Программа реформ по-донецки. Торжество бюрократии для бюрократии (Владимир Золоторев)

http://infoporn.org.ua/2010/06/17/programma_reform_podonecky_torzhestvo_byurokratyy_dlya_byurokratyy
(Для «Українського Тижня»
Владимир Золоторев)
Первый вопрос, который возникает при чтении программы экономических реформ на 2010-2014 годы, подготовленной Комитетом по экономическим реформам при президенте Украины – почему мы не видели этого документа до выборов? Весьма подробный и конкретный (в том смысле, в котором понимают конкретику у нас) документ должен был, по идее, появиться перед выборами, для того, чтобы продемонстрировать избирателю серьезность намерений Януковича и его людей.

Однако, этого не было. Янукович стал президентом по принципу «дайте мне побольше власти, а я уж решу, что с ней делать». Возникает вопрос – зачем сейчас – почти через полгода после выборов - публикуются обширные документы, в которых как раз и идет речь о том, как будет использована власть? Ответ прост и он называется «большая дыра в бюджете». Собственно, тема этой дыры всплыла среди экспертов сразу же с началом второго тура президентских выборов, поскольку оба кандидата имели очень плохую репутацию в сфере управления государственными финансами. Проблема, с которой им предстояло столкнуться, состояла в том, что за долгие годы игнорирования законов экономики, государственные финансы пришли в полное расстройство. Эксперты заволновались потому, что оба основных кандидата приложили просто титанические усилия для того, чтобы финансы дошли до такого состояния.

Свести концы с концами можно тремя способами – резким сокращением государственных расходов, внешними заимствованиями и включением печатного станка. Собственно, публикация программы говорит о том, что команда Януковича выбрала путь внешних заимствований, прежде всего, у МВФ.

Этот вывод очевиден для тех, кто помнит историю отношений Украины с МВФ и требования, которые выдвигала эта организация для получения кредитов странами-заемщиками и Украиной в частности. Документ Комитета по экономическим реформам, по сути, является изложением этих требований и ответов правительства на них. Забавной иллюстрацией этого обстоятельства является словечко «пруденциальный», которое неоднократно встречается в тексте. Слово prudent означает «благоразумный». Слово «пруденциальный» не означает ничего. Это просто такой «перевод» из документов МВФ на английском языке.

Однако, разумеется, программа написана не только для МВФ, она имеет важнейшее внутриполитическое значение. Попросту говоря, она объясняет всем настоящим и будущим критикам, зачем нужно такое правительство и чем оно тут занимается. Программа содержит в себе так называемые «индикаторы успеха» по каждому разделу. Большинство этих индикаторов «сработает» только к 2012-2014 году, так что любой критик теперь оказывается в роли саботажника, который мешает работать занятым людям. Сама же работа, согласно документу, может быть оценена только в 2014 году, то есть, по истечении срока полномочий нынешнего президента.

Ориентиры
Разумеется, автор допускает мысль о том, что вполне возможна такая ситуация, когда правительство берет деньги у МВФ, выполняет его требования и при этом еще и приносит пользу стране. Однако, похоже, что в данном случае это не так. Ориентиры, которых берется достичь правительство, находятся в сфере «отчетности» и «показателей», а не в сфере реальных перемен.

Приведу несколько примеров. Документ начинается с фразы «Рівень перерозподілу ВВП через бюджет і позабюджетні фонди є дуже високим: питома вага доходів зведеного бюджету разом з доходами позабюджетних фондів у ВВП склала у 2009 р. 42,4 % (на самом деле значительно больше – прим. авт). Це означає високе фіскальне навантаження на бізнес». Воистину, золотые слова! Но вот что интересно: в качестве целей, которые берется достигнуть Кабмин, отнюдь не снижение доли ВВП, перераспределяемой через бюджет. Такой цели нет! Есть цель снижения дефицита бюджета. Это как раз то, что всегда требует МВФ. Бюджетный дефицит означает, что государство изымет из общества некие дополнительные ресурсы, помимо тех, которые оно отбирает, так сказать, на регулярной основе. Это радикально увеличивает тот хаос, который привносит государство в экономику. Именно по этой причине МВФ уделяет такое внимание дефициту бюджета. Однако, в принципе, ничто не мешает снизить уровень дефицита бюджета, одновременно увеличивая долю ВВП, перераспределяемую через него. То есть, можно увеличить стабильность правящей «элиты» за счет увеличения потоков в бюджет и из бюджета (и тот вред, который приносит эта деятельность) и при этом выполнить требования МВФ. Правительство явно делает выбор в пользу такой стратегии.

Второй пример – это наличие в документе таких «экономических» явлений, как внебюджетные фонды и квазифискальные платежи. Правительство, заботящееся о создании хоть каких-то условий для роста, избавилось бы от этих явлений в первую очередь. Но нет! Их собираются анализировать (!) и законодательно определить. То есть, ситуация, когда предприятия выполняют политические вказивки правительства и когда с нас берут «на законном основании» деньги за услуги, уже оплаченные налогами, считается нормальной.

Третий пример, который, возможно, многих удивит – это слепое копирование «западного опыта», включая западные ошибки. Документ пестрит ссылками на «стандарты ЕС», «требования ISO», «директивы Еврокомиссии». Однако, опять таки, если бы правительство действительно ставило целью изменения в стране, а не достижение неких показателей, оно должно было бы внимательно подойти к опыту, который оно намерено слепо копировать.

Два примера в связи с этим – это создание института страхования банковских вкладов и страховая медицина. Относительно первого среди экономистов существует устойчивое мнение о, скажем так, неадекватности этого института. Страхование вкладов, введенное Рузвельтом в США, перекладывает издержки банкротств на плечи налогоплательщиков, лишая вкладчиков стимулов держаться подальше от «проблемных» банков. Последствия федеральной системы страхования вкладов в полной мере проявились в 1980-х годах, когда компенсационные выплаты по ссудам и сбережениям обошлись американским налогоплательщикам в 519 миллиардов долларов. Думаю, не нужно говорить о том, что «плечи налогоплательщиков» в нашей стране еще не настолько развиты и мускулисты.

Со страховой медициной дело еще хуже. Вот цитата из книги Рона Пола, одного из кандидатов на пост президента от республиканцев в 2008-м году. «Количество молодых налогоплательщиков на одного уходящего на пенсию продолжит сокращаться. Спрос на «бесплатные» лекарства, прописываемые в рамках программы медицинского страхования, возрастет лавинообразно. Если продолжатся современные тенденции, то к 2040 году весь нынешний бюджет будет уходить только на эти две социальные программы. Сорок процентов нашего национального дохода понадобится потратить на две социальные программы! Единственным способом балансирования бюджета будет сокращение остальных 60 процентов трат или удвоение федеральных налогов. Экономический рост не сможет решить этой проблемы. Ускорение роста может только отложить неизбежные неприятные решения. Для преодоления этого долгосрочного разрыва экономика США должна расти с двузначными показателями темпа следующие 75 лет.»

Содержание программы

Мероприятия, предлагаемые в программе можно разбить на следующие группы в зависимости от решаемых задач.

Оптимизация бюрократического процесса. Этой задаче посвящено множество мероприятий, направленных на анализ, «приведение в соответствие с», «оптимизацию» и т.п. Решение задачи должно повысить эффективность управления и сократить государственные расходы.
Сокращение государственных расходов за счет оптимизации социальных выплат.
Увеличение доходов государства. Планируется фактически уничтожить единый налог и вести налог на недвижимое имущество физических и юридических лиц.
Увеличение политэкономического контроля над гражданами. Планируется создание системы непрямой оценки доходов, принудительная организация ОСББ для «полноценной» оплаты услуг ЖКХ, все та же ликвидация единого налога и т.п. меры.
Минимизация рисков правительства. Прежде всего, за счет расширения финансовых возможностей местных властей. Кроме того, расширяются финансовые возможности руководителей в политически уязвимых сферах – медицине и образовании. Попросту говоря, правительство получает возможность сказать, что оно тут ни при чем.
Сверхазадачей всей этой деятельности видится государство. Не функции государства, не та польза, которую, как многие считают, оно может приносить, а просто государство как группа людей, имеющих экстраординарные полномочия в отношении жизни и собственности других людей.

Замечательный пример этого подхода – «реформа» ЖКХ, которую нам предлагает правительство. Суть такой реформы, если мы говорим о позитивных изменениях, состояла бы в исчезновении ЖКХ как «отрасли» (так, как это случилось в начале 90-х с "проблемами" нефти и бензина). Никакие рассказки о «естественных монополиях» не отменят того факта, что людям необходимы вода, газ, электричество и услуги по уборке территории и они готовы за них платить. Я вполне допускаю, что существуют объективные причины, которые делают процесс этих реформ более трудным, чем в других местах, однако они не делают его невозможным. Нам говорят, что люди не платят за эти услуги и что платить вынуждено государство, но это – ложь. Ложь в силу того простого факта, что у государства нет «своих» денег. Государство может «платить» за что либо только теми средствами, которое оно изъяло из общества. То есть, если работники этой отрасли еще не разбежались, ходят на работу и получают зарплату, это означает, что мы (и никто другой) платим за их услуги, причем платим больше, так как вынуждены пользоваться посредником в виде государства.

Суть «реформы» ЖКХ в исполнении Партии регионов противоположна. Она состоит в том, что мы все теперь будем состоять в ОСББ, для того, чтобы ЖКХ получало свою гарантированную плату. Для этого будет создан Национальный оператор, который будет устанавливать «экономически обоснованные» (то есть, взятые с потолка) тарифы. Попросту говоря, «реформа» направлена на то, чтобы ЖКХ в качестве некой специфической «отрасли» существовало вечно, но при этом не сильно напрягало государство. Не ЖКХ для людей, а люди для ЖКХ. В рамках такой политики очень трудно представить себе «конкуренцию» в этой сфере, о которой ради приличия тоже говорится в программе.

Бюрократия для бюрократии

Автору могут сказать, что давно пора навести порядок в разного рода льготах, социальных выплатах и работе бюрократического аппарата. С этим невозможно не согласиться. Вопрос просто вот в чем – кто и главное - почему будет такой порядок наводить? Откуда такой порядок возникнет? Расхожий ответ, по сути, заключается в том, что порядок возникнет потому, что мы примем закон (или другую вказивку), который его установит. Однако, это мнение глубоко наивно. Люди всегда поступают так, как им проще поступать и преследуют цели получить больше благ при меньших издержках. Если нет конкуренции, то есть, нет других людей, преследующих похожие цели, то никакие законы не в состоянии повлиять на это обстоятельство. Сила воздействия этого фактора увеличивается в сотни раз, когда речь идет о бюрократии, которая, по определению, работает вне рынка, использует чужие ресурсы и существует в условиях, где «успех» и «провал» оцениваются крайне волюнтаристски. Единственный способ ввести этот процесс хоть в как-то управляемые рамки – это политическая конкуренция, когда деятельность бюрократов получает хоть какую-то оценку на выборах.

Однако, «донецкие» с самого начала объявили, что политическая монополия – главное и необходимое условие того, что их «реформы» будут иметь результат. Все действия этой команды в политической сфере направлены на то, чтобы избиратели не могли оценивать ее деятельность и хоть как-то на нее влиять. Следовательно, нет никаких причин полагать, что меры, направленные на действительное наведение порядка (то есть, укрощение всевластия бюрократии и ее аппетитов) будут реализованы.

Программа «экономических реформ» изобилует попытками заменить естественные механизмы контроля бюрократическими процедурами. Вот типичный пример такого подхода:

«Державний нагляд і контроль.

Основними завданнями у сфері державного нагляду й контролю мають стати:

– завершення розробки й впровадження критеріїв оцінювання ступеня ризику від ведення суб'єктами господарської діяльності й періодичності проведення планових заходів державного нагляду (контролю);

– зміна підходів до здійснення державного нагляду з прямого контролю до профіла ктики й запобігання порушень законодавства;

– скасування дублюючих контролюючих функцій з подальшим скасуванням конт ролюючих органів, у діяльності яких зникла необхідність.

Для цього необхідно:

– скоротити кількість державних контролюючих функцій шляхом проведення ауди ту й аналізу контролюючих функцій;

– визначити перелік питань для вжиття планових заходів щодо нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику;

– запровадити відповідальність органів державного нагляду (контролю) за збитки, завдані суб'єкту господарювання неправомірними діями / недотриманням проце дури здійснення державного нагляду (контролю)»

Я могу поверить, что будут разработаны «критерии оценки степени риска». Даже могу поверить в то, что номинальное количество контролирующих функций будет сокращено. Не сомневаюсь, что будет заявлена самая строгая ответственность за ущерб, вызванный неправомерными действиями контролирующих органов и что периодически будут кого-то наказывать. Но я никогда не поверю в то, что это даст хоть какой-то практический результат. Просто для такого результата нет никаких объективных причин.

Невозможно поверить в сокращение государства под руководством государства.

Невозможно поверить в это вдвойне, зная, с кем мы имеем дело. Эти люди уже давно зарекомендовали себя определенной политикой, они не способны действовать иначе.

Что будет. Причины

Однако, означает ли все это, что порядок в исполнении донецких не будет наводиться? Будет и еще как! Дело в том, что деятельность «донецких» имеет вполне объективные причины. Причины эти находятся в нашей социальной системе, основанной на паразитировании. Попросту говоря, в Украине никто не хочет работать и каждый хочет быть начальником. Так функционирует и государство и значительная часть бизнеса, которая совершенно добровольно стремится к «сотрудничеству» с государством и особенно с отдельно взятыми чиновниками. Такое «сотрудничество» уменьшает издержки и увеличивает прибыли без увеличения общественного блага. Результат такого поведения – уверенное уничтожение национального богатства. В этих условиях для сохранения привычного уровня потребления «элиты» просто необходимы меры по повышению ее доходов, укреплению положения в обществе и сокращению «ненужных» расходов.

Что будет. Следствия

Главная ошибка «донецких» состоит в том, что они не понимают, как устроено наше общество. Это, в общем-то, неудивительно, поскольку в социальном смысле сами «донецкие» - это такой анклав иерархической модели в сугубо феодальном обществе. Украинское общество основано на статусе, оно представляет собой набор «начальников» и их вассалов. Отношения подчинения и зависимости здесь крайне сложны и запутанны и основаны скорее на обычном праве, чем на штатном расписании.

Донецкие хотят заменить статусное устройство иерархическим. Они хотят, чтобы бюрократы делали то, что им положено по должности и буквально выполняли приказы «сверху». Однако, это невозможно. Точнее сказать, это возможно в двух ситуациях. Первая – когда гражданское общество и государство – это разные сферы деятельности, регулируемые разным правом (имеются в виду правоотношения, реально существующие в обществе). В этом случае, большинство сфер деятельности людей и способов их самореализации находится в гражданском обществе и иерархизация бюрократов никак не затрагивает подавляющее большинство граждан. Второй случай – тоталитарный режим, в котором существует только государство. В этом случае, «порядок» и иерархия поддерживается за счет массовых и регулярных репрессий и жесткого нормирования всех сторон жизни индивида.

Наше статусное устройство – это ситуация, когда государство и общество – суть одно и то же. Аналогия Кордонского с монетой идеально описывает его. В зависимости от ситуации, с которой вы сталкиваетесь, государство может быть всесильным, а может быть бесконечно слабым, неспособным решить простейшую задачу. Но все равно это одна и та же монета. Невозможно «навести порядок» только лишь среди чиновников, не затрагивая при этом всей социальной системы.

Впрочем, для чиновников программа «реформ» предусматривает множество способов использовать «наведение порядка» к своей выгоде. Мой неискушенных в знаках и символах бюрократического языка глаз, насчитал в программе около 15 моментов, в которых говорится о создании новых либо реорганизации существующих государственных органов. Реорганизация, как известно – наиболее желательное состояние для бюрократа. В ходе сокращений штатов и разного рода кампаний такого сорта, списываются и осваиваются огромные суммы, растут бюрократические расходы и количество бюрократических «рабочих мест». В обмен на «порядок» (то есть поддержку формально существующей в любом государстве структуры) и потерю в связи с этим статусных возможностей, бюрократам предлагается не менее плодотворная деятельность по реорганизации, контролю и наказанию самих себя.

Неизвестно, как воспримет это предложение наша «элита» и сможет ли оно скомпенсировать ее потери. Зато совершенно точно можно сказать, что всему прочему населению вообще ничего не предлагается. Населению введут налог на недвижимость, отменят единый налог, посчитают, учтут и проконтролируют. Однако, «донецкие» не в состоянии понять, что существующий ныне «беспорядок» является ключевой частью общественного договора. Он позволяет существовать мелкому и среднему воровству, которое компенсирует чрезмерное давление государства. Как говорил один персонаж «коммунальные тарифы вырастут, но их можно будет не платить». Как только они не просто вырастут, но и их заставят платить, так сразу же договор окажется под сомнением.

Не существует и не может существовать государств без общественного договора. В реальности этот договор часто трудно формулируем и расходится с официальными доктринами. Тем не менее, именно он (а точнее, вызываемая им легитимность) и являются единственной причиной существования государств. Как только эти причины исчезают, исчезает и государство. Пример Советского Союза – лучшее доказательство.

«Донецкие» своими «реформами» подрывают основы легитимности собственного режима и в целом «постсоветской» модели. Возможно, это и хорошо.

Для «Українського Тижня»
Владимир Золоторев