, что несмотря на то, что такие формы прямо не закреплены в 131-ом законе, они вполне могут быть использованы и вытекают из самой логики взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Переходим к анализу вопросов внутренней организации. Принцип приоритетного положения представительного органа в структуре органов МСУ. Этот принцип вытекает из Хартии, статья 3 которой делает акцент на том, что МСУ осуществляется через органы – советы, состоящие из представителей, избираемых непосредственно населением. Утверждается их право формировать подотчетные иные органы МСУ. Действительно, все органы МСУ так или иначе производны от представительного органа, ему подотчетны и подконтрольны.
Еще один принцип внутренней организации заключается в том, что должность председателя представительного органа и должность главы местной администрации не могут совмещаться. Из этого правила есть исключения. В ряде случаев такое сочетание возможно: в сельских поселениях и внутригородских МО городов федерального значения, если в уставах этих МО будет предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, который возглавляет глава МО, одновременно являющийся председателем представительного органа.
Кроме того, закон вводит дополнительные принципы, касающиеся распределения функций между главой МО, председателем представительного органа и главой местной администрации. В ст. 36 мы находим следующий принцип: глава МО, избранный представительным органом из своего состава, наделяется полномочиями либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Это новелла, когда допускается сочетание того и другого статуса, если глава МО избирается из состава представительного органа. Первоначально задумка была в другом: в том, чтобы ограничить полномочия главы МО, избираемого из состава представительного органа, только его функцией председателя представительного органа. В 2014 г. и в январе 2015 г. прошли реформы, и вновь появилось это сочетание: возможно из состава представительного органа избрать лицо, которое будет главой МО, но не председателем, а главой местной администрацией. С такими новеллами закон был применен в Иркутске в том деле, которое недавно было разрешено Конституционным Судом.
Если же глава МО избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то в этом случае он наделяется только полномочиями главы местной администрации. Здесь я бы хотела обратить ваше внимание на некоторую натяжку в самом этом способе замещения должности главы МО. Мы говорим об избрании: это значит, должна быть альтернатива. Однако кандидатуры для выбора главы МО представительным органом определяет конкурсная комиссия, которая формируется при непосредственном участии органов государственной власти субъекта федерации. У этой комиссии существует обязанность в этом случае предложить минимум две кандидатуры для избрания на должность главы МО, который будет далее еще являться главой местной администрации. И в этом только и состоит избрание: из тех кандидатур, которые предложены комиссией. Участие представительного органа в избрании главы МО сводится только к выборам из предлагаемых комиссией кандидатур. Здесь есть определенная проблема с тем, насколько мы обеспечиваем принцип приоритета представительного органа в системе органов МСУ и производности всех органов от представительного органа. В данном случае эта производность сужается, если по уставу предложен именно этот вариант. А выбор устава ограничен тем, что закон субъекта может безальтернативно предложить только один вариант замещения должности главы МО.
Принцип выборности главы, тем не менее, обязательный, конституционный, в законе он подтвержден. Глава МО – это выборное должностное лицо. Значит, даже если конкурсная комиссия рекомендует, все равно должна быть альтернатива, должны быть выборы. Три варианта мы здесь видим: либо непосредственно населением, либо избрание из состава представительного органа, либо из кандидатов, которых предлагает конкурсная комиссия по результатам конкурса. Любопытно обратить внимание на тот момент, что конкурсная комиссия, которая изначально придумана была для того, чтобы избирать главу МО с учетом профессиональных критериев, предъявляя к нему квалификационные требования, в этом случае уже не может руководствоваться этими правилами, потому что речь идет не о должности муниципальной службы – речь идет о публичной должности главы МО, который лишь выполняет полномочия главы местной администрации. Здесь возникает другая проблема: можем ли мы вводить профессиональные цензы для публичных должностных лиц, не являющихся лицами, замещающими должности службы? Пока законодатель остается на позиции недопустимости установления дополнительных требований, прежде всего потому что эта должность выборная. А при прямых выборах для пассивного избирательного права цензы вводятся только федеральным законом, и исключаются какие-либо профессиональные цензы.
На слайде № 20 обозначены еще несколько принципов внутренней организации, причем в сравнительном аспекте. Я обращаю ваше внимание на дореформенную ситуацию и то, каким образом она меняется в связи с реформированием МСУ.
До реформы 2014 г. глава МР в обязательном порядке наделялся полномочиями председателя представительного органа МР, если представительный орган формировался путем делегирования, то есть из числа глав поселений и депутатов. Сейчас же этот порядок изменен. Более того, закон № 136 дал возможность регулировать порядок формирования, полномочия и все иные вопросы организации и деятельности органов МСУ законом субъекта федерации, хотя использовал при этом такую формулу: «определяются уставом в соответствии с законами субъекта федерации». В конечном итоге закон имеет приоритет над уставом. Если законом будут установлены определенные требования, то устав не может от этого отклониться. В последнее время закон субъекта устанавливает безальтернативные формы организации, соответственно, уставы должны лишь этот безальтернативный вариант включить в свой текст.
В отношении модели делегирования еще одна новелла коснулась требования равной численности населения как нормы представительства при определении количества тех депутатов, которое посылает поселение в представительный орган района. С самого начала возникали серьезные сомнения в том, насколько этот принцип справедлив, если мы имеем в виду, что должно быть равное представительство населения района. Нужно учитывать численность населения в каждом поселении и в зависимости от этого формировать нормы представительства. 136-ой закон указал, правда, не в обязательном порядке, а как альтернативу, что в законе субъекта может быть предусмотрена не равная норма представительства от каждого поселения, а в зависимости от численности населения в каждом поселении. Все зависит от дискреции законодателя субъекта федерации: выберет он такой вариант или нет.
Должность главы администрации может замещаться либо главой МО, либо лицом, назначаемым на эту должность по контракту. Этот контракт будет заключаться главой МО по результатам конкурса на замещение данной должности. То есть глава МО по решению представительного органа о назначении соответствующего лица заключает с ним контракт. В данном случае мы не о выборах уже говорим, а о назначении в чистом виде.
Я бы хотела прокомментировать Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30 («Иркутское» дело). Дополнительно к федеральному закону оспаривался закон субъекта федерации, который предусмотрел безальтернативный вариант формирования органов и замещения должностей в отдельных МО. Основной акцент заявителей был направлен на то, что не соответствует Конституции возможность установления региональным законодателем безальтернативных вариантов формирования представительного органа и замещения должности главы МО, которую допускает федеральный закон. Федеральный закон допускает эту безальтернативность, субъект федерации ей пользуется. Более того, оспаривалось еще и то, что благодаря такому варианту регулирования допускается субъекту федерации установить различные варианты формирования органов МСУ в однотипных МО. Можно предположить, что в этом случае заявители усматривали нарушение принципа равенства.
Я привожу здесь (слайд № 22) не полный перечень аргументов Конституционного Суда. Здесь воспроизводится старая позиция о том, что прямые выборы не являются единственным способом формирования органов государственной власти и МСУ, поскольку Конституция это не предписывает, а указывает на то, что прямое народовластие не предполагается для использования во всех абсолютно случаях формирования органов и замещения должностей. Это дискреция законодателя, важно лишь, чтобы на каждом уровне были органы, которые сформированы путем выборов.
Важный аргумент связан с тем, в каких случаях особенности статуса влияют на особенности организации МСУ. Здесь у КС явно просматривается попытка учесть объективную специфику территорий, но до тех пор, пока эта специфика действительно требует установления этих особенностей. Этот аргумент нам известен, он приводился еще при установлении возможности отступления от принципа равенства субъектов.
Универсальный аргумент, который проходит здесь красной нитью – баланс интересов, государственных и местных. Очень абстрактный аргумент. В чем будет нарушен баланс, если мы дадим МО право выбрать свою модель организации, остается не очень понятным. Причинно-следственная связь здесь очень сложно усматривается.
В конечном итоге это все ведет к тому, что все МО разные. ГО и МР – это те муниципально-территориальные единицы, которые интегрированы в систему государственно-властных отношений в большей степени, чем любые другие МО, потому что они, помимо вопросов местного значения, осуществляют отдельные государственные полномочия. Само по себе это заявление тоже требует пояснения. Интегрирование есть с точки зрения функциональной, но не организационной. Это не объясняет организационную сторону, это объясняет только то, что вопросы местного значения производны, имеют корни в государственных задачах, но это не значит, что это влияет на организационные основы. Поселения более тяготеют к самоорганизации – таким образом определил КС различия в типах МО. Но как же объяснить возможность дифференциации в отношении однотипных МО? Это КС тоже делает, указывая на то, что и в однотипных МО возможны существенные особенности, различие в статусах. Например, один ГО – это административный центр, столица, выполняющая объем столичных функций, другой же ГО эти функции не выполняет. Раз у ГО – столицы эти дополнительные функции есть, значит, для дифференцированного подхода есть основания. Но как это связано с организационной самостоятельностью МСУ и с возможностью выбора единственной безальтернативной модели организации, другой по сравнению с иными ГО, это не объясняет.
Итоговые выводы. Многое будет не очень понятно, особенно замечание о том, что эти положения постольку конституционные, поскольку они направлены на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации МСУ и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти. У каждого уровня МСУ разный объем этих функций публичной власти. ГО и МР в большей степени нацелены на решение государственных задач, чем, например, поселения.
Дальше – конституционное толкование, которое придается проанализированным положениям. Позиция КС иначе истолковала положения закона, нежели они прямо буквально написаны. Федеральный закон определил, что субъект федерации без каких-либо критериев сам волен выбирать и устанавливать вариант организации МСУ в своем законе, а КС указал, в каком случае он способен это сделать. По крайней мере, четко разделено, когда может законодателем использоваться единственный безальтернативный вариант, а когда не может. КС полагает, что в связи с тем, что есть различия в статусе МО и связанных с социально-экономическим развитием функциях МО, то регулирование безальтернативного варианта формирования возможно в отношении представительных органов МР, ГО с внутригородским делением, замещения должностей глав МО МР, ГО, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городским округом. Значит, безальтернативное установление в законе субъекта варианта замещения должности главы МО, формирования представительного органа МР, ГО с внутригородским делением возможно, допустимо и конституционно, поскольку здесь учитывается концентрация государственных функций и задач в этих МО.
Здесь особенно интересно замечание по поводу городских поселений и внутригородских районов. Сами внутригородские районы – это низовой уровень муниципальных единиц. Каким образом здесь допустимо вторжение вплоть до установления порядка организации власти – это большой вопрос. КС пытается не разделять в целях обеспечения единства городского хозяйства ГО и его внутригородские районы. Но что такое городские поселения, в которых особая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, приближенная к ГО? Этот вопрос очень загадочный. У городского поселения в соответствии со ст. 14 совершенно другой набор вопросов местного значения и полномочий по их решению по сравнению с ГО. И это приближение к ГО даже теоретически сложно представить. Возможно, имеются в виду те городские поселения, на которые возложены столичные функции субъектов федерации, если городские поселения не наделены статусом ГО. Это единственный вариант, который можно предположить: административным центром субъекта федерации является город, который по своему статусу не является городским округом, а является городским поселением. Собственно, это не дает ответа на вопрос, чем же наличие этих столичных функций влияет на организационную самостоятельность в выборе модели МСУ. И почему установленный законом вариант организации МСУ будет лучше, чем выбранный самим поселением для решения тех вопросов, которые на него возложены, даже если это вопросы государственные? Тем более, что для контроля за осуществлением государственных полномочий у нас существуют свои механизмы.
Другой момент. КС считает конституционными эти положения только в той степени, в какой они не допускают безальтернативное регулирование порядка замещения должности главы МО сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным выше. Таким образом, установление в законе субъекта федерации единственно возможного варианта замещения должности главы МО в сельском и городском поселении, которое не наделено особыми государственными задачами и функциями, недопустимо. КС все-таки несколько изменил содержание закона № 131 в этой части. Поручение законодателю на федеральном уровне дано не было, а поручение законодателю субъекта дано однозначно: пересмотреть соответствующие законы в соответствии с тем конституционно-правовым смыслом, который был выявлен КС в этом деле.
Организационные модели МСУ. По каким критериям мы их можем отличать друг от друга?
¾ виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления;
¾ порядок формирования органов;
¾ компетенция каждого органа, входящего в систему;
¾ взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали».
Эти критерии мы учитываем, когда характеризуем соответствующую модель МСУ. Дальше на каждом слайде эти модели изображены (слайды 25 – 37). Наиболее демократичный и распространенный вариант – модель 1.
Далее Е. В. Гриценко дословно читает текст, размещенный на слайдах. Дополнения приведены ниже.
Модель 2. Стрелочки две, поскольку глава МО подписывает контракт, а представительный орган назначает главу местной администрации.
Модели 3.1 и 3.2 объединяет то, глава МО избирается не населением непосредственно, а представительным органом из своего состава. И здесь два варианта: либо он является председателем, либо он возглавляет местную администрацию. Модель, когда он возглавляет местную администрацию, обязательно используется в том случае, если глава МО избирается представительным органом по результатам конкурса по предложению конкурсной комиссии. То есть модель 3.2 будет и в том случае, когда избирается из состава депутатского корпуса, и когда избирается из числа тех кандидатур, которые предложила конкурсная комиссия. Население в любом случае формирует только представительный орган.
Модель 4 касается МР и ГО с внутригородским делением. Здесь акцент на то, что представительный орган формируется косвенным путем. Для МР косвенный порядок состоит в том, что главы поселений по должности становятся депутатами представительного органа МР, и дополнительно либо по равной, либо по неравной норме представительства депутаты избираются представительными органами поселений из их числа. Закон субъекта РФ решит, будет ли норма представительства равной или в зависимости от численности населения. Постановление, которое мы анализируем, признало неверным то толкование данного положения закона, в соответствии с которым в качестве таких глав поселений могут высту��ать те главы, которые не избраны населением. Если с главой поселения заключен контракт либо он избран из состава депутатов и выполняет полномочия главы администрации, то необходимо избирать другую модель формирования представительного органа МР либо менять порядок замещения должности главы поселения. КС подтвердил, что в представительном органе МР могут быть только избранные народом представители. Если они не избраны населением, то возникает проблема легитимности представительства интересов населения, поэтому данная модель должна быть изменена. Представительный орган ГО с внутригородским делением формируется путем делегирования только из числа депутатов.
В модели 5 не действует принцип разделения должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Он един в трех лицах.
Модель 6 – в том случае, если не формируется представительный орган вовсе, а его функции выполняет сход. Это возможно в зависимости от численности населения в поселении.
В пятой модели мы наблюдаем достаточно высокую концентрацию полномочий, которые по сути должны быть разделены, потому что у нас действует принцип несовместимости должности председателя и главы МА (местная администрация). Интересно еще и то, что при том, что глава МО является еще и главой МА, одновременно председателем соответствующего исполнительно-распорядительного органа, и тем не менее вариантов замещения этой должности Закон по-прежнему сохранил два: первый традиционный, который был и до этого в Законе (избрание населением), либо представительным органом (избрание из депутатского корпуса) – как это происходит во внутригородских территориях, правда в СПб, мы знаем, такой вариант не предлагается, потому что во всех МО предложена другая модель, а именно избирать главу МО из состава представительного органа. Поэтому на слайде относительно пятой модели пунктиром обозначены два вариант замещения должности. Этот вариант муниципальной организации одновременно допускает еще один вариант, когда ПО (представительный орган) избирает из числа кандидатур, предлагаемых не самим ПО, а той самой комиссией, причем даже для небольших поселений Закон такой вариант не исключает.
После принятия Постановления №30 (анализировалось ранее) КС РФ сказал насчет безвариативности замещения должности главы МО в сельских поселениях (дал толкование положениям Закона №131, дающим право субъектам своими законами безальтернативно устанавливать вариант замещения должности главы МО через избрание из числа кандидатур, предлагаемых комиссией по результатам конкурса): главным различием между МО является критерий разного объема публичных функций, возлагаемых на органы МСУ, законодатель может учитывать данный объем, НО в отношении значимых городских поселений Суд указал возможность безальтернативного установления, а в отношении сельских поселений и городских (которые не рассматриваются как особо значимые) указал на неконституционность подобного способа. Теперь вопрос в том, что делать с теми главами МО, которые уже избраны в неконституционном порядке? Тут КС РФ указал, что они должны сохранить полномочия до окончания срока, но законы должны быть приведены в соответствие с решениями КС РФ – это такой мягкий переходный вариант. Кстати, даже если субъект в своем законе установит альтернативы для сельских поселений, то выбор остается все равно за сельским поселением, но уже субъект не сможет диктовать свои правила, а просто может предложить варианты.
Новелла относительно схода: в качестве тех поселений, которые подпадают под возможность использования такой модели теперь Закон предложил еще и те поселения, где численность жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 300 (а не только менее 100, как было изначально). В отношении этой новой планки, она факультативна, то есть можно перейти к модели ПО – это уже как решит сельское поселение.
Сразу заметим, что подобная модель не для всех МО типична, а для тех, где есть такие поселения в качестве МО. В Ленинградской области таких вариантов просто нет.
Статус представительного органа муниципального образования
Основные принципы мы уже рассматривали и отмечали, что ПО имеет определяющее значение, и в его компетенции всегда находится решение наиболее важных вопросов МО.
Представительный орган муниципального образования (ПО) :
Ò А) выражает волю всего местного сообщества, придает этой воле общеобязательный характер путем принятия решений, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с решениями других органов местного самоуправления;
Ò Б) в компетенции ПО находится решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципального образования (исключительная компетенция ПО – ч.10 ст.35 ФЗ № 131 – емкая формулировка, позволяющая под круг вопросов подвести довольно широкое число вопросов в целом);
Относительно исключительности, можно обратить внимание на попытку законодателя ввести невозможность передачи другим субъектам полномочий представительных органов МСУ. Когда мы говорили о кооперации, мы затрагивали данный вопрос. Ст.8 указывает, что могут создаваться межмуниципальные соединения, в том числе хозяйственные общества в целях объединения ресурсов и средств для решения вопросов местного значения, но полномочия органов МСУ таким объединениям передаваться не могут. Насколько данное высказывание критично? Тут применимо узкое толкование, то есть речь идет об исключительных полномочиях органов, которые не подлежат передаче, а что касается, например, полномочий по оказанию муниципальных услуг, то они изначально могут возлагаться на различные структуры по договорам или в силу положений, утверждаемых по поводу соответствующих муниципальных учреждений, которые создаются ведь для реализации полномочий по оказанию услуг. Поэтому сказать, что всякие полномочия всегда только данные органы осуществляют, мы сказать не можем, речь идет именно о полномочиях, которые имеют властный, обязывающий характер, а что касается обеспечительных полномочий по оказанию услуг, то они реализуются через различные организационные формы. Поэтому всякий раз, когда есть такие коллизии, то надо задаваться вопросом, о каких полномочиях идет речь. Проблема глубокая, потому что полномочия весьма неоднородны.
10. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Ò В) иные органы местного самоуправления производны от ПО, подотчетны и подконтрольны ему. Это продемонстрировано на примере даже проанализированных ранее моделей, когда ПО если не сам, то хотя бы население формирует представительные органы, хотя, конечно, здесь его полномочия могут быть ограничены за счет участия органов государственной власти через конкурсную комиссию.
Характерные черты ПО
1) представительный характер: (гарантия обеспечения представительного характера ПО: установление минимальной численности депутатов ПО муниципальных образований в зависимости от численности населения– ч.6, 7, 8 ст.35 ФЗ № 131);
2) коллегиальный характер: (ч.3 ст.43, ч.5 ст.44, ч.13 ст.35 ФЗ № 131) – решения принимаются по результатам обсуждений, и в соответствии с установленным кворумом участия и большинства голосов среди участников;
3) выборный характер – представительство населения возможно только тогда, когда население непосредственно формирует орган, однако, надо понимать, что выборность по-разному проявляется на разных уровнях организации МСУ. Здесь особенность в том, что прямые выборы в настоящее время не имеют всеобъемлющего характера при формировании ПО МР и ГО с внутригородским делением – есть возможность использовать косвенные выборы. Причем в отношении выборов тоже делаем оговорку, потому что выборность касается только лиц, составляющих депутатский корпус ПО МР, но они избраны, как депутаты поселений, а не как депутаты ПО МР, и уже депутаты ПО поселения делегируют представителей из своего состава в состав ПО МР. А что касается включения в состав этого ПО глав поселений, то здесь говорить об избрании невозможно, потому что они делегируются в ПО по должности, потому что они являются главами соответствующих поселений, входящих в район – выборами это уже не назовешь – это система делегирования;
4) непрерывный характер деятельности и периодическая сменяемость состава представительного органа. Постановление КС РФ от 01.12.15 №30: КС РФ соглашается на косвенный порядок, но указывает, что район, как и ГО с внутригородским делением имеет ассоциативное начало по природе, и, обосновывая это объединительным характером соответствующего МО, КС РФ пытается сказать, что поселение и внутригородские районы могут через свои органы участвовать в формировании ПО второго уровня – этого объединения районов, поселений. Конечно, с этим можно спорить и обратить внимание на особое мнение судей. Тут проблема в том, чего в МР больше – муниципальной природы МО или все-таки это объединение МО, и тогда мы можем говорить, что именно члены объединений и дают им (объединениям) соответствующие полномочия, и они формируют органы, управляют через них, контролируют выполнение и решение вопросов, НО в нашем случае законодатель говорить о другом, тут постоянно есть двойственность: с одной стороны, постоянно присутствует население района в качестве субъекта, который дает полномочия ПО, а с другой – мы пытаемся указать, что раз тут объединение поселений, то все делает народ через муниципалитет. В отношении глав поселений КС четко сказал, что быть избранным непосредственно населением должен именно глава поселения, для того, чтобы его можно было делегировать в муниципальный совет района. Эта идея прямой выборности в самом начале должна присутствовать. Тут уместно вспомнить идею Хартии, что ПО состоит из избранных народом прямыми всеобщими и равными выборами, то все сходится, представители выбраны, НО в другой, правда, орган, а дальше возможно последующее делегирование. Вариант прямых выборов наиболее предпочтителен и демократичен, но не всегда возможен, что КС допускает. Что касается численности, то это минимальная численность, которая должна быть соблюдена в ПО МО с соответствующей численностью населения, то есть верхней планки нет. Насчет верхней планки есть регуляторы, но это бюджетное законодательство – в отношении расходов, которые может понести муниципалитет на содержание, прежде всего, замещающих должности депутатов в ПО;
5) наличие особого юридического статуса: наделение представительного органа правами юридического лица (ч.9 ст.35 ФЗ № 131).
ПО во многом отличается от иных органов власти, поскольку эти самые депутаты, выборные представители занимаются депутатской деятельностью на разных началах, и в большинстве случаев на общественных началах, а не на постоянной основе. Более того, Закон устанавливает прямые ограничения для МО по введению таких должностей, которые замещаются в ПО на постоянной основе. Какая часть депутатского корпуса может работать на постоянной основе в ПО? Устанавливается определённый процент от численности депутатского корпуса, то есть речь о том, что депутат замещает публичную должность в МО. Соответственно, именно на этих депутатов распространяются ограничения: касается как должностей муниципальной службы, так и, как в нашем случае публичных муниципальных должностей. Данные ограничения установлены и служебным законодательством, и законодательством о противодействии коррупции, о запрете размещения финансовых средств в других государствах. Здесь есть практически проблемы: в случае, если в депутатском корпусе оказываются те депутаты, которые одновременно замещают должности, например, руководителей муниципальных учреждений, то может быть конфликт интересов.
Вообще принцип непрерывности и сменяемости корреспондирует принципам периодичности выборов. Как это сбалансировать? За счет установления срока полномочий ПО. Тем не менее возможен досрочный роспуск ПО, как по их собственному решению, так и в рамках ответственности ПО перед государством. В этом смысле мы не исключаем досрочности прекращения полномочий, что идет несколько в разрез с принципом непрерывности осуществления деятельности, но эта идея не нарушает данный принцип, потому что в данном случае назначаются новые выборы. Соответственно, мы обращали внимание, какой это срок при выборах органа, когда имело место досрочное прекращение деятельности старого органа – шесть месяцев (не позднее). Понятно, что это максимум, тут есть некий люфт усмотрения, а также есть политические и финансовые причины. И еще здесь наверняка преобладает иная ценность – обеспечить стабильность власти и непрерывность ее функционирования, потому что даже если происходит срочное прекращение полномочий, то орган продолжает функционировать, а при досрочности проблема в том, что формально орган утрачивает свою легитимность и представители должны быть сменены. Непрерывность осуществления деятельности органов для целей стабильности преобладает, как ценность, по сравнению со сменяемостью и периодичностью выборов, как инструментом обеспечения принципа народовластия.
Функции представительного органа
1) представительная;
2) нормотворческая;
3) бюджетная
4) формирования или участия в формировании иных органов местного самоуправления;
5) контрольная.
На функциях мы не останавливаемся подробно, потому что их знаем из курса конституционного права, и они аналогичны на всех уровнях власти.
Исключительная компетенция ПО
1) принятие устава МО;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) местные налоги и сборы
4) планы и программы развития МО
5) порядок управления и распоряжения имуществом МО
6) порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,
7) установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
8) порядок обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за органами местного самоуправления
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку
Здесь только важно подчеркнуть, что это важнейшие вопросы, причем некоторые сформулированы емко, как порядок распоряжения государственным имуществом, здесь много что может скрываться, как и за контролем за органами МСУ.
Прекращение полномочий ПО
Здесь мы можем наблюдать основания прекращения полномочий ПО, мы здесь говорим о досрочном прекращении. В общем-то эти случаи на практике происходят часто, особенно что касается самороспуска.
1. Самороспуск;
2. Решение суда – когда орган привлекается к ответственности за противоправное действие;
3. Преобразование МО;
4. Утрата статуса МО;
5. Увеличение численности населения более чем на 25 % при изменении границ или объединения поселения с городским округом.
Внесены изменения: Доп. в уставе МО: нарушение срока издания акта на основании и для реализации решения референдума. Это еще одно основание.
Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
Ò Ст. 40 ФЗ №131;
Ò Закон Санкт-Петербурга от 3 октября 2008 г. N 537-94 «О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге».
Надо сказать, что долгое время субъекты федерации в данном направлении не имели полномочий, но изменения были внесены, и субъекты получили право регулировать гарантии деятельности выборных лиц и других должностных лиц МСУ.
Статус главы муниципального образования
А) является высшим должностным лицом муниципального образования (как глава муниципалитета), но этот его статус не значит, что он выполняет все важнейшие функции по руководству муниципалитетом, потому что возможна та конструкция, о которой мы говорили, когда глава муниципалитета делит свои полномочия по управлению МО с главой местной администрации, и поэтому реальное управление может быть сосредоточено в руках главы местной администрации.
Б) выступает в качестве единоличного органа местного самоуправления,
В) наделяется дополнительно статусом либо председателя ПО муниципального образования, либо главы местной администрации, а в исключительных случаях (в сельских поселениях при соблюдении условий, закрепленных в ч.3 ст.36 ФЗ № 131) – и тем, и другим статусом.
В зависимости от характера его дополнительного статуса глава муниципального образования осуществляет полномочия:
1) председателя представительного органа:
Ò полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, включая право издания постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа),
Ò заключает контракт с главой местной администрации на основании решения представительного органа о назначении главы администрации (по контракту) на должность по результатам конкурса (ч.6 ст.37 ФЗ № 131).
Если лицо избрано главой МО из состава депутатского корпуса, то понятно, что оно имеет решающий голос на заседаниях представительного органа. Также организует деятельность ПО, издает постановления, распоряжения, подписывает решения ПО.
2) возглавляет местную администрацию и реализует полномочия главы администрации от имени местной администрации
Ò наделяется правом отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов ПО МО (ч.13 ст.35 ФЗ № 131)
Это некий атавизм современного законодательства. Здесь имеется в виду, что глава может не подписать НПА ПО и в этом случае ПО должен повторно рассматривать этот вопрос уже квалифицированным большинством голосов принимать или корректировать с учётом тех мотивированных замечаний, которые дал Глава. Это атавизм, потому что здесь в некотором смысле есть попытка внести некоторые механизмы системы сдержек и противовесов при отсутствии разделения властей на уровне МО, потому что по сути мы имеем дело только с исполнительной властью, а здесь некие способы для взаимного контроля предлагаются законодателем.
Здесь на практике есть проблема, в каких случаях Глава должен издавать акты от имени местной администрации, а в каких – как глава МО, потому что в его природе сочетается и то, и другое. Соответственно, нужно исходить из того, какие полномочия выполняет местная администрация. Если это полномочия местной администрации, то решения должны оформляться ее актами, а подписывать будет глава местной администрации.
Характерные черты Главы муниципального образования
Ò является выборным должностным лицом (избирается насел��нием непосредственно либо представительным органом: один из названных вариантов порядка избрания должен быть установлен в уставе муниципального образования – п.4 ч.1 ст.44 ФЗ № 131).
Ò Срок полномочий ГМО определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч.2 ст.40 ФЗ № 131) – гарантия несменяемости выборного лица или органа. Именно такие же пределы установлены и для ПО, кстати говоря.
Ò Полномочия могут быть прекращены досрочно по основаниям, закрепленным в ч.6 ст.36, ч.10 ст.40 ФЗ № 131, в иных случаях, предусмотренных ФЗ № 131 (п.10 ч.10 ст.40). С этой характерной чертой связано много вопросов. Ч.6 несколько расширяет основания досрочного прекращения полномочий (по сравнению с аналогичным для ПО), появляется отрешение от должности (в соответствии со ст.74) и удаление в отставку (по ст.74.1). Более того, та же часть содержит основанием для досрочного прекращения полномочий ГМО МР и ГО в связи с утратой утрату доверия Президента РФ.
Вопрос большой по поводу утраты доверия, и он связан с самой природой этой меры. Что же это за мера, будет ли это мерой ответственности перед государством? Данная мера перекочевала сюда из Закона №184, но тут речь шла о государственной власти. А в данном случае эта мера имеет морально-политический характер. Это может быть мерой ответственности только в случае, если есть некие ограничения, и важно их соблюдение. Тогда необходимо соблюдение судебного порядка – важно установление соответствующей процедуры. Здесь процедуры нет, что вызывает вопросы, потому что все, что касается ответственности, это должно быть четко определено, а правонарушение зафиксировано в установленном порядке, и уже по результатам возможно применение мер.
Подробнее рассмотрим еще ст.74.1 – удаление в отставку представительном органом. Вызывает вопросы в том ключе, что сами основания удаления в отставку достаточно оценочны и не вполне конкретны. Мы понимаем, что любая публично-правовая ответственность должна быть за вину, и эта вина должна быть определённым образом установлена. Поскольку решения принимаются ПО, то речь в данном случае идет об ответственности перед населением в лице ПО (в отличие от ст.74, где речь идет об ответственности перед государством).
2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами;
5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
П.3 – можно ли это считать правонарушением? Здесь мы видим отголоски советского института отзыва выборного лица – мол, утратил доверие перед избирателями. Насколько в данном случае эта оценка связана с деятельностью этого лица, и также насколько действуют причинно-следственные связи. Будут ли присутствовать все признаки состава конституционно-правового деликта в данном случае. Аналогично с п.5. Это положение также требует конкретизации.
Во-первых, получается, что глава МО отвечает еще и за органы, а если он не является главой местной администрации, тем менее за нее несет ответственность. Это, конечно, вызывает много вопросов, не говоря уже о том, что межнациональное согласие – это вопрос не только МСУ. От чего может возникнуть тот или иной конфликт – это может быть вообще не связано с деятельностью главы.
Правовые позиции КС РФ об удалении ГМО
в отставку (толкование ст.74.1)
Ò Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова« (Постановление по делу Дубкова).
В деле Дубкова еще интересно обратить внимание на то, что Суд указывает на неконституционность отдельных положений Закона в той части, где они позволяют назначать выборы, пока не закончился процесс обжалования решения об удалении в отставку. Причем здесь Дубков был восстановлен в должности по решению суда, но к тому моменту уже появился новый ГМО, то есть их оказалось двое в одном муниципалитете.
Ò Определение от 4.10.2011 №1264 по жалобам Дегтярь и Шардыко; Определение по жалобе Кропачева от 16.07.2013 №1241.
Поэтому, конечно, такого наложения быть не может, и если уж мы используем одну меру ответственности перед населением, то она должна быть довеяна до конца, и только потом уже говорить о том, действительно ли должность вакантна и можно ли назначать следующие выборы. Причем для прямых выборов срок еще, допустим, 6 месяцев, а для косвенных это можно сделать гораздо быстрее (мы понимаем, что быстрее срока пересмотрения дела в суде).
[1] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”».
Коллизия 1. П. 2 Ст. 3 Европейской хартии + П. 1 Ч. 4 Ст. 35 ФЗ № 131
По Елисеевой: • Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:
2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. • Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
4. Представительный орган муниципального района: 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.
Методика решения коллизий: 1.Определение проблемы между приведенными нормами 2.Рассуждение о решении 3.Вывод есть ли коллизия или нет. И НЕ НУЖНО ПРИ ФОРМУЛИРОВКЕ ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕСКАЗЫВАТЬ СТАТЬИ! Решение Коллизии: Проблема: из гарантии, установленной ЕХ, представляющей собой обязательность формирования представительного органа непосредственно населением, делается изъятие посредством ФЗ. Только что мы говорили о том, что все эти рамочные гибкие нормы, с одной стороны, обязательны – это акт прямого действия, который должен применяться непосредственно. В связи с этим встает еще вторая проблема – о действии ЕХ, в данном случае федеральный законодатель, не превысил ли свои полномочия, мог ли он делать такое изъятие из гарантии, установленной ЕХ? Снижаются ли гарантии ЕХ федеральным законом? Если ЕХ предусматривает безусловную гарантию права – и это обязательно, то ФЗ такой порядок избрания устанавливает как возможность, как один из вариантов, который «может» быть реализован. То есть исходя из положений ФЗ – местное самоуправление может решать – предоставлять такое право или нет. Правомерно ли предоставление такого выбора? Есть позиция КС на эту тему от 18.05.2011 № 9-П. КС формулирует одну точку зрения, с ней можно соглашаться или не соглашаться, мотивировано. КС доказывает правомерность такой ситуации, говоря, что здесь же нет отрицания – здесь есть выбор. Однако, ЕХ, по смыслу своему – никакого выбора не подразумевает, она делает упор на важность представительного органа местного самоуправления. Она ни к каким другим органам никаких жестких требований и таких не предъявляет, так как считает представительный орган – тем самым ядром демократии, основой. КС же говорит, что выбор не отменяет возможность непосредственного формирования. ЕХ считает, что местное самоуправление должно быть максимально приближено к местному населению, с точки зрения формирования в том числе, чтобы избранники имели прямую связь с местным населением, косвенные выборы порочны, так как связь с местным населением ослабевает. Эту коллизию можно решать двумя путями – по логике КС, то есть не просто позицию КС представить и перепечатать, но иметь и собственные доводы, то есть согласиться мотивировано. Либо можно мотивировано не согласиться. МОТИВИРОВАНО – ЭТО ВООБЩЕ ТЕПЕРЬ ЛЮБИМОЕ НАШЕ СЛОВО. Вывод: самая прямая связь – это прямые выбор. Есть статья Савранской –на эту тему. Модель для уяснения специфики ЕХ в правовой системы РФ Постановления КС по специфике ЕХ и ее применении в РФ: - Определение КС от 3.04.2007 г. № 171-о-п - Определение КС от 1.04.2008 г. № 194-о-п - Определение КС от 02.10.2007 г. № 715-о-п
3
- хорошая статья на эту тему, автор Шугрина Е.С (учебник по муниципальному праву 2010) проблемы использования международно-правовых механизмов защиты права на осуществление местного самоуправления ( эта статья есть в консультанте). Федеральное законодательство регулирующее МСУ: • ФЗ № 131 (имеет приоритет по предмету его регулирования над другими федеральными законами) (ч.3 ст.5, ч.2 ст.4, ч.1 ст.18 ФЗ № 131; Постановление КС РФ от 29.06.2004 №13П по делу об УПК: особая роль в правовой системе РФ кодифицированного НПА, осуществляющего комплексное нормативное регулирование соответствующих отношений)
• Федеральные законы, относящиеся к сфере собственно муниципального законодательства
• Федеральные законы, относящиеся к иным сферам законодательства
ФЗ № 131 - – по своей юридической силе специфический. Коллизии, которые будут даваться на экзамен, часто будут предлагать ситуацию, когда сталкиваются нормы двух ФЗ – какой из них применять. Специфика юридической силы ФЗ № 131 – по предмету его регулирования. То что касается организации местного самоуправления, его организационной основы и пр. – этот закон является базовым и при противоречии с другими ФЗ – применяется ФЗ № 131. ФЗ № 131 – это кодифицированный акт, в сфере местного самоуправления, по своей природе, хоть он и не называется кодексом. Пример правоотношений, где возникает проблема противодействия двух законов – муниципальное сотрудничество, можно заключать различные соглашения на эту тему. Как квалифицировать финансирование в рамках межмуниципального сотрудничества? Появляется проблема. Практика идет по тому пути, что есть соглашения между органами местного самоуправления. Запретить межмуниципальное самоуправление нельзя, это одна из характеристик местного образования – то, что он вправе заключать такие соглашения и это не предмет регулирования БК, а вот финансы, которые ко всему этому присоединяются – это предмет БК, и тут все очень тесно переплетается. В идеале, необходимо трактовать в пользу ФЗ № 131, а не в пользу БК РФ. Что касается ФЗ о наделении органов МСУ федеральными полномочиями – это на самом деле, не так многочисленно, в основном используется конструкция субделигирования. Субделегирование (когда полномочия передаются субъектам, а те уже передают их ниже – муниципалам). Что касается ФЗ, который регулирует порядок возникновения, изменения, прекращения права муниципальной собственности – здесь не один ФЗ, а это два – ФЗ№ 131 и ФЗ № 122 - он касается муниципалов только в части. Пределы федерального подзаконного регулирования. На федеральном уровне возможны не только законы, но и подзаконные акты. Насколько это подзаконное регулирование в принципе правомерно? Ст. 76, говоря о совместном ведении, упоминает только ФЗ и Законы субъектов РФ, она не упоминает подзаконные акты. Для ответа на этот вопрос можно использовать Постановление по делу о лесном кодексе, там логика такова: отсутствие упоминания подзаконных актов в ст.76 – не является основанием того, чтобы их нельзя было применять, в силу их природы. А их природа такова, что они принимаются на основании и во исполнение закона (в развитие закона). Вопросы, которые регулируются подзаконными актами – они различны, вопросы эти представлены в слайдах. Примечательно еще то, что Правительством регулируются вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в переходный период. Насколько это тоже предмет регулирования подзаконных актов? Подчас в рамках правового регулирования затрагиваются права местного самоуправления. И тут должен быть ФЗ, как форма, но зачастую это не так.
4
Коллизия 2. Ч. 1 Cт. 72 Конституции РФ + Cт. 73 Конституции РФ + Ст. 6 ФЗ № 131
По Елисеевой: Ч.1 ст. 72 Конституции РФ: В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; Ст.73 Конституции РФ: Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Ст.6 ФЗ-131: К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: …правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ.
Решение Коллизии: Вспоминаем, что такое совместное ведение. В рамках совместного ведения( не в рамках предметов ведения, а именно в рамках совместного ведения!) есть три блока вопросов: - ведение РФ, то есть те вопросы, которые только федерация регулирует и на уровень субъекта их отдать нельзя (это в том числе общие принципы организации местного самоуправления). -полномочия РФ и субъекта РФ - полномочия субъекта РФ В рамках совместного ведения акты уровня субъектов применяются в случае непротиворечия актам федерального уровня. Акты субъектов не только восполняют пробелы, которые на федеральном уровне не урегулированы – это не совсем так! Так писать нельзя! Исключительное ведение субъекта РФ – оно возникает на остаточном принципе. Совместное ведение – возникает в случае необходимости соблюдения принципов единства и дифференциации, чтобы те вопросы, которые с одной стороны нельзя оставить без какой-то единой основы и нужно, чтобы они формировались на федеральном уровне, но с другой стороны, это те вопросы, которые не могут быть полностью унифицированы, в рамках правового регулирования которых необходимо учитывать специфику субъекта. В рамках совместного ведения субъект имеет право на опережающее правовое регулирование, если отсутствует федеральное правовое регулирование, после принятия федерального закона субъект обязан привести свои законы в соответствие. Проблема: Вопрос заключается в том, что то, что отдано в ст.73- не регулируется субъектом по умолчанию, оно регулируется только тогда, когда ФЗ № 131 эта прямо разрешает. Т.Е это изъятие из конституционно-правовой трактовки исключительного ведения РФ. В данном случае ФЗ № 131 – ограничивает усмотрение субъекта РФ в осуществлении конституционно установленной возможности правового регулирования в рамках его исключительного ведения по ст.73 и обязательность наличия в ФЗ № 131 нормы, которая разрешает субъекту осуществлять регулирование в рамках его исключительного ведения по ст.73 Конституции РФ. Встает еще к тому же вопрос, что вообще такое общие принципы – каков объем данного понятия. КС говорит, что это такая вещь, которая остается на усмотрение законодателя, их можно трактовать, как широко, так и узко. Предполагается, что законодатель должен сам определять пределы данного понятия исходя из конкретной исторической и пр. ситуации.
Из файла «коллизии мать их»: Формулировка проблемы: 131-ФЗ устанавливает рамки полномочий органов государственной власти субъектов РФ уже (в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ), чем они следуют из Конституции, согласно которой вне пределов полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Несмотря на то, что речь идет о предмете, находящемся в совместном ведении Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 КРФ), в данном конкретном случае речь идет о полномочии в рамках совместного ведения, которое закрепляется за органами субъекта РФ и по смыслу конституционной нормы ст. 73 Субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование
5
самостоятельно - разрешения федерального законодателя в виде прямого указания на это в законе ему не требуется.
Затрагивается тот конституционный подход, который относится к исключительному ведению РФ. Нужно понимать что такое совместное ведение и исключительное ведение РФ.
Ст. 72 Конституции говорит об отнесении установления общих принципов организации системы ОМСУ к предмету совместного ведения. Таким образом, по данному вопросу принимаются ФЗ, на основе которых и происходит дальнейшее регулирование соответствующих вопросов субъектом РФ. 73 ст. Конституции устанавливает правило определения полномочий субъекта РФ по остаточному принципу. 131 ФЗ относит полномочие по правовому регулированию организации МСУ к ведению субъекта. Итак, используя системный анализ, в данной коллизии можно выделить несколько проблем: является ли правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления общим принципом в соответствии с Конституцией РФ; насколько остаточный принцип определения полномочий, сформулированный в ФЗ 131, соответствует тому же принципу, сформулированному в Конституции. Что касается понятия общих принципов, то в законодательстве мы не найдем соответствующего определения. В данном случае можно обратиться к практике Конституционного Суда РФ, который неоднократно затрагивал проблему определения общих принципов. Так, позиция КС зачастую формулировалась в том ключе, что в нынешней ситуации к общим принципам можно отнести довольно широкий круг вопросов, так как нет законодательно закрепленного их перечня. Таким образом, указанный в настоящей коллизии вопрос также можно отнести к общим принципам, ибо не понятно, на основании каких критериев тот или иной вопрос вообще можно считать общим принципом. Выход видится в том, чтобы все-таки закрепить соответствующий перечень на уровне федерального законодательства или хотя бы ввести четкие критерии, позволяющие разграничить общие принципы от иных вопросов. По поводу определения полномочий по остаточному принципу также все совсем не ясно, ибо ФЗ устанавливает совершенно иной, нежели в Конституции, порядок отнесения тех или иных полномочий к ведению либо РФ, либо субъекта РФ. Так, ФЗ 131 говорит, что по остаточному принципу определяются полномочия РФ, в то время как Конституция напротив, указывает, что полномочия по остаточному принципу определяются за субъектом РФ. При этом и в ФЗ, и в Конституции говорится про пределы ведения, а что это такое? Что под ними понимать? Ведь нигде так и не содержится указания на четкую границу этих пределов ведения ни для РФ, ни для субъекта РФ. Представляется, что для начала федеральному законодателю следует определиться именно с этими пределами ведения. Также, ситуация, когда нельзя определить конкретный объем полномочий государственной власти в сфере МСУ, создает угрозу для чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ, что недопустимо в силу ст. 12 Конституции. В нашем случае следует обратиться к взаимосвязанным положениям Конституции. Так, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ Федерация принимает соответствующие ФЗ, в которых устанавливает общие принципы и положения по тому или иному вопросу, а субъекты РФ занимаются дальнейшим развитием положений данных ФЗ. Таким образом, разумно сделать вывод о необходимости указания в ФЗ на те полномочия, которыми наделяются субъекты РФ, посредством их перечисления. Отсюда, в сочетании с анализом ст. 73 Конституции, можно сделать вывод о необходимости четкого установления на федеральном уровне полномочий в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ по установлению общих принципов организации МСУ как для РФ, так и для субъектов РФ. Такая ситуация позволит снять существующую правовую неопределенность по данному вопросу.
1) Ч.1 ст.72 Конституции РФ определяет предмет совместного ведения в сфере организации МСУ, т.к. опираясь на сферу совместного ведения, можно говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. ст.73 зафиксирована как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ, т.е. вне пределов ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения. Тем не менее, 131-ФЗ указывает на более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ. Т.е. по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в
6
соответствующих сферах. Например, это вопросы ответственности, прав и обязанностей органов МСУ, должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения. 2) Если обратить внимание, то отличается формулировка предмета совместного ведения, установленная в ст.72 КРФ по сравнению с тем, как обозначена сфера правового регулирования в ст.6 ФЗ № 131. Речь идет о правовом регулировании, а именно вопросов организации, что шире, чем общие принципы. Таким образом, ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ, чем ст.72 – установление общих принципов. Однако, само понимание общих принципов неопределенное и степень конкретизации может быть достаточно существенной, если обратить внимание на практику КС, то можно заметить, что понятие общих принципов расширяется и КС. Так в Якутском деле КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано. 3) Проблема понимания остаточного принципа. Т.е. ст.73 фиксирует остаточный принцип, по средствам того, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, т.е. все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. Т.е. допустимо ли применять остаточный принцип в установлении соответствующих полномочий субъекта. Пределы ведения РФ, полномочия РФ устанавливает сама федерация. Общие принципы и их рамки тоже должна определить федерация в ФЗ. Отсюда и возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В связи с этим ст.73 необходимо связать со ст.76 ч.2, а именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения, и они устанавливают разграничение полномочий, таким образом, они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе в сфере правового регулирования. Следовательно, МСУ обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной) власти на своей территории, а именно вправе принимать МНПА и фиксировать положения в уставе Муниципального образования для дальнейшего их исполнения, кроме тех полномочий, которые определены в ФЗ РФ, НПА РФ, законов субъектов и НПА субъектов РФ. Акты МСУ принимаются на основе ФЗ, НПА ФЗ, законов субъекта РФ, НПА субъектов РФ. Компетенция в сфере организации МСУ закрепляется не по остаточному принципу, а на основе прямого указания закона.
7
Коллизия 3. П. 1 Ст. 26 Закона СПб «О территориальном устройстве СПб» + П. 2 ст. 9 Закона «Об организации МСУ в СПб»
По Елисеевой: П.1 ст.26 Закона СПб «О территориальном устройстве СПб» «Изменение границ МО, преобразование МО осуществляются в порядке, установленном с учетом общих принципов организации МСУ в РФ и особенностей организации МСУ в городах федерального значения Законом СПб об организации МСУ и настоящим Законом путем внесения изменений в настоящий Закон с учетом мнения населения соответствующих МО, выраженного в форме, установленной Законом СПб об организации МСУ» П.2 ст.9 Закона СПб «Об организации МСУ в СПб» «Преобразование муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих МО по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом»
Решение коллизии: Проблема: Правовое регулирование посредством отсылочных норм не содержит гарантий учета мнения населения, в данном контексте, а гарантия – она же и форма. А раз нет форм – то у нас под воп��осом – как у нас вообще будут учитываться мнение населения и надлежащая ли форма учета. Здесь задача подумать – что делать – когда у нас вот такая норма закона субъекта? Проблема поставлена – во-первых - пробельность, во-вторых – нарушение прав. Кто должен решать вопрос о формах учета мнения населения в рамках территориальных преобразований для города федерального значения? - Закон субъекта РФ. Отсылка к федеральному закону и то отсылка к той его части, которая касается иных субъектов РФ, не городов федерального значения и вроде бы город федерального значения берет на себя эти общие правила. Но что значит правовое регулирование субъекта? Это значит все таки содержательное регулирование, потому, что он занимается защитой прав граждан, в рамках совместного ведения, что предполагает более активную деятельность, в том числе с точки зрения правового регулирования – создания всех необходимых условий. Кроме того, это город федерального значения, который вечно обремен принципом единства городского хозяйства, который сказывается абсолютно на всем. И по идее такая свобода усмотрения была дана городу федеральному значения, для того, чтобы он учел особенности учета мнения населения исходя из своей специфики – а что он сделал? Он ничего не сделал.
8
Коллизия 4. Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ + Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131 + П.7 Ст.26.3 ФЗ № 184
По Елисеевой: Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ: «… Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»
Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131: «6.1. Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями РФ, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие: права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с осуществлением органами МСУ переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом (о передаче)…… в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;»
П.7 Ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ: «Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ …. органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие: ….. права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ …., в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия»
Проблема здесь – у нас вторая и третья норма, указанные на слайде, говорят о том, что федеральным законом о передаче полномочий от РФ к субъекту РФ определяется право назначения органа власти субъекта и, соответственно, при передаче полномочий с уровня субъекта на муниципальный уровень закон субъекта (если применять полную аналогию) будет определять назначение органом субъекта должностного лица муниципалитета, который будет ответственен за исполнение полномочий. В какую основу местного самоуправления происходит вторжение? Происходит вторжение в организационную самостоятельность муниципалов. Кто бы у нас выполнял на муниципальном уровне эти переданные полномочия? Это либо глава муниципального образования, либо глава местной администрации контрактник (а это зачастую одно лицо), либо специально созданный для этих целей орган местного самоуправления. Глава муниципального образования по ФЗ № 131 избирается населением – так что тут было бы противоречие, на него полномочия эти возлагать нельзя. А если глава местной администрации? В ФЗ № 131 есть порядок формирования этой должности, и там порядок очень четкий и никакого участия с точки зрения ФЗ № 131 здесь быть не может. Итак, третий вариант развития события – когда создается специальный орган и у него есть руководитель – там никакого порядка нет. Может ли в принципе напрямую назначаться муниципальное должностное лицо со стороны высшего должностного лица субъекта? - посмотреть дело по республике Коми, которое рассматривал КС, там суд говорит, что это неконституционно. Здесь получается вывод не о противоречии норм, а о пробельности. Способа назначения нет. Из файла «коллизии мать их»: 1) В данной коллизии предполагается организационное вмешательство, когда назначение руководителей органов исполнительной власти, осуществляется федеральным органом, который осуществляет контроль, если передается полномочие РФ субъекту РФ. Насколько возможно механизм передачи полномочий одинаковым образом рассматривать и применительно к отношениям «федкрация-субъект», и применительно к отношениям «государственной власть к МСУ»? Невхождение ОМСУ в систему ОГВ гарантируется тем, что сама структура ОМСУ определяется в уставе МО. Если считать, что ОМСУ, осуществляя отдельные государственные полномочия, выступает как элемент системы ОГВ. ОМСУ не перестает быть элементом системы МСУ, он осуществляет только отдельные гос. полномочия и в этом качестве уже входит в систему ОГВ со всеми полномочиями, в том числе, и организационными по назначению руководителей.
9
Но в данной коллизии не вытекает, что ОМСУ перестает быть элементом системы ОМСУ, здесь не предполагается исключение его из этой системы и включение его в систему ОГВ. Более того, можно предположить такую ситуацию – квази-исключение органа из системы ОМСУ, если он будет заниматься только переданными государственными полномочиями. Никакие вопросы местного значения, никакие полномочия по решению ВМЗ он не осуществляет, а осуществляет только отдельные переданные гос. полномочия. Но если это орган, который осуществляет и собственные полномочия, и дополнительно осуществляет переданные полномочия. То чем тогда оправдать такое изъятие ОМСУ из системы ОМСУ и вхождение в структуру ОГВ? Считать это контрольным полномочием? Обычно такие полномочия присущи органам, осуществляющими непосредственное руководство, органами данной системы. Но между ОГВ и ОМСУ отношений руководства не предполагается, именно в силу того, что есть принцип невхождения ОМСУ в систему гос. власти. Ст. 12 КРФ об организационном обособлении ОМСУ от гос. власти, а именно ОМСУ не входят в систему ОГВ. ВС рассматривая данное дело, встал на позицию законодателя и пытался оправдать его позицию и признал закон не противоречащим ФЗ №131: у суда не возникло сомнений в конституционности положений ФЗ №131, так как он рассматривал данный закон на предмет соответствия ФЗ, который предусматривает такую меру. Суд, рассматривая такой спор, в рамках нормоконтроля опирается на ФЗ. А это ФЗ №131 соответствует. У нас же возникает вопрос о конституционности данных норм ФЗ №131. Ст. 19 №184 указывает на то, каким образом воспринимается предмет регулирования соответствующего ФЗ и как он должен отражаться в законе субъекта. Здесь есть возможность конституционного истолкования, чтобы сохранить существование принципа самостоятельности ОМСУ. Однако, есть специальная оговорка «в случае, если закрепление таких прав не противоречит федеральному закону». В данном же случае противоречие есть самому ФЗ №131, но отчасти КРФ сама и есть ФЗ - такие положение не должны быть применимы. И Хартия, и КРФ признают организационную самостоятельность ОМСУ. Конституция вообще исключила систему ОМСУ из системы ОГВ. Проблема в том, можно ли эту аналогию можно применить полностью или до тех пор, пока это не противоречит принципам, закрепленным в ФЗ №131. Ст. 19 – там более правильным было бы указать не только на ФЗ, но и на КРФ, но очевидно, к сожалению, такое конституционное истолкование, который мы пытались дать данной оговорке не однозначно воспринимается правоприменителями. Суд этого не увидел, когда решал соответствующее дело. И признал положение ст. 19 как основу для подобных полномочий ОГВ по назначению руководителя. Можно ли такие органы, которые ничем кроме осуществления государственных полномочий не занимаются, называть ОМСУ. Возникает вопрос, почему такое органы входят в систему ОМСУ? В законе ОМСУ трактуется как орган, созданный для решения вопросов местного значения, а не для осуществления отдельных государственных полномочий. Если исходить из подобной трактовки его статуса, то такой статус не выдерживается, когда ОМСУ начинает заниматься только осуществлением отдельных гос. полномочий. Нарушается цель создания ОМСУ. Является более логичным, когда ОГВ создают собственные подразделения, которые осуществляют эти полномочия ��а местах, и происходит деконцентрация управленческих функций. 2) Механизм передачи полномочий от РФ к субъектам РФ, а далее субъектами РФ к МО можно рассматривать в рамках субделегирования. Ч. 2 ст. 132 Конституция РФ говорит о наделении отдельными гос. полномочиями. Причем эти полномочия должны быть в соответствующих предметах ведения, также не должны быть переданы исключительные полномочия. Конституция РФ предусматривает передачу путем наделения посредством ФЗ, закона субъекта РФ. Т.е. РФ может, минуя субъект, передать полномочие МО. Чаще полномочие федеральное передается субъекту с указанием дальнейшей возможности передачи МО – делегирование передачи (вторичная передача - субделегирование). Получается, что с одной стороны полномочие РФ, которое передается субъекту, но его можно осуществить на местах, то тогда второй закон. Адресаты передачи - главы в МР и ГО, не исключается возможность передачи полномочий и поселениям, но такая практика редкая. Сами ОГВ наделяются полномочиями по контролю за исполнением делегированных полномочий, а именно за соответствием исполнения Конституции РФ, ФЗ, иных НПА, а также целевое расходование бюджетных средств.
10
Передача полномочий должна быть связана с увеличением эффективности реализации полномочия. Эта возможность закреплена в Конституции (ч. 2 ст. 132). Конституция вводит гарантии для местного самоуправления в рамках передачи полномочий, а в частности, обязательность при подобной передаче обеспечения соответствующими материальными и финансовыми средствами, необходимыми для их реализации. КРФ закрепляет возможность государственного контроля за реализацией этих полномочий. Почему допускается государственный контроль с учетом того, что ст. 12 очень жесткая: она вводит тотальное отделение МСУ от государственной власти. Происходит сближение гос.власти и муниципальной власти. Правомерность подобного контроля обусловлена в первую очередь тем, что отвечает за реализацию полномочия все равно передавший орган, причем он отвечает так, как если бы он сам реализовывал эти полномочия. Т. е. передающая сторона не то что вправе – она обязана осуществлять контроль за реализацией этих полномочий.
Переносится логика «гос-во – субъект» на уровень «субъект – муниципалитет». Отношения гос.власти с гос.властью строятся иначе, чем муниципальной властью. Субъекты не назначают должностных лиц на муницпальном уровне. Организационная деятельность. В рамках полномочий происходит сближение уровней публичной власти. Кто бы исполнял на муниципальном уровне данные полномочия? Глава МО, ГАд контрактник, специально созданные для данных целей органы МСУ. Глава МО нет, так как избирается населением. В ФЗ-131 есть порядок формирования должности ГАд контрактник? Есть. Следовательно участия быть не может. Третий вариант – специальный орган, в котором есть руководитель – нет специального порядка. Следовательно нужно исходить из того, насколько МО самостоятельно, может ли в принципе напрямую назначаться должностное лицо субъектом. Статья 12 К РФ казалось бы блокирует такую возможность. КС в деле Республики Коми 1997 г. говорит о том, что такой подход не соответствует конституции. Тогда непротиворечивых случаев не остается. Коллизия есть. Так как нет способа реализации данного регулирования на практике.
О чем говорит 184 ФЗ? В нем содержится указание на то, что при передаче федеральных полномочий на уровень субъекта соответствующим федеральным законом предусматривается, что за федерацией остаются некоторые правомочия, в частности, правомочие по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих эти переданные полномочия. 131 ФЗ в п. 6.1 ст. 19 говорит, что при передаче государственных полномочий от субъекта на уровень МО, законом субъекта должны быть предусмотрены аналогичные права и обязанности, которые предусмотрены в соответствующем ФЗ о передаче полномочий от федерации на уровень субъекта. Отсюда: закон субъекта о передаче полномочий МО может содержать и указание на правомочие ОГВ субъекта по назначению соответствующих руководителей ОМСУ, которые будут осуществлять переданные полномочия. Ст. же 131 Конституции говорит о самостоятельности населения по вопросу определения структуры ОМСУ. Основная проблема: нарушается ли в данном случае принцип самостоятельного определения организационной структуры ОМСУ. Ситуация тут неоднозначная. Если понимать под структурой лишь ее закрепление в Уставе МО, то коллизии как таковой нет, так как никакие принципы здесь не нарушаются. Однако, мы знаем, что определение структуры ОМСУ включает в себя и полномочия по назначению соответствующих лиц МСУ, среди которых и руководители ОМСУ. Исходя из такой трактовки, можно говорить о некотором воздействии ОГВ на МСУ, что не совсем укладывается в принцип самостоятельного определения структуры ОМСУ. Чем же можно оправдать такое воздействие, контрольными полномочиями ОГВ? Но тут разные виды публичной власти: государственная и муниципальная. Причем, ст. 12 Конституции РФ прямо говорит о недопустимости вмешательства ОГВ в МСУ. Также следует понять, что необходимо понимать под самим контролем. Контроль нельзя смешивать с организационными полномочиями. Так, контролировать исполнение переданных полномочий можно и иными способами, не создавая ситуации, когда ОГВ будут иметь возможность воздействовать на МСУ. Также сам 131 ФЗ содержит норму, согласно которой недопустима передача полномочий по назначению должностных лиц МСУ на уровень государственной власти. Что это означает, противоречие самому себе? Вряд ли. Думается, что такая норма необходима для определения границы допустимости какого бы то ни было воздействия государственной власти на МСУ.
11
12
Коллизия 5. Ст. 10 Европейской хартии + Ст. 66 ФЗ № 131 + Ч. 3 ст. 17 ФЗ № 131
По Елисеевой: • Ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления:
«1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.» • Ст. 66 ФЗ № 131:
«1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.»
Ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131: В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с ФЗ и НПА представительных органов МО.
• Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Изъятие из принципа свободы вступления в объединение. У нас ЕХ – предусматривает, что МО имеют право. Мы не можем к публичному образованию применить категорию право, у него есть полномочия, и при определенных обстоятельствах он обязан вступить в межмуниципальное сотрудничество. В данном случае термин право используется в том смысле, что у нас есть определенные гарантии для самостоятельности местного самоуправления, и в том числе - это возможность сотрудничества. То есть можно так проблему поставить ,что вроде как есть у нас некая свобода участия. Что всегда нужно помнить, когда возникает у нас ЕХ - что она имеет прямое действие, то есть можно обращаться к аутентичному тексту (к переводу). Но это неправильно, так как перевод то у нас весьма слабенький, нужно обратиться к первичному тексту. Написано в переводе – « местные органы самоуправления имеют право», в оригинале – термин « местная власть». Почему перевели как органы? Хартия рассчитана на разные формы децентрализации, это может быть местное самоуправление как у нас, а может быть как во Франции муниципальная власть. Это все, нужно понимать как муниципальное образование, а не как органы, понятно, что в лице органов, но тем не менее. У нас ведь называется конгресс МО, а не конгресс ОМС! Когда мы подставляем слово муниципальные образования, то получается, что: ЕХ в ст.10 предусматривает отсутствие запрета на сотрудничество между муниципалами в целях эффективного решения вопросов местного значения. Противоречит ли этому ст.66 ФЗ № 131 устанавливая обязательность в некоторых случаях межмуниципального сотрудничества? Представляется, что это не мешает тому, что это запрещено, ст.66 ФЗ № 131 - предусматривая обязательные формы межмуниципального сотрудничества преследует ту же самую цель, что и преследует ст.10 ЕХ, ФЗ № 131 просто предоставляет хоть какую-то гарантию того, что в некоторых случаях это право на межмуниципальное сотрудничество будет реализовано. Чего не было сказано: нормы ведь имеют разный предмет регулирования. ЕХ говорит о праве муниципалов объединяться, право на объединение рассматривается как гарантия того, что муниципалы смогут при желании объединиться - нельзя их просто обязать объединяться только в принудительные формы и запретить им все остальное – на это направлена статья ЕХ. Ст.66 действительно говорит о другом, как уже говорилось выше. Вторая проблема: Закон о некоммерческих организациях ассоциации, как и союзы определяет, как объединения коммерческих организаций с целью координации предпринимательских интересов то есть цель создания таких образований частно-правовая, а вопросы которые решают муниципалы –
13
публичная. То есть у нас используется ненадлежащий инструмент для сотрудничества. Ассоциации, которые используют муниципалы они далеки от ассоциации, которые в ГК – но у нас нет конструкции публичного лица и в связи с этим мы используем те же законы и те же конструкции, как и для частных лиц. И насколько вообще здесь действует Закон о некоммерческих организациях? То есть публичная специфика – она полностью не учтена. Насколько это вообще правомерно с точки зрения правового регулирования вот этих самых ассоциаций. А что с третьей нормой? Ситуация такова что мы не понимаем, зачем создаются такие объединения и что они могут делать, то есть у них такая узкая функция представительства и все. Не понятна цель создания объединений. С точки зрения ЕХ – сотрудничество гарантировано, а объединение нет - то есть , это значит, сужение форм сотрудничества происходит. То есть вроде как объединяйтесь ,координируйтесь ,а конкретные задачи вроде как и не решайте. В зарубежных странах – таким объединениям передаются полномочия. Нужно помнить: что властные полномочия – это удел публичного субъекта, частные лица мы не можем наделять властными полномочиями! Только вот одна незадача – есть полномочия властные, а есть невластные. Почему нельзя передавать невластные полномочия - не понятно? Властными полномочиями эти объединения и юр. лица они действительно не наделяются, он исполняют полномочия. Можно вспомнить для большего понимания конструкция ст.71 РФ – полномочия из ст.71 не передаются субъекту, но он участвует в их исполнении. Эти объединения по природе своей не могут обладать принудительной властью – нет, но надо помнить ,что есть невластные полномочия и это в принципе не противоречило бы статусу местного самоуправления и статусу этих межмуниципальных образований – т.о. никакие полномочия им не передаются, они выполняют только исполнения всех этих полномочий. То есть невластные полномочия можно было бы и передать, но у нас тотальный запрет.
Из файла «коллизии мать их»:
Решение коллизии Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям» В качестве основы для самой процедуры создания таких советов взят закон о некоммерческих организациях. Это вызывает вопросы, так как положения ФЗ «О некоммерческих организация», посвященные ассоциациям во многом не учитывают специфики ассоциация МО. И в этом смысле, конечно, разрешая данную коллизию хорошо бы обратить внимание и на то, в какой степени распространяются положения о некоммерческих организациях-ассоциациях на ассоциации, советы МО, в полной мере или может быть только частично. Когда речь может идти об обязательности такого объединения? В ст. 66 речь идет не о том, что Советы решают вопросы местного значения, наоборот, эти советы как раз никаких вопросов местного значения не решает. Он не решает вопросы, а представляет варианты их решений и интересы соответствующих МО во взаимоотношениях с другими субъектами (властвующими и не только). Но, это своего рода представитель ОМСУ и МО. Здесь мы не говорим о том, что это объединение, которое будет решать вопросы местного значения. Когда мы можем говорить об возможном отступлении от принципа добровольности объединения. Вспомнить позиция и КС. Этот вопрос неоднократно вставал. КС признал возможным ограничение свободы объединения при наличии определенных условий: примеры таких организаций, которые осуществляют публично-властную функцию. В случае, если гос-во уполномочивает соответствующий субъект (пусть даже не государственный и не муниципальный) осуществлять соответствующее полномочие, или муниципалитеты уполномочили осуществлять соответствующие полномочия, то и членство в таких ассоциация может рассматриваться как обязательное. Насколько применима здесь такая аналогия. Это Гриценко больше фантазирует об этом. И советует подумать еще. Ст. 10 хартия в общем виде говорит о праве на объединения, указывая на то, что это прежде всего право. Но не указывает в каких формах это возможно: обязательных или добровольных. Т.е. в данном случае предмет регулирования смещен на право сотрудничать. Закон предписывает субъектам РФ содействовать развитию сотрудничества и образованию советов. Субъекты РФ даже обязаны принимать соответствующие законы о взаимодействии или о содействии созданию советов и их деятельности.
14
Обязательность в том, что совет должен создаваться, а вот должны ли туда обязательно все входить. Нужно разделить 2 положения: 1) Обязанность создание совета, которому должно содействовать субъект РФ 2) Добровольное/недобровольное вхождения в этот совет Наличие закона субъекта не является обязательным. Если закона нет, то это не говорит о том, что обязанность субъекта от этого исчезает. Конечно, было бы хорошо, если было бы четкое регулирование. Если нет такой прямой формы содействия в виде законе субъекта, то это не означает, что это делаться не будет и что обязанность не снимается. Они все равно эту обязанность осуществляют, может быть и не на прямую. Здесь говорится о совете МО субъекта в единственном числе. На самом деле, логика подобная же, что и с общероссийским единым межмуниципальным объединением. Когда именно такого статуса объединение, когда оно объединяет все МО, то оно может быть только единственными единым. Другие дело, что возможно параллельное существование советов МО различных типов, объединяющихся уде не как совет МО по ст. 66, а как иные межмуниципальные ассоциации, представляющие интерес например только сельских поселений или только малых городов в зависимости от специфики соответствующих МО. Можно ли понудить к объединению? Тогда нужно доказать, что из этой нормы действительно вытекает обязанность и тогда возможно понуждение через суд. Будет действовать такая же логика как и с палатами нотариальными, арбитражными управляющими (обязательное членство). На практике пока вопросов связанных к понуждению к членству или спорами, связанными с тем, что ассоциация не оказывает своих услуг своих членам, так как ассоциации не имеют права в полном объеме по реализации чисто властных полномочий. Ассоциации только представляют интересы, а это не властная деятельность. Выбор организационно-правовой формы – это тоже вопрос. Организация и деятельность советов МО осуществляется в соответствии с требованиями ФЗ о некоммерческих организациях (положения об ассоциациях). Можно ли считать, что советы МО субъектов РФ в данном случае создаются в форме ассоциации по типу некоммерческой организации? Нужно учитывать, что это другой тип ассоциации, Гриценко знак равенства здесь бы не ставила, тем более мы можем обратиться и к положениям того же закона о некоммерческих организациях, которые позволяют не считать исчерпывающимися те организационно-правовые формы, которые непосредственно названы в законе. Позволяет толковать эти формы расширительно, а значит мы можем вполне говорить о том, что ассоциации МО или совет МО – это специфическая организационно-правовая форма ассоциаций уже не ЮЛ, а МО. Хотя основе положения закона о некоммерческих организациях в части статуса таких ассоциаций будут распространяться и применяться уже по аналогии, но с учетом той специфики, которая определена в законе. в этом смысле имеют приоритет положения закона в части специального статуса ассоциаций и дополнительно используются субсидиарные положения, которые касаются гражданско-правового статуса ассоциаций МО. Ч. 4 ст. 8 ФЗ №131 – речь идет об экономическом взаимодействии, о формах экономического межмуниципального сотрудничества. Как толковать это положения? В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. – полномочия ОМСУ передаваться не могут.
Нужно дифференцированно подходить к полномочиям по решению вопросов местного значения: 1) Властные, властно-распорядительные полномочия – с одной стороны 2) Полномочия, невластную деятельность, которая связана с жизнеобеспечением, решением хозяйственных вопросов, на вторую часть распространяются все положения закона, связанные с экономической деятельностью МО, формами этой экономической деятельности и соответственно те принципы, которые лежат в основе организации экономической деятельности, а это и конституционные принципы – можно начать с них.
15
Властвующая природа субъекта в какой-то мере не играет роли. Решение вопросов местного значения более широкая категория, нежели осуществление властных полномочий по решению вопросов местного значения. Важно: организующее начало и контрольные функции, регулирующие функции останутся за публичным субъектом, т.е. за МО. Вот почему здесь указано, что наделяться полномочиями органов МСУ такие объединения, общества, организации не могут, т.е. они не могут взять на себя в полном объеме те полномочия, которые принадлежат публичному субъекту. Публичный субъект будет все равно регулировать, устанавливать соответствующие правила по крайней мере в основном. И если он даже передаст какую-то часть установлений соответствующих правил какойто другой организации межмуниципальному объединению например, то все равно будет это контролировать. Нужно представлять сложный характер той деятельности, которая сопровождает решение вопросов местного значения. Т.е. помимо властных полномочий это и еще и много всего другого: деятельность, которая связана с организацией и предоставлением услуг, самим приготовлением этих муниципальных услуг, а это деятельность уже никак с осуществлением этих публичновластных, влияющих на граждан функций, не связана. С другой стороны, мы должны понимать, что недопустимость наделения межмуниципальных образований полномочиями ОМСУ нельзя трактовать широко, нужно трактовать именно в контексте, что полномочиями тех органов, которые принадлежат им как исключительные. Которые всегда полагают, что органы не могу самоустраниться от контроля, от принятия важнейших решений, установления самых основных правил для осуществления той же хозяйственной деятельности. Именно они будут в конечном итоге нести субсидиарную ответственность перед гр-нами за все то, что не сделают по их поручению и по их полномочию другие субъекты.
Хартия закрепляет право, а ФЗ определяет обязанность. 131 фз не запрещает добровольных объединений, но говорит об императивном объединении. МСУ в ст.10 есть некорректный перевод. Понимается как муниципальные образования. в оригинале – «местная власть». Разный предмет регулирования у данных статей. Нормы имеют разные предметы регулирования. Хартия – набор гарантий! Норма хартии – муниципалы при желании могут объединиться!ст.66 говорит о другом. Не активны муниципалы, не выражают интересы и их надо привлекать. Закон о некоммерческих орг-циях – цель создания ассоциации решение гражданских проблем, а тут решаются публичные интересы. Такие ассоциации далеки от установленных законом ассоциации. Нет конструкции юрлица публичного права. Приходится использовать те же термины и законы, что и для гражданских элементов. Публичность всей д-сти.формы пытаются приискать форму, а сама реализация таких полномочий это хорошо. Однако не учитывается природа органа МСУ.
16
Коллизия 6. Абз. 2 Ч. 2 Ст. 41 ФЗ № 131 + Абз. 3 Ч. 4 Ст. 51 ФЗ № 131
По Елисеевой: • Абзац 2 части 2 статьи 41 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:
«Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям» • Абзац 3 части 4 статьи 51 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:
«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.»
Проблема: мы смотрим на абз.2 – то делаем вывод, что применяем правила о юр. лицах, смотрим абзац 3 - и если мы воспринимаем их как юр. лиц, в форме казенных учреждений, то непонятно – почему они отвечают за другие казенные учреждения? Статус юр. лица, о котором говорит абз.2 не соответствует функциям, которые предусмотрены в абз. 3 – то есть статус юр. лица (казенного учреждения) в классическом понимании не предполагает осуществления функций по субсидиарной ответственности от имени МО. То есть существуют некие казенные учреждения, которые не подпадают под то, как их понимает ГК, а ведь у нас нет другой конструкции казенных учреждений, только та, что в ГК РФ. То есть у нас одна конструкция казенного учреждения - другой нет и у нас здесь ситуация выхода за рамки признаков юр. лица, которые предусмотрены в ГК. Надо толковать норму -но проблема она такова. *Что если изъять из этой цепочки органы местного самоуправления и рассматривать только отношения между МО – как учредителями казенных учреждений и казенным учреждениями - проблема становится меньше. То есть у нас просто ситуация ответственности учредителя по долгам учрежденного им лица. То есть нужно толковать абз.3 ч.4 – как тот вариант ,когда органы местного самоуправления – это не всегда казенные учреждения, а именно как органы МО. То есть объясняется как реализуется ответственность в данном случае. У нас МО должно быть – это субъект права то субъект который создал казенные учреждения. Но ситуация проблематична с той точки зрения, что органы МО – это тоже юр. лица и тоже субъекты права.
Из файла «Последние решения»: В статье 41 определен статус представительного органа и местной администрации как юридических лиц, которые действуют, в том числе в соответствии с ГК РФ и его нормами применительно к казенными учреждениям. В соответствии же с положениями статьи 51, органы МСУ рассматриваются как образующие и управляющие другими казенными учреждениями, которые создаются также органами МСУ от имени МО, имеются в виду не органы, а иные муниципальные казенные учреждения, которые будут создаваться. В чем разница между муниципальными казенными учреждениями – органами и муниципальными казенными учреждениями, о которых идет речь в 51 статье? В первом случае, те казенные учреждения, которые упомянуты как органы, которые наделены компетенцией и властными полномочиями. То есть и представительный орган, и местная администрация как органы обладают компетенцией и властными полномочиями, поэтому когда мы говорим о них как о казенных учреждениях, этой характеристикой вообще никаким образом не раскрывается их публично правовой статус, так как статус юридического лица привязан сугубо к гражданскому законодательству ;( к хозяйственному обороту и, таким образом, не рассматривается как публично правовая категория, в этом проблема. Гражданско-правовая характеристика не охватывает публично - правовой статус органа. Причем их публично правовой статус не зависит от того, будут ли они иметь статус юридических лиц и выступать, таким образом, в гражданском обороте или нет. Потому что, даже не имея статуса юридического лица, у них, в соответствии со 125 статьей, есть возможность выступать от имени публичного субъекта. Кроме того, публичные субъекты являются сами по себе самостоятельными участниками гражданского оборота. Поэтому
17
нужно иметь в виду, что в данном случае статус этого казенного учреждения лишь дополнительный, а главным все-таки здесь является то, что это субъект, обладающий статусом и исполняющий соответствующие публичные полномочия от имени соответствующего публичного субъекта. Во втором случае, когда мы говорим о казенных учреждениях, образуемых соответствующим публичным субъектом, а именно ОМСУ, которые создаются для осуществления экономической деятельности МО и в рамках тех задач и вопросов местного значения, которое сформулированы в соответствующем перечне. То есть эти вопросы МО решает, в том числе путем участия в гражданском обороте и через создание соответствующих хозяйствующих субъектов, которые могут быть разные, в том числе в форме казенных учреждений. Корректно ли говорить о том, что по их обязательствам отвечают органы местного самоуправления? Здесь, конечно мы вынуждены констатировать, что формулировка закона части 4 абзаца 3 статьи 51 - не корректна. Не только в этом положении, но и в ряде других, можно заметить, что речь идет об органах, когда речь на самом деле должна идти о муниципальных образований, например, при создании учреждений предприятий и организаций муниципальными образованиями, закон очень часто говорит, что это делают органы, но на самом деле это делают муниципальные образования. То есть в данном случае, не органы являются учредителями, а муниципальные образования являются учредителями соответствующих хозяйствующих субъектов и поэтому именно муниципальные об��азования субсидиарно отвечают по обязательствам этих муниципальных учреждений. ОМСУ в этом смысле имеют лишь представительский статус, то есть они выступают от имени муниципального образования и этим определенна их специальная правоспособность в гражданском обороте, и она, безусловная вторичная по отношению к специально правоспособности публичного субъекта муниципального образования.
Из файла «коллизии мать их»: В статье 41 определен статус представительного органа и местной администрации как юридических лиц, которые действуют, в том числе в соответствии с ГК РФ и его нормами применительно к казенными учреждениям. В соответствии же с положениями статьи 51, органы МСУ рассматриваются как образующие и управляющие другими казенными учреждениями, которые создаются также органами МСУ от имени МО, имеются в виду не органы, а иные муниципальные казенные учреждения, которые будут создаваться. В чем разница между муниципальными казенными учреждениями – органами и муниципальными казенными учреждениями, о которых идет речь в 51 статье? В первом случае, те казенные учреждения, которые упомянуты как органы, которые наделены компетенцией и властными полномочиями. То есть и представительный орган, и местная администрация как органы обладают компетенцией и властными полномочиями, поэтому когда мы говорим о них как о казенных учреждениях, этой характеристикой вообще никаким образом не раскрывается их публично правовой статус, так как статус юридического лица привязан сугубо к гражданскому законодательству ;( к хозяйственному обороту и, таким образом, не рассматривается как публично правовая категория, в этом проблема. Гражданско-правовая характеристика не охватывает публично - правовой статус органа. Причем их публично правовой статус не зависит от того, будут ли они иметь статус юридических лиц и выступать, таким образом, в гражданском обороте или нет. Потому что, даже не имея статуса юридического лица, у них, в соответствии со 125 статьей, есть возможность выступать от имени публичного субъекта. Кроме того, публичные субъекты являются сами по себе самостоятельными участниками гражданского оборота. Поэтому нужно иметь в виду, что в данном случае статус этого казенного учреждения лишь дополнительный, а главным все-таки здесь является то, что это субъект, обладающий статусом и исполняющий соответствующие публичные полномочия от имени соответствующего публичного субъекта. Во втором случае, когда мы говорим о казенных учреждениях, образуемых соответствующим публичным субъектом, а именно ОМСУ, которые создаются для осуществления экономической деятельности МО и в рамках тех задач и вопросов местного значения, которое сформулированы в соответствующем перечне. То есть эти вопросы МО решает, в том числе путем участия в гражданском обороте и через создание соответствующих хозяйствующих субъектов, которые могут быть разные, в том числе в форме казенных учреждений. Корректно ли говорить о том, что по их обязательствам отвечают органы местного самоуправления? Здесь, конечно мы вынуждены констатировать, что формулировка закона части 4 абзаца 3 статьи 51 - не корректна. Не только в этом положении, но и в ряде других, можно заметить, что речь идет об органах, когда речь на самом деле должна идти о муниципальных
18
образований, например, при создании учреждений предприятий и организаций муниципальными образованиями, закон очень часто говорит, что это делают органы, но на самом деле это делают муниципальные образования. То есть в данном случае, не органы являются учредителями, а муниципальные образования являются учредителями соответствующих хозяйствующих субъектов и поэтому именно муниципальные образования субсидиарно отвечают по обязательствам этих муниципальных учреждений. ОМСУ в этом смысле имеют лишь представительский статус, то есть они выступают от имени муниципального образования и этим определенна их специальная правоспособность в гражданском обороте, и она, безусловная вторичная по отношению к специально правоспособности публичного субъекта муниципального образования.
Органы МСУ не отвечают тому статусу, который заложен ГК в отношении казенных учреждений. Одно казенное учреждение не может отвечать за другое казенное учреждение. Определение статуса юрлица – это ГК. Выделяется два элемента правового статуса, публично-правовой и гражданскоправовой. Т.к7 органы МСУ не должны иметь своего имущества, то все им-во принадлежит МО. Учредитель – это МО. Есть двойственный статус и т.д. Но проблема того, что отсутствует учет специфики публичного субекта, когда органы регистрируются в качестве субъектов. Стороны уравниваются в правоотношении. Можно потребовать от мун-ов всего того, что мы бы потребовали от частного субъекта. Но тут же возникает иммунитет казны.
в ст. 41 имеется в виду выступление органа местного самоуправления как самостоятельного субъекта оборота, а в ст. 51 имеется в виду, что орган местного самоуправления выступает не как самостоятельный субъект, а именно от имени муниципального образования, т. е. речь идет об органе не как юридическом лице, а как о части муниципального образования. И если бы в ст. 51 была формулировка, что муниципальное образование отвечает, а органы лишь выступают от его имени, то мы бы получили более-менее приемлемое решение. Ведь собственником имущества является именно муниципальное образование, органы местного самоуправления самостоятельного имущества не имеют. Исходя их этого нужно выделять следующие элементы статуса органа местного самоуправления: 1) с одной стороны, гражданско-правовой (казенное учреждение) 2) с другой стороны, публично-правовой как субъект, выступающий от имени и в интересах муниципального образования В связи с этим можно смягчить коллизию, сказав о двойственности статуса органов местного самоуправления. Но проблема того, что у нас все таки отсутствует учет специфики публичного субъекта, когда мы говорим о том, что у нас органы местного самоуправления регистрируются в качестве казенных учреждений, остается, остается.
19
Коллизия 7. Ч. 5 Ст. 50 ФЗ № 131 + Ч. 12 и 13 Ст. 100 ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан» • Часть 5 статьи 50 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:
«5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, для обеспечения деятельности органов МСУ ….. либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч.2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (…) либо отчуждению.»
Части 12 и 13 статьи 100 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан»:
12. Здания, сооружения … и другое имущество, используемые органами МСУ в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до дня вступления в силу настоящего ФЗ, передаются в собственность соответствующих субъектов РФ в срок до 1 января 2013 года в порядке, установленном законодательством РФ. 13. Здания, сооружения …. и другое имущество, используемые органами МСУ в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до передачи осуществления полномочий органам МСУ, предусмотренных ч.2 ст.16 настоящего ФЗ, могут быть сохранены в собственности муниципальных образований при условии их использования по целевому назначению.
Из файла «коллизии мать их»: ФЗ об основах охраны подразумевает передачу и лишает права выбора муницпала. Статья 41 Конституции – медицинские услуги и у гос-ва и муниципала. Как разграничены полномочия в сфере охраны здоровья? Неправомерно требовать полной передачи имущества для целей здравоохранения. Не определен перечень полномочий, соответственно и не знаем, кому что должно передаваться из имущества. Закон подразумевает ситуацию, что полномочия, которые находятся у органа гос.власти могут быть как переданы, так и не переданы МСУ. Не может передаваться имущество отдельно от задач и полномочий. Массив имущества включает и имущество МСУ. Ч.12 не ограничивает перепрофилирование. А 13 ограничивает. Нарушен добровольный порядок передачи, выраженный в позициях КС, О каком имуществе идет речь? Имущество в целях охраны и жизни здоровья граждан. Целевое ли здесь имущество или нет? Получается столкновение – обязанность передать органу гос.власти, но на уровне 131-фз есть право выбрать. Целевое значение трактуем в широком смысле слова и это позволяет перепрофилирование. П.13 говорится о полномочиях, которые еще не переданы. А п.12 говорит о всем имуществе. Все имущество, которые муниципалы вправе ос��авить, но в тоже время в п.13 уже то, которое следует передать. До момента передачи полномочий обратно можно сохранять объекты, чтобы не гонять их дважды. Насколько можно сохранять это имущество, когда полномочия еще не переданы, а имущество уже есть? В принципе возможна ли ситуация, когда муниципалы останутся без подобного рода имущества в сфере здравоохранения? Имущество делится на две категории: то, которое может быть использовано только для здравоохранения, и то, которое может быть перепрофилировано. Муниципальное учреждение здравоохранения – конституционная категория и поэтому за муниципалами всегда должно оставаться какое-то имущество для осуществления здравоохранения.
20
Коллизия 8. Ч. 2 Ст. 34 ФЗ № 131 + Ч. 3 Ст. 17 ФЗ № 131
По Елисеевой: • Часть 2 статьи 34 ФЗ № 131:
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. • Часть 3 статьи 17 ФЗ №131:
Полномочия органов МСУ, установленные настоящей статьей, осуществляются органами МСУ поселений, органами МСУ городских округов и органами МСУ муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа МСУ или должностного лица МСУ одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Проблема: изъятие из самостоятельности в решении вопросом местного значения, нарушения равенства статуса всех МО. Признаки всех муниципалитетов общие и каждый ,вне зависимости от того район это или поселение – должен иметь возможность самостоятельно решать свои вопросы местного значения. Возникает проблема с механизмом – часть вопросов местного значения поселения не будут решаться должным образом, так как МА муниципального района в преимущественном порядке решает вопросы местного значения именно МР. Самый главный момент коллизии – это статус МО – такая компонента этого статуса, как возможность исполнения своих полномочий самостоятельно. Когда мы рассматривали вопросы передачи полномочий, мы устанавливали определенные требования к передаваемым полномочиям - не могут все полномочия передаваться! Де-факто тут происходит ситуация, когда у МР появляются очень многие распорядительно-исполнительные полномочия поселения. Т.е. передачи полномочий поселения нет – они остались полномочиями поселения, а вот исполнение происходит МА муниципального района и у МР возникает значительная деятельность исполнительно-распорядительная по исполнению данных полномочий поселений. И вот тут вопрос – насколько это правомерно? Тотальная передача полномочий от одного уровня публичной власти к другому – не должна допускаться. Бюджет местный, насколько здесь финансовая самостоятельность МО - поселения здесь сохраняется, подготовительные действия с бюджетом ведь осуществляет МА МР и исполнение бюджета также МА МР? У нас есть ситуация, когда городской округ может быть административным центром МР – если толковать норму ст.34 в широком смысле, то можно сформировать МА МР и ГО совместную. Как оценить эту ситуацию? ФЗ № 131 – дает общую норму, в отношении городского округа нет никаких оговорок.
21
Коллизия 9. Ст. 4 Европейской хартии + Ст. 12 Конституции РФ + Ст. 48 ФЗ № 131
Из файла «Последние решения»: Ст. 12 Конституции РФ В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ст. 4 Европейской Хартии 5. При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. Ст. 48. ФЗ № 131 1. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
В ст. 12 Конституции закреплен принцип самостоятельности МСУ, принцип невмешательства ОГВ в МСУ. Ст. 4 Хартии говорит об обеспечении свободы адаптации при наделении ОМСУ отдельными государственными полномочиями. А ст. 48 ФЗ 131 о возможности осуществления контроля ОГВ за деятельностью ОМСУ по осуществлению ими переданных государственных полномочий. Другими словами, Конституция провозглашает самостоятельность МСУ, Хартия также говорит о необходимости наличия самостоятельности ОМСУ при передаче им отдельных государственных полномочий, а 131 ФЗ устанавливает, по сути, возможность ОГВ осуществлять контроль за деятельностью ОМСУ по переданным полномочиям. Таким образом, основная проблема: имеется ли в данном случае нарушение принципа самостоятельности МСУ. Для решения настоящей коллизии нам следует понять, каков статус и как применяется Хартия в РФ. Многие положения Хартии сформулированы таким образом, чтобы оставить законодателю место для собственного регулирования. В таких положениях проявляется гибкость Хартии. Другими словами, отдельные положения подлежат применению на территории того или иного государства с учетом особенностей такого государства, ибо универсального подхода попросту не существует. Ст. 4 Хартии сформулирована именно таким образом – свобода адаптации должна обеспечиваться, насколько это возможно. Таким образом, в данном случае объем свободы адаптации должен определяться законодателем. Однако нельзя понимать свободу адаптации переданных полномочий, как абсолютную свободу и независимость. Конституция предусматривает возможность самостоятельного решения населением и ОМСУ вопросов местного значения и самостоятельное определение структуры ОМСУ. Что же касается переданных государственных полномочий, то тут обязательно наличие контроля со стороны государства. При этом нарушение самостоятельности ОМСУ не усматривается, так как сама передача полномочий уже предусматривает значительное ограничение этой самостоятельности – такова специфика данного института. Такое положение вещей определяется рядом факторов, среди которых не последнее значение имеет фактор ответственности. Так, при передаче государственных полномочий на местный уровень, ответственность перед населением за осуществление данных полномочий все равно остается на ОГВ. Таким образом, ОМСУ осуществляют чужие полномочия, при этом не несут перед населением ответственности. Государственный контроль тут является обоснованной мерой. Осуществление ОМСУ переданных государственных полномочий предполагает издание соответствующих МПА. Контрольная деятельность ОГВ при этом предполагает возможности по
22
реагированию на нарушения, допущенные ОМСУ. Одним из видов такого реагирования является процедура, предусмотренная ст. 48 131 ФЗ – отмена или приостановление МПА. В данной ситуации такая мера реагирования опять же обусловлена спецификой осуществления ОМСУ переданных полномочий: ОМСУ осуществляют чужие полномочия. Тут, конечно, можно было бы также ввести исключительно судебную процедуру для отмены акта, но тогда ОГВ не смогли бы оперативно пресекать нарушения со стороны ОМСУ. Хотя сама ст. 48 131 ФЗ уже содержит выход – приостановление акта. Таким образом, в настоящей коллизии принцип самостоятельности МСУ, как он понимается в законодательстве РФ, не нарушается. Имеющаяся неопределенность устраняется посредством толкования норм законодательства.
Полномочия не становятся муниципальными. Субъект продолжает отвечать за качество реализации полномочия. Выбор способа исполнения полномочия – это дело МО. Каковы правовые основания у субъекта федерации для такого приостановления? В рамках переданных полномочий да может, в рамках собственных – нет. Какой должен быть мотив для приостановления акта? Законность. А если не законность, то что тогда?
23
Коллизия 10. Ст. 12 Конституции РФ + Ч. 1 и 5 Ст. 74.1 ФЗ № 131
Из файла «Последние решения»: Ст. 12 Конституции РФ В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 74.1. ФЗ № 131 1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). 5. В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Ст. 12 Конституции гарантирует самостоятельность ОМСУ. Ст. 74.1 131 ФЗ говорит о возможности высшего должностного лица субъекта влиять на удаление главы МО в отставку. Таким образом, в настоящей коллизии имеется некоторая неопределенность: не является ли такое положение дел чрезмерным вмешательством ОГВ в МСУ. Конституционный Суд не раз говорил о недопустимости участия ОГВ в назначении или отрешении от должности должностных лиц МСУ. Однако, представляется, что Суд, рассуждая таким образом, не имел ввиду ситуацию, когда отрешение от должности должностного лица МСУ является мерой ответственности. Отрешение от должности главы МО является мерой ответственности в случае совершения им правонарушений, указанных в этой же статье. Таким образом, отрешение от должности главы МО не совсем корректно рассматривать исключительно с позиции определения организационной структуры. Отсюда, необходимо проанализировать указанные в ст. 74.1 положения с точки зрения ответственности. Так, в данной статье указано, что необходимость обязательного согласия ВДЛ субъекта для удаления главы МО в отставку требуется лишь при наличии со стороны ГМО нарушений, касающихся осуществления переданных государственных полномочий, а также деяний, повлекших возникновение оснований для государственного вмешательства. Таким образом, в данном случае можно говорить об ответственности ГМО перед государством. При этом КС РФ говорит, что отрешение от должности как мера ответственности, при соблюдении соразмерности, с учетом значимости охраняемых ценностей, а также с одновременным назначением выборов – не является неправомерным вмешательством ОГВ в МСУ. Итак, если перед нами ответственность перед государством, то насколько справедливо положение, предусматривающее окончательное принятие решения об удалении в отставку ГМО представительным органом? ПО представляет население, соответственно, если он привлекает какой-либо субъект к ответственности, то тут следует говорить об ответственности перед населением. Таким образом, думается, следовало бы внести соответствующие изменения в 131 ФЗ, дабы не создавать ситуации смешения ответственности перед государством с ответственностью перед населением. В настоящей коллизии также имеется и другая проблема: привлекается к ответственности ГМО в том числе за ненадлежащее осуществление переданных полномочий. Но ведь ГМО имеет двойственный статус: он одновременно является либо ГМА, либо председателем ПО. Так насколько законно привлекать к ответственности ГМО, если он не является ГМА, за ненадлежащее осуществление администрацией переданных государственных полномочий. Думается, что тут
24
необходимо изменение формулировки закона – уточнения по поводу возможности привлечения к такой ответственности только ГМО, являющегося ГМА. Итак, что касается основной проблемы, то тут противоречия как такового нет – все обосновано значимостью охраняемых ценностей. Организационная самостоятельность МСУ может быть ограничена по вопросам осуществления переданных государственных полномочий, это проявление контроля со стороны государства, ибо передача полномочий не освобождает ОГВ от ответственности за их осуществление перед населением.
25
Коллизия 11. Ст. 43.1 ФЗ № 131 + Закон СПб «О регистре МНПА»
Из файла «Последние решения»: Статья 43.1. ФЗ № 131 1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. 2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ. 3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.
Закон СПб «О регистре МНПА
О чем говорит ст. 43.1 131 ФЗ? Она содержит норму, согласно которой МПА подлежат включению в регистр МПА субъекта РФ. Затем из данных регистров формируется федеральный регистр МПА. Таким образом, данная статья говорит о необходимости объединения и систематизации МПА на уровне субъекта и Федерации. Но при этом она не указывает цель ведения соответствующих регистров. Закон СПб говорит о проведении некой проверки (экспертизы) МПА перед включением их в соответствующий регистр субъекта. При этом Закон СПб устанавливает правило, согласно которому в регистр подлежат включению лишь те МПА, которые прошли указанную процедуру проверки. Таким образом, основная проблема: следует ли понимать норму, установленную Законом СПб как расширяющую полномочия ОГВ в отношении МСУ, нет ли здесь чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ. Согласно Конституции РФ, МСУ относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Причем, Конституция говорит, что к совместному ведению относится установление общих принципов организации ОМСУ. Отсюда, первый вопрос: а относится ли затронутый в ст. 43.1 131 ФЗ вопрос к общим принципам? Законодательного определения общих принципов мы не найдем. Можно обратиться к практике КС, из решений которого следует, что к общим принципам можно отнести на сегодняшний день весьма большое количество вопросов, однако определенного перечня их нет, что является все же недостатком. Предположим, что вопрос настоящей коллизии относится к общим принципам организации системы ОМСУ, хотя, на мой взгляд, это не совсем верно, так как напрямую тут организационный аспект не затрагивается. Итак, с учетом нашего допущения, регулирование полномочия по ведению регистра МПА должно осуществляться субъектом на основании ФЗ (так как тут совместное ведение). Таким образом, законотворчество субъекта в данной сфере ограничивается ФЗ, в нашем случае – 131 ФЗ. Отсюда, закон СПб должен соответствовать 131 ФЗ. А у нас что происходит? Законом установлено по сути дополнительное полномочие по проверке МПА. Но в то же время совместное ведение допускает правотворчество субъекта, также не стоит забывать и об опережающем регулировании. Таким образом, тут надо уяснить, соответствует ли такое правотворчество субъекта общим началам конституционного и муниципального права. С точки зрения конституционного права, если вопрос относится к общим принципам, то нарушения нет, так как закон СПб по сути вводит опережающее регулирование по вопросам, не урегулированным прямо в ФЗ. С точки зрения муниципального права – есть ли тут нарушение? Как необходимо понимать проверку МПА перед включением в регистр, зачем вообще нужен этот регистр? В отношении федерального регистра МПА имеется соответствующее постановление Правительства, где среди прочих указана и такая цель его ведения, как обеспечение законности и конституционности. Думается, что данные цели можно отнести и на регистр субъекта. Таким образом, ведение регистра необходимо не только для формального учета МПА, но и для обеспечения законности и конституционности данных МПА, что предполагает некоторую степень воздействия со стороны государства. Отсюда следует, что ОГВ субъекта в данном случае могут быть наделены определенными полномочиями по контролю за ОМСУ. Такой позиции
26
придерживается и ЕХ МСУ, которая также говорит о допустимости контроля ОГВ за законностью деятельности ОМСУ. Таким образом, в нашем случае субъект не выходит за рамки допустимого вмешательства, если относить ведение регистра к общим принципам организации ОМСУ. Однако, данное решение не является единственным, соответственно существует некоторая правовая неопределенность, которую необходимо устранить посредством совершенствования федерального законодательства.
Из файла «коллизии мать их»:
Решение коллизии Необходимо осветить природу данного регистра. Изначально задумывался как механизм учетный, мониторинговый, однако, который превратился в механизм контрольный, причем на этапе, когда акт уже вступил в силу. Ст. 43.1. устанавливает требования учета издаваемых МПА. Почему мы однозначно говорим о том, что необходимо такое некое информирование органов государственной власти субъектов, уполномоченных на ведение подобного учета как о форме именно учета? Т.к. от того, будет ли включен акт в регистр или нет, не зависит момент вступления его в силу. Т.е. включение в регистр осуществляется уже в отношении акта, изданного, принятого, опубликованного и вступление в силу данного акта не связывается с включением его в регистр МПА. Ст.43.1. упоминает о нескольких видах таких регистров: • федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов: состав, порядок ведения (ст.43.1 ФЗ-131, Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 N 657) Он представляет собой совокупность региональных регистров (субъектов РФ). Порядок ведения регистра НПА субъектов устанавливается законами субъектов РФ. Т.е. в законе должны быть определены как организация такой деятельности, так и порядок ведения, в том числе орган, уполномоченный на ведение такой деятельности. В отношении федерального регистра уполномоченный орган определяется Правительством. Регистр субъектов, имеющих первичное значение, т.к. федеральный регистр – совокупность региональных регистров, то он полностью регулируется субъектом РФ: Данная функция возложена на исполнительную власть, т.е. на Правительство СПб. Но экспертизой актов и возможностью ее проведения занимаются уже уполномоченные Правительством СПб органы. Поэтому есть необходимость принятия Постановления Правительства для определения собственной работы в этом направлении. В отношении МНПА, подлежащих включению в регистр, проводится юридическая экспертиза. По результатам экспертизы могут быть установлены наличие определенных нарушений, в том числе законов, как ФЗ, так и субъектов РФ. В этом случае предоставляется право уполномоченному на ведение регистра органу предлагать исправлять нарушения законодательства МО до включения акта в регистр. Что можно сказать об этом полномочии, об этой процедуре? В этом случае это уже не просто техническое включение НПА в регистр. Речь идет уже о некотором надзорном полномочии. Т.е. в данном случае идет речь об административном надзоре. Параллель с тем как работает прокуратура, которая обладает теми же полномочиями, если она установит в МНПА нарушение акта большей юридической силы. Только в данном случае полномочие по предложению об устранении нарушения закона выражено не в форме меры прокурорского реагирования, а в более мягкой форме предложения. Два уровня регистров НПА: федеральный и субъектов федерации. Цель введения института регистра – сбор всех актов, их систематизация, обеспечение доступности каждого к ним. В федеральный регистр подлежат включению все МПА на всей территории РФ, в том числе акты, принятые на референдуме и сходе граждан (почему они выделены особо - неясно). Осуществляет ведение регистра на федеральном уровне МинЮст. 1. В субъекте федерации, на примере Спб, издан Закон Спб «о регистре МПА СанктПетербурга». Введена обязательная экспертиза МПА до включения его в регистр. Занимается правительство СПб (юридический комитет при губернаторе СПб – это ОГВ субъекта РФ он и проводит экспертизу). Если акт не проходит экспертизу, он не включается в регистр. Если муниципалитет, по требованию уполномоченного Правительством Спб органа, не приводит в соответствие, происходит обращение в суд. По сути, исполнительный орган гос. власти субъекта
27
осуществляет контроль МПА. Это связано со ст. 72 К РФ. Допустимо ли ОГВ давать такие полномочия? Все зависит от того как понимать совместное ведение и административный контроль за соблюдением полномочий. ЕХ: допустим закон только за законностью, а не целесообразностью. Ст.12 КРФ: если ее узко трактовать, то вообще контроль за целесообразностью не допустим. Ведь у регистра учетная функция. Состав, порядок ведения регистра – Пост Прав РФ от 10.09.2008 №657 – учет ли это? Это не чисто учет, но и оценка актов, их проверка на соответствие законодательству. Учетный механизм преобразуется в контроль за принимаемыми МПА, причем на этапе, когда акт уже принят, вступил в силу – последующий контроль. Если проверяющий орган обнаружил несоответствие, нарушения предлагает их устранить до включения в регистр. По сути то же самое делает и прокуратура, т.е.контрольно-надзорная функция. Есть возможность судебного обжалования для ОГВ. Однако нет механизма оспаривания действий органов гос. власти по невнесению в регистр МПА со стороны ОМСУ. Но право на судебную защиту универсально! в силу ГПК все действия, нарушающие права и свободы, м.б. обжалованы в суд, - будут действовать общие положения ГПК - это обжалование решений органов и должностных лиц, и оспорить можно, но специального механизма не предусмотрено. Какое юр значение имеет факт включения\ невключения в регистр? Практики нет. Затронуты ли права МСУ? Меры прокурорского реагирования суд обычно не считает нарушением прав МСУ и не принимает такие заявления от ОМСУ на действия прокурора. А здесь? Закон СПб не просто предлагает устранить нарушения законодательства, но и устанавливает ответственность за непредоставление информации и за неисполнение указаний об устранении (изменении) противоречий закона в виде штрафа. А это м.б. обжаловано, если речь идет об ответственности должностных лиц за неустранение нарушений (штраф д\лиц МСУ – спорное положение). Получается затрагиваются права МСУ в лице их д\лиц, значит д\лицо может оспаривать в суд порядок применения к нему меры ответственности. Природа полномочий по ведению регистра – субъект РФ расширительно толкует, включая контроль за законностью изданных актов наряду с органами прокуратуры.
В чем состоит полномочие Правительства по включению акта в регистр? – контрольная и учетная, функция юридической экспертизы. Имеется правовая проблема доступа к МПА. Цель введения института регистра – сбор всех актов, их систематизация, обеспечение доступности каждого к ним. В федеральный регистр подлежат включению все МПА на всей территории РФ, в том числе акты, принятые на референдуме и сходе граждан (почему они выделены особо - неясно). Осуществляет ведение регистра на федеральном уровне МинЮст. В субъекте федерации, на примере Спб, издан Закон Спб «о регистре МПА СанктПетербурга». Введена обязательная экспертиза МПА до включения его в регистр. Если муниципалитет, по требованию уполномоченного Правительством Спб органа, не приводит в соответствие, происходит обращение в суд. По сути, исполнительный орган гос власти субъекта осуществляет контроль МПА. Это связано со ст. 72 К РФ. . механизм преобразуется в контроль за принимаемыми МПА, причем на этапе, когда акт уже принят – последующий контроль. Ответственность за непредоставление информации и за неисполнение указаний об устранении (изменении) противоречий закона наступает в виде штрафа. Нет механизма оспаривания действий органов гос власти по невнесению в регистр МПА. Возможно, что в силу ГПК все действия, нарушающие права и свободы, м.б. обжалованы в суд, - будут действовать общие положения ГПК - это обжалование решений органов и должностных лиц, и оспорить можно, но специального механизма не предусмотрено. Состав, порядок ведения регистра – Пост Прав РФ от 10.09.2008 №657, ФЗ №131. Нужно уточнить понятие «регистрации». Многие субъекты отказались от содержательной проверки, выполняя только проверку соблюдения процедуры. А если проверка выполняется по существу, то у нас возможен отказ => влияние органов гос. власти на МС. А все потому, что не указана цель регистрации. Может, она вообще должна носить уведомительный, а не надзорный характер?! ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 10 сентября 2008 г. N 657 О ВЕДЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ 2. Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов,
28
реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. 3. Регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
29
Коллизия 12. Ст. 5 Европейской хартии + Ч. 2 Ст. 131 Конституции РФ
Из файла «Последние решения»: Статья 5 Европейской Хартии Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Часть 2 Статья 131 Конституции РФ 2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Обе представленные статьи говорят о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется МСУ (территорий муниципальных образований). Но все-таки нельзя сказать, что эти нормы абсолютно одинаково сформулированы. Так, Хартия говорит, что изменение соответствующих границ допускается «только с учетом мнения населения», также отдельно указывает на референдум, а Конституция не содержит каких-либо определенных правил для учета мнения. Отсюда основная проблема: как следует понимать необходимость учета мнения населения при изменении границ МО? Для решения данной проблемы необходимо разобраться, что именно сформулировано в Хартии и как она применяется в РФ. Итак, представляется не случайным отдельное указание Хартии на референдум. Референдум относится к формам непосредственного осуществления населением МСУ, что предполагает обязательность ОМСУ действовать в соответствии с решением, принятым на референдуме. Таким образом, приходим к тому, что Хартия подразумевает под учетом обязательное соответствие, то есть тут учет носит не консультативный характер, а определяющий. Из Конституции такой вывод прямо не следует, что порождает некоторую правовую неопределенность по данному вопросу, ибо простое указание на учет мнения не предполагает обязательного соответствия ему деятельности ОМСУ, что говорит о консультативном характере такого мнения. А как вообще у нас применяется Хартия, всегда ли необходимо ее прямое применение? Хартия зачастую содержит формулировки, позволяющие законодателю самостоятельно по своему усмотрению регулировать отдельные вопросы, в этом проявляется гибкость норм Хартии. У нас в коллизии как раз имеется такое указание: «где это допускается законом». Следовательно, здесь МО должно стремиться к учету мнения населения таким образом, чтобы оно (мнение) носило определяющий, а не консультативный характер, то есть стремиться к решению данного вопроса посредством проведения местного референдума. Но в то же время допускается и иное регулирование. Также следует упомянуть и о 131 ФЗ, который предусматривает особую процедуру голосования населения по вопросу изменения границ МО. Однако решение, принятое на таком голосовании, все равно не наделяется силой решения, принятого на референдуме, что прямо следует из 131-ФЗ. Практика КС говорит о предпочтительности проведения референдума по вопросам изменения границ МО. Итак, прямого противоречия между указанными статьями нет, так как Хартия в данном случае допускает отступление от ее норм, проявляет свою гибкость, при этом нет противоречия самому духу Хартии, ее основным началам, лишь параметры реализации принципа регулируются по собственному усмотрению законодателя, что в силу прямого указания Хартии допустимо. Из файла «коллизии мать их»: Решение коллизии Часть 2 статьи 131 КРФ обращает внимание на то, что у территорий муниципальных образований есть границы. Их можно именовать муниципальными границами. Они не всегда совпадают с границами административно территориальных единиц. Вопрос об установлении и изменении границ муниципального образования возникает при образовании, преобразовании или упразднении муниципальных образований. Основы его решения содержит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которому «установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций; инициатором данного процесса могут быть население, орган местного самоуправления, а так же орган государственной власти субъекта РФ; не допускается изменение
30
указанных границ без учета мнения населения соответствующих территорий, причем законодательный орган субъекта РФ обязывается предусмотреть законом гарантии учета этого мнения». Конкретный порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. Ст.131 ч.2 Конституции РФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований. В чём состоят гарантии реализации этого принципа? какие возможности привлечения населения к решению вопросов территориальной организации предусмотрены в 131-ФЗ. ФЗ № 131: - наделение населения правом выдвижения инициативы изменения границ муниципальных образований, их преобразования, упразднения (ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, ч.1 ст.13.1 ФЗ № 131). Любая территориальная процедура может осуществляться по инициативе населения, и поэтому субъектом инициативы закон в первую очередь называет население непосредственно. - требование обязательного вынесения вопроса о преобразовании (в данном случае необходимо обратить внимание, что речь идёт именно о преобразовании, т.е. объединении, разделении, наделении статуса городского округа либо лишении такого статуса) муниципального образования на публичные слушания (п.4 ч.2 ст.28 ФЗ № 131). Другие вопросы к этому уже не относятся. - использование различных форм учета мнения населения по вопросам муниципальнотерриториальных преобразований. Статья 5 Хартии специально посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом».
31
Коллизия 13. Ч. 1, Абз. 2 Ч. 2 Ст. 34 ФЗ № 131 + Ч. 1 Ст. 38 ФЗ № 131 + Ч. 2 Ст. 3 ФЗ № 6 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО»
Из файла «Последние решения»: Статья 34 ФЗ №131 1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. 2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Статья 38 ФЗ № 131 1. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования.
Статья 3 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО» 2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
В данном случае ст. 34 131 ФЗ говорит о факультативности контрольно-счетного органа, ст. 38 того же ФЗ предусматривает возможность избрания такого органа на муниципальных выборах или посредством его формирования представительным органом (2 варианта). Ст. 3 6-ФЗ говорит лишь об одном варианте формирования контрольно-счетного органа – поср��дством ПО МСУ, при этом не называя контрольно-счетный орган факультативным. Таким образом, основная проблема: определение статуса соответствующего органа и порядка его образования, что затрагивает принцип самостоятельного определения населением структуры ОМСУ. Так как в данной коллизии затрагивается финансово-бюджетный вопрос, то необходимо обратиться к нормам бюджетного законодательства, ибо именно БК является по данному вопросу основным НПА (тут тоже есть проблема в соотношении БК и 131-ФЗ, так как данные нормы содержат два предмета регулирования – финансовый контроль и организационная структура ОМСУ). Так, БК РФ предусматривает обязательное наличие финансового контроля на местном уровне. Означает ли это обязательность создания отдельного органа МСУ? Нет, не означает, так как, например, представительный орган также может заниматься осуществлением указанного контроля. Однако, в последнем случае очень сложно добиться эффективности контроля, что вполне понятно, ведь финансовый контроль в идеале должен быть максимально независимым. В случае отнесения такого полномочия на обязательный ОМСУ (по смыслу 131 ФЗ), независимости и беспристрастности добиться будет очень сложно, как следствие – нельзя будет говорить о правомерности расходования тем или иным субъектом МСУ бюджетных средств. Таким образом, создание контрольно-счетного органа в МО хоть и не является обязательным, однако видится весьма предпочтительным в виду объективных факторов.
32
Что касается порядка формирования контрольно-счетного органа, то тут также, на мой взгляд, следует отказаться от непосредственного его избрания населением. Такая позиция обусловлена тем, что члены соответствующего органа должны в первую очередь обладать высоким уровнем профессионализма, соответственно выборы не могут являться гарантией защиты от того, что на соответствующие должности придут некомпетентные лица. Ввиду этого формирование контрольно-счетного органа ПО МСУ представляется более эффективным, так как тут уже будут присутствовать объективные критерии. Итак, между указанными нормами существует некоторая неопределенность, так как 131-ФЗ по вопросам организации МСУ является основным, все остальные акты не должны ему противоречить, в то же время 6-ФЗ вводит несколько иное регулирование. И на первый взгляд тут следует пойти по пути наименьшего сопротивления – применять 131 ФЗ. Однако не стоит забывать о том, что тут затрагиваются и бюджетные отношения, ввиду чего следует обращаться к бюджетному законодательству – БК, а вот с ним у 6-ФЗ противоречий нет, ФЗ напротив – развивает положения БК. Таким образом, формально нарушения принципа самостоятельности населения по вопросу организации ОМСУ как такового нет – в этой сфере все-таки применяется 131-ФЗ, он является главным. Однако выходом из имеющейся правовой неопределенности представляется внесение соответствующих изменений в 131 ФЗ, что послужит комплексному совершенствованию законодательства.
Из файла «коллизии мать их»: Смысл существования такого органа в наличии точной информации о состоянии муниципальной собственности и исполнении местного бюджета. Что это за орган с точки зрения обязательности его создания? 131-ФЗ перечисляет следующие обязательные органы – представительный орган, ГМО, МА. И контрольный орган к числу обязательных не относится. Однако представительный орган обязан осуществлять последующий контроль за исполнением бюджета. В связи с этим возникает вопрос, как это можно чисто технически делать в отсутствие контрольного органа. Т. е. функция по осуществлению финансового контроля обязательная. Вопрос в том, порождает ли обязательность этой функции необходимость создания такого органа в каждом МО. Представляется, что нет – форма осуществления данной функции остается на усмотрение муниципальных образований. Т. е. можно сказать, что контрольный орган не является обязательным с той точки зрения, что его необязательно создавать во всех муниципальных образованиях. Поселения могут передать функцию об осуществлении финансового контроля муниципальному району. С другой стороны закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов не устанавливает обязанности создания контрольных органов муниципального образования и ответственности за несоздание тоже нет. Говоря об обязательности контрольного органа можно сделать вывод, что контрольная функция обязательна, а форма ее реализации – есть варианты развития событий. Передача полномочий контрольного органа поселения контрольному органу муниципального района – с одной стороны это выход из ситуации, которая выше, с другой – новая проблема. Требования к передаче – одним из важнейших требований мы отмечали то, что передавать необходимо отдельные полномочия, а не весь их объем. А в данном случае происходит полная передача полномочий, весь внешний финансовый контроль уходит на уровень муниципального района. Насколько это соответствует тем требованием при передаче полномочий, которые закреплены в законодательстве.
33
Коллизия 14. Абз. 1 Ч. 4 Ст. 15 ФЗ № 131 + Абз. 2 Ч. 3 Ст. 52 ФЗ № 131
Из файла «Последние решения»: Абзац 1 Ч. 4 ст. 15 131-ФЗ Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Абзац 2 Ч. 3 ст. 52 131-ФЗ Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.
Ст. 15 131 ФЗ говорит о возможности передачи исполнения части полномочий от ОМСУ поселений к муниципальному району на основе соглашения. Ст. 52 говорит о передаче конкретных полномочий от МА поселения району. Если рассматривать данные нормы в отрыве от остального законодательства, то неопределенность может возникнуть только по поводу того, чем обусловлено выделение передачи указанных бюджетных полномочий в отдельную статью. Но нельзя абстрагироваться от системного анализа норм. Так, ст. 52 131-ФЗ содержит указание на передачу полномочий по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета, в то же время согласно ст. 14, 15, 16 131 ФЗ утверждение, формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета составляют вопрос местного значения МО. Таким образом, основная проблема тут: не является ли указанная в статье 52 131 ФЗ передача полномочий по сути передачей ВМЗ. Также существует проблема самостоятельности МО (в частности, бюджетной самостоятельности). Ст. 15 допускает передачу части полномочий по решению ВМЗ, однако передача самих ВМЗ от одного МО другому не допускается. Чем это вызвано? ВМЗ являются одним из основных элементов компетенции МО, можно сказать они составляют ядро этой самой компетенции. Соответственно, если МО не обладает ВМЗ, то теряется вообще смысл существования такого МО. Так, основа компетенции МО образована ВМЗ и переданными отдельными государственными полномочиями, и если теоретически можно представить такое МО, которое не обладает переданными полномочиями, то представить ситуацию, когда МО не имеет ВМЗ попросту невозможно. Ст. 52 говорит о передаче полномочий таким образом, что в совокупности эти полномочия по сути являются ВМЗ. Другими словами, ст. 52 позволяет поселениям передавать районам такой объем полномочий, который почти что образует ВМЗ данного поселения. При этом отсутствует и ссылка на ст. 15, что объяснимо, ибо ни о какой части полномочий в ст. 52 речь не идет, это уже скорее ВМЗ, нежели часть полномочий по его решению. Но, как было сказано выше, передача ВМЗ от одного МО другому недопустима, это нарушает принцип самостоятельности МО, противоречит началам муниципального права. Если допустить такую возможность, то теряется вообще смысл существования МО, как объединения граждан по территориальному признаку для решения вопросов, отнесенных к местному уровню публичной власти. Итак, в нашем случае в коллизии имеется весомая доля правовой неопределенности, решить которую возможно путем совершенствования законодательства, в частности, путем внесения изменений в 131 ФЗ (исключить соответствующее положение ст. 52, дабы избежать ситуации, когда МО имеют возможность передавать свои ВМЗ другим МО).
Из файла «коллизии мать их»: есть категория передачи части полномочий от поселений муниципальным районам посредством заключения соглашения. Под реализацию этих полномочий муниципальным районам передаются финансовые средства. Вроде бы это сотрудничество муниципалитетов, их волеизъявление с целью эффективной реализации муниципальных полномочий – это предмет правового регулирования 131ФЗ, а вот финансовые средства, которые идут вместе с этим – это предмет регулирования бюджетного кодекса. С учетом того, что они не под что не подпадают, это иные трансферты. С правовым регулированием иных трансфертов у нас напряг. Исследователи отмечают в этом
34
контексте определенную несогласованность 131-ФЗ и БК РФ, необходима законодательная работа по их согласованию. А на практике что делать? Можно ли заключать подобные соглашения или нет? А заключать-то их надо с передачей соответствующих средств для реализации полномочий (иначе их никто не возьмет – соглашение дело добровольное.). на практике они заключаются. Со всеми теми погрешностями, которые у нас возникают с учетом БК РФ. Как эти правоотношения разграничиваются – а никак, здесь одно без другого никуда. Ведь БК РФ по предмету своего регулирования тоже базовый и все ему подчиняются. Вот и получается, что они оба здесь выступают на равных основаниях, потому что здесь переплетаются различные предметы правового регулирования в одной ситуации. Практика все-таки идет по пути того, что 131-ФЗ здесь действует, соглашения заключаются и т. д.
1) ФЗ № 131 допускает передачу отдельных государственных полномочий ОМСУ между разными уровнями МО по определенным правилам (ч.4 ст. 15 ФЗ № 131). Данная передача возможна посредством заключения соглашения, являющегося по своей природе нормативным, если они относятся к компетенции – это компетенционные соглашения. Заключается на определенный срок. Данное соглашение должно предусматривать: основания и порядок прекращения действия договора, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов (в соответствии с БК РФ), необходимых для осуществления передаваемых полномочий, финансовые санкции за неисполнение соглашений. У МО имеется право дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы Само соглашение заключает глава МО, но требуется решение Представительного органа. Положения в законе 131-ФЗ об исключительных полномочиях – все важнейшие вопросы, в том числе о компетенции имеют уставное значение, и в связи с этим, имеется обязательность получения решения представительного органа. Анализ положений исключительных об органах МСУ позволяет сделать вывод об обязательном решении (финансовые вопросы и т.д.) С точки зрения финансового обеспечения как решается вопрос? На данный момент передача полномочий возможна с передачей особых межбюджетных трансфертов, которые передаются ОМСУ разных типов МО. Это статьи 86 БК РФ, где речь о расходных обязательствах МО. Ст. 142.4 БК РФ. С точки зрения предмета – какие полномочия? Опять отдельные полномочия, осуществления части полномочий. Ключевое указание на то, что передача полномочий не меняет природу полномочия, оно остается за тем, за кем закреплено. Достаточно узкие границы передачи, но на практике передают широко полномочия и не только части полномочий, но и достаточно существенные полномочия, которые составляют ядро ВМЗ. 2) Положение статьи 52 ФЗ № 131 позволяет также на договорной основе передать полномочия другому муниципальному образованию. Статья 52 фиксирует, что полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично передаваться. Однако, вопросом местного значения поселения является формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета, которое получается передается полностью. С одной стороны, мы пытаемся назвать ВМЗ то, что может быть по природе является полномочием. Дальше, мы называем это полномочием и еще допускаем передачу на договорной основе. Что означает эта самая «договорная основа»? Наверное, если толковать в системе положение ФЗ №131, то это надо полагать ч. 4 ст. 15 где и говорится о передаче полномочий. Но почему отдельный вопрос по передаче оказался в другой статье, посвященной местному бюджету и ссылка на ч. 4 ст. 15 не предусмотрена. Наверное в силу того, что есть отступления от принципа (ч. 4 ст. 15) передачи осуществления ЧАСТИ полномочий. в данном случае это не часть, и даже вообще ВМЗ. Это сводит на нет саму природу поселения как МО, так как нет бюджетной самостоятельности, и значит, нет гарантии самостоятельности. Т.е. нарушается сам статус МО. Такое положение закона вряд ли может быть воспринято с конституционно правовой т.з. позитивно. Итак, в нашем случае в коллизии имеется весомая доля правовой неопределенности, решить которую возможно путем совершенствования законодательства, в частности, путем внесения изменений в 131 ФЗ (исключить соответствующее положение ст. 52, дабы избежать ситуации, когда МО имеют возможность передавать свои ВМЗ другим МО).
35
Коллизия 15. Ч. 11 Ст. 154 ФЗ № 122 «О внесении изменений в законодательные акты РФ» + П. 5 Ст. 50 ФЗ № 131
Из файла «Последние решения»: на Определение КС по разграничению государственного и муниципального имущества. Статья 50 ФЗ № 131. 5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. Статья 154 ФЗ № 122 от 2004 11.Находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность в случае: если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Конституцией РФ провозглашает, что местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1), а также органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1). Также Конституция провозглашает разграничение федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности. Соответственно за каждым уровнем власти закреплены полномочия по владению, пользованию и распоряжению своей собственностью. Отношения, связанные с безвозмездной передачей имущество от одного уровня другому, являются публично-правовыми, т.к. они затрагивают государственные полномочия, основания, порядок передачи также затрагивают публично-властные отношения, т.к. определяется форма и содержание акта передачи. ФЗ №122 не определяет конкретный перечень видов имущества, который должен быть передан, а только фиксирует, какие виды имущества не подлежат передачи, т.к. такая передача будет нарушать положения законодательства РФ. Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов РФ заключается в том, что обязательно должно быть направлено органом местного самоуправления предложение о передаче имущества. При этом передача имущества из муниципальной собственности в собственность РФ и субъекта РФ допускается только конкретно определенного. Т.е. данная безвозмездная передача предполагает необходимость согласованных действий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Тем самым выдерживается баланс интересов названных публичных образований, а именно орган исполнительной власти РФ или субъекта РФ не имеет возможности в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, принять решение о безвозмездной передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности.
36
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П
Ст 50 определяет, какое имущество может находиться в собственности каких типов МО. Например, в собственности поселения – дороги. Публ собственность – это вообще чуть ли не отд отрасль права. И споры тут зачастую возникают между публ субъектами, хотя сегодня к ним субсидиарно применяется АПК. ФЗ 122 о внесении изменений от 22.08.2004. ст. 26 этого закона впервые на зак. уровне установила принципы распределения имущества между публ. субъектами. Согласно ему, подлежит безвозмездной передачи в мун. собственность имущество, имущество, нахождение которого в иной публ. собственности не допускается и используется МО для решения соотв. задач. Что же это такое, что не может быть в фед. или рег. собственности?! Окончательное решение остается за федерацией. Пост КС 30.06.06 № 8-Пэ. КС: публичное право собственности, отдельно от частного => ГК на эти отношения не распространяется. ФЗ 2001 о приватизации гос. (мун) имущества.
Из файла «коллизии мать их»: В каких случаях происходит безвозмездная передача муниципального имущества в собственность вышестоящих уровней публичной власти. В частности (ст. 154 № 122-ФЗ): 1. Если муниципальное имущество используется органами государственной власти (федеральными, органами субъектов РФ) для целей реализации полномочий органов государственной власти. 2. Тот или иной объект муниципальной собственности не может находиться в муниципальной собственности в силу произошедшего разграничения предметов ведения и полномочий Если то или иное полномочие находится в ведении вышестоящих уровней публичной власти, в связи с разграничением муниципалитет не имеет к нему никакого касательства, то и все имущество, которое необходимо для реализации данного полномочия, должно отойти от муниципалитета на тот уровень публичной власти, за которым это полномочие было закреплено в результате разграничения полномочий. В связи с этим возникает вопрос – у нас установлены условия, когда необходимо передать имущество из муниципальной собственности вышестоящим уровням публичной власти. Что делать в этой ситуации - передавать имущество в обязательном порядке независимо от согласия местного самоуправления? Нужно ли получать у муниципалов согласие? Вроде бы полномочия у них на сегодняшний день нет, имущество это они не используют для реализации данных полномочий, т. к. у муниципалов их нет – должны передать или можно все таки не передавать? Ведь муниципальные образования являются собственниками и они, по идее, должны обладать всеми правомочиями собственника, свободой усмотрения по отношению к вопросу о том, отчуждать имущество или нет, тоже должны обладать. Исходя из понимания Закона № 122, которое сложилось на практике, арбитражные суды до определенного периода времени практически повально передавали муниципальное имущество в собственность вышестоящих уровней публичной власти без согласия местного самоуправления. В связи с этим ряд муниципалов обратились в КС и поставили перед ним вопрос о том, насколько эта ситуация правомерна, в первую очередь, с точки зрения того, что ст. 8 КРФ предусматривает равенство всех форм собственности, а это означает и равную защиту всех форм собственности и все разновидности публичной собственности находятся в равных условиях, должны одинаково защищаться. На основании всего вышеизложенного и с учетом того, что муниципальная собственность – это гарантия конституционного статуса местного самоуправления – перед КС встал вопрос о том, насколько нормы Закона № 122, которые допускают отчуждение муниципального имущества без согласия собственника, соответствуют Конституции. КС пришел к следующему выводу. КС в отношении местного самоуправления Определением КС РФ от 2 ноября 2006 года № 540 распространил действие Постановления КС РФ от 30 июня 2006 года № 8-П. Позиция, сформулированная в этом постановлении, касалась взаимоотношений Федерации и субъектов РФ: там тоже встала такая же проблема – насколько можно без согласия субъекта РФ отчуждать собственность субъекта федерации в пользу федерации. Какую логику КС использовал в обоих позициях. КС, исходя из норм того же 122-ФЗ, в частности, исходя из порядка передачи имущества от муниципалов на вышестоящий уровень публичной
37
власти, который включает обязательность направления со стороны органов местного самоуправления предложения о передаче имущества органам государственной власти, КС сделал вывод, что передача имущества обязательно предполагает волеизъявление муниципальных субъектов. Этот вывод логичен – если волеизъявление мы исключаем, то тогда в чем смысл этого предложения со стороны МСУ органам государственной власти. Исходя из того, что закон закрепляет подобный порядок, КС сделал вывод о том, что передача имущества со стороны местного самоуправления на вышестоящие уровни публичной власти – это не односторонний, а двусторонний процесс, подразумевающий волеизъявление обоих участников. В связи с этим, нормам 122-ФЗ о передаче имущества из муниципальной собственности в государственную собственность КС РФ придал смысл, что подобная передача возможна только с согласия муниципальных субъектов. Как на это отреагировали арбитражный суды – никак. После принятия позиции КС РФ никакой реакции не было. Причем даже в отношении заявителей, которые обратились в КС РФ, никакой реакции не было (а как известно, вступившие в законную силу решения иных судов пересматриваются в случае возникновения позиции КС РФ). В связи с этим было повторное обращение в КС РФ заявителей с просьбой разъяснить позицию КС РФ, которая была высказана в Постановлении № 8-П и определении № 540. Вообще это единственная погонялка, которая есть у КС, чтобы обеспечить реализацию его позиций – дать разъяснение и уже откровенно погрозить пальцем тому, кто не исполняет решение КС РФ. И КС повторно указал, что за смысл он придает соответствующим нормам 122-ФЗ, а также указал, что тот смысл, который им выявлен, является обязательным для всех судов, т. е. понимать по другому нормы ст. 154 Федерального закона №122ФЗ другие суды не вправе.
Коллизия 21. Ст. 48 ФЗ № 131. Ст. 48 №131: - МПА как правовая форма реализации вопросов местного значения - отмена издавшим их органом или судом. - МПА как правовая форма осуществления отдельных государственных полномочий - могут быть отменены или приостановлены не только издавшими их органами или судом, но и уполномоченным ОГВ РФ или субъекта РФ.
Коллизия есть, тк нарушается принцип самостоятельности МСУ: 1) для ОГВ важен результат который должен быть достигнут в ходе реализации переданных полномочий, а не тот организационный порядок, в котором ОМСУ будут их осуществлять, следовательно, нельзя контролировать организационные моменты (об этом, кстати, и хартия косвенно говорит). 2) МПА по ВМЗ отменяются издавшим органом или судом, а по переданным полномочиям и ОГВ. Таким образом, органы государственной власти наделяются теми же правомочиями в отношении ряда муниципальных правовых актов, что и сами органы местного самоуправления. Следовательно, правовые акты, издаваемые с целью реализации отдельных государственных полномочий, могут отменяться уполномоченными органами государственной власти не только по причине их незаконности, но и по причине нецелесообразности (административный контроль). Это означает (учитывая тот факт, что невыполнение делегированных полномочий - основание ответственности органа местного самоуправления), что орган местного самоуправления "встраивается" в достаточно жесткую "связку" с органами государственной власти при реализации государственных полномочий. Хотя, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий. С законностью все понятно – форма, порядок принятия, компетенция на принятие. Каков предмет контроля за целесообразностью ??? Нет нормативного понятия, Это оценка результативности, эффективности и качества (Елесеева). Мнения ученых по поводу допустимости проверки осуществления муниципальными органами отдельных государственных полномочий с точки зрения целесообразности разделились. Так, одни считают, что органы государственной власти должны проверять не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий, другие утверждают, что проверка действий и решений муниципальных органов, исходя не только из задачи обеспечения законности, но и из соображений целесообразности, нарушает самостоятельность органов местного самоуправления. 3) ч. 1 ст. 48 не указывает основания отмены или приостановления действия муниципального правового акта, получается, что органы исполнительной власти субъекта РФ вправе делать это по собственному усмотрению (произвол). Полагаем, что в условиях прослеживающейся тенденции исключения некоторых вопросов из вопросов местного значения и отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, сопровождаемых дальнейшей передачей обратно органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий с последующим контролем за их осуществлением, наделение органов исполнительной власти субъекта РФ таким широким спектром альтернативных способов реагирования на действия органов местного самоуправления без законодательно закрепленных конкретных оснований применения того или иного способа создает почву для произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Аргументы за то, что нет коллизии: 1) гос-во несет ответственность за осуществление переданных полномочий. Передача полномочий исполнительного характера, передается лишь осуществление, а финансирование и контроль по-прежнему за тем органом, за которым закреплено. Передающий субъект ответственность сохраняет за исполнение полномочий. Передача осуществления отдельных гос полномочий предполагает, что полномочие сохраняется как государственное, а это значит, что ответственность за его исполнение остается на государстве. Всякое делегирование в конечном итоге не освобождает само государство от ответственности. Да,
44
органы МСУ несут перед государством ответственность в пределах средств, выделенных на реализацию, но перед населением остается ответственным само государство. 2) Для обеспечения оперативности прекращения нарушений законодательства органами МСУ. 3) Ст. 12 – в рамках своих полномочий МСУ самостоятельно и не входит в систему органов гос. власти. По вопросам МСУ органы МСУ принимают решения самостоятельно, исходя из нужд образования. Однако нельзя рассматривать самостоятельность как абсолютный принцип, зависимость безусловно есть. Компетенцию МСУ определяет государство. Источники доходов МСУ определяет государство. МСУ осуществляет свои полномочия в рамках единой государственной политики и реализации национальных проектов (в широком смысле). 4) Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления 5) Курское дело: недопустим контроль за целесообразностью при решении ВМЗ (произвольное расширение пределов гос. контроля); недопустим контроль со стороны неопределенного круга органов; отмена и приостановление актов по ВМЗ только опосредованное судебным решением. 6) Право введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления. В законах может содержаться перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль, могут быть установлены критерии определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий. Законом должен быть определен порядок контроля целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. По поводу Хартии: Ст. 15 КРФ Пост. ВС 10.10.2003: не все нормы м/н права явл-ся непосредственно действующими. Если норма м/н права отсылает к зак-ву гос-ва, то нельзя говорить о непосредственном применении (такая норма адресована зак-лю). Если такой отсылки нет, норма конкретна, то она явл-ся непосредственно действующей. Ст. о самостоятельности применяется не напрямую, а через внутреннее законодательство (гибкость). Гибкость положений Хартии. ЕХ не может урегулировать все вопросы детально, абстрактное регулирование, т.к. каждое гос-во должно учитывать тер., соц.,эконом.,полит., иные особенности. ЕХ во многих моментах делает оговорку: в соответствии с законом и т.д.
45
Коллизия 22. Ст. 73 ФЗ № 131 + Ч. 2 Ст. 74.1 ФЗ № 131
Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Ч. 2 Ст. 74.1 ФЗ № 131: 2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона; 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд; 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами; 5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Муниципальные выборы
То, каким образом определяются выборы, напрямую влияет на избирательную систему, на порядок замещения должности и т.д. Выборы как способ участие населения и решения вопросов о том, каким образом будет сформирован орган и кто будет наделен полномочиями, проводится по специальной процедуре, связанной с прямым волеизъявлением населения из числа граждан, которые обладают активным избирательным правом.
Путем выборов формируется представительный орган и иные органы в соответствии с уставом, а также избирается глава МО и иные должностные лица в соответствии с уставом. Отметим, что глава МО имеет сложный статус. Он высшее должностное лицо в системе местного самоуправления, это муниципальная должность, и а не должность муниципальной службы. Речь идет о том, что служащий всегда обеспечивает реализацию полномочий высшим лицом, и в данном случае, глава МО имеет свою компетенцию, наделен властными полномочиями и реализует часть компетенции. Это, кстати говоря, позволяет говорить о главах МО как о единоличных органах, который представляет собой должностное лицо, которое создает аппарат и т.д.
Муниципальные выборы, как способ наделения соответствующим статусом, это не единственный способ, потому что и для формирования и смещения главы МО может быть использован другой способ, отличный от выборов.
Основы правовой системы муниципальных выборов составляет следующий правовой массив:
1) федеральный уровень: ФЗ № 67 от 12.06.2002, который содержит отсылки и к законодательству субъекта федерации; ФЗ № 131;
2) уровень субъектов РФ: законы о муниципальных выборах (напр., Закон СПб от 26.05.2014 № 303-46 «О выборах депутатов муниципальных советов ВГМО СПб»). Тот факт, что тут никак не охватываются выборы глав МО, составляет определенную проблему. Какие тут можно выделить конституционные проблемы? Структура органов МСУ формируется населением, а не госорганом, который не может знать достоверно, какую модель формирования выберет население.
3) муниципальный уровень: уставы муниципальных образований – они тоже определяют в общих чертах вопросы, связанные с организацией и проведением выборов.
Тем не менее, вопросы о том, до какой степени существует свобода и дискреция законодателя федерального и субъекта РФ с одной стороны, и представительных органов МО, остается спорным. Поэтому тут есть проблемы разграничения полномочий в сфере правового регулирования организации и проведения муниципальных выборов между федеральным, региональным и местным уровнями. То есть до какой степени существует у МО самостоятельное право по организации муниципальных выборов, и насколько законодатель субъекта должен быть тут детальным в плане регулирования. КС РФ высказывал позицию о том, что у МО должно быть право выбрать собственную избирательную систему, и законодатель не может выбрать изначально только один способ выборов, потому что от этого зависит возможность избирать на местном уровне власти.
Рассмотрим критерии муниципального избирательного права:
1) Наличие гражданства РФ.
Это ключевой момент. Но в отличие от иных уровней выборов существует больше возможностей для предоставления избирательного права иностранным гражданам. Законы 67-ФЗ и 131-ФЗ описывают условия, при которых возможно предоставления избирательного права иностранным гражданам. Соответствующие положения содержатся в ч. 1 ст. 3 ФЗ № 131, в п. 10 ст. 4 ФЗ № 67. Есть ограничения пассивного ИП для граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства. Оно не действует, если это предусмотрено международным договором РФ (ч.3.1. ст. 4 ФЗ №67)
2) Возрастной ценз.
Активное и пассивное ИП предусматривается с 18 лет (п. 1 ст. 4 ФЗ № 67). Для пассивного ИП на выборную муниципальную должность ВДЛ минимальный возраст повышается, при этом сам возраст устанавливается законом субъекта РФ, но не более 21 года (п. 8 ст. 4 ФЗ №67).
Есть определенные поражения в пассивных избирательных права. Не обладают ИП лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). Также, не обладают пассивным ИП осужденные когда-либо к лишению свободы за тяжкие или особо тяжкие преступления (под. «а» п.3.2 ст.4 ФЗ №67). Первоначально, как мы видим, это положение закона не устанавливало вообще никаких ограничений для таких лиц, а после рассмотрение данной проблемы в Постановлении КС РФ от 10.10.2013 №20-П были внесены соответствующие изменения ФЗ № 19 от 21.02.201 в ст. 4 п. 3.2 ФЗ №67. Был установлен срок, в течение которого действует запрет быть избранным для совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления: 10 (тяжкие) и 15 (особо тяжкие) лет со дня снятия/погашения судимости. Еще одна проблемы была рассмотрена в Определении от 9.11.2017 по делу Казакова. Это касалось условного наказания, т.е. распространяется ли ограничение пассивного избирательного права на тех лиц, которые не отбывают наказание реально, а условно. КС РФ указал на то, что ПИП осужденных поражается независимо от факта реального отбытия наказания. Таким образом, условное осуждение является соответствующей реакцией общества, и потому запрет является конституционным.
Есть ряд ограничений для выдвижения в качестве кандидата на соответствующую должность. Условия выдвижения на выборные должности как ограничения всеобщего избирательного права установлены в ст. 33 ФЗ № 67. Причем эти запреты являются всеобщими, и распространяются на все уровни выборов. Правда, на муниципальном уровне есть определенные послабления, связанные только с отдельными видами МО. Так, есть запрет для лиц, замещающих выборные должности глав муниципальных районов и городских округов, их супругов и несовершеннолетних детей иметь счета в иностранных банках, хранить в них денежные средства и ценности или использовать иностранные финансовые инструменты (ФЗ №79 от 07.05.2013), обязанность кандидата на такие выборные должности к моменту регистрации прекратить хранение и использование таких финансовых средств (ст.33 п.3.3 ФЗ №67) и представить письменное уведомление в регистрирующую ИК (ст.38 п.1.6 ФЗ №67).
3) Нахождение места жительства на территории избирательного округа.
Еще одна проблема – это привязка к месту жительства. Для активного ИП требование наличия места жительства на территории МО является общим правилом (необходим факт постоянной регистрации по месту жительства). Исключение составляет невключение в списки избирателей лиц, имеющих временную регистрацию по месту пребывания (военнослужащих по призыву, проживавших до призыва вне пределов МО) по п. 5 ст. 17 ФЗ №67. Еще одно исключение – законом АИП может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа (п.4 ст.4 ФЗ № 67), ибо лицо, не проживающее постоянно на территории МО, может иметь серьезные интересы там. С другой стороны, Закон СПб не предусматривает такой возможности.
Для пассивного избирательного права предусмотрено положение о недопустимости ограничения пассивного ИП в зависимости от места жительства. Правда, это касается только территории Российской Федерации, при этом есть ограничение пассивного ИП граждан РФ, имеющих право на постоянное проживание вне пределов РФ, если иное не предусмотрено международным договором (п.3.1 ст.4 ФЗ № 67). В Постановлении КС РФ от 22.06.2010 № 14-П по делу Малицкого КС РФ рассматривал, в сущности, схожую конституционную проблему. Но насколько это дело применимо в нашем случае, тоже большой вопрос. В данном случае КС РФ говорил только о праве проживания в другом государстве, и может ли это ограничивать избирательные права граждан? Несмотря на позицию КС РФ, такое ограничение продолжает сохраняться на уровне закона.
В ч. 3 ст.23 ФЗ № 131 содержится понятие избирательной системы. Это условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов. В предмет регулирования такого закон входят сами избирательные системы. Далее, законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Уставом МО устанавливается избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Однако есть определенные ограничения для МО, установленные ФЗ от 24.11.2008 № 207-ФЗ «О мерах по организации МСУ в Ингушетии и Чечне». В чем был смысл этого закона? Изначально, в 2007 г., когда этот закон принимался, Гриценко было неясно, в чем была специфика этого закона. Теперь она поняла, что между Чечней и Ингушетией не была установлена граница (???). Раз такая особенность имеется, и она крайне резонанса, то это отражается и на строение МО, и на особенностях избирательной системе. Это вызывало ряд вопросов, один из которых и был рассмотрен в Определении КС РФ от 1.06.2010 № 830-О-О по жалобам Зурабова и Имагожева. Эти граждане считали, что их свобода выборов ограничивается, что надо дать возможность самостоятельно избирать глав МО. КС признал, что должна быть гибкость в установлении ИС, учет исторических и местных традиций. Однако есть дискреция законодателя субъекта в переходный период, и возможность выбора соответствующих лиц может быть несколько сужена при всех возможных конституционных принципах. Для других МО никаких ограничений нет, и возможность установления конкретной системы определяется уставом МО.
Какие избирательные системы предлагаются на выбор МО? Во-первых, это мажоритарная ИС по одномандатным или многомандатным округам (п.8 ст.18 ФЗ № 67). В чем отличие? Обычно многомандатный орган ассоциируется с пропорциональной системой, и это понятие используется именно в контексте пропорциональной системы. В этом случае реализации подлежат несколько мандатов, но выборы все равно персонифицированы, и количество мест весьма ограничено. Обратим внимание, что исключительно мажоритарная система по одномандатным и многомандатным ИО есть в поселениях с численностью избирателей менее 3000 чел или в поселениях и городских округах с ПО численностью не более 15 депутатов (ч. 3.2 ст. 23 ФЗ №131 с изм. ФЗ № 303 от 2.11.2013). Ранее была возможность применения и пропорциональной системы в таких округах. Во-вторых, это пропорциональная система. Пропорциональная ИС сохранилась, но имеет свои правила применения. Помимо вышеуказанного ограничения, при установлении пропорциональной системы распределению по спискам подлежат не менее 10 мандатов (ст.23 ч.3.3 ФЗ № 131 с изм. ФЗ № 303 от 2.11.2013). Проблема реализации принципов избирательного права при применении пропорциональной ИС на муниципальном уровне разбиралась в деле Гурмана и Болтушенко в Постановлении КС РФ от 7.07.2011 №15-П. Особенности муниципальных избирательных систем в СПб установлены в ст.6 Закона СПб: мажоритарная избирательная система по одномандатным или многомандатным ИО по выборам депутатов муниципальных советов.
Особенности периодичности и обязательности выборов следующие.
Срок полномочий органов МСУ и ВДЛ устанавливается уставом МО от 2 до 5 лет. ФЗ № 67 производит установление единого дня голосования по выборам органов МСУ: второе воскресенье сентября (ст.8); при досрочном прекращении полномочий ПО – не позднее 6-месячного срока. Условия и порядок сокращения, продления срока полномочий установлены в ст. 81.1 ФЗ № 67.
Назначение выборов производится представительным органом МО в сроки, установленные уставом МО на основании ФЗ № 67 и закона субъекта о МВ.
Субъекты, наделенные правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов на муниципальных выборах, таковы:
1) граждане, обладающие пассивным ИП, путем самовыдвижения (мажоритарная ИС);
2) избирательные объединения (ИО) (индивидуально – мажоритарная ИС; в составе списка – пропорциональная ИС). Тут нужно понять, что вообще такое ИО. Это может быть региональное отделение политической партии; иное, помимо политической партии, общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, не позднее чем за год до даты выборов /дня голосования/ и заключает союз с политической партией.
Условия о регистрации кандидатов следующие:
1) заявление кандидата в окружную ИК о согласии баллотироваться;
2) обязательство о прекращении деятельности, несовместимой со статусом депутата (ВДЛ) в случае избрания;
3) наличие копии решения ИО о выдвижении (в случае выдвижения ИО);
4) был произведен сбор подписей в поддержку выдвижения. Здесь интересно то, что верхний предел минимального числа подписей устанавливается в законодательстве субъектов. Для СПб это 0,5 % от числа зарегистрированных избирателей, но не менее 10 подписей.
Что касается особенностей подсчета голосов в муниципальных выборов, то в соответствии со ст. 6 ФЗ № 67 на выборах в органы МСУ граждане РФ могут голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов – это изм. ФЗ № 146-ФЗ от 4.06.2014). Такую возможность могут предусмотреть соответствующие законы субъектов, что является исключением из общего правила. Например, на местных выборах в Тверской области, Якутии и Карелии были зафиксированы победы кандидата «против всех». Как вообще относится к такой возможности, и является ли такой элемент частью принципа свободных выборов? В этой связи мы можем проследить определенную эволюцию позиций КС РФ. Именно на таком примере мы можем увидеть то, что позиция КС РФ менялась в зависимости от того, как на это смотрел законодатель. То есть когда законодатель предусматривал возможность голосования против всех, то КС РФ тоже поддерживал это, а когда законодатель запрещал голосование против всех, КС РФ также обосновывал этот запрет. То есть, по сути, эти вопросы остаются на усмотрение законодателя. Так, согласно Пост. КС от 10.06.98 N17-П, избиратель вправе выражать волю в любой юр. форме, чтобы исключить возможность искажения существа волеизъявления, поэтому воля избирателей может быть выражена в форме голосования против всех. Другой пример: согласно Пост. КС от 29.11.04 г. N17-П отказ в доверии всем кандидатам является элементом субъективного ИП, а согласно Пост. КС России от 14.11.05 N10-П признание возможности голосования на выборах «против всех» относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя.
Особенности выборов в Санкт-Петербурге регулируются Закон СПб от 26.05.2014 №303-46 «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований СПб» . Мы помним, что тамошнее понимание выборов уже – только выборы депутатов в муниципальные советы. Есть и Закон Ленобласти от 15.03.2012 № 20-оз «О муниципальных выборах в Ленинградской области».
Местный референдум
Что касается местного референдума, то Гриценко обращает внимание на то, что федеральный законодатель устанавливает рамки, а региональный законодатель определяет уже конкретно, как проводятся такие выборы. Соответственно, при регулировании местного референдума следует выделять следующие уровни:
1) федеральный уровень: ФЗ № 67 от 12.06.2002; ФЗ № 131 (ст.22 и др.);
2) уровень субъектов РФ: законы о местных референдумах (Ср.: Закон СПб от 10.03.2004 №138-22 «О местном референдуме в СПб»);
3) муниципальный уровень: уставы муниципальных образований.
Согласно ст. 12 ФЗ № 67 на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Но действительно ли на такие референдумы выносятся только вопросы местного значения? Или туда можно выносить вопросы, прямо не отнесенные к вопросам местного значения? Например, вопросы самообложения граждан, вопросы структуры органов муниципальной власти. Для этого, вроде бы, нет никаких препятствий. Референдум не такая уж прямая форма непосредственной демократии, ибо сам закон устанавливает границы применения местного референдума, указывая на те вопросы, которые явно не могут быть вынесены на референдум (п. 8 ст. 12 ФЗ №67). С другой стороны, ряд вопросов решаются только референдумом, поэтому уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Территория местного референдума охватывают всю территорию муниципального образования.
На период чрезвычайного или военного положения и в течение 3 месяцев после его отмены референдум на местном уровне проводиться не может. Предусмотрена также и возможность проигнорировать инициативу выдвижения. Орган МСУ, уполномоченный в соответствии с уставом МО принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Очень часто, поэтому, дела просто до суда не доходят, ибо на этапе проверки выявляются изъяны в инициативе по выдвижению референдума, и вопрос, который выдвигается, неподведомственен местному референдуму. Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума
Круг лиц, которые могут выступить с инициативной о назначении референдума, достаточно универсален.
1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Референдум может назначать судом в следующих случаях:
1) если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки;
2) имеет место обращение граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора.
Местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Структура муниципального референдума выглядит следующим образом:
1) сбор подписей в поддержку инициативы о назначении местного референдума (ст. 22 ФЗ № 131);
2) реализация инициативы (ст. 36 ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ);
3) проверка подписей;
4) принятие решения о назначении референдума;
5) проведение голосования;
6) установление результатов голосования.
Определение структуры органов МСУ в случае образования на межселенных территориях вновь образованного МО или в случае создания нового МО путем преобразования существующего осуществляется путем референдума по ч. 5 ст. 34 при условии выдвижения инициативы референдума населением не позднее 1 месяца с момента издания закона субъекта РФ об образовании МО. Согласно ч. 5.1 ст. 34 референдум по структуре органов МСУ не проводится в случаях образования ГО с ВГД или их преобразования в ГО без ВГД в соответствии с законами субъектов РФ. Отметим, что уставы МО на референдумы теперь не выносятся. Вопросы введения и использования средств самообложения граждан (то есть разовых платежей граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения) решаются также на местном референдуме (ст.56).
Голосование по вопросам изменения границ и преобразования МО (ст. 12, 13, 24) проводится по процедуре референдума, но рассматривается как самостоятельный вид голосования.
Юридическая сила решения референдума является следующей:
1) является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении;
2) действует на территории соответствующего муниципального образования;
3) если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, необходимо определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать трех месяцев;
4) решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в соответствии с Федеральным законом в судебном порядке.
Отзыв депутатов и выборных лиц местного самоуправления
Голосование по отзыву депутата или выборного должностного лица МСУ проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума, но это, как мы помним, отдельная, особая форма непосредственного волеизъявления населения МО.
Законодатель указывает на то, что основания отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. Возможно ли тогда предусмотреть иные основания в уставе, в т. ч. и просто утрату доверия? В советское время оснований для отзыва депутата было больше в порядке императивного мандатов, сейчас же порядок изменился. Если мы говорим о политической ответственности, то она теперь не предусматривается. Если же мы говорим о невыполнении требований закона, то мы это рассматриваем как правонарушение, несоблюдение запрета или ограничения. Основания для отзыва должны быть подтверждены в судебном порядке. Отзываемое лицо обладает рядом гарантий, а именно, процедура отзыва должна обеспечивать возможность для отзываемого лица дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Каким образом определяются результаты голосования? За отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). При этом предусматриваются определенные ограничения для формы отзыва депутата. Если все депутатские мандаты в МО или их часть замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Почему? Потому что статус должен быть равным, и депутаты, избранные по разным системам, должны иметь равные гарантии. То есть применение отсутствия системы отзыва для пропорциональной системы не должно влечь ущемление прав депутатов, избранных по мажоритарным округам.
Сход населения
Сход – тоже очень важная форма прямой демократии. Сход – это форма прямого волеизъявления граждан:
1) как форма реализации полномочий представительного органа МО по решению вопросов местного значения, в том числе исключительных (ст.25, ст.35 ч.3 ФЗ №131);
2) как форма решения вопросов статуса и территории населенного пункта и муниципального образования (ст.25.1 ФЗ №131).
Иногда сход выполняет и другие функции. Он может быть альтернативой следующим обстоятельствам.
1) может выступать как альтернатива представительного органа (принятие устава МО и внесение в него изменений);
2) может выступать как альтернатива референдума (ст.34 ФЗ №131 – определение структуры органов МСУ в поселениях с численностью не более 300 человек, обладающих ИП, ч. 3.1 ст. 35 ФЗ № 131 – сход по вопросу о численности и сроке полномочий ПО поселения; ст. 45 Ф №131 – решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан; ст. 56 ФЗ № 131 - решение вопроса о введении и использовании средств самообложения населения). Пределы использования сходов для решения вопросов местного значения как проблема были рассмотрены в Определении Конституционного Суда РФ от 08.04.2010 № 454-О-О по делу Маракушина.
Условия проведения схода следующие. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (а также по решению граждан в поселениях с численностью не более 300 человек) представительный орган не формируется и для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных должностных лиц местного самоуправления является обязательным.
Формы непосредственного участия населения в осуществлении МСУ. Правотворческая инициатива граждан
Формы непосредственного участия населения в осуществлении МСУ следующие:
1. Правотворческая инициатива граждан;
2. Территориальное общественное самоуправление;
3. Публичные слушания;
4. Собрания;
5. Конференции;
6. Опрос;
7. Обращения граждан.
Начнем с правотворческой инициативы граждан.
Статья 26 ФЗ №131 закрепляет ряд условия для выдвижения правотворческой инициативы. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа МО, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с ФЗ № 131. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Территориальное общественное самоуправление
В соответствии со ст. 27 Закона № 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, ГО, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Подобное форма непосредственного участия в местном самоуправлении реализуется в пределах следующих территорий проживания граждан:
1) подъезд многоквартирного жилого дома;
2) многоквартирный жилой дом;
3) группа жилых домов;
4) жилой микрорайон;
5) сельский населенный пункт, не являющийся поселением;
6) иные территории проживания граждан.
ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением путем :
1) проведения собраний и конференций граждан;
2) создания органов территориального общественного самоуправления, которые избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Формами ТОС можно назвать следующие:
1) собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления. Оно считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста;
2) конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста;
3) Деятельность органов ТОС.
Полномочия органов территориального общественного самоуправления следующие:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференци��х граждан;
3) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов;
4) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.
Публичные слушания
Согласно ст.28 ФЗ № 131 публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования по инициативе следующих групп:
1) населения;
2) представительного органа муниципального образования;
3) главы муниципального образования.
Публичные слушания назначаются представительным органом муниципального образования - при инициативе населения или представительного органа муниципального образования, а также главой муниципального образования - при инициативе главы муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать:
1) заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний;
2) заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта;
3) другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования;
4) опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
К вопросам публичных слушаний относятся следующие вопросы местного значения:
1) проект устава муниципального образования или проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами);
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) вопросы о преобразовании муниципального образования (кроме случаев, когда в соотв. ст. 13 ФЗ №131 для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан);
4) проекты планов и программ развития МО;
5) проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий (кроме случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации);
6) проекты правил благоустройства территорий;
7) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;
8) вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
9) вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Собрание и конференции граждан
Тут очень кратко. Ст.29 ФЗ №131. Они проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Опрос граждан
В соответствии со ст.31 ФЗ №131 опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти, при этом результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Условия проведения опроса граждан следующие:
1) жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения;
2) финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется либо за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов МСУ, либо за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
1) дата и сроки проведения опроса;
2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
3) методика проведения опроса;
4) форма опросного листа;
5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
kolizik1
January 21, 2019
1) П. 2 Ст. 3 Европейской хартии + П. 1 Ч. 4 Ст. 35 ФЗ № 131
2) Ч. 1 Cт. 72 Конституции РФ + Cт. 73 Конституции РФ + Ст. 6 ФЗ № 131
Коллизия 1. П. 2 Ст. 3 Европейской хартии + П. 1 Ч. 4 Ст. 35 ФЗ № 131
По Елисеевой:
Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления:
2. Это право (местного самоуправления) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.
Статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
4. Представительный орган муниципального района:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей.
Решение Коллизии:
Проблема: из гарантии, установленной ЕХ, представляющей собой обязательность формирования представительного органа непосредственно населением, делается изъятие посредством ФЗ. ЕХ – это акт прямого действия, который должен применяться непосредственно. А также федеральный законодатель, не превысил ли свои полномочия, мог ли он делать такое изъятие из гарантии, установленной ЕХ?
ЕХ предусматривает безусловную гарантию права – и это обязательно, то ФЗ такой порядок избрания устанавливает как один из вариантов. То есть получается – местное самоуправление может решать – предоставлять такое право или нет.
Правомерно ли предоставление такого выбора? Есть позиция КС от 18.05.2011 № 9-П. КС доказывает правомерность такой ситуации, говоря, что здесь же нет отрицания – здесь есть выбор. Однако, ЕХ– никакого выбора не подразумевает, она делает упор на важность представительного органа местного самоуправления. КС же говорит, что выбор не отменяет возможность непосредственного формирования. ЕХ считает, что местное самоуправление должно быть максимально приближено к местному населению.
Вывод: самая прямая связь – это прямые выбор.
ПКС 2001 года №9-П по делу Севастьянова - КС сказал, что коллизии между ст.3 Хартии и ст.35 131-ФЗ нет, и все нормально.
131-ФЗ себя провозглашает самым главным. Нормы 131-ФЗ имеют приоритет перед всеми остальными нормами, регулирующими МС.
ПО ГРИЦЕНКО: взять формулировку проблемы выше
В данном случае речь идет о том, что Хартия устанавливает обязательность реализации права местного самоуправления через представительные формы. Причем эти представительные формы (то есть – «советы» или «собрания») должны быть основаны на принципе формирования путем свободных выборов. И как в данном случае реализуется этот представительный характер – то есть, принцип народного представительства на местном уровне, в рамках формирования представительных органов муниципальных районов в Российской Федерации. Положение
ч. 4 ст. 35 Федерального закона о формировании представительных органов муниципального района путем не прямых выборов, а путем делегирования
1)Постановление Пленума Верховного Суда о применении судами общепризнанных норм и принципов международного права и норм международных договоров Российской Федерации от 10.10.2003 г., где Верховный Суд пытается посмотреть, в том числе, на положение закона о международных договорах через призму ч. 4 ст. 15 Конституции и предложить некую модель применения судами соответствующих положений. Так вот, безусловно, в развитие уже и законодательных положений, нужно, наверное, констатировать, что далеко не все международные договоры являются непосредственно действующими. Более того, они указывают, в значительной части, на определенные положения, отсылают к национальному законодательству, и соответствующие отсылки к национальному законодательству мы можем с вами обнаружить и в тексте Хартии.
Вот почему, здесь ставится знак вопроса в отношении того, до какой же степени мы можем считать Европейскую хартию местного самоуправления непосредственно действующим международным договором
2) сказать, что Европейская хартия не является непосредственно действующим договором мы тоже не сможем, поскольку в той части, в какой определяются принципы уже без каких-либо отступлений от них и возможности отступления от них, мы должны воспринимать их как имеющие приоритет, в том числе для национального законодателя.
3) Постановлении по жалобе Севастьянова Конституционный Суд не усмотрел нарушения Конституции и указал, что данный порядок формирования представительного органа местного самоуправления, но и соответствует Хартии (в том смысле, что Хартия опосредованно никак не является нарушенной в том смысле, что соответствующие положения Хартии мы можем толковать таким образом, что они не исключают, в том числе, такого косвенного порядка избрания и формирования путем делегирования представительного органа муниципального района).
4)КС РФ пытался показать, то данное положение распространяется не на все виды муниципальных образований и КС РФ сказал, что речь идет исключительно о так называемых «первичных единицах», которые действительно являются субъектами данных муниципальных отношений и именно на них распространяется данное требование прямого формирования (а первичные в данном случае это поселения).
5)аргумент в пользу отсутствия противоречия. КС сказал что правила ЕХ распространяется на МО находящиеся ближе к населению т.е. только на поселения, а не на Муниц-е Район. Т.е здесь право на МСУ уже реализовано и в этом смысле к муниц-м р-нам правила ЕХ, вроде, и не должны применяться. С другой стороны, принцип выборности на основе прямого избирательного права здесь (в ЕХ) касается всех советов и собраний образуемых в любых муниципальных единицах не зависимо от того образуются они естественным путем, как естественные поселения или как объединения поселений.само по себе объединение не означает утраты качества местного сообщества и не значит, что территория, объединяя несколько поселений, не имеет своего поселения, а состоит из нескольких поселений и некой совокупности местных сообществ, проживающих на этой территории.
6)Другой аргумент: район как территориальный уровень, именно как территориальное самоуправление отличается по своей природе т.е. это уже не естественно исторически сложившаяся единица, а созданная в целях осуществления в том числе более эффективного управления и объединяющая поселения, И вот на этой идее объединения поселений вроде бы и строится дальше логика аргументации КС, что подобные единицы несут на себе и другие задачи, это не только самоуправление, но и здесь решаются задачи государственного управления, реализуются гос. Полномочия. По этому аргументу, относящемуся к особенностям района как территориального сам-управления, нужно сказать, что это муниц-е образование особого рода, особого типа. Район может быть рассмотрен как поселение, имеющее территориальный статус территорий объединяющих поселения. Как муниципальное образование район имеет другую природу, и значит, возможны отступления в порядке равного подхода к управлению. здесь возникает др. проблема: до какой степени мы можем говорить об обязательном выделении общих признаков статуса муниц-х образ-й, независимо от различий, и до каких пор мы можем говорить о том, что такие различия допустимы. иначе говоря, пределы действия принципа равенства в статусе муниц-х обрз-й. (15.36) КС строит свои аргументации на том, что возможны отступления от этого единого общего подхода, а значит от равного отношения к разным типам муниц-х образ-й в силу того, что они имеют разный статус. Главное здесь наличие объективной необходимости в различиях подхода, в т.ч в порядке формирования соответствующего органа. А различия в компетенции района и поселения – объект-но обусловлено, т.к природа разная и круг вопросов разный. Здесь отступление от принципа равенства оправдано.
7)права МСУ осуществляются теми органами, которые объединяют выборных лиц т.е. так или иначе идея представительства в них присутствует.
Коллизия 2. Ч. 1 Cт. 72 Конституции РФ + Cт. 73 Конституции РФ + Ст. 6 ФЗ № 131
По Елисеевой:
Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
Ст.73 Конституции РФ:
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Ст.6 ФЗ-131:
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ.
Решение Коллизии:
Формулировка проблемы: 131-ФЗ устанавливает рамки полномочий органов государственной власти субъектов РФ уже (в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ), чем они следуют из Конституции. Несмотря на то, что речь идет о предмете, находящемся в совместном ведении Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 КРФ), в данном конкретном случае речь идет о полномочии в рамках совместного ведения, которое закрепляется за органами субъекта РФ и по смыслу конституционной нормы ст. 73 Субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование самостоятельно разрешения федерального законодателя в виде прямого указания на это в законе ему не требуется.
Ст. 72 Конституции говорит об отнесении установления общих принципов организации системы ОМСУ к предмету совместного ведения. Таким образом, по данному вопросу принимаются ФЗ, на основе которых и происходит дальнейшее регулирование соответствующих вопросов субъектом РФ. 73 ст. Конституции устанавливает правило определения полномочий субъекта РФ по остаточному принципу. 131 ФЗ относит полномочие по правовому регулированию организации МСУ к ведению субъекта.
Итак, используя системный анализ, в данной коллизии можно выделить несколько проблем: является ли правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления общим принципом в соответствии с Конституцией РФ; насколько остаточный принцип определения полномочий, сформулированный в ФЗ 131, соответствует тому же принципу, сформулированному в Конституции.
понятия общих принципов нет в законодательстве. Обратимся к практике Конституционного Суда РФ. Так, позиция КС - что к общим принципам можно отнести довольно широкий круг вопросов, так как нет законодательно закрепленного их перечня. Выход видится в том, чтобы закрепить соответствующий перечень на уровне федерального законодательства или хотя бы ввести четкие критерии, позволяющие разграничить общие принципы от иных вопросов.
По поводу определения полномочий по остаточному принципу неопределенно. Так, ФЗ 131 говорит, что по остаточному принципу определяются полномочия РФ, в то время. Когда Конституция напротив, указывает, что полномочия по остаточному принципу определяются за субъектом РФ. При этом и в ФЗ, и в Конституции говорится про пределы ведения. Представляется, что для начала федеральному законодателю следует определиться именно с этими пределами ведения. Также, ситуация, когда нельзя определить конкретный объем полномочий государственной власти в сфере МСУ, создает угрозу для чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ, что недопустимо в силу ст. 12 Конституции. Так, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ Федерация принимает соответствующие ФЗ, в которых устанавливает общие принципы и положения по тому или иному вопросу, а субъекты РФ занимаются дальнейшим развитием положений данных ФЗ. Необходимы четкие установления на федеральном уровне полномочий в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ по установлению общих принципов организации МСУ как для РФ, так и для субъектов РФ.
Ч.1 ст.72 Конституции РФ определяет предмет совместного ведения в сфере организации МСУ, т.к. опираясь на сферу совместного ведения, можно говорить о разграничении полномочий по правовому регулированию в этой сфере между федерацией и субъектами. ст.73 зафиксирована как принцип, определяющий по остаточному принципу круг полномочий субъектов РФ, т.е. вне пределов ведения РФ, полномочий РФ по предметам совместного ведения. Тем не менее, 131-ФЗ указывает на более детальные вопросы правового регулирования МСУ в субъекте РФ и только в случае и порядке, предусмотренном 131-ФЗ. Т.е. по отдельным вопросам 131-ФЗ является единственным нормативным актом, который устанавливает пределы регулирования субъекта РФ в соответствующих сферах.
Также ФЗ расширяет пределы регулирования вопросов организации МСУ, чем ст.72 – установление общих принципов. Однако, само понимание общих принципов неопределенное, если обратить внимание на практику КС. Так в Якутском деле КС указал, что понятие общих принципов достаточно широкое. И законодатель должен определить круг общих принципов. Так что, несмотря на расхождение формулировок, конституционное толкование правового регулирования должно быть в том ключе, что 131-ФЗ говорит об общих принципах, хотя так не написано.
Проблема понимания остаточного принципа. Т.е. ст.73 фиксирует остаточный принцип, по средствам того, что исчерпывающим образом нужно определять полномочия федерации, за рамками этих полномочий полномочия субъектов должны быть определены не путем перечисления, а путем остаточного принципа, т.е. все, что за рамками. А 131-ФЗ применяет другое регулирование, указывая, что, все иные вопросы законодательного регулирования, кроме тех, которые прямо закреплены за субъектом, регулируются федерацией. Т.е. допустимо ли применять остаточный принцип в установлении соответствующих полномочий субъекта.
возникает необходимость на федеральном уровне более детального регулирования полномочий субъектов по предметам совместного ведения. В связи с этим ст.73 необходимо связать со ст.76 ч.2, а именно ФЗ принимается по предметам совместного ведения, и они устанавливают разграничение полномочий, таким образом, они определяют, какие именно полномочия субъекты РФ осуществляют, в том числе в сфере правового регулирования.
Следовательно, МСУ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, а именно вправе принимать МНПА и фиксировать положения в уставе Муниципального образования для дальнейшего их исполнения, кроме тех полномочий, которые определены в ФЗ РФ, НПА РФ, законов субъектов и НПА субъектов РФ.
ПО ГРИЦЕНКО:
Ст.72 говорить только об общих принципах орг. Местного самоуправления. Здесь имеется в виду регулирование именно организация местного самоуправления по всем тем направлениям, которые обозначены в самом ФЗ-131 как общие принципы или основы организации МСУ в соответ. Сферах, но все равно предмет разный, потому что если там говорится об общих принципах, именно они делятся между федерацией и субъектом, то ст.6 расширяет предмет, не говоря уже вообще об организации МСУ можно наверно все равно предположить, что правовое регулирование вопросов организации МСУ имеется в виду только в тех рамках в каких в Конституции определены как предмет ведения федерации и субъекта, вряд ли возможно какое либо регулирование вопросов орг. МСУ кроме тех которые под падают под Конституционные рамки предмета ведения как совместного, потому что у нас еще есть самостоятельность местного самоуправления в том числе определения своей собственной организации и здесь появляется другой аспект разграничения вопросов правового регулирования не только между законодателем и субъектом, но и между муниципальным уровнем, в смысле гос-ва и местного самоуправления т.к. МСУ тоже обладает правотворческой компетенцией по вопросам собственной организации.
И вот можно предположить когда мы говорим о случаях и порядке установленном федеральным законом то законодатель не просто пытается решить задачу разграничения полномочий по правовому регулированию между федерацией и субъектом, но и еще и ограничить субъект с точки зрения того, что может делать законодатель , а что может муниципалитет, его органы.
Здесь и как раз этот принцип остаточного регулирования и работает в сторону того, что органы МСУ должны самостоятельно определяться со своей организацией в рамках своего собственного ведения и относящихся к вопросам местного значения, потому что у них есть устав и другие возможности издания муниципальных правовых актов и вот здесь их компетенция по остаточному принципу формируется ,но тоже от части по остаточному не сказать что прям полностью по остаточному, потому что - они все равно не могут принимать законы ,они не обладают правом первичного законодательного регулирования значит в любом случае любое муниципальное нормотворчество оно будет подзаконным и должно быть основано на законе, и осущ. некого правового регулирования отношений имеющих законодательное значение наверное мы не можем поставить на уровень муниципальной власти. Поэтому конечно и вопрос организации МСУ, которое они решают в рамках административного нормотворчества оно должно быть задано законом, но задается оно как раз в рамках общих принципов.
Почему именно вопросы общих принципов , пусть даже в детальном их понимании ,но являются предметом ведения соответственно, а не вообще всякие вопросы МСУ ,поэтому в контексте именно конституционного понимания разграничения полномочий органов гос. Власти федерации, субъектов ,а также МСУ мы должны понимать что все три уровня здесь то есть, но субъекты федерации как и федерация имеют право принимать законы и в этом смысле эти законы затрагивают общие вопросы орг. МСУ, когда муниципальные органы конкретизируют вопросы организации своего МСУ именно в рамках, которые им закон поставил. Вроде бы такая конструкция старается быть обоснованной в данном случае, поэтому положения ст.6 ФЗ 131 следует трактовать как вопросы ограничения как муниципального так и федерального уровня.
Насколько логично и эффективно, конституционно проведено это разграничение между федерацией и суб. Федерации в части регулирования общих принципов организации МСУ этот вопрос нужно задавать, в частности анализа соответствующих посылок в законе 131 на законы субъектов федерации ,ну неизбежно будут возникать эти вопросы. Вот давайте посмотрим насколько субъекты федерации включены в законодательное регулирование организации МСУ по соответ. Блокам этих общих принципов систематизируя эти принципы по предложенной схеме , предложенной самим законом , если посмотреть например территориальную организацию местного самоуправления то можно сказать что упоминания субъекта федерации и его законодательного регулирования в этой сфере имеет вторичный характер , потому что сам порядок осуществления каких либо процедур территориальных (изменения границ) их порядка осуществления не относятся к ведению субъекта федерации, то есть суб. Федерации эти вопросы в основном не регулируют ,но что они регулируют? Они только оформляют законами результаты этих процедур ну то есть законы принимаются по вопросам установления и изменения границ муниципальных образований на основании применения тех процедур которые в ФЗ ,получается суб.фед в данном случае лишь применяет ФЗ в каждом конкретном случае в каждом субъекте , но не устанавливает сам порядок осуществления таких преобразований.
Конечно здесь можно задать не мало вопросов почему именно таким образом решил законодатель ? на сколько такой порядок учитывает такой принцип как учет исторических особенностей территорий? На сколько возможно вообще все эти обстоятельства учесть? Да действительно этот принцип явно в данном случае будет несколько сужен в применении ,только пожалуй в регулировании особых территорий в регулировании их статуса можно предусмотреть в специальном законодательстве эти оговорки, ну как это делается в 29 статьях применительно к городским и муниципальным образованиям здесь субъекты федерации действительно могут не просто устанавливать границы внутри городских муниципальных образований ,но и еще в своих законах проводить типологию и даже в водить новые типы МО, но это исключение, основное правило в том что оформляется преобразование только законами субъектов, но не сами правила, не сама типология это все устанавливается централизовано. Ну конечно если устанавливаются границы, то и устанавливаются административные центры, что это вообще? АЦ это в ФЗ 131 определено и конечно имеет оно имеет значение только для тех МО которые представляют собой территории объединяющие различные населенные пункты ,это либо сельские поселения, либо городские поселения включающие в свой состав территории нескольких населенных пунктов ,либо это район муниципальный. Это делается также законом субъекта при установлении границ соответ. МО. АЦ считается тот населенный пункт или та часть территорий МО где собственно определяется место нахождения представительского органа. На сколько суб. Фед. Свободны устанавливать порядок учета мнения населения при определении границ, здесь сразу говорю что конечно такой свободой они практически не обладают, но тем не менее указать на такую возможность наверно имеет смысл по той причине ,что сама судебная практика (КС) расширила в данном случае законодательные полномочия суб. Федерации и вытекает это собственно из той позиции что именно суб.федерации в своих уставах определяют непосредственное участие населения в управлении делами данного суб. Федерации и вводят соответствующие формы непосредственного участия. Использование этих форм возможно и при определении территорий муниципальных единиц ,но дополнительно, факультативно к тем которые определены в ФЗ. Ну то есть иначе говоря порядок учета мнения населения при определении границ все таки определен в самом федеральном законе ,другое дело что в некоторых случаях закон говорит об учете так скажем населения косвенным образом через решение представительного органа и вот в данном случае как собственно учитывается мнение населения непосредственно представительным органом остается за кадром и ФЗ это во все не комментирует, КС рассматривая этот вопрос Определение 6 марта 2008г указал на соответ полномочие суб. Федерации определять иные формы учета мнения населения в качестве вспомогательных, предваряющих по сути говоря решения представительного органа. Таким образом КС обязал суб.федерации такие формы предусмотреть. Но на сколько субъекты это поручение выполняют вопрос этот открыт тем более что ФЗ это прямо не предусмотрел, вот здесь я бы обратила внимание на то что КС пошел дальше ФЗ и по сути дал в толковании возможность регулирования порядка учета мнения населения при изменении границ МО непосредственно субъектам. И недавно появилось еще одно полномочие у суб. Это подпункт 4. Когда меняются границы между суб. , по идее мы уже говорили о том что такие процедуры начинают практиковаться и на примере Москвы это ярко было показано, кстати подобные изменения сопровождались принятием ряда законов связанных в том числе с процессом изменения статуса МО и их объединением, изменением границ и особенностями тех. Статусов МО которые переходят в состав территорий др. субъекта. Здесь же в 2011 г. была осуществлена поправка к ФЗ 131 имеется в виду что вообще сам по себе порядок осущ. вот таких территориальных преобразований в связи с изменением границ суб. Федерации и между субъектами РФ должен определяться законами субъекта федерации. Ну очевидно по опыту Москвы можно предположить, что это могут быть как раз такие законы связанные с особенностью статуса и изменения территорий, границ МО в случае объединения и изменения границ между субъектами и перехода части территории субъекта ,а значит и МО в территорию другого субъекта. В отношении Москвы это имело особенное значение, потому что типология М. единиц не совпадала и в городе Москве таковыми являются муниципалитеты, они все называются одним словом ,а в Моск.Области соответственно типологию МО как и во всех территориальных субъекта то есть МР, Поселения и т.д.. И вот закон соответственно и определил каким образом будут данные вопросы о статусе этих МО решаться, сохранив на переходный период их прежний статус , т.о. в Москве появились такие же типы МО как в территориальных субъектах т.е. поселений. Конечно закон об особенностях статуса соответ. МО это еще не законы о порядке учета ,порядке осущ. самих МО и далеко не все вопросы надо сказать на примеры Москвы были решены в этом законе, закон же Федеральный ориентирует на более широкий предмет в том числе все элементы , все этапы территориальных преобразований могут наверно также быть предусмотрены. Но вот так же на примере этой части общих принципов т.е. территориальной основе можно наверное увидеть ,что включение суб. В регулировании этих вопросов оно первоначально имело сжатую сферу обращения к законодат. Суб. Но постепенно законодатель федеральный все таки расширяет возможности законодательного участия субъектов федерации в определении соответ. Вопросов. Почему это происходит? И что это показывает? Это не только касается данных принципов, но и других. Очевидно, что все равно исчерпывающих характер регулирования в части регулирования субъектом федерации МСУ ,все таки не позволяет гибко подойти к регулированию организации МСУ и все время вынуждает нас обращаться к федеральному закону даже для решения мелких вопросов, а это не всегда в законе урегулировано ,в результате этот конфликт ,такого сужения включения суб. В регулирования вопросов МСУ себя конечно не оправдывает и сейчас мы наблюдаем в том числе такую картину ,что пробелов в регулировании вопросов МСУ достаточно много, решаются они по разному либо сами муниципальные образования начинают заниматься нормотворчеством при чем таким не свойственным для себя с отсутствием законодательных основ, либо опять же вопрос решается в явочном порядке но не на основе закона. Соответ. Невозможно учесть все возможные аспекты территориального преобразования. Та схема и те формы которые предусмотрены в ФЗ они конечно не охватывают всего многообразия возникающих на практике потребностей. По вопросам компетенции вы сами проанализируете здесь ссылки даны на те положения которые отсылают нас к законам суб. Федерации ,это в основном связано не с определением даже вопросов местного значения ,потому что как раз вопросы местного значения суб.федерации вообще не определяют, но полномочия представительных органов в том числе исключительные полномочия они могут решить. Разумеется у них есть полномочия связанные с наделением гос. Полномочий это тоже происходит законом суб. Федерации и конечно в этой сфере как раз законы суб.федерации наиболее активно применяемая форма. Даже по сравнению с ФЗ который в большей мере занимается передачей полномочий на уровень суб.федерации а не на муниципальный.
kolizik2
January 21, 2019
1) П. 1 Ст. 26 Закона СПб «О территориальном устройстве СПб» + П. 2 ст. 9 Закона «Об организации МСУ в СПб»
2) Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ + Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131 + П.7 Ст.26.3 ФЗ № 184
Коллизия 3. П. 1 Ст. 26 Закона СПб «О территориальном устройстве СПб» + П. 2 ст. 9 Закона «Об организации МСУ в СПб»
По Елисеевой:
П.1 ст.26 Закона СПб «О территориальном устройстве СПб»
«Изменение границ МО, преобразование МО осуществляются в порядке, установленном с учетом общих принципов организации МСУ в РФ и особенностей организации МСУ в городах федерального значения Законом СПб об организации МСУ и настоящим Законом путем внесения изменений в настоящий Закон с учетом мнения населения соответствующих МО, выраженного в форме, установленной Законом СПб об организации МСУ»
П.2 ст.9 Закона СПб «Об организации МСУ в СПб»
«Преобразование муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих МО по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом»
Решение коллизии:
Проблема: Правовое регулирование посредством отсылочных норм не содержит гарантий учета мнения населения, в данном контексте, а гарантия – она же и форма. А раз нет форм – то у нас под вопросом – как у нас вообще будут учитываться мнение населения и надлежащая ли форма учета.
Проблема поставлена – во-первых - пробельность, во-вторых – нарушение прав. Закон субъекта РФ должен решать вопрос о формах учета мнения населения в рамках территориальных преобразований для города федерального значения.
мб нужна теория про учет мнения - Ст.131 ч.2 К РФ: обязательный учет мнения населения при изменении границ территорий МСУ. Хартия: при изменении границ по возможности учет мнения дб через непосредственные формы, референдум. У нас ФЗ предусматривает различные формы участия населения в решении террит-х вопросов. Постепенно зак-ль двигался от более широких форм осуществления решения террит-х вопросов к исп-ю более опосредованных форм. Во-вторых, от решающих форм зак-ль переходил к факультативным формам.
Отсылка к федеральному закону и то отсылка к той его части, которая касается иных субъектов РФ, не городов федерального значения. Это значит все таки сод��ржательное регулирование, потому, что он занимается защитой прав граждан, в рамках совместного ведения, что предполагает более активную деятельность, в том числе с точки зрения правового регулирования – создания всех необходимых условий. Кроме того, это город федерального значения, который вечно обременен принципом единства городского хозяйства, который сказывается абсолютно на всем. И по идее такая свобода усмотрения была дана городу федеральному значения, для того, чтобы он учел особенности учета мнения населения исходя из своей специфики. положения указанной статьи должны быть использованы на основе применения общеправового принципа аналогии норм закона.
Здесь нет коллизии, так как на мой взгляд нельзя здесь рассматривать как нарушение прав. Отсылка дается на федеральный закон, но это никак не нарушает прав. Это положение скорее нарушает систему, так как данный вопрос должен решать сам субъект, и необходимо было в законе СПБ прописать данную форму учета мнения, не ссылаясь на ФЗ.
ЧТО ЕСТЬ У ГРИЦЕНКО:
зак-ль оставляет право города урегулировать эти вопросы (формы и учет мнения населения внутригородских территорий ГФЗ при изменении границ, а также при преобразовании МО). Ссылка идет на закон, но на какой? Это мб и закон об организации МСУ, и о территориальном устройстве. Закон СПб о территориальном устройстве дает отсылку к Закону об организации МСУ, не устанавливая каких-либо способов форм учета мнения. А в главе 5 этого закона (об орг-ии МСУ) – общие положения, что есть разные формы, которые могут быть использованы; дают только общее представление. В отношении изменения границ внутригородских территорий – учет мнения населения, который дб выражен в решениях мун-х советов соотв-х МО. На опосредованные формы ссылки нет. А если речь идет о преобразованиях, Ст. 9 Закон СПб ссылается на 131 закон, который конкретный закон не называет – круг замкнулся, формы не определены в 131 фз в отношении этого варианта.
Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ + Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131 + П.7 Ст.26.3 ФЗ № 184
По Елисеевой:
Ч.1 Ст. 131 Конституции РФ:
«… Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»
Ч.6.1 Ст. 19 ФЗ № 131:
«6.1. Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов МСУ государственными полномочиями РФ, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:
права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с осуществлением органами МСУ переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом (о передаче)…… в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;»
П.7 Ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ:
«Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий РФ …. органам государственной власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие:
….. права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ …., в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия»
Проблема: В данной коллизии предполагается организационное вмешательство, когда назначения руководителей органов исполнительной власти, осуществляется федеральным органом, который осуществляет контроль, если передается полномочие РФ субъекту РФ. Насколько возможно механизм передачи полномочий одинаковым образом рассматривать и применительно к федеративным отношениям и применительно к отношениям государственной власть к МСУ.
Невхождение ОМСУ в систему ОГВ гарантируется тем, что сама структура ОМСУ определяется в уставе МО. Если считать, что ОМСУ, осуществляющие отдельные государственные полномочия, то выступает как элемент системы ОГВ. ОМСУ не перестает быть элементом системы МСУ, он осущ только отдельные гос полномочия и в этом качестве уже входит в систему ОГВ со всеми полномочиями, в том числе, и организационными по назначению руководителей.
Механизм передачи полномочий от РФ к субъекту РФ, а далее субъектом РФ МО можно рассматривать в рамках субделегирования. Ч. 2 ст. 132 Конституция РФ говорит о наделении отдельными гос. Полномочиями, которые должны быть в соответствующих предметах ведения, также не должны быть переданы исключительные полномочия. Конституция РФ предусматривает передачу путем наделения по средствам ФЗ, закона субъекта РФ. Т.е. РФ может минуя субъект передать МО. Чаще полномочие федеральное передается субъекту с указанием дальнейшей возможности передачи МО – делегирование передачи.
Основная проблема: нарушается ли в данном случае принцип самостоятельного определения организационной структуры ОМСУ.
Ситуация тут неоднозначная. Если понимать под структурой лишь ее закрепление в Уставе МО, то коллизии - нет, так как никакие принципы здесь не нарушаются. Однако, мы знаем, что определение структуры ОМСУ включает в себя и полномочия по назначению соответствующих лиц МСУ, среди которых и руководители ОМСУ. Исходя из такой трактовки, можно говорить о некотором воздействии ОГВ на МСУ, что не совсем укладывается в принцип самостоятельного определения структуры ОМСУ.
Чем же можно оправдать такое воздействие, контрольными полномочиями ОГВ? Но тут разные виды публичной власти: государственная и муниципальная. Причем, ст. 12 Конституции РФ прямо говорит о недопустимости вмешательства ОГВ в МСУ. Также следует понять, что необходимо понимать под самим контролем. Контроль нельзя смешивать с организационными полномочиями. Так, контролировать исполнение переданных полномочий можно и иными способами, не создавая ситуации, когда ОГВ будут иметь возможность воздействовать на МСУ.
Кто бы исполнял на муниципальном уровне данные полномочия? Глава МО, ГАД контрактник, специально созданные для данных целей органы МСУ. Глава МО нет, так как избирается населением. нужно исходить из того, насколько МО самостоятельно, может ли в принципе напрямую назначаться должностное лицо субъектом. Статья 12 К РФ казалось бы блокирует такую вохможность. КС в деле Республики Коми 1997 г. и говорится о том, что такой подход не соответствует конституции. Тогда непротиворечивых случаев не остается. Коллизия есть. Так как нет способа (ОТКРЫТЬ ЭТО ПОСТ-ИЕ И ПЕРЕПИСАТЬ ЧТО-НИБУДЬ)
ПО ГРИЦЕНКО:ТУТ БОЛЬШЕ ТЕОРИЯ ПО КАЖДЫЙ СТАТЬЕ
Отдельные государственные полномочия (ст.19). Кроме того, в компетенцию МО включаются отдельные гос полномочия – это, прежде всего, та часть, которая явл-ся частью полномочий субъекта РФ, но на основании закона субъекта о наделении отдельными полномочиями – становят
19я статья по остаточному принципу формулирует иные полномочия как государственные и можно ли считать эти права (14.1, 15.1., 16.1) иными полномочиями, которые передаются для осущ-я ОМСУ как государственные, коль скоро они не являются полномочиями по решению ВМЗ? Нужно системное толкование. ся МО.
когда появилась ч.1 ст.19 у нас была другая концепция компетенции ОМСУ, зак-ль стремился максимально полно урегулировать все ВМЗ и полномочия ОМСУ для их решения дб были развиваться в рамках ВМЗ, а все остальные – передаваться от гос-ва как отдельные гос-е полномочия
В этой статье устанавливаются требования к законам о наделении государственными полномочиями органов МСУ (ч.6 ст.19). Дополнительные требования к законам субъекта о субделигировании: можно обнаружить отсылочные нормы к законам, которыми переданы отдельные полномочия РФ к субъектам и каким образом трактовать эти требования на сколько они применимы к законам о наделении?
Изначально исходим из того, что органов двойного статуса быть не должно. Но здесь идет же речь об исполнительных органах, которые входят в систему местной администрации. В пределах предметов совместного ведения структура органов исполнительной власти представляет собой единую систему органов исполнительной власти. Но это только в пределах таких полномочиях, а в других случаях? Но у нас есть дополнительные конституционные гарантии отделенности системы органов МСУ и даже здесь нельзя нарушать организационную самостоятельность органов МСУ. Определение Верховного Суда от 31.03.2010 № 71-Г10-2: отсутствие противоречия с федеральным законом
ФЗ специфично: полномочия РФ по предметам совместного ведения рассматриваются как переданные субъекту РФ (п.7 ст.26.3 ФЗ-184 о технологии передачи по предметам совместного ведения и устанавливает требования к закону о передачи по предметам совместного ведения от РФ к субъекту), короче, вот этот федеральный закон – основание передачи полномочий РФ в предметах совместного ведения субъекту – является основанием для издания регионального закона, которым передаются вот эти федеральные полномочия на местный уровень. Здесь проявляется субделигирование (передача федерального полномочия субъекту, а затем от субъекта муниципальному образованию).
kolizik3
January 21, 2019
1) Ст. 10 Европейской хартии + Ст. 66 ФЗ № 131 + Ч. 3 ст. 17 ФЗ № 131
2) Абз. 2 Ч. 2 Ст. 41 ФЗ № 131 + Абз. 3 Ч. 4 Ст. 51 ФЗ № 131
Ст. 10 Европейской хартии + Ст. 66 ФЗ № 131 + Ч. 3 ст. 17 ФЗ № 131
По Елисеевой:
Ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления:
«1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.»
Ст. 66 ФЗ № 131:
«1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.»
Ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131:
В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с ФЗ и НПА представительных органов МО.
Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
Решение коллизии
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям»
В качестве основы для самой процедуры создания таких советов взят закон о некоммерческих организациях. Это вызывает вопросы, так как положения ФЗ «О некоммерческих организация», посвященные ассоциациям во многом не учитывают специфики ассоциация МО. И в этом смысле, конечно, разрешая данную коллизию хорошо бы обратить внимание и на то, в какой степени распространяются положения о некоммерческих организациях-ассоциациях на ассоциации, советы МО, в полной мере или может быть только частично.
В ст. 66 речь идет не о том, что Советы решают вопросы местного значения, наоборот, эти советы как раз никаких вопросов местного значения не решает. Он не решает вопросы, а представляет варианты их решений и интересы соответствующих МО во взаимоотношениях с другими субъектами. Но, это своего рода представитель ОМСУ и МО. Здесь мы не говорим о том, что это объединение, которое будет решать вопросы местного значения.
Когда мы можем говорить об возможном отступлении от принципа добровольности объединения. КС признал возможным ограничение свободы объединения при наличии определенных условий: примеры таких организаций, которые осуществляют публично-властную функцию. В случае, если гос-во уполномочивает соответствующий субъект (пусть даже не государственный и не муниципальный) осуществлять соответствующее полномочие, или муниципалитеты уполномочили осуществлять соответствующие полномочия, то и членство в таких ассоциация может рассматриваться как обязательное.
Ст. 10 хартия в общем виде говорит о праве на объединения, указывая на то, что это прежде всего право. Но не указывает в каких формах это возможно: обязательных или добровольных. Т.е. в данном случае предмет регулирования смещен на право сотрудничать.
Закон предписывает субъектам РФ содействовать развитию сотрудничества и образованию советов. Обязательность в том, что совет должен создаваться, а вот должны ли туда обязательно все входить. Нужно разделить 2 положения:
• Обязанность создание совета, которому должно содействовать субъект РФ
• Добровольное/недобровольное вхождения в этот совет
Наличие закона субъекта не является обязательным. Если закона нет, то это не говорит о том, что обязанность субъекта от этого исчезает.
Можно ли понудить к объединению? Тогда нужно доказать, что из этой нормы действительно вытекает обязанность и тогда возможно понуждение через судНа практике пока вопросов связанных к понуждению к членству или спорами, связанными с тем, что ассоциация не оказывает своих услуг своих членам, так как ассоциации не имеют права в полном объеме по реализации чисто властных полномочий. Ассоциации только представляют интересы, а это не властная деятельность.
Выбор организационно-правовой формы – это тоже вопрос. Организация и деятельность советов МО осуществляется в соответствии с требованиями ФЗ о некоммерческих организациях. Можно ли считать, что советы МО субъектов РФ в данном случае создаются в форме ассоциации по типу некоммерческой организации? Позволяется толковать указанные формы расширительно, а значит , ассоциации МО или совет МО – это специфическая организационно-правовая форма ассоциаций уже не ЮЛ, а МО.
Ч. 4 ст. 8 ФЗ №131 – речь идет об экономическом взаимодействии, о формах экономического межмуниципального сотрудничества. Как толковать это положения?
• В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
• Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. – полномочия ОМСУ передаваться не могут.
Нужно дифференцированно подходить к полномочиям по решению вопросов местного значения:
• Властные, властно-распорядительные полномочия – с одной стороны
• Полномочия, невластную деятельность, которая связана с жизнеобеспечением, решением хозяйственных вопросов, на вторую часть распространяются все положения закона, связанные с экономической деятельностью МО, формами этой экономической деятельности и соответственно те принципы, которые лежат в основе организации экономической деятельности, а это и конституционные принципы – можно начать с них.
Важно: организующее начало и контрольные функции, регулирующие функции останутся за публичным субъектом, т.е. за МО. Вот почему здесь указано, что наделяться полномочиями органов МСУ такие объединения, общества, организации не могут, т.е. они не могут взять на себя в полном объеме те полномочия, которые принадлежат публичному субъекту. Публичный субъект будет все равно регулировать, устанавливать соответствующие правила по крайней мере в основном. И если он даже передаст какую-то часть установлений соответствующих правил какой-то другой организации, то все равно будет это контролировать.
Нужно представлять сложный характер той деятельности, которая сопровождает решение вопросов местного значения. Т.е. помимо властных полномочий это и еще и много всего другого: деятельность, которая связана с организацией и предоставлением услуг, самим приготовлением этих муниципальных услуг, а это деятельность уже никак с осуществлением этих публично-властных, влияющих на граждан функций, не связана.
Итог - Хартия закрепляет право, а ФЗ определяет обязанность. 131 фз не запрещает добровольных объединений, но говорит об императивном объединении.
Нормы имеют разные предметы регулирования. Хартия – набор гарантий.ст.66 говорит о другом. Не активны муниципалы, не выражают интересы и их надо привлекать. Закон о некоммерческих орг-циях – цель создания ассоциации решение гражданских проблем, а тут решаются публичные интересы. Такие ассоциации далеки от установленных законом ассоциации. Нет конструкции юрлица публичного права. Приходится использовать те же термины и законы, что и для гражданских элементов. сама реализация таких полномочий это хорошо. Однако не учитывается природа органа МСУ.
ПО ГРИЦЕНКО:
Горизонтальное взаимодействие муниципальных образований – это также общий принцип, предполагает различные формы межмуниципального сотрудничества(ст.10), и помните, уже говорилось о том, что в части приграничного сотрудничества уместно вспомнить соответствующую рамочную конвенцию. Однако здесь ст. 10 особо говорит, в том числе, об организационных формах, об ассоциациях, в том числе и международных. Что же касается взаимоотношений с государствами и возможности осуществления государственного контроля и надзора, в том числе и через соответствующие административные органы, то пределы такого контроля Хартия устанавливает достаточно жестко, обращая внимание, прежде всего, на то, что надзор должен иметь, так называемый, «правовой характер». Что это значит: во-первых, наличие правовой основы, во-вторых, контроль за законностью актов и действий. Осуществляя(?) контрольную деятельность - контролируется соблюдение законов. Насколько в рамках закона действуют муниципальные органы, перешли ли они эти рамки. Надзор же за целесообразностью, то есть оценка с точки зрения способа достигаемой цели, который выбирается муниципальным субъектом, допускается, но только с точки зрения оценки уже реализации государственных полномочий. Вот здесь сразу должна в голове возникнуть параллель – как это реализуется в Российской Федерации. И возможно ли говорить о пределах контроля и надзора за переданными полномочиями с точки зрения целесообразности. Сейчас, отвечая на этот вопрос, мы будет анализировать, соответственно, механизмы передачи полномочий, посмотрим, как здесь надзор организуется, по тому же 131ФЗ.
Обращаю ваше внимание, что в ст.8, где речь идет о принципе соразмерности(универсальный принцип, безусловно, он в отношениях государства и муниципальных субъектов всегда должен применен, для того чтобы оценить, насколько контроль осуществляется в рамках закона и соответствует конституционным принципам). И тот факт, что в Хартии здесь речь идет о вмешательстве не должно смущать, здесь «вмешательство» имеется в виду именно в плане проведения контрольных мероприятий, поскольку субъектом является именно контролирующий орган.
Здесь сразу бы хотела обратить внимание, что у нас в теории все-таки отличают институты «вмешательства» и «контроля». Под «вмешательством» обычно понимается замена муниципального субъекта государственным(или государством?), а не просто контроль за его деятельностью. Кстати такая замена муниципального субъекта также не исключается, только имеет всегда временный характер, в частности условий чрезвычайной ситуации, либо фактического отсутствия муниципальных органов на тот период и до того момента, когда они будут сформированы. Это то самое «временное осуществление муниципальных функций», по сути, другим государственным субъектом. Но, очевидно, не о таком вмешательстве идет речь в ст.8 п.3, а о контроле.
по сути коллизии - Законодатель указывает на возможность создания иных объединений для защиты общих интересов МО, причем уже в ст. 8 и далее в ст. 66. Положение об образовании совета МО субъекта РФ. Причем если иные советы, в частности, общероссийский организуется. А Хартия говорит о добровольном объединении с другими МО – здесь могут самые разные формы, договорные, консультативные, ассоциативные – создание объединений.
У нас закон предполагает некоторую императивность. Сам закон предполагает 2 варианта – добровольность, право объединяться. Советы МО субъекта в этом качестве и представлены в 131-ФЗ. Второй аспект проблемы – насколько допустимо распространяется на советы положения закона «О некоммерческих организациях» в части ассоциаций, или это особый тип объединений.
У нас были уже подобные проблемы по объединению – добровольному или нет – по КП. Когда возможно отступление от принципа добровольности? КС выработал позиции, когда это возможно. Это было связано с приданием публично-правового статуса объединению. Постановление по нотариальным палатам, По жалобе Меженцева по арбитражным управляющим.
Чтобы представлять себе, насколько возможно отступление в данном случае, можно проанализировать статус тех образований, которые будут созданы. Обязанность членства в орг-ии мб вызвана в осущ-ии публичных функций. И тогда возникает проблема, насколько можно приравнять ассоциации к объединениям? Закон «осторожно» говорит о том, что правила создания, это не значит, что статус ассоциации будет полностью распространен. Отличие – другие субъекты, в ассоциации – ЮЛ, а тут – ППО, тиной тип объединения, отличный от известных Закону «О НКО». Предполагается, что советы будут играть особую роль и возможно это открывает им путь для придания дополнительного публичного статуса таким объед-м. По 131-ФЗ сделать вывод о том, что советы выполняют публичную функцию, хотя зак-ль не раскрывает эту идею до конца. Статья 8 (ч.4): зак-ль указывает на то, что имеются ограничения по наделению полномочиями ОМСУ, межмуниципальные объед-я не могут ими наделяться. Распространяется ли это на холз-е объед-я, с учетом того, что это в ч.4 ст.8,? Скорее всего, только на них, которые создаются для объед-я финансов. Такая оговорка все равно выглядит весьма сомнительно, поскольку если такие орг-ии объединяются, они все равно будут решать муниципальные задачи. Но если истолковать данное положение как исключительное полномочие органов МСУ. Они дб только за ними, а другие полномочия могут быть переданы, это ограничение не следует на них распространять. Т.о., можно предположить, что ППО могут быть возложены на такие Межмуниц-е объед-я. Особенно на те, которые создаются для представительства и защиты МО, они конечно, имеют вторичный характер. 23.40. Это те формы, которые могут быть использованы как консультативные формы при решении . Это широкая сфера, включающая разные формы и направления, и мы можем судить о статусе по направлению деятельности.
МОЖНО ПРИВЕСТИ КАК ПРИМЕР ИЗ ГРИЦЕНКО - В части финансовых стандартов особенно интересно посмотреть по горячим следам, изучив финансовое право. Можно обнаружить немало вопросов (интрига, блин), связанных с тем, как Хартия представляет себе финансовую самостоятельность органов муниципальных, в том числе и субъектов. И каким образом она реализуется в отдельных государствах-участниках. Правда сразу можно констатировать, что все финансовые стандарты даются со ссылками на основы национальной экономической политики или особенности национальной финансовой системы. То есть в этой связи можно констатировать, что основная часть этих стандартов она все-таки действует через адаптацию или адаптирование законодательное национальное, и поэтому не имеет такого прямого действия. Хотя, в определенной части, можно обнаружить, что есть некие общие принципы, которые должны соблюдаться. Например, принцип достаточности собственных средств, хотя вроде бы в рамках национальной экономической политики, но все-таки собственные средства должны таким образом закрепляться за муниципальными субъектами, чтобы покрывать, по крайней мере их собственные задачи.
Абз. 2 Ч. 2 Ст. 41 ФЗ № 131 + Абз. 3 Ч. 4 Ст. 51 ФЗ № 131
По Елисеевой:
Абзац 2 части 2 статьи 41 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:
«Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям»
Абзац 3 части 4 статьи 51 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:
«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.»
Проблема: мы смотрим на абз.2 – то делаем вывод, что применяем правила о юр. лицах, смотрим абзац 3 - и если мы воспринимаем их как юр. лиц, в форме казенных учреждений, то непонятно – почему они отвечают за другие казенные учреждения? Статус юр. лица, о котором говорит абз.2 не соответствует функциям, которые предусмотрены в абз. 3 – то есть статус юр. лица (казенного учреждения) в классическом понимании не предполагает осуществления функций по субсидиарной ответственности от имени МО. То есть существуют некие казенные учреждения, которые не подпадают под то, как их понимает ГК, а ведь у нас нет другой конструкции казенных учреждений, только та, что в ГК РФ.
у нас здесь ситуация выхода за рамки признаков юр. лица, которые предусмотрены в ГК.
Из файла «Последние решения»:
В статье 41 определен статус представительного органа и местной администрации как юридических лиц, которые действуют, в том числе в соответствии с ГК РФ и его нормами применительно к казенными учреждениям. В соответствии же с положениями статьи 51, органы МСУ рассматриваются как образующие и управляющие другими казенными учреждениями, которые создаются также органами МСУ от имени МО, имеются в виду не органы, а иные муниципальные казенные учреждения, которые будут создаваться.
В чем разница между муниципальными казенными учреждениями – органами и муниципальными казенными учреждениями, о которых идет речь в 51 статье?
В первом случае, те казенные учреждения, которые упомянуты как органы, которые наделены компетенцией и властными полномочиями. То есть и представительный орган, и местная администрация как органы обладают компетенцией и властными полномочиями, поэтому когда мы говорим о них как о казенных учреждениях, этой характеристикой вообще никаким образом не раскрывается их публично правовой статус, так как статус юридического лица привязан сугубо к гражданскому законодательству ;( к хозяйственному обороту и, таким образом, не рассматривается как публично правовая категория, в этом проблема. Гражданско-правовая характеристика не охватывает публично - правовой статус органа. Причем их публично правовой статус не зависит от того, будут ли они иметь статус юридических лиц и выступать, таким образом, в гражданском обороте или нет. Потому что, даже не имея статуса юридического лица, у них, в соответствии со 125 статьей, есть возможность выступать от имени публичного субъекта. Кроме того, публичные субъекты являются сами по себе самостоятельными участниками гражданского оборота. Поэтому нужно иметь в виду, что в данном случае статус этого казенного учреждения лишь дополнительный, а главным все-таки здесь является то, что это субъект, обладающий статусом и исполняющий соответствующие публичные полномочия от имени соответствующего публичного субъекта.
Во втором случае, когда мы говорим о казенных учреждениях, образуемых соответствующим публичным субъектом, а именно ОМСУ, которые создаются для осуществления экономической деятельности МО и в рамках тех задач и вопросов местного значения, которое сформулированы в соответствующем перечне. То есть эти вопросы МО решает, в том числе путем участия в гражданском обороте и через создание соответствующих хозяйствующих субъектов, которые могут быть разные, в том числе в форме казенных учреждений.
Корректно ли говорить о том, что по их обязательствам отвечают органы местного самоуправления? Здесь, конечно мы вынуждены констатировать, что формулировка закона части 4 абзаца 3 статьи 51 - не корректна. Не только в этом положении, но и в ряде других, можно заметить, что речь идет об органах, когда речь на самом деле должна идти о муниципальных образований, например, при создании учреждений предприятий и организаций муниципальными образованиями, закон очень часто говорит, что это делают органы, но на самом деле это делают муниципальные образования. То есть в данном случае, не органы являются учредителями, а муниципальные образования являются учредителями соответствующих хозяйствующих субъектов и поэтому именно муниципальные образования субсидиарно отвечают по обязательствам этих муниципальных учреждений. ОМСУ в этом смысле имеют лишь представительский статус, то есть они выступают от имени муниципального образования и этим определенна их специальная правоспособность в гражданском обороте, и она, безусловная вторичная по отношению к специально правоспособности публичного субъекта муниципального образования.
в ст. 41 имеется в виду выступление органа местного самоуправления как самостоятельного субъекта оборота, а в ст. 51 имеется в виду, что орган местного самоуправления выступает не как самостоятельный субъект, а именно от имени муниципального образования, т. е. речь идет об органе не как юридическом лице, а как о части муниципального образования. И если бы в ст. 51 была формулировка, что муниципальное образование отвечает, а органы лишь выступают от его имени, то мы бы получили более-менее приемлемое решение. Ведь собственником имущества является именно муниципальное образование, органы местного самоуправления самостоятельного имущества не имеют. Исходя их этого нужно выделять следующие элементы статуса органа местного самоуправления: 1) с одной стороны, гражданско-правовой (казенное учреждение) 2) с другой стороны, публично-правовой как субъект, выступающий от имени и в интересах муниципального образования
В связи с этим можно смягчить коллизию, сказав о двойственности статуса органов местного самоуправления. Но проблема того, что у нас все таки отсутствует учет специфики публичного субъекта, когда мы говорим о том, что у нас органы местного самоуправления регистрируются в качестве казенных учреждений, остается.
kolizik4
January 21, 2019
1) П. 3.1 Ст. 4 ФЗ № 67 + П. 5 Ст. 4 ФЗ № 67
2) Ст. 48 ФЗ № 131.
Коллизия 20. П. 3.1 Ст. 4 ФЗ № 67 + П. 5 Ст. 4 ФЗ № 67
Статья 4 пункт 3.1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…»
«Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие ….. вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.»
Статья 4 пункт 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях…»
«Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.»
Что касается пассивного избир. права. Ограничение такого права граждан РФ в зависимости от места жительства не допускается. Это п. 5 ст. 4 закона 67. Однако в п. 3.1 ст. 4 допускается ограничение пассивного избират. права граждан РФ, имеющих постоянное место проживания за пределами РФ, если иное не предусмотрено международным договором. Что вызывает вопрос?
П. 5, который не допускает никаких ограничений пассивного права гражданина в связи с нахождением на какой-либо территории РФ, и соответственно срок проживания тоже значения не имеет, то есть никаких цензов оседлости.
Но для гражданства иного гос-ва, вид на жительство в иностранном гос-ве – ограничения, если только иное не предусмотрено в международном договоре. Для МСУ это ограничения не абсолютно, если имеется международный договор, оно может быть снято. Эти ограничения касаются разных аспектов. Они не пересекаются. Если п. 5 касается места жительства гр-на и зависимости пассивного избир. права от места жительства на территории РФ, то п. 3.1. говорит об ином ограничении, связанным с правом проживания за пределами РФ.
Можно сказать, что нет коллизии, так как регулирование касается разных аспектов. Тем не менее, если рассматривать глубже этот вопрос, надо провести оценку, а насколько ограничения избир. права для лиц, которые имеют вид на жительство или иной документ, подтверждающих их право на постоянное проживание за пределами РФ, допустимо?
Проверяем норму на соблюдение принципов и критериев допустимых ограничений в ч. 3 ст. 55 КРФ.
Гражданство – это некая правовая связь. Вид на жительства – это определенный интерес, к тому же ступень в получении гражданства. Это вопрос в том, насколько в данном случае такое ограничение можно оправдать конституционно? Важна ли оговорка о том, что при наличии вида на жительства лицо потом будет иметь гражданство, ведь это не обязательно, это будущее развитие событий, но возможно, этого не произойдет.
Для того, чтобы провести оценку допустимости конституционности каких-либо ограничений, какие вопросы надо задавать? Методика решения коллизий, по сути. Критерии смотрим: необходимости, обоснованности, формальные критерии ст. 55 ч. 3 КРФ, соразмерность.
В нашем случае возможен вариант как оправдания, так и нет. Важно соблюсти технологию доказывания и аргументы по критериям ч. 3 ст. 55. Здесь нужно обратиться к двум решениям КС РФ: № 1 по делу Кара-Мурза (ОКС от 4.12.2007 № 797-О-О) Правда, там не совсем о том шла речь, тут мы не имеем гражданства. Здесь КС оправдал существование ограничения. Оно имеет доп. конституционную аргументацию, она связана с тем, что статус лиц, обладающих иным гражданством, приравнивается к гражданам РФ, если иное не предусмотрено в ФЗ. Второе дело: там другая логика и другие аргументы. Постановление КС РФ от 22.06.2010 № 14-П по делу Малицкого. Речь шла о замещении должности члена избирательной комиссии. Такое ограничение мы имеем не только по отношении к местам в избиркомах, но и в других отраслях. Насколько это все возможно? Было право на постоянное проживание на территории иностранного гос-ва, и он не мог быть членом избиркома.
Ситуация, возникающая на местном уровне с иностранцами. Так как местное сообщество – это категория не столько завязана на гражданах РФ – она включает в себя всех граждан, проживающих на территории МО, вне зависимости от принадлежности к гражданству. В связи с этим как раз и возникает ситуация предоставления возможности участия иностранцам в решении вопросов местного значения. ФЗ № 67 говорит, что иностранные граждане – вправе участвовать в выборах (в том числе: не только избирать, но и избираться), участвовать в местном референдуме – если это предусмотрено в ФЗ и международном договоре. Данную норму надо понимать, как изъятие из общего принципа – не наделения иностранных граждан политическими правами. Это исключение объясняется спецификой местного самоуправления. В связи с этим возникает вопрос – какие иностранцы участвуют в деятельности МС? А Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ говорит о том, что избирательны��и правами обладают иностранцы – которые постоянно или преимущественно проживают в МО – то есть круг иностранных лиц из-за коллизии в ФЗ спорен. Представляется, что ФЗ № 67 – является базовым в сфере регулирования избирательных отношений, и при разногласии – должны иметь приоритет его нормы.
Пассивное избирательное право - установление минимального возрастного ценза в пределах ,установленного ФЗ № 67 – 18 лет - он установлен там для выборов субъекта. Что касается пассивного избирательного права для лиц с двойным гражданством – позиция КС (в частности Кара-Мурзы) - он обосновывает лишение лиц с двойным гражданством пассивного избирательного права. Есть еще позиция КС( которую Елисеева считает более привлекательной) по делу Малицкого – там речь об участии лица в составе избирательной комиссии, и о предоставлении вида на жительство – КС довольно четко там обосновывает почему нельзя граждан РФ , которые имеют вид на жительство, лишать избирательных прав. Елисеева считает, что эта логика должна применятся, и для пассивного избирательного права. Там КС обосновывает: что связь гражданина имеющего место на жительство в другом государстве – есть только с РФ – гражданство у человека одно, политических прав в другом государстве, в котором он имеет вид на жительство, у него нет. Что касается пассивного избирательного права для иностранцев тут есть момент с нормой, которая устанавливает ,что иностранные граждане постоянно проживающие на территории МО имеют право быть избранными депутатами ОМС – она содержится в очень интересном законе, законе «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в ОМС». То есть это более специальный ФЗ к ФЗ № 67 – и он, почему то, подразумевает обеспечение и прав иностранцев. То есть много коллизий возникает в избирательном законодательстве, даже на федеральном уровне. Если говорить о ФЗ № 67 – в большей степени рассчитан на то, что иностранцы участвуют в выборах, но не избираются.
Вроде еще подходит - Постановление КС от 10.10.2013 20-П - Посмотреть его
Коллизия 21. Ст. 48 ФЗ № 131.
Ст. 48 №131:
- МПА как правовая форма реализации вопросов местного значения - отмена издавшим их органом или судом.
- МПА как правовая форма осуществления отдельных государственных полномочий - могут быть отменены или приостановлены не только издавшими их органами или судом, но и уполномоченным ОГВ РФ или субъекта РФ.
Коллизия есть тк нарушается принцип самостоятельности МСУ:
1) для ОГВ важен результат который должен быть достигнут в ходе реализации переданных полномочий, а не тот организационный порядок, в котором ОМСУ будут их осуществлять, следовательно, нельзя контролировать организационные моменты (об этом, кстати, и хартия косвенно говорит).
2) МПА по ВМЗ отменяются издавшим органом или судом, а по переданным полномочиям и ОГВ. Таким образом, органы государственной власти наделяются теми же правомочиями в отношении ряда муниципальных правовых актов, что и сами органы местного самоуправления. Следовательно, правовые акты, издаваемые с целью реализации отдельных государственных полномочий, могут отменяться уполномоченными органами государственной власти не только по причине их незаконности, но и по причине нецелесообразности (административный контроль). Это означает (учитывая тот факт, что невыполнение делегированных полномочий - основание ответственности органа местного самоуправления), что орган местного самоуправления "встраивается" в достаточно жесткую "связку" с органами государственной власти при реализации государственных полномочий.
Хотя, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий.
С законностью все понятно – форма, порядок принятия, компетенция на принятие.
Каков предмет контроля за целесообразностью Нет нормативного понятия, Это оценка результативности, эффективности и качества .
3) ч. 1 ст. 48 не указывает основания отмены или приостановления действия муниципального правового акта, получается, что органы исполнительной власти субъекта РФ вправе делать это по собственному усмотрению (произвол).
Полагаем, что в условиях прослеживающейся тенденции исключения некоторых вопросов из вопросов местного значения и отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, сопровождаемых дальнейшей передачей обратно органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий с последующим контролем за их осуществлением, наделение органов исполнительной власти субъекта РФ таким широким спектром альтернативных способов реагирования на действия органов местного самоуправления без законодательно закрепленных конкретных оснований применения того или иного способа создает почву для произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Аргументы за то, что нет коллизии:
1) гос-во несет ответственность за осуществление переданных полномочий. Передача полномочий исполнительного характера, передается лишь осуществление, а финансирование и контроль по-прежнему за тем органом, за которым закреплено. Передающий субъект ответственность сохраняет за исполнение полномочий.
Передача осуществления отдельных гос полномочий предполагает, что полномочие сохраняется как государственное, а это значит, что ответственность за его исполнение остается на государстве. Всякое делегирование в конечном итоге не освобождает само государство от ответственности. Да, органы МСУ несут перед государством ответственность в пределах средств, выделенных на реализацию, но перед населением остается ответственным само государство.
2) Для обеспечения оперативности прекращения нарушений законодательства органами МСУ.
3) Ст. 12 – в рамках своих полномочий МСУ самостоятельно и не входит в систему органов гос. власти. По вопросам МСУ органы МСУ принимают решения самостоятельно, исходя из нужд образования. Однако нельзя рассматривать самостоятельность как абсолютный принцип, зависимость безусловно есть. Компетенцию МСУ определяет государство. Источники доходов МСУ определяет государство. МСУ осуществляет свои полномочия в рамках единой государственной политики и реализации национальных проектов (в широком смысле).
4) Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления
5) Курское дело: недопустим контроль за целесообразностью при решении ВМЗ ; недопустим контроль со стороны неопределенного круга органов; отмена и приостановление актов по ВМЗ только опосредованное судебным решением.
6) Право введения административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления установлено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом - изложить все, что выше и сказать-
Я лично думаю, что нет коллизии
kolizik5
January 21, 2019
1) Ст. 73 ФЗ № 131 + Ч. 2 Ст. 74.1 ФЗ № 131
2) сход и собрания
Коллизия 22. Ст. 73 ФЗ № 131 + Ч. 2 Ст. 74.1 ФЗ № 131
Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Ч. 2 Ст. 74.1 ФЗ № 131:
2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами;
допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
Ст.72 131-ФЗ и ч.2 ст.74.1 131-ФЗ. Коллизия есть? Может развести ответственность по 72-ой и удаление по 74.1. Но тогда нужно углубиться в природу конституционной ответственности. Но удаление - это мера ответственности, все-таки. Ст.72 - ответственность перед государством, а 74.1 - это ответственность перед населением. Поэтому по 72-ой нужно решение суда для применения ответственности, а по 74.1 - нужно решение представительного органа как представителя народа. Поэтому и решения суда не надо по 74.1. Проблема в том, нужно ли решение суда по 74.1 ФЗ, если 72-я, устанавливая общее правило об ответственности, говорит о решении суда. Получается, что не нужно, ибо статьи имеют разные предметы регулирования - ответственность перед государством и перед населением.
по поводу 74.1 и 72 - проблема в пункте 1 скорее всего 74.1 - так как она допускает вот это- Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе !!!????высшего должностного лица субъекта Российской Федерации !!!??? (Какогооооо черта??!!!) ☝ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Почему руководитель субъекта имеет такую возможность!
Вправе! по инициативе вд субъекта! То есть вправе!
то есть окончательный ход за представительным органом мо
так что не все так просто
Этой проблемы касалась Елисеева, я думаю ее не будет, вот, что она говорила в лекиях по этому поводу: после Указа Президента 2012 года – было предложено ввести зависимость от показателей оценки эффективности финансирование МО и упразднить субъекты РФ от оценки эффективности местного самоуправления. На сегодня, на сайте Минрегионразвития есть проект, который одной рукой привлекает население к оценке эффективности деятельности МС и даже руководителей муниципальных учреждений, с другой стороны – он предполагает возможность при определенных условиях привлечения к ответственности муниципальных должностных лиц по ст.74 прим. – за ненадлежащее показатели оценки эффективности со стороны местного населения. В связи с этим возникает вопрос – насколько правомерно подобное привлечение к ответственности, здесь опять будет задействован глава субъекта РФ, при нем будет создаваться комиссия, которая будет оценивать эту ситуацию с показателями эффективности. Будет анализировать мнение жителей и потом уже от этой комиссии главе региона может поступить предложения устранить муниципальное должностное лицо.
В таком случае речь скорее всего идет о вмешательстве, не даром меня смутило наличие главы субъекта
Коллизия: сход и собрания – (коллизия решается по Определению Конституционного Суда РФ от 08.04.2010 N 454-О-О, которое представлено ниже)
проблема – вопрос об ограничение свободы собраний и противоречию положений КРФ. В связи с положениями, установленными 131 фз, которые устанавливают возможность проведения схода гражданами только в поселениях, в которых не более 100 граждан, обладающих избирательными правами, возникает вопрос по поводу необоснованного ограничения вышеуказанным законом прав граждан по осуществлению местного самоуправления посредством указанной формы прямого волеизъявления граждан в муниципальных образованиях с большей численностью жителей, обладающих избирательным правом,
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как допускающие проведение схода граждан в качестве представительного органа муниципального образования и принятие на нем решений по вопросам местного значения только в поселениях с определенной численностью жителей, обладающих избирательным правом, неправомерно ограничивают право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства, препятствуют осуществлению местного самоуправления посредством указанной формы прямого волеизъявления граждан в муниципальных образованиях с большей численностью жителей, обладающих избирательным правом, а также нарушают конституционное право на проведение собраний.
Ранее действовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 24) не проводил какого-либо различия между собраниями и сходами граждан как формами осуществления местного самоуправления и допускал возможность их созыва для решения вопросов местного значения в любых по числу жителей муниципальных образованиях (часть 1). При этом порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливались уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации (часть 2).
Предусмотрев проведение сходов граждан для непосредственного решения вопросов местного значения, в том числе отнесенных к полномочиям представительного органа муниципального образования, только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - он, как следствие, исключил возможность их созыва в указанных целях в иных муниципальных образованиях.
ФЗ 131 ст 43 ПУНКТ 2
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Собрания граждан в соответствии с действующим Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут проводиться в любых муниципальных образованиях - для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления, а также для осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
Решения, принятые на сходе, подлежат обязательному исполнению и опубликованию.
Вывод суда:
Заявитель усматривает неконституционность положений части 1 статьи 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также в том, что ими нарушается его конституционное право на проведение собраний. Однако данные законоположения касаются исключительно правил проведения схода граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и не препятствуют реализации права на проведение собраний как на основании названного Федерального закона, так и в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Кроме того, формально оспаривая конституционность положений части 1 статьи 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", заявитель, по существу, ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее законодательство. Разрешение данного вопроса к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится, а является прерогативой федерального законодателя.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
Итог: Коллизии между положениями 131 закона по поводу схода и положений, закрепленных в КРФ нет!
Современное законодательтво в сфере местного самоуправления различает разграничивает понятие сход и собрание! Собрание может проводится в любом субъекте для
обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления, а также для осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
Сход для решешния вопросв местного значения муниципальных образований, обладающих своей спецификой (менее 100) – для других мо предусмотренны другие варианты осуществления местного самоуправления, которые работают в связи с их спецификой.
Предусмотрев проведение сходов граждан для непосредственного решения вопросов местного значения, в том числе отнесенных к полномочиям представительного органа муниципального образования, только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - он, как следствие, исключил возможность их созыва в указанных целях в иных муниципальных образованиях.
ФЗ 131 ст 43 ПУНКТ 2
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Также надо сказать об отсутсвии ограничения свободы собраний, так как такая возможность гражданам других муниципальных образований предоставленна!
kolizik6
January 21, 2019
1) Ч. 5 Ст. 50 ФЗ № 131 + Ч. 12 и 13 Ст. 100 ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан»
2) Ч. 2 Ст. 34 ФЗ № 131 + Ч. 3 Ст. 17 ФЗ № 131
Ч. 5 Ст. 50 ФЗ № 131 + Ч. 12 и 13 Ст. 100 ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан»
• Часть 5 статьи 50 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:
«5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, для обеспечения деятельности органов МСУ ….. либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч.2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (…) либо отчуждению.»
• Части 12 и 13 статьи 100 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан»:
12. Здания, сооружения … и другое имущество, используемые органами МСУ в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до дня вступления в силу настоящего ФЗ, передаются в собственность соответствующих субъектов РФ в срок до 1 января 2013 года в порядке, установленном законодательством РФ.
13. Здания, сооружения …. и другое имущество, используемые органами МСУ в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до передачи осуществления полномочий органам МСУ, предусмотренных ч.2 ст.16 настоящего ФЗ, могут быть сохранены в собственности муниципальных образований при условии их использования по целевому назначению.
ФЗ "Об основах ораны граждан" подразумевает лишь передачу имущества и лишает муниципал права выбора.
Ст 41 К: медицинские услуг оказываются гос-вом и муниципалитетом.
Не определен перечень полномочий в сфере охраны хдоровья, поэтому мы не знаем, что и кому должно передаваться из имущества.
ФЗ имеет в виду ситуации - полномочия, которые у органа гос власти, могут быть как переданы, так и не переданы муниципалу. Не может передаваться имущество отдельно от задач и полномочий, так как не каждое имущество может находиться в муниципальной собственности, а только то, которое призвано обеспечить решение вопросов местного значения, которое предназначено для реализации отдельно переданных гос полномочий(им-во, передающееся МС в рамках передачи гос полномочий), имущ-во, направленное на обеспечение деят-ти ОМСУ и должн лиц, муниц служащих и тд, а таже им-во для осущ-ия полномочий, возложенных на МО ФЗ-ами, но не относящимися к вопросам местного значения. То есть закреплен принцип строго целевого характера муниципального имущества (ФЗ-131 делает изъятиее из ГК, в котором нет никаких ограничений для собственника на объекты, которые могут находиться в его соб-ти).
Ч 12 ст. 100 ФЗ не ограничивает перепрофилирования (изменения целевого назначения имущества, то есть приспособления им-ва под определенные цели)
в ситуации, когда муниц имущество не может быть использовано по целевому назначению. Целевое назначение будем трактовать в широком смысле слова и это позволяет перепрофилироване имущ-ва.
ФЗ 122 - при передаче муниц имущества ОГВ - необходимо согласие муниц субъекта.
КС: подобная передача предусматривается как процесс с участием 2х сторон, то есть муниципалам должен предоставляться выбор, их согласие на передачу имущ-ва обязательно.
Здесь реь идет об имущ-ве в целях охраны жизни и здоровья граждан. Муниц учреждение здравоохранения - это конст-ая категория, поэтому если трактовать норму - что все имущ-во муниципалы должны передавать - это противоречит К. То естьь задумаемся - возможна ли в принципе ситуация, когда муниципалы останутся без подобного рода имущ-ва в сфере здравоохранения? Имущество делится на две категории, то которое может быть использовано только для здравоохранения и то, которое может быть перепрофилировано. Муниципальное учреждение здравоохранения – конституционная категория и поэтому за муниципалами всегда должно оставаться какое-то имущество для осуществления здравоохранения.
*можно ли сохранить им-во, когда полномочия еще не переданы, а им-во уже есть? До момента передачи плномочий обратно можно сохранять объекты.
Коллизия 8. Ч. 2 Ст. 34 ФЗ № 131 + Ч. 3 Ст. 17 ФЗ № 131
По Елисеевой:
• Часть 2 статьи 34 ФЗ № 131:
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
• Часть 3 статьи 17 ФЗ №131:
Полномочия органов МСУ, установленные настоящей статьей, осуществляются органами МСУ поселений, органами МСУ городских округов и органами МСУ муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа МСУ или должностного лица МСУ одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Ч.2 ст.34 и ч.3 ст.17 131-ФЗ. Ст.17 говорит, что подчиненность одного МО другому не допускается, и один орган одного МО другому органу другого МО не допускается. А 34-я говорит, что функции местной администрации поселения может исполнять местная администрация района.
Проблема: изъятие из самостоятельности в решении вопросом местного значения, нарушения равенства статуса всех МО. Признаки всех муниципалитетов общие и каждый, вне зависимости от того район это или поселение – должен иметь возможность самостоятельно решать свои вопросы местного значения. Возникает проблема с механизмом – часть вопросов местного значения поселения не будут решаться должным образом, так как МА муниципального района в преимущественном порядке решает вопросы местного значения именно МР. Самый главный момент коллизии – это статус МО – такая компонента этого статуса, как возможность исполнения своих полномочий самостоятельно.
Проведем аналогию с переданными государственными полномочиями. Переданные гос полномочия подконтрольны гос-ву. Но этот контроль должен восприниматься только в правовом смысле, как правовая категория, то есть все элементы контроля должны быть определены в законе. Но когда мы рассматривали вопросы передачи полномочий, мы устанавливали определенные требования к передаваемым полномочиям - не могут все полномочия передаваться! Де-факто тут происходит ситуация, когда у МР появляются очень многие распорядительно-исполнительные полномочия поселения. Т.е. передачи полномочий поселения нет – они остались полномочиями поселения, а вот исполнение происходит МА муниципального района и у МР возникает значительная деятельность исполнительно-распорядительную по исполнению данных полномочий поселений. И вот тут вопрос – насколько это правомерно? Тотальная передача полномочий от одного уровня публичной власти к другому – не должна допускаться.
Бюджет местный, насколько здесь финансовая самостоятельность МО - поселения здесь сохраняется, подготовительные действия с бюджетом ведь осуществляет МА МР и исполнение бюджета также МА МР? ХЗ ЭТО К ЭТОЙ ПРОБЛЕМЕ ИЛИ НЕТ - существует Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ МО одного уровня другому на основе соглашений. одно МО может в интересах другого предоставлять определенные услуги, который соседний МО по каким-то причинам предоставлять не может. Нужно иметь в виду несколько моментов: 1) все это осуществляется добровольно; 2) передаются только полномочия, в какой-то части. зачем это делается - Чтобы учесть особенности типов МО, зак-ль вводит допустимость взаимной передачи ОМСУ разных типов. Т.е. есть жесткие перечни, но возможность корректировать есть. Насколько такой механизм работает – проблемный вопрос, достичь и согласовать интересы МО сложно. Данный инструмент (согласования воль) проблемный в публичной сфере. В переходный период допускалось возложения ВМЗ поселений на районы; в ФЗ упоминаются конкретные вопросы, которые могут передаваться МР, будем рассматривать коллизии.
На примере Лен обласи - в Лен. Области, что касается бюджетной сферы и соотв. полномочий – практически все передано от уровня поселений к уровню муниципальных районов. У нас бюджетная самостоятельность муниципалитетов проявляется в том числе в его полномочиях в бюджетной сфере. А в Лен. области пошли по пути упрощенному и все полномочия по бюджетной сфере сконцентрировали на уровне муниципальных районов – их 22. По идее, это добровольная передача, на практике – это политика субъекта.
У нас есть ситуация, когда городской округ может быть административным центром МР – если толковать норму ст.34 в широком смысле, то можно сформировать МА МР и ГО совместную. Как оценить эту ситуацию? ФЗ № 131 – дает общую норму, в отношении городского округа нет никаких оговорок.
По идее, мы же полномочия им отдали, значит и контролировать можем местную администрацию района. А 17-я запрещает такой контроль. Более того, представительный ОМС поселения не выбирает местную администрацию района. То есть такая конструкция по 34-ой показывает модель, где у представительного органа МСУ нет полномочий в отношении местной администрации района. Но ведь мы можем в любой момент забрать полномочия у местной администрации района обратно в поселение. А значит, и вопроса не стоит. Ст.11.1 131-ФЗ - заслушивает отчеты представительный орган у администрации. Представительный орган выше всех других органов стоит.
в части переданных полномочий местную администрацию района контролировать можно. Поэтому ст.17 не нужно толковать как всеобъемлющую - она запрещает контроль только за собственными полномочиями местной администрации района. Хартия говорит "могут", поэтому Хартия такой механизм контроля не запрещает. Итого, коллизии нет. Принцип подчиненности мы не нарушаем. Подчиненность - право давать обязательные указания. Заслушивать отчеты - это не подчиненность
kolizik7
January 21, 2019
1) Ст. 12 Конституции РФ + Ч. 1 и 5 Ст. 74.1 ФЗ № 131
2) Ст. 43.1 ФЗ № 131 + Закон СПб «О регистре МНПА»
3) Ст. 4 Европейской хартии + Ст. 12 Конституции РФ + Ст. 48 ФЗ № 131
Ст. 12 Конституции РФ + Ч. 1 и 5 Ст. 74.1 ФЗ № 131
• Ст. 12 Конституции РФ
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
• Статья 74.1. ФЗ № 131
1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
5. В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
ст 12 К - гарантируется принцип сам-ти МСУ, невмеш-во ОГВ в МСУ
ст 74.1 - взм-ть высшего должн лица субъекта влиять на удаление главы МО в отставку
Имеется некая неопределенность - не является ли такое положение дел чрезмерным вмешательством ОГВ в МСУ?
Кс - недоднократноо говорил о недопустимости участия ОГВ в назначении или отрешении от должности должностн лиц МС. Однако, представляется, что КС не имел в виду ситуацию, когда отрешение от должности ДЛ МСУ - мера отв-ти.
Это является мерой отв-ти в случаях совершения правонарушений, устан-ых ст. 74.1. Таким обраазом, не совсем корректно рассматривать орешение от должности главы МО исключительно с позиции определения организационной структуры - нужно проанализировать указанные в ст 74.1 пооложения с точки зрения ответственности.
В ст 74.1 - обяз-ть согласия ВДЛ субъекта для удаления главы МО в отставку лишь при наличии со стороны ГМО нарушений, касающихся осущ-ся переданных гос полномочий плюс деяний, повлекших возникновение оснований для гос вмешательтсва.
То есть в данном случае можно говорить об отв-ти ГМО перед гос-вом.
КС - отрешение от доолжности как мера ответственности при соблюдении соразмерности с учетом значимых охраняемых ценностей, а также с одновременным назначением выборов - это не является неправомерным вмеш-вом ОГВ в МСУ.
Если перед нами отв-ть перед гос-вом - насколько справедливо положение, предусматривающее окончательное принятие решения об удалении в отставку ГМО представительным органом ?
Предст орган - представляет население. Если он привлекает какой-либо субъект к отв-ти, то тут больше речь идет об отв-ти пред населением, а не гос-вом.
Таким образом, думается, что следовало бы внести соотв-ие изменения в ФЗ 131, чтобы не создавать ситуации смешения отв-ти перед гос-вом с отв-тью перед населением..
Вознивает еще иная проблема - ГМО привлекает к отв-ти в том числе и за ненадлежащее исущ-ие переданных полномочий. Но ГМО имеет двойственный статус - он и ГМО и плюс к этому либо ГМА, либо председатель ПО. Если ГМО не является ГМА - насколько законно привлекать ГМО за ненадлежащее осущ-ие администрацией переданных гос полномочий?
Необходимо изменение формулировки закона, уточнения - привлечение к отв-ти только ГМО, являющегося ГМА.
Что касаеттся основной проблемы - тут противоречия как такового нет - все обосновано значимостью охраняемых ценностей.
Ограничение орг самост-ти МСУ по вопросам осущ-ия переданных гос полномочий - это проявление контроля со стороны гос-ва. Есть критерии, которые делают этот контроль правомерным : правовая определенность всех элементов конроля, сбъект контроля должен определться таким образом, чтобы не происходило противоречия принципу разделения властей, не должен исключаться судебный контроль, контроль не должен носить всеохватывающего хар-ра и он должен быть соразмерным.
Поэтому в данном случае, исходя из вышесказанного, контроль со стороны г-ва является обоснованной мерой.Коллизии нет.
ВЫДЕРЖКА ИЗ ЯКУТСКОГО ДЕЛА, АРГУМЕНТАЦИЯ
Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 71, пункт "а"; статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Обеспе��ение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "а" части 1, Конституции Российской Федерации). Тем самым обязанности по защите Конституции Российской Федерации возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты. Необходимость их согласованной деятельности обусловлена также конституционным предписанием, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, части 1 и 5, Конституции Российской Федерации).
Следовательно, в сфере обеспечения защиты Конституции Российской Федерации и конституционного строя Российской Федерации установлены сбалансированные и взаимодополняющие обязанности Российской Федерации и ее субъектов. ТАКАЯ ЖЕ ЛОГИКА ДОЛЖНА БЫТЬ И НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Исходя из этого федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам - должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.
По смыслу указанных положений Конституции Российской Федерации, осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции Российской Федерации и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия.
Коллизия 11. Ст. 43.1 ФЗ № 131 + Закон СПб «О регистре МНПА»
• Статья 43.1. ФЗ № 131
1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.
2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.
3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.
• Закон СПб «О регистре МНПА
О чем говорит ст. 43.1 131 ФЗ? Она содержит норму, согласно которой МПА подлежат включению в регистр МПА субъекта РФ. Затем из данных регистров формируется федеральный регистр МПА. Таким образом, данная статья говорит о необходимости объединения и систематизации МПА на уровне субъекта и Федерации. Но при этом она не указывает цель ведения соответствующих регистров. Закон СПб говорит о проведении некой проверки (экспертизы) МПА перед включением их в соответствующий регистр субъекта. При этом Закон СПб устанавливает правило, согласно которому в регистр подлежат включению лишь те МПА, которые прошли указанную процедуру проверки.
Таким образом, основная проблема: следует ли понимать норму, установленную Законом СПб как расширяющую полномочия ОГВ в отношении МСУ, нет ли здесь чрезмерного вмешательства ОГВ в МСУ.
Согласно Конституции РФ, МСУ относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Причем, Конституция говорит, что к совместному ведению относится установление общих принципов организации ОМСУ. Отсюда, первый вопрос: а относится ли затронутый в ст. 43.1 131 ФЗ вопрос к общим принципам? Законодательного определения общих принципов мы не найдем. Можно обратиться к практике КС, из решений которого следует, что к общим принципам можно отнести на сегодняшний день весьма большое количество вопросов, однако определенного перечня их нет, что является все же недостатком. Предположим, что вопрос настоящей коллизии относится к общим принципам организации системы ОМСУ, хотя, на мой взгляд, это не совсем верно, так как напрямую тут организационный аспект не затрагивается. Итак, с учетом нашего допущения, регулирование полномочия по ведению регистра МПА должно осуществляться субъектом на основании ФЗ (так как тут совместное ведение). Таким образом, законотворчество субъекта в данной сфере ограничивается ФЗ, в нашем случае – 131 ФЗ. Отсюда, закон СПб должен соответствовать 131 ФЗ. А у нас что происходит? Законом установлено по сути дополнительное полномочие по проверке МПА. Но в то же время совместное ведение допускает правотворчество субъекта, также не стоит забывать и об опережающем регулировании. Таким образом, тут надо уяснить, соответствует ли такое правотворчество субъекта общим началам конституционного и муниципального права. С точки зрения конституционного права, если вопрос относится к общим принципам, то нарушения нет, так как закон СПб по сути вводит опережающее регулирование по вопросам, не урегулированным прямо в ФЗ. С точки зрения муниципального права – есть ли тут нарушение?
Как необходимо понимать проверку МПА перед включением в регистр, зачем вообще нужен этот регистр? В отношении федерального регистра МПА имеется соответствующее постановление Правительства, где среди прочих указана и такая цель его ведения, как обеспечение законности и конституционности. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 10 сентября 2008 г. N 657
. Цель введения института регистра – сбор всех актов, их систематизация, обеспечение доступности каждого к ним. В федеральный регистр подлежат включению все МПА на всей территории РФ, в том числе акты, принятые на референдуме и сходе граждан (почему они выделены особо - неясно). Осуществляет ведение регистра на федеральном уровне МинЮст.
В субъекте федерации, на примере Спб, издан Закон Спб «о регистре МПА Санкт-Петербурга». Введена обязательная экспертиза МПА до включения его в регистр. Если муниципалитет, по требованию уполномоченного Правительством Спб органа, не приводит в соответствие, происходит обращение в суд. По сути, исполнительный орган гос власти субъекта осуществляет контроль МПА.
Думается, что данные цели можно отнести и на регистр субъекта. Таким образом, ведение регистра необходимо не только для формального учета МПА, но и для обеспечения законности и конституционности данных МПА, что предполагает некоторую степень воздействия со стороны государства. Отсюда следует, что ОГВ субъекта в данном случае могут быть наделены определенными полномочиями по контролю за ОМСУ. Такой позиции придерживается и ЕХ МСУ, которая также говорит о допустимости контроля ОГВ за законностью деятельности ОМСУ.
Таким образом, в нашем случае субъект не выходит за рамки допустимого вмешательства, если относить ведение регистра к общим принципам организации ОМСУ.
Однако, данное решение не является единственным, соответственно существует некоторая правовая неопределенность, которую необходимо устранить посредством совершенствования федерального законодательства.
ПОЛНОЕ РЕШЕНИЕ:
ст 43.1 - МПА подлежат включению в регистр МПА субъектов РФ. Затем - из данных регистров формируется федеральный регистр МПА. То есть данная статья говорит о необходимости объединения и систематизации МПА на ур-не субъектов и федерайии. Но не указывает цель ведения соотв-их регистров.
Закон СПб - говорит о проведении некой проверки (экспертизы) МПА перед включением их в соотв-ий регистр суб. При этом закон СПб устанавливает правило, согласно которому в регистр подлежат включению лишь те МПА, кот прошли указанную процедуру проверки.
Проблема - следует ли понимать норму, установленную законом СПб как расширяющую полномочия ОГВ в отн-ии МСУ, нет ли чрезмерного вмеш-ва ОГВ в МСУ?
К: МСУ - совместное ведение суб+фед
Установление общих принципов - совместное ведение суб+фед
Относится ли затронутый в ст 43.1 вопрос к общим принципам ? Законодательного определения общих принципов нет. Практика КС: в ним можно отнести весьма большое кол-во вопросов, однао их определенного перечня нет.
Допустим, это относится к общим принципам. Тогда регул-ие полномочий по ведению регистра МПА должно осущ-ся на основании ФЗ (тк тут совместное ведение) - законотворчество субъектов ограничиваеся ФЗ ( у нас тут ФЗ-131).
А у нас законом СПб установлено по сути дополнительное полномочие по проверке МПА. Но установление доп процедуры не во всех случаях следует рассматривать как противоречие фед зак-льству. Совместное ведение допускает правотворчество субъекта, также не стоит забывать и об опережающем регулировании.
Мы также должны установить общий смысл внесения актов в регистр, чтобы понять, есть в данном случае коллизия или нет.
В отношениии фед регистра - Пост Правительства РФ 657, в котором целями введения института регистра названы : сбор всех актов, их систематизация, обесп-ие доступности каждого к ним. Среди прочих указана цель - обеспечение законности и конституционности. Установление суб-ами процедури экспертизы - в данном случае я не вижу несоответствия этой процедуры этим целям. Ведь по сути сама экспертиза связана с обеспечением контроля за законностью. Это не оозначает вмешательства в самостоятельность ОМСУ. Это может быть форма взаимодействия между С РФ и МО, что обеспечит согласованность региональных и муниципальных актов. Кроме того, ст 43.3 отдает на откуп субъектам РФ правовое рег-ие ведениия регистра, при чем эта норма содержательно никак не раскрывается - полная дискреция отдается субъекту РФ.
* наверное, стоит упомянуть, что в фед регистр подлежат включению все МПА на тер-рии рф, в т.ч. акты, принятые на референдуме и сходе.
СПб - по результатам экспертизы в случае выявлени нарушений фед и рег зак-ва - муниципалитету направляется предложение об устранении допущенных нарушений. Если муниципалитет не согласен - субъект должен обратиться в суд или в прокуратуру. Можно сказать, что это контроль в форме надзора, проводимый субъектом, тк направляется предложение устранить нарушение, но каких-то мер у исп власти суб кроме как направления предложения нет. Что касается последствий не соответствия акта экспертизе - акт продолжает действовать, но не включается в регистр. Туда включается экспертиза, чтобы все видели, что к этому акту есть претензии.
Исходя из целей ведения регистра, названных выше можно скзать, что предполагается некоторая степень воздействия со стороны гос-ва - ОГВ субъекта может быть наделен определенными полномочиями по контролю за ОМСУ. В принципе наличие самого контроля проистекает из совместного ведения и из того, что поддержание законности - обзанность всех органов публ власти. ЕХ МСУ также говорит о допустимости контроля ОГВ за законностью деят-ти ОМСУ.
В итоге, можно скзаать, что правовая природа регистра субъекта различна. В некоторых суб, где не установлена экспертиза, она носит чисто координационный характер, а в суб, где есть экспертиза - носит хар-р контроля в форме надзора.
Таким образом, в нашем случае суб не выодит за рамки допустимого, если относить ведение регистрва к общим приниципам организации МСУ. Коллизии нет.
Ст. 4 Европейской хартии + Ст. 12 Конституции РФ + Ст. 48 ФЗ № 131
Из файла «Последние решения»:
• Ст. 12 Конституции РФ
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
• Ст. 4 Европейской Хартии
5. При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.
• Ст. 48. ФЗ № 131
1. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Сначала рассмотрим статус ЕХ и ее применение в РФ. Ех - элемент правовой основы МСУ. Говоря об отношении ЕХ и ФЗ, исходим из буквального толкования К- ЕХ имеет большую юр силу. ЕХ придан статус непосредственно действующего акта, но насколько это оправдано? Пост-ие Пленума ВС от 10.10.2003 - далеко не все межд договоры являются непосредственно действующими. Более того, они указывают в значительной части на определенные положения, отсылают к нац законодателю и нац зак-ль имеет право дать собственное толкование им и конкретизировать их реаизацию в законе. ЕХ я вляется непосредственно действующим договором в той части, в какой определяются принципы уже без каких-либо отступлений от них и возможности отступления от них. Но надо учесть и достаточную гибкость положений ЕХ, то есть отдельные положения подлежат применению на тер-рии того или иного гос-ва с учетом особенностей этого гос-ва. Ст 4 ЕХ сформулирована именно таким образом - оставлена возможность зак-лю для собственного регулирования. В данном случае объем адаптации должен осуществлять зак-ль.
Однако нельзя понимать свободу адаптации как абсолютную свободу и независимость.
К говорит о возм-ти самостоятельного решения населением и ОМСУ вопросов местного значения и самостоятельное определение структуры ОМСУ.
Но в нашей коллизии речь идет о переданных гос полномочиях. Переданные гос полномочия подконтрольны гос-ву. Но этот контроль должен восприниматься только в правовом смысле, как правовая категория, то есть все элементы контроля должны быть определены в законе. Есть критерии, которые делают этот контроль правомерным : правовая определенность всех элементов конроля, сбъект контроля должен определться таким образом, чтобы не происходило противоречия принципу разделения властей, не должен исключаться судебный контроль, контроль не должен носить всеохватывающего хар-ра и он должен быть соразмерным.
В данном случае я не усматриваю нарушения самостоятельности МСУ, тк сама передача полномочий уже предусматривает в какой-то мере ограничение этой сам-ти - такова спцеифика данного института.
Такое положение вещей определяется радом факторов, среди которых не последнее значение имеет фактор отв-ти - при передаче полномочий отв-ть перед населением за их осущ-ие остается у ОГВ. То есть ОМСУ осуществляют чужие полномочия, но не несут отв-и перед населением. Соответственно, гос контроль тут - обоснованная мера.
У ОГВ есть также определенные меры - конкретные действия со стороны ОГВ (контролирующего субъекта) на нарушения, допущенные ОМСУ. Как известно, осущ-ие ОМСУ переданных гос полномочий предполагает издание ими соотв-их МПА. Одной из мерой контроля ОГВ является отмена или приостановление МПА ( ст 48 ФЗ-131).
С точки зрения конст-ого статуса, мы отменяет МПА, хоть и касающиеся переданных гос полномочий, но он все равно остается МПА. Факт отмены МПА субъектами говорит о создании иерархичной подчиненности - а такого быть не может. Встает 2 проблемы : с одной стороны, нельзя не реагировать на ненадлежащую реализацию переданных полномочий, а с другой - непосредственная отмена акта нижестоящего ур-ня - признак иерархичности, которого не м..б. даже при передаче полномочий.
То есть если мы не должны отменять акт таким образом остается идти только в суд? Какие меры объективного реагирования можно принять в данной ситуации? Ответ в самой ст. 48 - нужно приостанавливать действие этих актов.
Таким образов, принцип самост-ти МСУ, на мой взглд, в данном случае не нарушается. Имеющаяся неопределенность учтранятся посредством толкования норм законодательства. Коллизии между рассматриваемыми нормами нет.
kolizik8
January 21, 2019
1) Ст. 5 Европейской хартии + Ч. 2 Ст. 131 Конституции РФ
2) Ч. 1, Абз. 2 Ч. 2 Ст. 34 ФЗ № 131 + Ч. 1 Ст. 38 ФЗ № 131 + Ч. 2 Ст. 3 ФЗ № 6 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО»
Ст. 5 Европейской хартии + Ч. 2 Ст. 131 Конституции РФ
• Статья 5 Европейской Хартии
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.
• Часть 2 Статья 131 Конституции РФ
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Обе статьи говорят о необходимости учета мнения населения при изменении границ тер-рий, в которых осущ-ся МСУ
Ст 5 ЕХ - изменение соотв-их границ допускается только с учетом мнения населения плюс отдельно указывает на референдум
ч 2 ст 131 К - не содерит каких-либо определенных правил для учета мнения поселения.
Проблема - как следует понимать необходимость учета мнения населения при изменении границ МО?
ЕХ - представляется не случайным отдельное укзаание Хартии на референдум. Референдум - это форма непоср-ого осущ-ия населением МСУ, что предполагает обязательность ОМСУ действовать в соотв-ии с решением, принятым на референдуме. Таким образом, Хартия под учетом прдразумевает обязательное соответствие, то есть учет носит не консультативный, а определяющий хар-р.
К - из К такой вывод прямо не следуует ибо простое указание на учет мнения населения не предполагает обяз-ого соотв-ия ему ОМСУ, что говорит о консультативном хар-ре такого мнения.
А как вообще у нас применяется ЕХ? ЕХ придан статус непосредственно действующего акта, но насколько это оправдано? Пост-ие Пленума ВС от 10.10.2003 - далеко не все межд договоры являются непосредственно действующими. Более того, они указывают в значительной части на определенные положения, отсылают к нац законодателю и нац зак-ль имеет право дать собственное толкование им и конкретизировать их реаизацию в законе. ЕХ я вляется непосредственно действующим договором в той части, в какой определяются принципы уже без каких-либо отступлений от них и возможности отступления от них. Но надо учесть и достаточную гибкость положений ЕХ, то есть отдельные положения подлежат применению на тер-рии того или иного гос-ва с учетом особенностей этого гос-ва.
У нас прямое указание - " где это допускается законом" - МО должно стремиться к учету мнения населения таким образом, чтобы оно носило определяющий характер, но в то же время допускается и иное регулирование.
У нас закон пошел по пути введения различных форм учета мнения населения, то есть референдумом не ограничился. Напр, выдвижение инициативы об изменении границ МО, об их преобразовании и упразднении- вторым пунктом закон предусматривает обязательное проведение публ слушаний при проведении тер-ых преобразований.
КС подтверждает позицию закона с точки зрения того, что говорит, что зак-ль суб имеет усмотрение в выборе способов выявления мнения поселения - обязан выбрать таакие способы, которые бы обеспечивали выявление достовреного мнения по тому или иному вопросу и об-ть доведения такого мнения до органов публ власти.
Зак-ль должен исходить из того, что в случае если тер изменение затрагивает инересы большинтсва - надо привлекать население непоср-но
КС: изменение границ, при котором возможна опосред-ая форма учета мнения населения должно быть таким, чтобы не происходило передачи другому муниц существенной тер-ии, которая приводила бы к изменению правового статуса того муниципаитета, тер-рия которого передается и чтобы эта тер-рия не имела жизненно важного значения для местного населения данного образования. Однако все-таки предпочтительнее проведение референдума.
Таким образом, прямого противоречия нет. ЕХ допускает отступлени от ее норм, проявляет гибкость плюс нет проиворчения самому духу Хартии, лишь параметры реализации принципа регулируются по собственному усмотрению зак-ля, что в сиду прямого указания Хартии - допустимо.
Ч. 1, Абз. 2 Ч. 2 Ст. 34 ФЗ № 131 + Ч. 1 Ст. 38 ФЗ № 131 + Ч. 2 Ст. 3 ФЗ № 6 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО»
• Статья 34 ФЗ №131
1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
• Статья 38 ФЗ № 131
1. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования.
• Статья 3 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО»
2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
В данном случае ст. 34 131 ФЗ говорит о факультативности контрольно-счетного органа, ст. 38 того же ФЗ предусматривает возможность избрания такого органа на муниципальных выборах или посредством его формирования представительным органом (2 варианта). Ст. 3 6-ФЗ говорит лишь об одном варианте формирования контрольно-счетного органа – посредством ПО МСУ, при этом не называя контрольно-счетный орган факультативным.
Таким образом, основная проблема: определение статуса соответствующего органа и порядка его образования, что затрагивает принцип самостоятельного определения населением структуры ОМСУ.
Так как в данной коллизии затрагивается финансово-бюджетный вопрос, то необходимо обратиться к нормам бюджетного законодательства, ибо именно БК является по данному вопросу основным НПА (тут тоже есть проблема в соотношении БК и 131-ФЗ, так как данные нормы содержат два предмета регулирования – финансовый контроль и организационная структура ОМСУ). Так, БК РФ предусматривает обязательное наличие финансового контроля на местном уровне. Означает ли это обязательность создания отдельного органа МСУ? Нет, не означает, так как, например, представительный орган также может заниматься осуществлением указанного контроля. Однако, в последнем случае очень сложно добиться эффективности контроля, что вполне понятно, ведь финансовый контроль в идеале должен быть максимально независимым. В случае отнесения такого полномочия на обязательный ОМСУ (по смыслу 131 ФЗ), независимости и беспристрастности добиться будет очень сложно, как следствие – нельзя будет говорить о правомерности расходования тем или иным субъектом МСУ бюджетных средств. Таким образом, создание контрольно-счетного органа в МО хоть и не является обязательным, однако видится весьма предпочтительным в виду объективных факторов.
Что касается порядка формирования контрольно-счетного органа, то тут также, на мой взгляд, следует отказаться от непосредственного его избрания населением. Такая позиция обусловлена тем, что члены соответствующего органа должны в первую очередь обладать высоким уровнем профессионализма, соответственно выборы не могут являться гарантией защиты от того, что на соответствующие должности придут некомпетентные лица. Ввиду этого формирование контрольно-счетного органа ПО МСУ представляется более эффективным, так как тут уже будут присутствовать объективные критерии.
Итак, между указанными нормами существует некоторая неопределенность, так как 131-ФЗ по вопросам организации МСУ является основным, все остальные акты не должны ему противоречить, в то же время 6-ФЗ вводит несколько иное регулирование. И на первый взгляд тут следует пойти по пути наименьшего сопротивления – применять 131 ФЗ. Однако не стоит забывать о том, что тут затрагиваются и бюджетные отношения, ввиду чего следует обращаться к бюджетному законодательству – БК, а вот с ним у 6-ФЗ противоречий нет, ФЗ напротив – развивает положения БК. Таким образом, формально нарушения принципа самостоятельности населения по вопросу организации ОМСУ как такового нет – в этой сфере все-таки применяется 131-ФЗ, он является главным. Однако выходом из имеющейся правовой неопределенности представляется внесение соответствующих изменений в 131 ФЗ, что послужит комплексному совершенствованию законодательства.
ПОЛНОЕ РЕШЕНИЕ:
СТ 34 - говорит о факультативности контрольно-счетного органа
ст 38 - предусматривает возм-ть избрания такого органа на муниц выборах либо посредством формирования его представительным органом (два варианта)
ст 3 ФЗ - говорит лишь об одном варианте формирования - посредством ПО, при этом не называя констрольно счетный орган факультативным.
Проблема - определение статуса К-С О и определение порядка его формирования, что затрагивает принцип самостоятельного определения населением структуры ОМСУ.
В соотв-ии с Фз-131 ОМСУ можно подразделить на обязательный и факультативные. Обязательные - это ПО, ГМО, ИО.Контрольный орган как обязательный не упомянут. Цель КО - обеспечение внешнего финансового независимого контроля.
В данной коллизии затрагивается фин-бюдж вопрос - оращаемся к нормам бюдж зак-ва. Именно БК вляется по данному вопросу основным НПА. БК предусматривает обязательное наличие фин контроля на местном уровне. Означает ли это обяз-ть создания отдельго ОМСУ?
В возм-ти выбрать в т.ч. создавать или нет КО проявлется самостоятельность МС в определении струкутры органов МС. Если КО - обязательный, то в чем же тогда проявляется сам-ть местного населения в форм-ии структуры ОМСУ?
Как говориллось выше, функция контроля - обязательна функция, но форма осущ-ия этой функции - выбор того или иного МО. Напр, для поселения возможна передача этих контрольных функций на уровень МР и тогда собственный КО на уровне поселений не создаеся. Но тогда в МР - КО создается в обязательном порядке, ибо МР далее не может никуда передать контрольные функции.
КО факультативынй с точки зрения того, что может в некоторы МО не создаваться, но не во всех - где-то он становится обяз-ым органом. В примере с передачей полн-ий от поселения к МР - возникает проблема - ведь полномочия должны передаваться частично, а тут происходит передача полного объема полномочий.
Предст орган тоже может заниматься осущ-ем контроля. Однако будет сложно добиться эффективности, тк контроль должен быть максимально независимым. Если относим это полномочие на обязательный ОМСУ - сложно будет добиться независимости и беспристрастности.
Таким образом, создание КО не является обязательным, но видится весьма предпочтительным. Можно еще добавить к рассуждениям то, что нет ответственности за несоздание такого органа - как аргумент.
Что касается порядка формирования - на мой взгляд, следует отказаться от непосредственного избрания КО населением, тк члены эого органа должны обладать высоким уровнем профессионализма. Выборы не могут явлсяться гарантией защиты от огоЮ что на соответствующие должности придут некомпетентные лица.
Формирование КО предст органом МСУ представляется более эффективным, тк будут присутствовать объективные критерии.
Между нормами существует некая неопределенность, тк ФЗ-13 по вопросам организационным МСУ - основной и все остальные акты не должны ему противоречить, в то же время ФЗ - 6 вводит несколько иное регулирование.
На первый взгляд, надо применить Фз-131. Однако не стоит забывать, что затрагиваются бюдж отношения, следует обращаться к БК, а вот с ним у ФЗ-6 нет противоречий, наоборот, Фз-6 развивает положения БК.
ТАким образом, принцип самост-ти населения по вопросу организации ОМСУ не нарущен, в это сфере применяем фз-131, он тут главный. Однако выходом из имеющейся правовой неопределенности представляется внесение соотв-и изменений в фз-131, что послежит комплексным совершенствованием законодательства.
kolizik9
January 21, 2019
1) Ст. 12 Конституции РФ + Ч. 2 Ст. 37 ФЗ № 131 + Ч. 5 Ст. 37 ФЗ № 131
2) Ч. 1 ст. 132 Конституции РФ + Абз. 2 Ч. 3 Ст. 52 ФЗ № 131
3) Абз. 1 Ч. 4 Ст. 15 ФЗ № 131 + Абз. 2 Ч. 3 Ст. 52 ФЗ № 131
4) Ч. 11 Ст. 154 ФЗ № 122 «О внесении изменений в законодательные акты РФ» + П. 5 Ст. 50 ФЗ № 131
Коллизия 14. Абз. 1 Ч. 4 Ст. 15 ФЗ № 131 + Абз. 2 Ч. 3 Ст. 52 ФЗ № 131
• Абзац 1 Ч. 4 ст. 15 131-ФЗ
Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
• Абзац 2 Ч. 3 ст. 52 131-ФЗ
Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.
Ст. 15 131 ФЗ говорит о возможности передачи исполнения части полномочий от ОМСУ поселений к муниципальному району на основе соглашения. Ст. 52 говорит о передаче конкретных полномочий от МА поселения району. Если рассматривать данные нормы в отрыве от остального законодательства, то неопределенность может возникнуть только по поводу того, чем обусловлено выделение передачи указанных бюджетных полномочий в отдельную статью. Но нельзя абстрагироваться от системного анализа норм. Так, ст. 52 131-ФЗ содержит указание на передачу полномочий по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета, в то же время согласно ст. 14, 15, 16 131 ФЗ утверждение, формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета составляют вопрос местного значения МО.
Таким образом, основная проблема тут: не является ли указанная в статье 52 131 ФЗ передача полномочий по сути передачей ВМЗ. Также существует проблема самостоятельности МО (в частности, бюджетной самостоятельности).
Ст. 15 допускает передачу части полномочий по решению ВМЗ, однако передача самих ВМЗ от одного МО другому не допускается. Чем это вызвано? ВМЗ являются одним из основных элементов компетенции МО, можно сказать они составляют ядро этой самой компетенции. Соответственно, если МО не обладает ВМЗ, то теряется вообще смысл существования такого МО. Так, основа компетенции МО образована ВМЗ и переданными отдельными государственными полномочиями, и если теоретически можно представить такое МО, которое не обладает переданными полномочиями, то представить ситуацию, когда МО не имеет ВМЗ попросту невозможно.
Ст. 52 говорит о передаче полномочий таким образом, что в совокупности эти полномочия по сути являются ВМЗ. Другими словами, ст. 52 позволяет поселениям передавать районам такой объем полномочий, который почти что образует ВМЗ данного поселения. При этом отсутствует и ссылка на ст. 15, что объяснимо, ибо ни о какой части полномочий в ст. 52 речь не идет, это уже скорее ВМЗ, нежели часть полномочий по его решению.
Но, как было сказано выше, передача ВМЗ от одного МО другому недопустима, это нарушает принцип самостоятельности МО, противоречит началам муниципального права. Если допустить такую возможность, то теряется вообще смысл существования МО, как объединения граждан по территориальному признаку для решения вопросов, отнесенных к местному уровню публичной власти.
Итак, в нашем случае в коллизии имеется весомая доля правовой неопределенности, решить которую возможно путем совершенствования законодательства, в частности, путем внесения изменений в 131 ФЗ (исключить соответствующее положение ст. 52, дабы избежать ситуации, когда МО имеют возможность передавать свои ВМЗ другим МО).
Коллизия 15. Ч. 11 Ст. 154 ФЗ № 122 «О внесении изменений в законодательные акты РФ» + П. 5 Ст. 50 ФЗ № 131
на Определение КС по разграничению государственного и муниципального имущества.
• Статья 50 ФЗ № 131.
5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
• Статья 154 ФЗ № 122 от 2004
11.Находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность в случае:
если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, орга��ами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Конституцией РФ провозглашает, что местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1), а также органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1).
Также Конституция провозглашает разграничение федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности. Соответственно за каждым уровнем власти закреплены полномочия по владения, пользованию и распоряжению своей собственностью.
Отношения, связанные с безвозмездной передачей имущество от одного уровня другому, являются публично-правовыми, т.к. они затрагивают государственные полномочия, основания, порядок передачи также затрагивают публично-властные отношения, т.к. определяется форма и содержание акта передачи.
ФЗ № 122 не определяет конкретный перечень видов имущества, который должен быть передан, а только фиксирует, какие виды имущества не подлежат передачи, т.к. такая передача будет нарушать положения законодательства РФ.
Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов РФ заключается в том, что обязательно должно быть направлено органом местного самоуправления предложение о передаче имущества. При этом передача имущества из муниципальной собственности в собственность РФ и субъекта РФ допускается только контрено определенного. Т.е. данная безвозмездная передача предполагает необходимость согласованных действий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Тем самым выдерживается баланс интересов названных публичных образований, а именно орган исполнительной власти РФ или субъекта РФ не имеет возможности в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, принять решение о безвозмездной передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 N 8-П
Позиция, сформулированная в этом постановлении, касалась взаимоотношений Федерации и субъектов РФ: там тоже встала такая же проблема – насколько можно без согласия субъекта РФ отчуждать собственность субъекта федерации в пользу федерации.
Какую логику КС использовал в обоих позициях. КС, исходя из норм того же 122-ФЗ, в частности, исходя из порядка передачи имущества от муниципалов на вышестоящий уровень публичной власти, который включает обязательность направления со стороны органов местного самоуправления предложения о передаче имущества органам государственной власти, КС сделал вывод, что передача имущества обязательно предполагает волеизъявление муниципальных субъектов. Этот вывод логичен – если волеизъявление мы исключаем, то тогда в чем смысл этого предложения со стороны МСУ органам государственной власти. Исходя из того, что закон закрепляет подобный порядок, КС сделал вывод о том, что передача имущества со стороны местного самоуправления на вышестоящие уровни публичной власти – это не односторонний, а двусторонний процесс, подразумевающий волеизъявление обоих участников.Иное бы предполагало неравную защиту муниц соб-ти по сравнению с другими формамы собственности. То есть муниципалитетам должен предоставляться выбор - перепрофилировать имущество или отчуждать; согласие суниципалов на передачу - оно обязательно. В связи с этим, нормам 122-ФЗ о передаче имущества из муниципальной собственности в государственную собственность КС РФ придал смысл, что подобная передача возможна только с согласия муниципальных субъектов.
(Пост КС 30.06.06 № 8-Пэ. КС: публичное право собственности, отдельно от частного => ГК на эти отношения не распространяется.)
Исходим из вышесказанного - ФЗ № 122 говорит ,что необходимо согласие муниципального субъекта при такой передаче , но проанализировав практику, можно сказать, что арбитражные суды ,однако, не учитывая это требование – ( ст.154) допускали принудительное изъятие.
Говоря о том, что ст 154 устанавливает порядок форм-ия муниц соб-ти путем передачи объектов фед соб-ти или соб-ти суб-ов фед-ции, можно сказать, что эта процедура установлена в соответствии с отсылкой к гражд зак-ву в случае, если она не урегулирована спец-ным образом в данн-м з-не. Важно обратить внимание, что и через толкование КС по спрорам, кт-е были связаны с применением данного порядка. По ст.154й ч.11 КС обращал внимание, что в данном случае нормы Граж-го права не могут быть применены, т.к мы имеем дело со вз/отношениями публичного хар-ра, пусть даже, связанными с вопросами собственности, но эти спец-е правила не могут рыссматр-ся как разновидность гражданско правовых отношений.
У ГРИЦЕНКО - В случае если вопрос исключается из числа вопросов, отнесенных к ведению МО, необходимо решать вопрос о судьбе данного имущества. Зак-ль говорит об основаниях прекращения права МС – перепрофилирование (изменение ЦН), изъятие ВМЗ и закрепление за государством – например, в области здравоохранения. Ч.5 ст. 50: у МО есть возможность не только произвести отчуждение путем передачи субъекту, который отвечает за эти вопросы, осущ-ть приватизацию, перепрофилирование. Спец-я оговорка действовала только с опред-го момента, до этого у МО была возможность осущ-ть перепрофилирование, решить вопрос даже с приватизацией.
Суд. практика до принятия Постановления КС 2010 г. по пути обязания приватизировать мун-е объекты. ФЗ № 159. Конфликт местной администрации и малого предпринимательства.
Постановление 30.06. 2006 г.№ 8-П - это было выше сказано.
Коллизия 16. Ст. 12 Конституции РФ + Ч. 2 Ст. 37 ФЗ № 131 + Ч. 5 Ст. 37 ФЗ № 131
• Ст. 12 Конституции РФ:
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
• Ч.2 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы самоуправления в РФ»:
главой местной администрации является глава местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
• Ч. 5 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:
при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
(((Коллизия ч.5 и ч.11 статьи 37 ФЗ и статьи 12 Конституции. Допустимо ли такое отступление, не противоречит ли принципу организационной обособленности? Что можно сказать в оправдание такого положения? Это участие факультативно и не предполагает принятия окончательного решения. Можно порассуждать в этом ключе, это взаимодействие не предполагает обязательного окончательного решения, значит не вторгается в деятельность.)))
ПОЛНОЕ РЕШЕНИЕ:
ч 5 ст 37 говорит о том, что половина членов конкурсной комиссии при назначении главы МА состоит из ВДЛ субъекта. Ст 12 К - гарантируется принцип самост-ти МСУ, невмешвательство ОГВ в МСУ. Таким образом, проблема в том - не является ли такой порядок назначения главы МА вмешательством в сам-ть МСУ?Насколько соответствует конституционному статуса МС участие субъекта РФ в этой конкурсной комиссии?
насколько соответствует конституционному статусу МС участие субъекта РФ в этой конкурсной комиссии. Это замечательная возможная коллизия на экзамен.
Как можно обосновать или вообще нельзя обосновать участие субъекта РФ в конкурсной комиссии, которая предлагает кандидатуры на должность главы местной администрации?
Обсуждение: КС этот вопрос не рассматривал. Есть дело КС по республике Коми – там, в целом про организационную самостоятельность МС – но это лишь общие положения.
• , было о возм-ти привлечения к отв-ти государства, если косяк был вопрос с МСУ? ЕСПЧ - конечная лежит на государстве)Местное самоуправление – это публичная власть, не смотря на то, что она не входит в систему гос. власти, непреодолимых преград между уровнями публичной власти нет и быть не может. Начнем с того, что есть сквозные вопросы и сквозные интересы, которые необходимо решать сообща различным уровням публичной власти. Особенно, это связка проявляется в отношениях МС и субъекта РФ. Другой момент, органы МС, будучи публичной властью, которая действует на основании и во исполнение закона – не могут быть отлучены от реализации государственной политики. Окончательное решение ЕСПЧ от 16.09.2004 г. по вопросу приемлемости жалобы № 24669/02. Галина Петровна Герасимова против РФ. Заявительница предъявляла претензии к муниципальной власти. Представители гос. власти ЕСПЧ ссылались на ст.12 Конституции и говорили, что муниципальная власть в систему государственной власти не входит, поэтому - как можно привлекать к делу РФ? ЕСПЧ дал ответ: что МС – это один из уровней публичной власти, он гарантируется гос. властью, его полномочия определяются законами общефедеральными. ЕСПЧ намекал на то, что определние системы публичной власти в государстве – это решение самого государства. ЕСПЧ считает, что в РФ – если один из уровней публичной власти не справляется – то нужно подключить к решению вопроса другой уровень власти. Поэтому претензии за деятельность местного самоуправления вполне обоснованы к РФ.
Обращение к позиции ЕСПЧ (Герасимова против Федерации, которую рассматривали – она в первую очередь направлена на ответственность власти перед населением – это один момент, с точки зрения ответственности власть делиться не должна, а вот с точки зрения взаимоотношении между собой – это вопрос.
Еще одна проблематика, которую можно выделить в рамках этой модели – если глава МО возглавляет местную администрацию. Эту деятельность оно осуществляет на постоянной основе, когда глава МО входит в состав представительного органа – здесь возможно осуществление деятельности на непостоянной основе, по совместительству. Насколько это в принципе возможно? Ведь глава МО – это высшее должностное лицо МС, у него довольно много функций, нельзя сказать, что ему не чем заняться. Особенно эта ситуация ярко проявляется в небольших муниципалитетах, где вообще действует специфическая модель: где возможно совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации. И нередко в таких муниципалитетах избирает в качестве главы МО – руководителя школы или больницы, то есть главу муниципального учреждения какого-нибудь – и у него образуется тройной статус.
Итог - коллизии нет, тк убъект участвует в формировании системы МСУ, субъект не занимается здесь контролем, но он обепечивает конкурсность конкурса. уч-ет в формировании тк это же все в принципе затевается гос властью и гарантируется ей же
Коллизия 17. Ч. 1 ст. 132 Конституции РФ + Абз. 2 Ч. 3 Ст. 52 ФЗ № 131
• Часть 1 статьи 132 Конституции РФ:
«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.»
• Абзац 2 части 3 статьи 52 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:
«Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.»
Гриценко: О каком договоре речь? Не о соглашении ч.4 ст. 15 131-ФЗ? И в каких пределах возможно это применение? 132-я КРФ перечисляет ВМЗ, а 52я ст. говорит о полномочиях.
Обратить внимание на то, что КРФ устанавливает ВМЗ, они не подлежат расширению, но передача отдельных полномочий допускается, в т.ч. ч.4 ст.15. Если рассуждать в этом ключе дальше: полномочия местной администрации – это та самая часть, которая мб передана для осущ-я другому типу МО с сохранением отв-ти за МО поселения. Однако вопрос глубже: сам ВМЗ в КРФ сформулирован как вопрос по формированию, исполнению местного бюджета, а полномочие администрации – контроль за исполнением бюджета. Можно ли считать, что эти понятия совпадают или частично совпадают? ВМЗ как элемент статуса ВМЗ, как тот признак, который обязательно принадлежит МО, и с другой стороны – полномочие местной администрации по формированию, исполнению, контролю за исполнением бюджета. Исчерпывается ли ВМЗ перечисленными полномочиями?
Наверное, мы можем выйти из этой коллизии таким способом, если будет воспринимать это как единый ВМЗ (если разделить, и считать исполнение бюджета отдельным полномочием, то проблемы). А вот если считать это единым ВМЗ, включающим в себя ряд полномочий (исполнение, формирование, контроль и т.д.) – тогда можно говорить о том, что речь должна идти не о вопросе, а о части этого вопроса в виде полномочий местной администрации, которые далеко не исчерпывают содержание этого вопроса МЗ. Узкое дано быть должно толкование тем возможным полномочиям, которые даются администрации. Хотя оговорка «не только частично, но и полностью» смущает, так как здесь возникает вопрос о том, не затрагивается ли тем самым самостоятельный статус МО и его важнейший элемент – самостоятельность местного бюджета, в т.ч. в части бюджетных полномочий, возникает. Утверждение остается за МО, за ПО, и контроль не может быть изъят и передан, он остается, это исключительно полномочие ПО – гарантия самостоятельности остается за МО, только таким образом можно попытаться выйти из этого конфликта. Конфликт остается и в более сложной ситуации совместной администрации. Мы сейчас взяли общую норму для всех МО, независимо от того, будет ли принято обоюдное решение о создании совместной администрации