Стратегия фонтанов и детских площадок. Государство не понимает, как сделать малые города более пригодными для жизни

Благоустройство на бюджетные деньги становится лишь тактикой украшательства

"Моя Воркута" - gazetamv.ru

В течение длительного времени мы, научный сотрудник Института географии РАН Мария Гунько и преподаватель Миланского политехнического университета Елена Батунова, проводили фундаментальные и прикладные исследования в разных городах России. Елена также участвовала в разработке более 50 проектов в области регионального и городского планирования, городского дизайна и зонирования территорий от Камчатского края до Калининградской области.

Каждый раз, приезжая в новый город, мы находили подтверждение тому, что городская среда – одна из больных тем как для основных акторов городского развития, так и для населения. В 2017 году на федеральном уровне впервые заговорили про городскую среду, в том числе в отношении малых городов, что не могло не вызвать наш интерес и желание подробно разобраться, что же такое «комфорт» городской среды по мнению федеральных чиновников.

Предсказуемый облик ⁠типовых ⁠городов

Российские города часто имеют предсказуемый облик. Особенно «обычные» – не ⁠столичные, без выдающихся промышленных или ⁠культурных объектов. Применительно к таким городам не принято говорить об ⁠экономическом росте или креативном потенциале, ⁠но именно они составляют основу системы расселения страны. ⁠Это бывшие уездные города N (а ныне районные центры), о которых сказал Гоголь: «Отсюда, хоть три года скачи, ни до какого государства не доедешь». Предсказуемый и плачевный облик обычных российских городов определен в первую очередь советской моделью их планового развития в индустриальной парадигме, со второстепенным интересом к индивидуальности и к потребностям населения в соразмерности и разнообразии городского пространства.

Обычный российский город – типовой, индустриально отформатированный, с размытой идентичностью, не очень комфортный для жизни. Однотипная застройка негативно сказывается на психологическом состоянии людей, вызывая подавленность и повышенную тревожность. После советской унификации по этим населенным пунктам прошлись последующее хаотичное освоение и общее недофинансирование городского хозяйства. Пока в столице тратятся миллионы на благоустройство и новые общественные пространства, в обычных городах – разбитые дороги, отсутствие нормального уличного освещения и заброшенные здания (а иногда и целые улицы). В 2017 году в федеральной повестке впервые появился вопрос о необходимости комплексно повышать качество городской среды «на всей территории страны», для чего Минстрой утвердил национальный приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды».

Тактика, а не стратегия

Казалось бы, это позитивное изменение в подходе к городскому планированию и управлению: впервые в современной России в дискуссии о городах появились указания на качественные характеристики среды обитания. Но неясное целеполагание всегда ведет к невнятным результатам. В паспорте проекта его главной целью заявлено «создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды». Но что авторы проекта подразумевают под этим, совершенно непонятно. В числе целевых показателей программы – количество реализованных проектов по благоустройству и количество представителей субъектов РФ, обучившихся созданию комфортной городской среды. Но даже если привести в порядок несколько тысяч жилых дворов по всей стране, произойдет ли системное изменение качества среды? Индикаторов, измеряющих его, в программе нет.

Проект и методические материалы к нему не дают определения того, что такое комфортная городская среда, каковы ее атрибуты и особенности. Инициированный Минстроем проект сводит «комфортность» к благоустройству. Оно подразумевает содержание в чистоте и порядке городских территорий, их уборку, ремонт, озеленение. Объектами благоустройства выступают дворовые пространства (придомовые территории), парки, улицы, площади, набережные. В фокусе благоустройства оказываются отдельные элементы городской среды и ее визуальные характеристики, а эффекты имеют краткосрочный характер. Благоустройство не подразумевает занятий городским дизайном и планированием, цель которых – комплексная долгосрочная социально ориентированная трансформация городской среды. Проекты благоустройства остаются точечными, редко увязанными друг с другом мелкими интервенциями, не способными решить основные проблемы городской среды. Благоустройство, в отличие от городского планирования и проектирования, – это не стратегия, а лишь тактика по большей части украшательства. Что же можно сделать в рамках приоритетного проекта? Есть ряд направлений. Это:

1) благоустройство дворовых территорий, объектов городской среды (парки, набережные, центральные улицы, зоны гостеприимства, свалки), мест массового отдыха, популярных зон торговли и событийное наполнение всех этих пространств;

2) повышение доступности городской среды для маломобильных групп населения;

3) создание инфраструктуры – пешеходной, для спорта и отдыха;

4) ревитализация городских пространств – благоустройство пустырей и заброшенных зон в черте города, ликвидация признанных аварийными и расселенных домов, приведение в «нормативное состояние» объектов региональной и муниципальной собственности;

5) создание инструментов роста экономики города и формирования его культурной ценности (идентичности).

Это универсальный перечень, в нем не говорится о необходимости дифференцированного подхода к формированию комфортной городской среды в разных городах с учетом их географического положения и социально-экономической ситуации. В активном продвижении проекта формирования комфортной городской среды отчетливо сквозит стремление к стандартизации решений для счастья горожан. Это вполне объяснимо: государство – главный инвестор и идеолог того, как эти инвестиции использовать. В большинстве городов России среда действительно находится в плачевном состоянии. Но страна у нас очень большая, все города «несчастны по-своему».

Один подход для Воркуты и Анапы

Требования к комфорту в Воркуте и Анапе не могут быть одинаковыми – один город живет 9 месяцев в зиме, а другой изнывает летом от жары и далеко не каждую зиму видит снег. Кроме климата, комфортность жизни в городе может определяться продолжительностью светового дня, ветровым режимом, шумом, высотой грунтовых вод, риском гололеда, пылью, наличием и доступностью рекреационных территорий в городе и за его пределами, транспортным положением, выбросами промпредприятий и уровнем загрязнения воздуха выхлопными газами, эстетическими характеристиками среды, безопасностью (включая вероятность возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций) и др.

Если бы эти особенности были определены на стадии предпроектного анализа, в проектах благоустройства вряд ли появились бы предложения по размещению «места для отдыха» посреди огромной пустой заасфальтированной площади в центре города, которая летом превращается в раскаленную сковороду, а зимой – в ледяное, продуваемое всеми ветрами пространство. Городу Певек, где в июне ездят на снегоходах, чтобы стать комфортнее, нужна нормальная больница, а не набережная за несколько десятков миллионов рублей, чтобы любоваться на Восточно-Сибирское море. В подготовке и реализации проектов географические различия дают о себе знать. В отдаленных муниципалитетах, расположенных на севере, местные власти с трудом успевают объявить конкурс и заключить договор. Поставщики должны успеть выполнить работы в очень короткое теплое время года, о продолжительности которого они не всегда догадываются. В таких условиях администрациям часто не до качественного информирования населения и вовлечения его в процесс – это требует временных и организационных затрат, которые сложно найти во время цейтнота. Чтобы не потерять финансирование, администрации поневоле идут на формальные процедуры общественных обсуждений и самостоятельное формирование проектов благоустройства.

Сама постановка задачи в программе изначально предполагает фрагментарное восприятие города – она ориентирована на благоустройство дворов и общественных мест, «наиболее посещаемых населением». Но разве такой подход что-то говорит о конкретном городе? Самым посещаемым местом может оказаться парковка возле супермаркета или кладбище (так было в одном из городов, чья программа благоустройства была нами рассмотрена), тогда как парк в центре заброшен и безлюден, потому что там страшно находиться без освещения и не пройти из-за грязи. На стадии выбора территорий для благоустройства у городов, увы, нет возможности выстроить свою систему приоритетов в улучшении городской среды, основываясь на весомости местных проблем. Вряд ли в городе, где невозможно дышать из-за плачевного состояния местных канализационных очистных сооружений, в приоритетах жителей появилась бы высадка аллеи в центральном квартале перед администрацией. Комфортность городской среды и городские приоритеты невозможно измерить и описать одинаковыми на всю страну индикаторами, базирующимися на некачественных официальных статистических данных.

Мария Гунько научный сотрудник Института географии РАН, стипендиат программы «Oxford Russia Fellowship»

Елена Батунова преподаватель Миланского политехнического университета

продолжение..

Стратегия фонтанов и детских площадок. Часть вторая

Как это часто происходит, скорость расходования бюджетных денег важнее качества реализуемых проектов

В предыдущей статье мы показали, что инициированный Минстроем проект формирования комфортной городской среды сводит его к благоустройству территорий и предлагает совершенно разным городам единую стандартизованную модель выбора проектов улучшения среды, на которые выделяется федеральное финансирование. Подлаживаясь к его принципам и таймингу, города вынуждены вместо анализа ключевых проблем и поиска их решения заниматься некачественной реализацией типовых проектов вроде строительства фонтанов, благоустройства центральных площадей и детских площадок.

Выдвигая подобные ⁠проекты, ⁠города лишаются важной возможности обсуждения и принципов переустройства общественных пространств. ⁠Они просто не успевают озадачиться ⁠вопросом, какая цель стоит за формированием нового публичного места. ⁠Кто сюда будет приходить, зачем? Как ⁠это скажется на изменении городского сообщества и будущего города? Поможет ⁠ли это предотвратить отток населения, привлечь инвестиции? Улучшит ли жизнь пожилых людей стареющего города?

Фонтан с мемориальным комплексом

За проектом благоустройства должен стоять продуманный сценарий. В реальности же многие проекты выглядят как мозаика брошенных в произвольном порядке на бумагу площадок с разными функциями вроде «занятия йогой» или «фонтана с мемориальным комплексом». Фонтан вообще видится большинством глав городских администраций как основной признак комфортной городской среды. Не знаешь, как улучшить город, – строй фонтан. Неважно – в тундре за полярным кругом или на Черноморском побережье. Ну и пестрые детские площадки, куда же без них.

В презентациях подобные объекты выглядят благопристойно: они визуализируют реальное использование будущей благоустроенной территории в летний период, и изображены на этих визуализациях улыбающиеся люди «в самом расцвете сил», иногда с детьми. А что делать с заброшенными зданиями и целыми кварталами, которые образуются, когда численность населения города падает? Программа позволяет принимать меры по их оптимизации и рекультивации, но лишь редкие городские администрации решатся подавать такой проект на фоне всеобщей тенденции к благоустройству набережных и парков.

Анализ муниципальных практик участия в федеральной программе показывает серьезный провал между стадиями дизайн-проекта и строительства. В документах программы Минстроя рабочая проектная документация упоминается вскользь и будто выпадает из общей схемы. На нее чаще всего нет ни средств, ни времени. Однако дизайн-проект – совсем не тот инструмент, который можно использовать для реализации. Подрядные строительные организации получают на руки красивую картинку с фонтаном и детской площадкой, которая не учитывает местную топографию, расположение инженерных сетей, не говорит, как выполнить водоотвод с территории или предотвратить подъем грунтовых вод. Непрофессионализм строительных организаций и отсутствие рабочей документации – причины того, что благоустройство может не улучшить, а ухудшить ситуацию (например, превратить и до того малопривлекательный двор в топкое болото).

Провал кооперации

Главным достоинством проекта «Комфортная среда» мог стать принцип вовлечения населения в процесс благоустройства. Главная цель вовлечения – повышение ответственности людей за среду обитания, расширение границ «своего» пространства, к которому горожанин не безразличен. В реальности же схема взаимодействия местной власти с гражданами при реализации проектов не отличается от советской: мы вам деньги и решения, а вы – пожалуйте на субботник. За долгие годы советской власти мы привыкли, что наши города устроены и выглядят одинаково и населены примерно одинаковыми людьми. Универсальность людей была одной из целей городского планирования: «быт определяет сознание». Сейчас разница между городами и между людьми в них растет. А значит, универсальные механизмы вовлеченности не могут быть эффективными.

По идее, проекты благоустройства городских территорий должны были стать результатом кооперации местной власти и жителей. Этого не происходит. Во многих местах опыта такого взаимодействия в принципе нет: власть и рядовые граждане привыкли общаться в режиме «жалоба – отписка», и на налаживание коммуникации требуются не только время и навыки, но и обоюдное доверие, которое в постсоветской России в дефиците. Формально может казаться, что идет активная работа по взаимодействию с жителями: например, они привлекаются к голосованию по выбору проекта для реализации. Однако обычно голосование ведется по проектам, уже отобранным на свое усмотрение местной администрацией. Были примеры, когда лоббируемые проекты не получали максимум голосов, и администрация организовывала перевыборы или вовсе игнорировала желание жителей. Общественные обсуждения готовых проектов зачастую организуются по модели партсобрания: с трибун местного клуба представители администрации вещают о будущих благах в молчаливый или что-то выкрикивающий, а иногда и пустой зал. В отчетных документах будет указано, что «проект разработан с учетом мнения горожан» (администрация города – это ведь тоже горожане).

Специалисты на местах просто не умеют работать иначе, чем в рамках модели «просвещенная власть – неграмотный народ». Но жители города и работники администрации могут видеть город с разных перспектив и по-разному понимать комфорт в городе. Очень часто в администрациях не догадываются, чего хотят жители, да и жители не всегда способны сказать, какой город им нужен. Они ведь не привыкли, что их спрашивают, и до сих пор живут в парадигме «администрация знает лучше». В регионах, где власти взяли на себя полную ответственность за успех программы, схема взаимодействия участников еще больше выхолащивается. Регион начинает решительно «причинять добро», организуя спуск сверху вниз разработанных поточным способом проектов благоустройства общественных пространств. Тут не только местные жители, но и местные власти отодвинуты в сторону. Такие проекты похожи как две капли воды, они мало сообщаются с прилегающими территориями и вызывают отторжение у местных специалистов, старающихся не смотреть в зубы «дареному коню».

Проблема цейтнота

Скорость – это бич современного российского планирования. Принцип «семь раз отмерь» отвергнут полностью. Задача – отрезать как можно быстрее, ведь отчитываться надо фактом нарезки, а не ее филигранностью и удобством. Сроки реализации проектов по созданию комфортной городской среды жестко увязаны со схемами финансирования из федерального и регионального бюджетов. А значит, их выполнение должно быть достигнуто любой ценой. Как это часто происходит, скорость расходования бюджетных денег важнее качества реализуемых проектов. При разработке программы был явно недооценен масштаб и разнообразие страны. Мы почти ничего не знаем о наших городах. Отсутствуют достоверные статистические данные и научные исследования, нет комплексного представления, как и чем живут города, какие у них проблемы, о чем мечтают их жители, какой смысл они вкладывают в понятия комфорта и безопасности.

Иной раз на фоне стандартных и схожих программ можно встретить что-то уникальное. Например, в одном городе в программе благоустройства заложили «контроль за популяцией бездомных животных». Казалось бы, при чем тут городская среда? Но согласитесь, не очень комфортно, когда в темную и холодную полярную ночь человек оказывается лицом к лицу со стаей одичалых голодных собак. Проблема есть, а финансирования нет, вот за счет программы и решили залатать дыры. Проект Минстроя рассчитан на 5 лет. За этот срок едва ли можно добиться «системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории РФ». Возможно, стоило сосредоточиться на отработке механизмов вовлечения жителей, которые могли бы впоследствии запустить системные изменения. За 5 лет можно было бы провести необходимые исследования в пилотных городах разных типов, тестировать там новые методики, а уже потом разработать понятные и четкие требования к проектам, которые могут получить финансирование. Предварительная серьезная аналитика и вдумчивая подготовка позволили бы перейти от режима очередной «ура-кампании» к стабильным качественным изменениям.Проблемы «обычных» российских городов слишком глубоки; чтобы среда там стала действительно комфортной для жизни, нужно делать «примерно все».

Но сначала должны быть удовлетворены базовые потребности в хороших жилищных условиях, социальной, инженерной и транспортной инфраструктуре. Сейчас же очевидна тенденция к очередной попытке унификации городской среды и игнорированию реальных проблем. Это лишь усугубляет фрагментацию и неоднородность городского пространства. Трансформируются чаще всего «лица» городов, а другие территории игнорируются. Поэтому проект формирования комфортной городской среды оказывается сугубо имиджевым, он не предполагает критического переосмысления городского пространства и его развития. Возникновение подобной госпрограммы – факт скорее позитивный. Новая, пусть и стандартная разноцветная детская площадка – лучше ее отсутствия. Возможно, попытка вовлечения жителей в благоустройство даст несколько примеров удачного сотрудничества местной власти и активистов, неравнодушных к своему городу. Возможно, подобный опыт даже может быть распространен. Но российские города нуждаются в гораздо более глубоких изменениях, а не в торопливом нанесении макияжа. Для многих из них такие изменения – это, без преувеличения, вопрос жизни и смерти.

Мария Гунько научный сотрудник Института географии РАН, стипендиат программы «Oxford Russia Fellowship»

Елена Батунова преподаватель Миланского политехнического университета