Емельянов Антон Алексеевич

Конкурентные и квазиконкурентные процедуры: парадоксы и эволюция способов закупок по Закону 44-ФЗ

2026-03-02T16:19:57.739Z

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Конкурентные и квазиконкурентные процедуры: парадоксы и эволюция способов закупок по закону № 44-ФЗ / А. А. Емельянов // Теория и практика обеспечения экономической безопасности в условиях геополитических трансформаций и социальных сдвигов : Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей, специалистов и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 19 марта 2025 года. – Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство "Эйдос"), 2025. – С. 28-67. – EDN AXNUFZ.

В настоящей работе представлен углубленный анализ конкурентных способов государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации, регулируемых Федеральным законом № 44-ФЗ. Цель исследования — систематизация знаний о ключевых конкурентных процедурах, таких как запрос котировок, аукцион и конкурс, выявление их особенностей и анализ практических аспектов применения. В работе подробно рассматриваются уникальные характеристики каждого способа, включая исторические корни аукциона и сценарии «перехода через ноль», а также идеологические корни и противоречия, связанные с конкурсом. Исследуется влияние выбора способа закупки на поведение участников, в том числе возникновение оппортунистического поведения, и анализируется эволюция гибридных форм, таких как «закупки с полки». Исследование направлено на углубление понимания правовой природы и механизмов функционирования этих процедур для их более эффективного использования.

Введение

Российская контрактная система, находясь в постоянном развитии, стремится к оптимизации процессов государственных и муниципальных закупок. В этом контексте особое значение приобретает детальное понимание конкурентных способов закупок, которые призваны обеспечить эффективность и прозрачность расходования бюджетных средств. Настоящее исследование фокусируется на углубленном анализе конкретных конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -Закон 44-ФЗ) [1].

В данной работе будут рассмотрены ключевые конкурентные способы закупок: запрос котировок, аукцион и конкурс. Несмотря на общие элементы, присущие всем конкурентным процедурам, такие как публикация извещения и подача заявок, каждый из этих способов обладает уникальными характеристиками, определяющими его применение и эффективность. Будет проанализирована специфика запроса котировок, где цена является единственным критерием выбора, а также аукциона, включая его исторические корни, разновидности и сценарии, такие как «переход через ноль».

Особое внимание будет уделено конкурсу — процедуре, которая, несмотря на свой потенциал и соответствие международным стандартам, сталкивается с определенными вызовами в российской практике. Исследование затронет идеологические корни конкурса, его ретроспективу в российском законодательстве, а также статистические и доктринальные противоречия, связанные с его применением. Будет показано, как выбор того или иного конкурентного способа влияет на поведение участников закупок, в том числе на возможность возникновения оппортунистического поведения, когда единственным критерием выбора является цена. Кроме того, будет проанализирована эволюция гибридных форм, таких как «закупки с полки», доказывая, что они являются не законодательным дефектом, а прагматичным ответом системы на существующие вызовы.

Целью данного исследования является систематизация знаний о конкурентных способах закупок, выявление их ключевых особенностей, а также анализ практических аспектов их применения в контексте действующего российского законодательства. Работа направлена на углубление понимания правовой природы и механизмов функционирования каждой процедуры, что позволит более эффективно использовать эти инструменты для достижения целей государственных и муниципальных нужд.

Конкурентные способы закупок

Закон 44-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Центральное место в контрактной системе занимают конкурентные способы закупок, к которым законодатель относит конкурс, аукцион и запрос котировок. Несмотря на наличие общих черт, каждый из этих институтов обладает уникальной правовой природой и практической спецификой, определяющей сферу его применения.

Так, в части 2 статьи 24 Закона 44-ФЗ перечислены конкурентные способы закупок: конкурс, аукцион, запрос котировок. Названные способы отличны друг от друга, однако имеют общие элементы процедуры:

Публикация извещения об осуществлении закупок.
Подача заявки на участие.
Непосредственно процедура отбора победителя (для каждого способа она своя).
Заключение договора (контракта).

Рисунок 1. Процедура государственных закупок.

Различий между существующими конкурентными способами закупок довольно много, но преимущественно они представляют интерес для практикующих специалистов.

Во-первых, случаи, когда можно выбрать тот или иной способ закупки. Например, по общему правилу, электронный запрос котировок можно провести при начальной (максимальной) цене контракта, не превышающей 10 млн рублей (п. 1 ч. 10 ст. 24 Закона 44-ФЗ), а закупки услуг по организации отдыха детей и их оздоровления не осуществляются путём проведения аукционов (ч. 8 ст. 24 Закона 44-ФЗ), при этом проведение электронного конкурса запрещено в случае, если объект закупки (товар, работа, услуга) включены в «аукционный перечень» (ч. 6 ст. 24 Закона 44-ФЗ) [2].

Во-вторых — это сроки проведения закупок. Если срок проведения запроса котировок обычно не превышает 10 рабочих дней с даты публикации извещения до подписания контракта, то проведение электронного конкурса может занять до 1 месяца, сроки проведения аукциона варьируются в зависимости от размера начальной (максимальной) цены контракта и предмета закупки, в некоторых случаях могут превышать сроки, предусмотренные для проведения конкурса.
Однако, чтобы не перегружать настоящее исследование деталями и частными случаями, остановимся на ключевых из них и начнём анализ процедур от простого к сложному. С запроса котировок.

Запрос котировок

Первоначально котировка — это текущая цена финансового актива [3].

Цену актива можно определить двумя способами: прямой или обратной котировкой.

В прямых котировках есть базовый актив (доллар США), которые имеет фиксированную величину, а есть котируемый актив (российский рубль), в зависимости от стоимости базового. То есть прямая котировка показывает, сколько нужно заплатить единиц национальной валюты за единицу товара или одну единицу иностранной. Например, 1 литра бензина стоит 58 рублей, а 1 доллар США стоит 80 рублей. В свою очередь, обратная котировка выражает, сколько активов можно приобрести за 1 денежную единицу. Например, за 1 рубль можно приобрести 6,8 казахских тенге, 4 акции Норникель или 0,00172 мл бензина [4].
Таким образом, прямая котировка фокусируется на стоимости товара, а обратная — на количестве валюты или товара, которые можно получить за 1 единицу национальной.

Запрос котировок, согласно положениям Закона 44-ФЗ (ч. 9 ст. 24 и ст. 50 Закона 44-ФЗ) — это такой способ осуществления закупок, при котором участники закупок предлагают свои цены за актив (поставка товара, выполнение работы, оказание услуги). Единственным критерием отбора служит цена. Согласно части 9 статьи 24 Закона 44-ФЗ, победителем признаётся участник, предложивший наименьшую цену. При этом ценовое предложение подаётся только один раз в составе заявки.

Фактически электронный запрос котировок, проводимый по правилам Закона 44-ФЗ, представляет собой разновидность прямых котировок, где базовым активом является товар, работ, услуга, а котируемые актив — это цена контракта. С той лишь разницей, что ценой закрытий [5] будет не последняя цена, сделанная до официального закрытия рынка, а минимальное ценовое предложение, сделанное участником закупки.

Вообще, приоритет заявок с минимальным ценовым предложением характерен для всех конкурентных способов закупок, описанных в Законе 44-ФЗ, а то обстоятельство, что единственным критерием оценки сделанных заявок является цена, сильно напоминает электронный аукцион, на самом деле является поверхностным, поскольку аукцион вряд ли можно назвать «большой» котировкой. И вот почему.

Аукцион

Аукцион — это такой способ проведения торгов, при котором участники соревнуются друг с другом, делая конкурентные предложения [6] и единственным критерием выбора победителя, в котором является цена (п. 4 ст. 447 ГК).

Существует два основных вида аукциона:

Обычный аукцион (английский [7]) — вид торгов, где ставки идут на повышение начиная с минимальной цены, которая может быть ниже рыночной.
Редукцион (голландский аукцион [8]), в котором аукционист выставляет максимальную цену, с которой торги идут на понижение. Кроме этого, начальная цена изначально выставляется выше рыночной.
Принципиальное различие между этими двумя видами заключается в том, что при проведении обычного аукциона продавец, являясь его инициатором, стремится получить максимум за свой товар, а в редукционе, участники соревнуются друг с другом, чтобы организатор (заказчик) могу купить их товар по минимальной цене.

Примером обычного аукциона могут служить аукционы, проводимые торговыми домами Christie’s и Sotheby’s по продаже предметов искусства и роскоши, когда аукционист начинает торги с резервной цены (которая может быть равна нулю) — самой низкой цены, которую он готов принять за товар. Как только участник торгов заявляет о своей заинтересованности в покупке по этой цене, аукционист запрашивает дальнейшие ставки, обычно повышая цену на заранее установленный шаг. Это продолжается до тех пор, пока никто не захочет повышать ставку. В этот момент аукцион завершается, и участник, предложивший самую высокую цену, получает товар по этой цене [9].

«Голландский аукцион», появился в XVII веке в Голландии, когда этот метод использовался для повышения эффективности конкурентного голландского рынка тюльпанов [10]. Этот вид аукциона известен ещё под одним названием «аукционом первой цены». То есть аукционист начинает с высокой цены, превышающей, по его мнению, стоимость товара, а затем снижает цену до тех пор, пока кто-нибудь из участников не воскликнет: «Моё!» Участник получает товар по цене, которую он назвал. Если выставлено несколько лотов, процесс продолжается до тех пор, пока не будут проданы все товары. Важнейшим достоинством голландского аукциона считается высокая оперативность процесса. Благодаря ограничению числа предложений количеством выставленных лотов, торги проходят достаточно быстро. Именно эта особенность объясняет популярность такого формата на специализированных торговых площадках, таких как цветочные рынки Голландии, откуда собственно и пошло название — «голландский аукцион» [9].

Важным дополнением будет указание на тот факт, что участники любого из перечисленных аукционов получают информацию о предложениях своих конкурентов.
Модель аукциона, используемая при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд по правилам Закона 44-ФЗ, ближе всего к «голландскому аукциону» (редукциону). Победителем становится участник, предложивший наименьшую цену (ч. 5 ст. 24 Закона 44-ФЗ).
Однако это не единственный сценарий, при котором участник может стать победителем. При проведении электронного аукциона, когда участники в ходе торгов снижают цену практически до нуля, — «до половины процента начальной (максимальной) цены контракта… или ниже» (п. 9 ч. 3 ст. 49 Закона 44-ФЗ) — торги не останавливаются, и аукцион проводится на право заключения контракта. Это значит, что когда торги достигли предела снижения цены контракта, участники предлагают уже не цену контракта, а размер платы, который каждый из них готов заплатить заказчику за права заключения с ним контракта. В этом случае победителем признаётся участник, предложивший наиболее высокий размер платы за заключение контракта (ч. 5 ст. 24 Закона 44-ФЗ), который, однако, не может превышать 5 млн рублей (подп. «в» п. 9 ч. 3 ст. 49 Закона 44-ФЗ).

Примечательно, что такой «переход через ноль» не является уникальной особенностью электронного аукциона. Аналогичный сценарий предусмотрен и для случаев проведения электронного конкурса (ч. 8 ст. 48 Закона 44-ФЗ).

Следует отметить, что если единственным критерием выбора победителя служит только цена, то, то велика вероятность столкнуться с оппортунистическим поведением. По мнению Оливера Уильямсона это такое поведение, при котором экономический агент склонен к обману, хитрости и сокрытию части информации. В качестве примера работы этого механизма Уильямсон привёл модель рынка «лимонов» [11]. Предложенная модель описывает рынок подержанных автомобилей. На жаргоне продавцы «лимонов» — те, кто продают некачественные автомобили, а продавцы «слив» — те, кто продают качественные. По внешнему виду все автомобили одинаковы. Суть торгов в том, что тот, кто сильнее опустит цены, тот и победитель. У покупателя только два критерия: внешний вид и цена. Соответственно, победит самый недобросовестный, что является вполне естественной реакцией коммерческой компании, поскольку участники закупок преследуют только одну цель — извлечение прибыли (ст. 50 ГК). Для коммерческих юридических лиц другое поведение было бы противоестественным. И странно было бы считать, что в движении к своей цели они в первую очередь будут руководствоваться нормами морали. В итоге всё это приводит к тому, что на рынке остаются только «лимоны» или к полному схлопыванию рынка из-за постоянного падения качества.

Введение дополнительного набора правил оценки в состоянии решить эту проблему, помогая заказчику сделать выбор и контролировать поведение участников закупки [12, с. 15].

Конкурс

Завершая анализ конкурентных способов, мы обращаемся к конкурсу — процедуре, которая, по замыслу реформаторов контрактной системы, должна была стать флагманской, но на практике уступила доминирующие позиции аукциону.

Анализ конкурса особенно интересен ввиду его внутренней противоречивости и сложной истории. В этой главе мы рассмотрим:

Идеологические корни конкурса и его связь с международными стандартами, такими как Типовой закон ЮНСИТРАЛ.
Ретроспективу: как Россия прошла путь от примата конкурса к доминированию аукциона и обратно к попытке реабилитировать конкурс.
Статистический парадокс: почему, несмотря на все надежды законодателя, конкурс так и не стал основным способом закупки, и какие тенденции наметились в последние годы.
Ключевое доктринальное противоречие: почему определение конкурса в законе расходится с его реальным содержанием, и что на самом деле оценивается в конкурсных заявках.

Конкурс: идеология и международные стандарты

Основным отличием конкурса от процедур, где единственным критерием выступает цена, является использование, помимо стоимостных, также и нестоимостных критериев оценки.

Положения Закона 44-ФЗ, описывающие нестоимостные критерии оценки заявок участников, в некотором смысле повторяют положения типового закона о закупках товаров ЮНСИТРАЛ (п. 2 ст. 11) [13], согласно которым в качестве нестоимостных критериев могут быть использованы:

расходы на использование, эксплуатацию и ремонт в отношении товаров или работ;
сроки поставки товаров, завершения работ или предоставления услуг;
характеристики объекта закупок, такие как функциональные характеристики товаров или работ;
экологические характеристики объекта закупок;
условия платежа и гарантий в отношении объекта закупок;
опыт, надёжность, профессиональная и управленческая компетентность будущего контрагента.

Текст Закона 44-ФЗ (ч. 1 ст. 32), по сути, перечисляет те же возможные критерии, только в сокращённом виде. Так, заявки участников закупки заказчик оценивает по следующим критериям:

цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;
расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;
качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определённого уровня квалификации.

Подобное цитирование не является случайностью. Это было сделано умышленно, поскольку по признанию проректора Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), разработавшего концепцию принятого и теперь действующего Закона о закупках, типовой закон о закупках товаров ЮНСИТРАЛ, лёгший в основу закупочных систем практически всех развитых странах, основным способом закупок называет именно конкурс. Смещение акцента с аукциона на конкурс при разработке проекта Закона о закупках, призванного заменить действовавший на тот момент Закон 94-ФЗ, по словам А. Т. Шамрина, было связано с тем, что «аукцион, задуманный как инструмент конкуренции, исключающий субъективные критерии, давал обратный эффект: побеждал тот, кто даст минимальную цену без оглядки на качество. Это приводило к множеству несостоявшихся процедур, и потере доверия к системе закупок со стороны квалифицированных поставщиков»[14].

Таким образом, история российского госзаказа представляет собой постоянные колебания между двумя идеологиями: закупкой «подешевле» (аукцион) и закупкой «получше» (конкурс). Закон № 44-ФЗ стал амбициозной попыткой сместить этот маятник в сторону качества.

Однако сводить эту динамику лишь к борьбе абстрактных идей было бы упрощением. Следует предположить, что за каждой законодательной парадигмой стояли интересы конкретных групп и доминирующая административная логика. Так, доминирование аукциона в эпоху 94-ФЗ можно объяснить не только стремлением к экономии, но и выгодой для крупных поставщиков типовых товаров, а также удобством для контролирующих органов, для которых цена — самый простой критерий проверки. В свою очередь, реабилитацию конкурса в 44-ФЗ можно рассматривать как отражение интересов отраслевых лобби (в первую очередь, строительного), не способных конкурировать по цене, но обладающих значительным административным ресурсом. Эта гипотеза позволяет рассматривать «идеологический маятник» не как абстрактный процесс, а как результат столкновения вполне материальных интересов.

Исторический маятник: от конкурса к аукциону и обратно

Справедливости ради следует отметить, что до вступления в силу Закона 94-ФЗ, в котором не было ни намёка на установление аукциона как приоритетного способа размещения заказа, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд осуществлялись по правилам Федерального закона от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [15], где приоритетным способом был определён именно конкурс [16]. Следует отметить, что конкурс был единственным конкурентным способом удовлетворения государственных нужд поименованным законом [15, ст. 2]. Закупки у единственного поставщика так же, как и сейчас, допускались только в случаях острой необходимости или отсутствия конкурентного рынка [17, п. 30].

«Лучшие условия» или «лучший участник»? Анализ сущности конкурса

Следует обратить внимание и на сам дизайн конкурсной процедуры. Согласно части 4 Закона 44-ФЗ, под конкурсом понимается процедура, где победителем признаётся участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта. В этом смысле приведённые положения корреспондируют пункту 4 статьи 447 Гражданского кодекса РФ, согласно которому выигравшим торги по конкурсу признаётся лицо, предложившее лучшие условия. Следует признать, что определение, данное Гражданским кодексом, более точное, поскольку при проведении конкурса по правилам Закона 44-ФЗ оцениваются не предложения участников об условиях исполнения контракта, а их финансовая устойчивость и, в некоторых случаях, характеристики объекта закупки, которые с натяжкой можно отнести к условиям исполнения.

Так, согласно положениям Закона 44-ФЗ к существенным условиям контракта относятся:

Типовые условия контракта. Это условия контракта, установленные нормативно, возможность и объём изменения которых строго регламентировано. Типовые условия устанавливает Правительство РФ (ч. 11 ст. 34 Закона 44-Ф).
Идентификационный код закупки (ИКЗ). Уникальный цифровой шифр, содержащий информацию о заказчике и конкретной закупке (ч. 1 ст. 23 Закона 44-ФЗ).
Предмет контракта. Условие, определяющее судьбу объекта закупки. Важно различать предмет контракта и объект закупки. Объект представляет собой непосредственно сам товар, работу либо услугу, приобретаемые заказчиком. Предмет же договора обозначает конкретные действия сторон, совершаемые ими именно с данным объектом. Например, поставка товара, выполнение работ, оказание услуг.
Вопросы оплаты:

Цена контракта.
Порядок оплаты госконтракта.
Сроки оплаты госконтракта.
Казначейское сопровождение.
Источник финансирования.
Оплата по контракту в пределах доведённых лимитов.
Условие об уменьшении платежа по контракту.
Запрет на выплату аванса в случае применения антидемпинговых мер.

Срок исполнения контракта.
Порядок привлечения субподрядчика, соисполнителей.

Привлечение к исполнению по госконтракту субподрядчиков, соисполнителей.
Привлечение к исполнению по госконтракту субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП и СОНО.
Обязанность предоставить информацию обо всех субподрядчиках, соисполнителях.
Перечень видов и объёмов работ, выполняемых подрядчиком самостоятельно.

Порядок и сроки приёмки.
Обеспечение исполнения контракта.

Казначейское сопровождение.
Банковское сопровождение контракта.

Обеспечение гарантийных обязательств.
Обязательные условия для отдельных случаев (ст. 110.2 Закона 44-ФЗ).

Условие о передаче интеллектуальных прав РФ или субъекту РФ.
11.Ответственность сторон по госконтракту.

Иные условия

Условия исполнения контракта, установленные Правительством РФ.
Условие о продаже лесных насаждений.
Условия из п. 1 ч. 2 ст. 51 Закона 44-ФЗ.

При проведении конкурса все вышеперечисленные условия контракта, за исключение цены контракта и отдельных характеристик объекта закупки, остаются неизменными. Ровно такими, какими они сформулированы заказчиком в извещении и проекте контракта.

Для оценки конкурсных заявок используются критерии (ч. 2 ст. 48 Закона 44-ФЗ), которые можно разделить на две группы: стоимостные и нестоимостные.

К стоимостным следует отнести:

(a) цену контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги (далее -цена контракта);
(b) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ (далее — расходы на эксплуатацию).
К нестоимостным:
© качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки (далее — качественные характеристики);
(d) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определённого уровня квалификации (далее — квалификация участников).

Порядок [18] оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации (ч. 8 ст. 32 Закона 44-ФЗ). Значимость критерия оценки отражает удельный вес (долю) каждого конкретного критерия среди общего количества установленных критериев. Важно отметить, что совокупная величина значимости всех применяемых критериев не может быть больше ста процентов.

Предельные величины значимости критериев закреплены, с указанием случаев, когда возможно их применение в Приложении № 2 Положения об оценке заявок, утверждённого постановлением Правительства [18] (далее — Положение об оценке). Например, при закупке товаров, за исключением пищевых продуктов, закупаемых для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, медицинских организаций, организаций социального обслуживания, организаций отдыха детей и их оздоровления:

Таблица 1. Предельные величины значимости критериев при закупке товаров, осуществляющих образовательную деятельность.

В то же время предельные величины критериев оценки работ по строительству объекта капитального строительства установлены следующим образом:

Таблица 2. Предельные величины критериев оценки работ по строительству объекта капитального строительства.

Положение об оценке описывает и содержание каждого из 4 критериев.

(a) Цена контракта — предложение участника закупки о цене контракта объекта капитального строительства;
(b) Расходы на эксплуатацию — это расходы, которые возникнут у заказчика после приёмки закупаемых товаров, работ объекта капитального строительства;
© Качественные характеристики — это качественные, функциональные, экологические характеристики объекта закупки, которые могут содержать детализирующие показатели;
(d) Квалификация участников — это комплексный критерий, который складывается из одного или нескольких детализирующих показателей, позволяющих сравнить участников по наличию: финансовых ресурсов; оборудования; опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта; деловой репутации; специалистов и иных работников определённого уровня квалификации.

В этом смысле конкурс из Закона 94-ФЗ был ближе к собственному определению, поскольку участник такого конкурса был вправе подать своё предложение, изменяющие первоначальные условия контракта (ч. 4 ст. 28 Закона 94-ФЗ (ред. от 31.12.2005)). К таким условиям относились, помимо вышеперечисленных:

сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.
Именно утрата этой гибкости в современном законе и привела к трансформации самой сути конкурса.

Таким образом, анализ дизайна современного конкурса подводит нас к выводу, выходящему за рамки простой констатации противоречий. Можно выдвинуть гипотезу, что мы наблюдаем не дефект или искажение классической модели, а эволюционное рождение новой, гибридной процедуры, которая лишь по инерции носит старое имя. Если конкурс в его цивилистическом понимании (ст. 447 ГК) — это состязание по поводу условий будущего договора, то процедура из 44-ФЗ — это, по сути, «квалификационный отбор с ценовым предложением». Её цель — не выбрать лучшие условия (они практически не меняются), а легитимизировать выбор наиболее надёжного и квалифицированного, по мнению заказчика, контрагента. Осознание этой смены парадигмы важнее, чем поиск несоответствий в рамках устаревшего определения.

Статистический парадокс: почему идеальная модель не стала популярной

Тем не менее несмотря на явную попытку приоритизации конкурса как основного способа осуществления закупок [8, ч. 2 ст. 48, ред. от 28.12.2013], аукцион вот уже на протяжении 10 лет занимает лидирующие позиции как основной способ закупок.

Таблица 3. Общая цена заключённых контрактов по данным ЕИС.

Таблица 4. Общее количество заключённых контрактов по данным ЕИС.

Судя по приведённым данным, за время, прошедшее со дня принятия Закона 44-ФЗ, конкурс так и не стал приоритетным способом закупки, несмотря на все надежды разработчиков. Следует отметить, что часть 2 статьи 48, согласно которой закупка должна проводиться исключительно открытым конкурсом, кроме особых случаев, уже 1 июля 2018 года [19] утратила силу, то есть через 4 года со дня принятия Закона 44-ФЗ.

Впрочем, объяснять низкую популярность конкурса одним лишь его внутренним несовершенством недостаточно. Анализ статистики требует учёта не только экономических, но и поведенческих мотивов заказчиков, ключевым из которых является минимизация административных рисков. Проведение аукциона, где всё решает цена, является для исполнителя наиболее безопасной стратегией: его сложно обвинить в субъективизме, а результат легко обосновать перед проверяющими. Конкурс же, с его сложной системой баллов и нестоимостными критериями, — это всегда повышенный риск жалобы в ФАС, обвинений в «заточке» документации и пристального внимания контролирующих органов. В этих условиях выбор в пользу аукциона для тысяч заказчиков по всей стране следует рассматривать не столько как экономическое, сколько как рациональное управленческое решение, продиктованное логикой самосохранения в жёсткой системе контроля.

Рисунок 2. Динамика доли конкурсов по начальной (максимальной) цене контракта.

Рисунок 3. Динамика доли конкурсов по количеству заключённых контрактов.

Однако, судя по данным ЕИС, конкурс начинает отыгрывать своё падение начиная с 2021 года. При этом, судя по опубликованным данным, это не связано напрямую с тенденцией на сокращение способов закупок. Вообще, тенденция последних лет сводится к сокращению количества конкурентных способов и унификации порядка их проведения. После 1 января 2022 года [20] канули в Лету конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений.

Феномен роста: поиск причин недавних тенденций

Одним лишь изменением уровня инфляции [21] подобный рост тоже нельзя объяснить, поскольку он должен был затронуть и остальные способы, так правила обоснования начальной (максимальной) цены контракта носят общий характер и не зависят от выбранного способа (ст. 22 Закона 44-ФЗ).

Таблица 5. Изменение уровня инфляции по данным Банка России.

Вероятно, рост средней цены контрактов, заключённых по результатам проведённых конкурсов могли стать изменения правил оценки конкурсных заявок [22]. Уменьшение минимальной значимости ценового критерия с 80% до 60% для определённых строительных работ могло привести к тому, что заказчики стали больше ориентироваться на качественные характеристики и опыт подрядчика, что, в свою очередь, могло позволить заключать контракты по более высоким ценам, если это оправдывалось лучшим качеством или надёжностью исполнителя [23]. При этом для работ по строительству, реконструкции, капремонту, сносу объектов капитального строительства или сохранению объектов культурного наследия допустимо устанавливать в документации только один нестоимостной критерий оценки — квалификацию участников закупки [24].

В равной степени на росте цена таких контрактов могло сказаться и резкое увеличение стоимости строительных материалов, который по заявлению Вице-премьера М. Ш. Хуснулина составил 64%, что, в свою очередь, ведёт к увеличению бюджетных расходов: «Государство — огромный заказчик, мы на триллионы заказываем строительные и ремонтные работы. Поэтому, когда цены на стройматериалы растут, у нас и бюджет теряет от этого деньги.» [25].

Однако для установления истинной причины требуется более глубокое исследование. Кроме того, можно констатировать следующее, — указание конкурса в качестве приоритетного способа закупки не повлияло на его популярность.

Ключевые отличия от аукциона

Другим важным отличием от аукциона является то, что победителем закупки может стать участник, предложивший не наименьшее значение цены контракта. Может сложится и такая ситуация, при которой победителем может стать участник с наибольшей из всех предложенных цен. Это становится возможным за счёт участия опытных и крупных компаний, когда участники равны, а их ценовые предложения и сопоставимы.

Кроме того, в отличие от аукциона, где участники, давая свои предложения относительно характеристики товара, скованы значениями характеристик объекта закупки. Где участники либо соглашаются с характеристиками, установленными заказчиком как неизменные, либо ограничены установленными диапазонными значениями.

Рисунок 4. Фрагмент извещения 0137200001224009256.

В свою очередь, при проведении конкурса большее число баллов может получить участник, предложивший лучшие характеристики объекта закупки, то есть выходящие за установленные заказчиком рамки.

Пунктом 23 Положения об оценки предусмотрена оценка наличия или отсутствия характеристики объекта закупки. Например, предоставление дополнительного охранника может стать дополнительным преимуществом в закупках услуг частной охраны (0137200001224005618).

Ещё одним отличием конкурса являются отсутствие открытой торговой сессии, при которой участники имеют возможность наблюдать за ставками своих конкурентов, как это происходит в случае проведения аукциона (ч. 3 ст. 49 Закона 44-ФЗ), а также наличие такого элемента, как переторжка. Переторжка представляет собой право участника подать дополнительное ценовое предложение в дополнение к тому, что он сделал, подавая заявку на участие (ч. 8 ст. 48 Закона 44-ФЗ).

Положительным эффектом от такого способа подачи и оценки ценовых предложений заключается в том, что, такой способ является действенным препятствие на пути сговора участников закупки через реализацию схемы «таран». Подробнее эта проблематика изложена в работе автора «Анализ несовершенства существующей модели проведения аукциона» [26].

Таким образом, конкурс в российской контрактной системе предстаёт сложным и противоречивым явлением. Задуманный как интеллектуальный инструмент выбора лучшего качества, на практике он оказался забюрократизированной процедурой отбора наиболее квалифицированного поставщика, что не нашло массовой поддержки у заказчиков. Его недавний ренессанс в отдельных отраслях, вероятно, связан не с исправлением его сущностных недостатков, а с адаптацией к специфическим экономическим условиям. Дальнейшая судьба конкурса будет зависеть от того, решится ли законодатель на его концептуальную пересборку, вернув ему изначальный смысл — состязание не только цен и характеристик, но и реальных условий исполнения контракта.

Неконкурентные способы закупок

Рисунок 5. Динамика доли конкурсов по количеству заключённых контрактов в сравнении с другими способа закупок.

Примечательно, что положения Закона 44-ФЗ не называют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее — закупки у единственного поставщика) неконкурентными, в отличие от Закона 223-ФЗ, где это прямо закреплено в тексте (ч. 3.2 ст. 3 Закона 223-ФЗ]. Буквально в тексте части 1 статьи 24 Закона 44-ФЗ закупки у единственного поставщика противопоставляются конкурентным способам: «Заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков… или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Однако отсутствие закупок у единственного поставщика в перечне конкурентных закупок (ч. 2 ст. 24 Закона 44-ФЗ], а также анализ разрешённых случаев закупки у единственного поставщика, перечисленных в статье 93 Закона 44-ФЗ, и использование сформулированных признаков конкурентной закупки, приводят нас к однозначному выводу: закупки у единственного поставщика относятся к неконкурентным способам.

Итак, все случаи, когда заказчик вправе осуществлять закупки необходимых ему товаров, работ, услуг, перечислены в статье 93 Закона 44-ФЗ. Сразу привлекает внимание, это то, что перечень этих случаев ограничен и представляет собой не список абстрактных критериев, а фактически перечисляет конкретные жизненные ситуации, при которых конкурентные процедуры нецелесообразны или невозможны.

Так, закупка у единственного поставщика может оказаться целесообразной в случаях неэффективности проведения конкурентной процедуры. Это происходит, например, при ограниченности товарного рынка, когда он не конкурентен из-за отсутствия ассортимента предложений. Другой причиной может быть наступление периода консолидации цен, когда цены на товар колеблются в узком диапазоне. Также целесообразность возникает при закупке на товарном рынке, где преобладает недобросовестная конкуренция, например, при сговоре о намеренном срыве торгов, когда никто не подаёт заявку на закупку. Закупка у единственного поставщика также оправдана при срыве конкурентной процедуры из-за отсутствия предложений (участников), удовлетворяющих установленным требованиям, или при возникновении срочной потребности в товаре, работе, услуге, когда промедление в значительной степени снижает вероятность получения запланированного результата. Наконец, определение единственного поставщика может быть результатом принятого политического решения, например, в целях поддержки социально значимого и (или) системообразующего предприятия или как следствие заключённого инвестиционного соглашения (ст. 111.4 Закона 44-ФЗ).

Одним из основополагающих принципов контрактной системы является принцип обеспечения конкуренции. Тем не менее законодатель прекрасно осведомлён о том, что исход конкурентной процедуры зависит от уровня конкуренции, то есть от количества участников, принявших участие в процедуре, а точнее, от количества предложений (участников), удовлетворяющих установленным требованиям. В случае если количество участников (заявок) меньше двух, такая конкурентная закупка признаётся несостоявшейся.

Причины, по которым конкурентная закупка признаётся несостоявшейся, перечислены в части 1 статьи 52 Закона 44-ФЗ, можно разделить на три группы:

на закупку была подана только одна заявка (п. 1 ч. 1 ст. 52 Закона 44-ФЗ) или только одна заявка была допущена, а все остальные отклонены (п. 2 ч. 1 ст. 52 Закона 44-ФЗ);
на закупку не подано ни одной заявки (п. 3 ч. 1 ст. 52 Закона 44-ФЗ) или все поданные заявки были отклонены (п. 4 ч. 1 ст. 52 Закона 44-ФЗ);
все участники признаны уклонившимся от заключения контракта (п. 5 ч. 1 ст. 52 Закона 44-ФЗ); или заказчик отказался от заключения контракта, с участником, чья заявка была единственной (поданной или признанной таковой) (п. 6 ч. 1 ст. 52 Закона 44-ФЗ).

Очевидно, что при наличии одной-единственной заявки контракт заключается с участником её подавшим (ч. 2 ст. 52 Закона 44-ФЗ), но отдельный интерес представляют случаи из второй группы, когда нет ни одной заявки. Поскольку конечная цель любой закупки — это достижение результата, Закон 44-ФЗ предусматривает специальный инструмент (часть 8 статьи 52), направленный на преодоление ситуации, возникающей при отсутствии поступивших заявок, а именно право заказчика осуществить закупки у единственного поставщика (ч. 8 ст. 52 Закона 44-ФЗ).

В первом приближении это больше похоже на лазейку в законе, позволяющую избегать проведения конкурентных процедур. Казалось бы, достаточно сформулировать условия закупки таким образом, чтобы рынку она стала неинтересной или невыполнимой. Как следствие, при отсутствии заявок или потенциальных участников по причине явно завышенных требований, можно заключить контракт с единственным поставщиком, сославшись на то, что закупка не состоялась. На самом деле неважно, что является отправной точкой для этого: корыстные интересы отдельного должностного лица или действительно такая закупка является следствием глубокого взвешенного анализа и достижением баланса социально-политической целесообразностью и экономической эффективностью, а не состоялась она по причинам неготовности рынка, например, если речь идёт о прорывных инновационных технологиях или отсутствия реальной конкуренции, а именно в наличии на рынке не тех участников, которых потенциально могли бы удовлетворить потребности государства, а тех, кто объективно способ это осилить.

Смысл защиты (поддержания) конкуренции не в том, чтобы увеличить число участников в каждой закупке или распределить контракты между всеми потенциальными участниками рынка, а в том, чтобы дать им возможность исполнить такие контракты, чтобы они могли не просто заключить контракт, но и исполнить его на приемлемых для себя условиях.
Смысл госзакупок заключается не в распределении контрактов между всеми участниками рынка, а в обеспечении равного доступа к закупкам, позволяя участникам успешно побеждать, заключать контракты и, как следствие, получать в лице государства надёжного контрагента и дополнительный рынок сбыта.
Понимание законодателем этой идеи и её развитие мы можем найти в положениях Закона 44-ФЗ. В той его части, устанавливающий порядок заключения контракта с единственным поставщиком в тех случаях, когда конкурентная закупка не состоялась (ч. 5 ст. 93 Закона 44-ФЗ). В части 5 статьи 93 Закона 44-ФЗ сформулированы ограничения, препятствующие злоупотреблениям этим способом и направленные на сокращение дискреции возможных манёвров в этом направлении.

Так, в случае если закупка не состоялась, контракт не может быть заключён на отличных от первоначальных условиях. Цена контракта не может быть увеличена. И наконец, необходимость согласования возможности заключения контракта с контрольным органом (п. 4 ч. 5 ст. 93 Закона 44-ФЗ). Официально установленный список ситуаций, обязывающих привлекать контролирующие органы, имеет строго очерченный характер и определяется исходя из величины начальной (предельной) стоимости заключаемого контракта. Тем не менее для случаев, когда не подано ни одной заявки или все они были отклонены, согласие контрольного органа требуется для закупок с начальной (максимальной) ценой контракта начиная с 1 тысячи рублей [27, п. 1]. Что говорит о наличии должной степени контроля со стороны государства в тех ситуация, когда нарушение наиболее вероятно.

Несмотря на то, что в марте 2022 года Правительство РФ и высшие органы исполнительной власти были наделены полномочиями устанавливать дополнительные случаи закупок у единственного поставщика [28], общая их классификация в целом остаётся неизменной.

Условная классификация закупок у единственного поставщика может быть построена по нескольким основаниям. Во-первых, по предмету (объекту) закупки — например, осуществление закупки печатных изданий (п. 14 ч. 1 ст. 93). Во-вторых, по сумме контракта и общему объёму таких закупок, как в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 600 тысяч рублей (п. 4 ч. 1 ст. 93). В-третьих, по поставщику (подрядчику, исполнителю), когда акцент сделан на том, кто является «поставщиком» — например, закупки у предприятий уголовно-исполнительной системы (п. 11 ч. 1 ст. 93). Наконец, по заказчику, когда речь идёт о конкретном заказчике или группе таких заказчиков, например, об учреждениях культуры или образования (п. 5 ч. 1 ст. 93).

Также существует ещё два случая, когда закупка у единственного поставщика становится возможной по причине признания определения поставщика несостоявшимся (пункты 24 и 25), но их следует признать частными случаями, не влияющими на предложенную квалификацию.

Нужно помнить, что классификация носит условный характер и один случай может содержать сразу несколько классифицирующих признаков. Например, контракт между театром и исполнителем об исполнении конкретного произведения (п. 17 ч. 1 ст. 93 Закона 44-ФЗ) или работы по модернизации информационных систем для информационно-правового обеспечения деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации (п. 54 ч. 1 ст. 93 Закона 44-ФЗ).

Таким образом, многообразие оснований для классификации закупок у единственного поставщика отражает сложность и многогранность ситуаций, в которых конкурентные процедуры оказываются неэффективными или невозможными, что подтверждает обоснованность законодательного подхода к детальной регламентации каждого случая.

Среди всего многообразия случаев закупок у единственного поставщика особого внимания заслуживают так называемые малые закупки, эволюция которых наглядно демонстрирует стремление законодателя к внедрению элементов конкуренции даже в неконкурентные процедуры.

Эволюция «малых закупок»: от бумажных к электронным

До определённого времени малыми закупками было принято называть исключительно закупки по пунктам 4, 5 части 1 статьи 93 Закона 44-ФЗ. Такое наименование было вполне обоснованным, поскольку до июля 2019 года цена контракта (договора) по пункту 4 не должна была превышать 100 тысяч рублей [29, подп. «а» п. 62 ст. 1] и 400 тысяч рублей [52, подп. «а» п. 6 ст. 2] по пункту 5. Сумма в 100 тысяч неслучайна: это лимит расчётов наличными по одному договору между юридическими лицами [31, п. 4].

Впоследствии статья 93 была дополнена частью 12 (часть 12 была введена Федеральным законом от 27.12.2019 № 449-Ф [32]), которая в значительной мере увеличила верхний ценовой порог закупки в сравнении с пунктами 4 и 5 и предусматривала перевод «малых» закупок в электронную форму по принципу «электронного магазина» — «закупки с полки». Если предельная цена «бумажного» контракта по пунктам 4 и 5 не может превышать 600 тысяч рублей, то по части 12 этот порог был увеличен до 5 миллионов.

Следует отметить, что понятия «малые закупки» и «закупки с полки», хотя и не имеют нормативного закрепления, достаточно активно используются профессиональным сообществом и имеют вполне конкретное значение — это закупки по пунктам 4, 5 части 1 статьи 93 в электронной форме с использованием «электронного магазина» (электронных площадок) [33], [34].
Однако уникальность «закупок с полки» заключается не в форме проведения или предельной цене контракта, а в дизайне этого способа закупки. Как уже было отмечено, «закупки с полки» — это те же «малые закупки» по пунктам 4 и 5, но с рядом особенностей. К ним относятся: цена контракта до 5 млн рублей, годовой объём до 100 млн рублей, электронная форма проведения с обязательной публикацией извещения в ЕИС с указанием позиции каталога товаров, работ, услуг (КТРУ), а также порядок выбора победителя.

Строго говоря, «закупки с полки» являются практической реализацией основных принципов «электронного магазина», сформулированных в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах. Эти принципы заключаются в определении поставщиков на основе принципов «электронного магазина» с предварительным размещением участниками закупок заявок-оферт и возможностью оперативного выбора между ними предложения с минимальными ценами [35, раздел VII].
В соответствии с частью третьей статьи 93 Закона 44-ФЗ проведение процедуры закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) не предполагает обязательной публикации извещения. В то же время пункт 3 части 12 статьи 93 содержит требование об обязательной публикации заказчиком извещения при осуществлении закупок по пунктам 4 и 5 части 1 статьи 93 в электронной форме, так называемых закупок с полки. На первый взгляд, это выглядит как противоречие: одна часть статьи говорит, что извещение не требуется, а другая — что оно обязательно. Однако с юридической точки зрения это не является внутренним противоречием. Это пример использования законодательной техники, где устанавливается общее правило и специальное исключение из него. В данном случае часть 12 является специальной нормой по отношению к норме части 3 и применяется только в случае осуществления «закупок с полки». В остальных случаях, перечисленных в части 1, действует общее правило об отсутствии извещения.

Естественным образом возникает вопрос: куда следует отнести «закупки с полки», к конкурентным или неконкурентным процедурам?
С одной стороны, из буквального толкования буквы закона следует, что закупки по правилам статьи 93 — это неконкурентный способ определения поставщика.
С другой, описанная процедура содержит все основные признаки конкурентной процедуры. Это, во-первых, публичность и открытость: заказчик информирует неограниченный круг лиц о своей потребности, что является базовым принципом конкуренции — дать знать рынку о закупке. Во-вторых, состязательность: поставщики, узнав о потребности, вступают в борьбу за контракт, предлагая свои условия, в данном случае, цену. В-третьих, объективность выбора: заказчик выбирает победителя не произвольно, а на основании формального, измеримого критерия — наименьшей цены, что устраняет субъективизм и является ключевым элементом аукциона. Наконец, это эффективность расходования средств: конечная цель — заключить контракт на более выгодных условиях, чем при простом выборе «знакомого» поставщика, и сэкономить бюджетные средства.
Ответ на этот вопрос требует концептуального подхода: «малые закупки» в электронной форме по принципу «электронного магазина», иначе «закупки с полки», представляют собой квазиконкурентную процедуру, то есть процедуру, которая формально не является конкурентной закупкой, но имитирует её ключевые принципы. «Квази» (от лат. quasi — «как будто», «почти») означает «мнимый» или «почти».

Несмотря на то что процедура требует публикации извещения (п. 3 ч. 12 Закона 44-ФЗ) и предполагает автоматический выбор оператором площадки до 5 лучших предложений по цене (подп. «а» п. 5 ч. 12 Закона 44-ФЗ), «закупки с полки» являются закупкой у единственного поставщика по своей юридической природе. Однако, хотя юридически это остаётся неконкурентной закупкой, по своей экономической сути и целям (прозрачность, состязательность, экономия) она полностью соответствует духу конкурентных закупок. Это гибридная процедура, попытка внедрить элементы конкуренции и прозрачности в неконкурентный по своей природе способ.

Таким образом, на примере исторического развития «малых закупок» можно констатировать последовательное стремление законодателя к «конкурентизации» даже неконкурентных способов. Цель «закупок с полки» не в имитации «настоящей» конкуренции, а в поиске прагматичного компромисса между скоростью и простотой закупки у единственного поставщика и минимально необходимым уровнем прозрачности и экономии бюджетных средств.

Заключение

Проведенный анализ конкурентных способов закупок в рамках Федерального закона № 44-ФЗ позволил детально рассмотреть их сущность, особенности и практическое применение. Было показано, что, несмотря на общие элементы, присущие всем конкурентным процедурам, каждый из них — запрос котировок, аукцион и конкурс — обладает уникальными характеристиками, определяющими их роль в контрактной системе.

Запрос котировок, как наиболее простая процедура, ориентирован исключительно на ценовой критерий, что делает его эффективным для закупок стандартизированных товаров и услуг. Однако, как было отмечено, такой подход может нести риски оппортунистического поведения, когда единственным стимулом становится минимальная цена, что может негативно сказаться на качестве.

Аукцион, в свою очередь, представляет собой более сложный механизм, где состязательность участников проявляется в динамическом снижении цены. Рассмотрение различных видов аукционов, включая «английский» и «голландский», а также сценарий «перехода через ноль» в электронных аукционах, подчеркивает его гибкость и адаптивность к различным условиям. Тем не менее, доминирование ценового критерия в аукционе также требует внимательного подхода к оценке рисков, связанных с качеством.
Конкурс, изначально задуманный как флагманский способ, позволяющий учитывать не только цену, но и качественные, функциональные, экологические характеристики, а также квалификацию участников, сталкивается с определенными вызовами в российской практике. Его историческая ретроспектива и статистические данные свидетельствуют о сложности реализации идеологии выбора «лучшего» предложения в условиях, где приоритет часто отдается «дешевому».

Таким образом, каждый из конкурентных способов закупок имеет свои преимущества и недостатки, а их эффективное применение требует глубокого понимания не только формальных правил, но и экономических, а также поведенческих аспектов. Дальнейшее совершенствование контрактной системы должно быть направлено на поиск оптимального баланса между экономией и качеством, а также на разработку механизмов, минимизирующих риски оппортунистического поведения и способствующих развитию добросовестной конкуренции.

Список литературы

Правовая природа и признаки конкурентных закупок: анализ российского законодательства

2026-02-26T15:35:56.663Z

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Правовая природа и признаки конкурентных закупок: анализ российского законодательства / А. А. Емельянов // Теория и практика обеспечения экономической безопасности в условиях геополитических трансформаций и социальных сдвигов : Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей, специалистов и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 19 марта 2025 года. – Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство "Эйдос"), 2025. – С. 68-90. – EDN EEQJEC.

В статье представлен анализ сущности государственных закупок, их классификации и, в особенности, критериев конкурентности в российском законодательстве. Исследование направлено на выявление фундаментальных, сущностных признаков конкуренции, общих для всей системы публичных закупок, и синтез работающей модели демаркации. В рамках анализа рассмотрены такие потенциальные критерии, как публикация информации о закупке, описание объекта закупки, место проведения закупки, наличие организатора закупки и невозможность отказа от заключения контракта, с целью определения их значимости для квалификации процедуры как конкурентной. Особое внимание уделено теоретическому пробелу и практическим трудностям, возникающим из-за отсутствия формального определения конкурентной процедуры в Законе 44-ФЗ, который ограничивается лишь перечислением ее видов. Также рассмотрено понятие государственных и муниципальных нужд, его отсутствие в Законе 44-ФЗ и связанные с этим практические трудности, в частности, на примере исключения для сельских поселений в свете последних законодательных изменений.

Введение

Любое исследование государственных и муниципальных закупок начинается с определения их ключевых понятий и целей. В контексте публичных нужд процесс приобретения товаров, работ и услуг приобретает особый масштаб, отличающийся от бытового представления. Важно отметить, что, несмотря на частое использование в публичном пространстве, термин «тендер» отсутствует в российском законодательстве о закупках и не является синонимом государственных или муниципальных торгов. Российское законодательство оперирует более широким понятием «государственная (муниципальная) закупка», охватывающим полный цикл действий от определения поставщика до исполнения обязательств по контракту, где торги являются лишь одним из возможных этапов.

Центральным элементом всей системы государственных и муниципальных закупок является понятие «государственные и муниципальные нужды», определяющее задачи и содержание закупочной деятельности. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» устанавливает основные цели удовлетворения этих нужд, такие как эффективность, результативность, гласность и прозрачность, а также предотвращение коррупции. Однако закон не содержит точного определения самих нужд, что может создавать практические трудности, как показано на примере исключения для сельских поселений, особенно в свете последних законодательных изменений в организации местного самоуправления.

Настоящая статья призвана проанализировать сущность государственных закупок, их классификацию и, в особенности, критерии конкурентности. Несмотря на то, что закон не даёт формального определения конкурентной процедуры, ограничиваясь лишь перечислением ее видов, это создает теоретический пробел и практические трудности. Целью исследования является выявление фундаментальных, сущностных признаков конкуренции, общих для всей системы публичных закупок, и синтез работающей модели демаркации. В рамках анализа будут рассмотрены такие потенциальные критерии, как публикация информации о закупке, описание объекта закупки, место проведения закупки, наличие организатора закупки и невозможность отказа от заключения контракта, с целью определения их значимости для квалификации процедуры как конкурентной. Таким образом, работа направлена на углубленное понимание правовой природы и признаков конкурентных закупок в российском законодательстве.

Понятие и цели государственных закупок

Любое исследование государственных и муниципальных закупок следует начинать с определения ключевых понятий и целей, ради которых существует этот институт. Понимание того, что такое закупка в правовом смысле и чем она отличается от бытового представления, является первым шагом к анализу всей контрактной системы.

Понятие госзакупок

Интуитивно под закупкой мы понимаем простое приобретение товаров или услуг. Однако в контексте государственных нужд этот процесс приобретает иной масштаб. Вместо обычного похода в магазин воображение рисует крупные партии товаров, грузовые суда и кипы договоров. И хотя это не так далеко от истины, ключевая особенность государственных закупок — не в объёмах, а в том, что одной из сторон всегда выступает государство, действующее в общественных интересах.

Часто в публичном пространстве, особенно в СМИ, для описания этого процесса используется термин «тендер». Однако это понятие отсутствует в российском законодательстве о закупках и не является синонимом государственных или муниципальных торгов.

Понятие «тендер» (tender), в контексте описания процедуры государственных закупок (public procurement или public сontracts), можно встретить в правовых актах зарубежных стран: например, в директивах Европейского союза (для стран Европейского союза в Директиве 2014/24/ЕС о государственных закупках [1] и Директиве 2014/25/ЕС о закупках организациями, работающими в сфере водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг [2]), в Положение о государственных контрактах 2015 года, принятом в Великобритании [3], а также в Положении о федеральных закупках США (FAR) [4].

Тендер (тендерное предложение) — это письменное или официальное предложение поставки товаров или выполнения работы за согласованную цену [5], которое может включать как цену, так и техническое предложение [6, с. 689].

Несмотря на то обстоятельство, что понятие «тендер» не используется применительно к государственным и муниципальным закупкам, российское законодательство содержит похожую по смыслу процедуру — заключение договора на торгах. Торги, согласно статье 447 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК) [7], — это способ заключения договора с лицом, которое предложило наилучшие условия. Они проводятся в форме аукциона, конкурса или в иных формах, предусмотренных законом.

Понятие «государственная (муниципальная) закупка» значительно шире, чем просто процедура торгов. Согласно закону [8], закупка — это полный цикл действий, который начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (п. 3 ч. 1 ст. 3). Таким образом, торги являются лишь одним из возможных этапов внутри более крупного процесса — определения поставщика. Именно поэтому термин «тендер», который в зарубежной практике часто обозначает отдельную процедуру, не может служить адекватным переводом российского понятия «государственные (муниципальные) закупки», охватывающего значительно более широкий спектр отношений.

Итак, под государственными (муниципальными) закупками следует понимать совокупность действий, включающих (i) процедуру определения поставщика, (ii) заключение и исполнение договоров, ключевой целью которых является удовлетворение государственных или муниципальных нужд. Именно понятие — «государственные и муниципальные нужды» — является ядром всей системы, определяющим её задачи и содержание. Это подводит нас к фундаментальному вопросу: что именно законодатель вкладывает в это понятие?

Понятие государственных и муниципальных нужд

В настоящее время порядок удовлетворения государственных и муниципальных нужд в товарах, результатах работ и услуг определён Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон 44-ФЗ) [8]. Уже в первой статье Закона 44-ФЗ перечислены основные цели, преследуемые при удовлетворении этих нужд: эффективность и результативность закупок, обеспечение их гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Эти цели раскрываются при описании принципов контрактной системы, но вот определения понятия нужд (государственных или муниципальных) Закон 44-ФЗ не содержит.

На первый взгляд, отсутствие точного определения понятия «государственные и муниципальные нужды» может показаться незначительной проблемой. Тем не менее существует как минимум один случай, когда отсутствие чёткого определения способно осложнить применение закона — это исключение для сельских поселений, установленное пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона 44-ФЗ. Согласно указанной норме, ограничение ежегодного объёма закупок, проводимых в особом порядке, «не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений». До недавнего времени применение этого исключения не вызывало проблем, однако ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ) [9] сельские поселения входили в системы органов местного самоуправления как самостоятельные муниципальные образования (ст. 10). Его принятие ознаменовало отказ от двухуровневой системы организации местного самоуправления, включавшей поселковые образования (городского и сельского типа) и муниципальные районы, к одноуровневой, предполагающей единый уровень управления — городскими и муниципальными округами, наделёнными идентичным объёмом полномочий [10, пункты 5, 6]. Таким образом, существование сельских поселений как самостоятельных органов власти возможно лишь при наличии особых обстоятельств социального, экономического, исторического или национального характера.

Согласно частям 3 и 4 статьи 9 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ территории сельских поселений при одноуровневой системе организации не образуют самостоятельные муниципальные образования, а входят в состав городских или муниципальных округов. В связи с чем возникает вопрос: «Применяется ли в отношении заказчиков сельских поселений, входящих в состав муниципального или городского округа, ограничения ежегодного объёма закупок, предусмотренные пунктом 4 части 1 статьи 93, или нет?».

За ответом на этот вопрос следует обратиться Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон 94-ФЗ) [11], действующему до принятия Закона 44-ФЗ. В статье 3 приведены определения интересующих нас понятий.

Так, под государственным нуждами понимаются потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления своих функций и полномочий. В свою очередь, под муниципальными нуждами понимаются потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и реализации переданных государственных полномочий.

Ключевым для нашего анализа является тот факт, что перечень заказчиков, действующих в целях удовлетворения этих нужд, был строго определён. К государственным заказчикам относились: государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, казённые учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 3 Закона 94-ФЗ), а к муниципальным: органы местного самоуправления, муниципальные казённые учреждения и иные получатели средств местных бюджетов (ст. 3 Закона 94-ФЗ).

Закон № 44-ФЗ воспринял эту классификацию, но внёс важные уточнения. Во-первых, он сузил круг лиц, имеющих статус государственных и муниципальных заказчиков, исключив «иных получателей бюджетных средств» и уточнив, что к заказчикам относятся только те органы и учреждения, кто уполномочен принимать бюджетные обязательства от имени публично-правового образования, то есть государственного или муниципального образования, наделённого публичными властными полномочиями и выступающего самостоятельным субъектом правоотношений.

Во-вторых, список был расширен благодаря включению госкорпораций «Росатом», «Роскосмос» и публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства».

В-третьих, 44-ФЗ сделал акцент на юридической репрезентации: государственные и муниципальные заказчики выступают своего рода агентами государства, включая его субъекты, и муниципальные образования, заключая контракты от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона 44-ФЗ) или муниципального образования соответственно (п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона 44-ФЗ).

В отличии от казённых учреждений, которые осуществляют оказание государственных (муниципальных) услуг и выполняют государственные (муниципальные) функции [12, ст. 6], бюджетные учреждения, автономные учреждения, унитарные предприятия таких услуг не оказывают и функций не выполняют. Они лишь обеспечивают их реализацию [13, ч. 1 ст. 2] [14, ч. 1 ст. 9.2]. Именно поэтому ни Закон 94-ФЗ, ни Закон 44-ФЗ не относят бюджетные и автономные учреждения, а также унитарные предприятия к категории государственных (муниципальных) заказчиков. Они отнесены к общей группе «заказчики» (п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона 44-ФЗ) или, как это было в редакции Закона 94-ФЗ (ч. 1 ст. 4), «иные заказчики».

Выделение государственных (муниципальных) заказчиков в самостоятельную категорию из их общей группы подтверждает сделанный выше вывод: государственные и муниципальные нужды — это, прежде всего, потребности Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований, вызванные необходимостью оказания соответствующих услуг и реализации государственных (муниципальных) функций.

Классификация способов государственных закупок

Разобравшись с основными понятиями, перейдём к классификации способов закупок. Ключевое деление, которое проводит Закон № 44-ФЗ, — это разделение всех процедур на конкурентные и неконкурентные (закупка у единственного поставщика).

Конкурентные способы, в свою очередь, можно классифицировать по двум основаниям.

По форме проведения: они делятся на конкурс, аукцион и электронный запрос котировок (ч. 2 ст. 24 Закона 44-ФЗ).
По кругу участников: они бывают открытыми, когда информация доступна всем, и закрытыми, когда приглашения направляются ограниченному кругу лиц, способных исполнить специфический контракт (подп. 3 п. 2 ст. 72 Закона 44-ФЗ). Основное различие между ними в том, что при проведении открытых способов закупок информация сообщается неограниченному количеству участников.

Закрытые процедуры (конкурс и аукцион) могут проводиться как в электронной, так и в бумажной форме, но применяются лишь в строго определённых законом случаях (ч. 13 ст. 24 Закона 44-ФЗ). Например, в случаях, когда информация о закупке является государственной тайной или когда заказчик находится под санкциями.

В целом классификацию способов закупок можно представить следующим образом.

Рисунок 1 - Классификация способов закупок.

Признаки конкурентной процедуры: проблема демаркации и пути её решения

Сам Закон 44-ФЗ, в отличие от смежного с ним Закона 223-ФЗ [15], не предлагает формального определения конкурентной процедуры, ограничиваясь лишь перечислением её видов. Это создаёт теоретический пробел и практические трудности, особенно при появлении гибридных способов закупок, сочетающих в себе черты разных моделей (например, «закупки с полки»).

Хотя прямое заимствование критериев из более диспозитивного режима 223-ФЗ в императивный 44-ФЗ может показаться методологической натяжкой, такой подход оправдан. Во-первых, он позволяет выявить фундаментальные, сущностные признаки конкуренции, общие для всей системы публичных закупок. Во-вторых, выработка чётких критериев имеет прямое практическое значение для заказчиков по 223-ФЗ при формировании положений о закупке и для правоприменителя при квалификации спорных процедур.

В рамках этого анализа мы выделим пять потенциальных критериев, чтобы проверить их на устойчивость и в итоге синтезировать работающую модель демаркации:

Публикация информации о закупке;
Описание объекта закупки;
Место проведения закупки;
Наличие организатора закупки (торгов);
Невозможность отказа от заключения контракта.

1. Публикация информации о закупке

Согласно статье 3 Закона 223-ФЗ, основным отличием является — одновременное выполнение совокупности ряда условий:

1. Публикация информации о конкурентной закупке (п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона 223-ФЗ).
2. Обеспечение конкуренции между участниками за право заключить договор на условиях, предлагаемых в заявках на участие (п. 2 ч. 3 ст. 3 Закона 223-ФЗ).
3. Описание объекта подчинено требования закона (п. 3 ч. 3 ст. 3 Закона 223-ФЗ).

Тем не менее эти условия нельзя назвать универсальными критериями классификации закупок на конкурентные и неконкурентные.

Несмотря на то что федеральный закон не требует раскрытия информации о закупках малого объёма, иначе называемых «малыми закупками», ряд субъектов Российской Федерации пошёл по пути повышения прозрачности. Региональное законодательство обязывает заказчиков публиковать сведения о планируемых контрактах с единственным поставщиком по пунктам 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ — «малых закупках», на специальных электронных площадках.

Подобные требования введены, например, в следующих регионах:

Калужская область: Постановление Правительства Калужской области от 25.09.2015 № 544 «Об эффективном расходовании бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, направленных на закупку товаров (работ, услуг) для обеспечения нужд Калужской области» [16];
Костромская область: Распоряжение Администрации Костромской области от 23.04.2018 № 76-ра «Об автоматизации закупок малого объема» (вместе с «Перечнем закупок товаров, работ, услуг, при осуществлении которых заказчик имеет право не использовать электронную торговую систему для автоматизации закупок малого объема») [17];
Тамбовская область: Постановление администрации Тамбовской области от 20.05.2019 № 564 «О закупках товаров, работ, услуг, осуществляемых в соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“, в электронной форме» [18];
Ярославская область: Постановление Правительства Ярославской области от 28.09.2017 № 732-п «Об утверждении Порядка использования государственной информационной системы „Государственные закупки Ярославской области“ [19];
Ненецкий автономный округ: Распоряжение Администрации Ненецкого автономного округа от 07.09.2017 № 107-р. «Об автоматизации закупок малого объема» [20].

На это можно возразить следующее. Во-первых, акты высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является лишь подзаконным актом. Во-вторых, в перечисленных актах речь идёт, по большей части, о маркетинговом исследовании рынка, а не о публикации извещения, требования к содержанию которого установлены законом в статье 42.

Несмотря на это, такой критерий, как публикация извещения всё же не является уникальным явлением, присущим только конкретных закупок. Так, при намерении заключить контракт с единственным поставщиком по правилам части 12 статьи 93 заказчик также публикует извещение об осуществлении закупки, содержание которого нормативно определено (п. 3 ч. 12 ст. 93). И это несмотря на общее правило, сформулированное в части 3 статьи 93: «Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не требуется.

Следовательно, публикация извещения сама по себе не является достаточным признаком конкурентной закупки. Однако отсутствие требования о публикации извещения однозначно указывает на её неконкурентный характер.

Похожая логика применима и к такому критерию, как обеспечение конкуренции. С одной стороны, элементы состязательности можно встретить и в процедурах, которые сам законодатель однозначно относит к неконкурентным. Яркие примеры — «малые закупки» на региональных порталах и их подвид «закупки с полки» (подп. «а» п. 5 ч. 12 ст. 93), где даже предусмотрено рассмотрение заявок. Именно эта прямая законодательная квалификация делает их легитимными контрпримерами в нашем анализе.

С другой стороны, полноценная, формализованная процедура подачи и рассмотрения заявок является неотъемлемой частью любого конкурентного способа.

Таким образом, наличие элементов состязательности не делает закупку автоматически конкурентной. Однако полное отсутствие законодательно установленной процедуры подачи и рассмотрения заявок является верным признаком неконкурентного способа.

2. Описание объекта закупки

Описание предмета конкурентной закупки по правилам Закона 223-ФЗ (п. 3 ч. 3 ст. 3 Закона 223-ФЗ) или объекта закупки, как это указано в Законе 44-ФЗ, в большей мере отражает природу конкурентной закупки.

Если изучить правила описания, сформулированные в двух законах, то можно найти одну характерную черту: максимально возможная обезличенность объекта закупки при описании заказчиком и требование к участникам, наоборот, предоставить описание выполняемой работы, оказываемой услуги, поставляемого товара до степени определённости, позволяющей предъявлять требования о качестве работы, услуги, а в случае с товаром и его возможной виндикации. То есть от заказчика требуется описать потребительские свойства результата закупки, а от участника предоставить детальные характеристики объекта закупки, его конкретные показатели.

С одной стороны, неконкурентные способы закупок, лишены подобной процедуры, поскольку не предполагают направление и рассмотрение заявок. Началом и завершением процедуры является контракт. С другой стороны, нечто похожее можно наблюдать на стадии переговоров, предшествующих заключению договору. Достаточно вспомнить любой поход в магазин, когда через наполнение формы содержанием покупатель наконец-то получает искомое. Однако при ведении переговоров стороны лишены необходимости придерживаться порядка описания объекта закупки и оформление соответствующего предложения (заявки), установленного на законодательном уровне.

Следовательно, соблюдение строгих, формализованных правил описания объекта закупки является необходимым, но недостаточным условием для признания процедуры конкурентной. Его отсутствие, как и в предыдущих случаях, надёжно указывает на неконкурентный характер закупки.

3. Место проведения закупки

Конкурентная закупка проводится на электронной площадке, проведение которой обеспечивает оператор (ч. 2 ст. 3.3 Закона 223-ФЗ).

В связи с этим следует обратить внимание на положения Закона 44-ФЗ. Согласно части 1 статьи 24.1 на электронной площадке проводятся только электронные процедуры: электронный конкурс, электронный аукциона, электронный запрос котировок. Причём к их числу относится и неконкурентная процедура, а именно закупка у единственного поставщика, осуществляемая в соответствии с частью 12 статьи 93 Закона 44-ФЗ, — «закупки с полки».

В случае с Законом 223-ФЗ тоже нельзя сказать, что только конкурентные процедуры проводятся на электронных площадках. Согласно части 11 статьи 3.4 и части 4 статьи 3.5 Закона 223-ФЗ проведение конкурентных процедур на электронных площадках из перечня, утверждённого Правительством РФ [21], обязательно для случаев проведения закупок исключительно для субъектов малого и среднего предпринимательства или закрытых процедур соответственно. При этом важно не то, что законодательство содержит указание о проведение таких конкурентных процедур на электронных площадках, а то законодательство не содержит запрета на осуществление неконкурентных процедур на этих же площадках.

Так что и этот критерий не является определяющим. Тем не менее это не даёт оснований совсем уж сбрасывать его со счетов, поскольку, опять же используя метод «через отрицание», можно сделать следующий вывод: проведение процедуры на электронной площадке само по себе не делает её конкурентной. Однако по действующему законодательству, проведение конкурентной процедуры вне электронной площадки (за исключением закрытых «бумажных» торгов) невозможно. Это делает данный признак сильным маркером при анализе «от противного».

4. Наличие организатора закупки (торгов)

Ещё одним критерием способа проведения закупки можно назвать наличие организатора. В случае проведения конкурентной закупки заказчик может привлечь третье лицо, которое должно независимо и беспристрастно подвести итоги процедуры. В случае с неконкурентными способами привлечение организатора исключено.

Такими организаторами по правилам Закона 44-ФЗ могут выступать специально уполномоченные государственный орган, муниципальный орган, казённое учреждение (ст. 26 Закона 44-ФЗ) или, привлечённая на договорной основе, специализированная организация, выполняющая роль профессионального «аукциониста» (ст. 40 Закона 44-ФЗ). Подробнее вопросы централизации закупок на примере Калужской области были освещены в статье «Стратегии снижения издержек: роль централизации закупок в бюджетной экономии» [22].

В отличие от предыдущих признаков, возможность привлечения независимого организатора является уникальным и однозначным атрибутом именно конкурентных процедур. Закон не предусматривает такой опции для закупок у единственного поставщика.

5. Невозможность отказа от заключения контракта

Ещё одним отличием конкурентных способов закупок от неконкурентных можно отметить невозможность отказаться от заключения контракта после наступления определённого события (например, истечение срока подачи заявки). Эта особенность напрямую связывает конкурентные закупки с их правовым прародителем — институтом торгов, описанным в статье 447 Гражданского кодекса РФ. Отличие договора, заключаемого на торгах от «обычного» заключается в том, что в обычных условиях каждый из участников переговоров вправе выйти из них, то есть отказаться от заключения договора. В случае проведения торгов заказчик обязан заключить договор (контракт) с победителем. То есть в неконкурентной закупке отказать от заключения можно в любой момент ДО заключения контракта, а вот в конкурентных так уже не получится. Это же касается и отмены процедуры.

В подтверждение этого вывода следует обратиться к положениям Закона 223-ФЗ, регулирующим требования к закупке у единственного поставщика (ст. 3.6 Закона 223-ФЗ). Так, порядок подготовки и осуществления такой закупки должен быть прописан в положении о закупке. Причём заказчик вправе придумать такой способ закупки у единственного поставщика, в котором будет присутствовать элемент конкурентной борьбы, например, запрос оферт. В нём также можно предусмотреть публикацию некоего подобия извещения о закупке, запрета на заключение договора на отличных от опубликованных условиях, выбор будущего контракта из числа лиц, отреагировавших на его приглашение, и всё это будет происходить на электронной площадке. Вот только в отличие от конкурентного способа участники или заказчики могут свободно отказаться от участия или самой закупки вплоть до момента подписания контракта.

Конечно, и в обычных переговорах стороны несут преддоговорную ответственность за их недобросовестный срыв (ст. 434.1 ГК). Однако эта ответственность, как правило, ограничивается возмещением убытков (п. 5 ст. 434.1 ГК) и не создаёт главного — обязанности заключить договор. В этом и заключается фундаментальное отличие. Для победителя конкурентной процедуры заключение контракта является обязательным. В случае его уклонения другая сторона может использовать мощнейшее средство защиты, недоступное в обычных переговорах, — иск о понуждении к заключению договора (ст. 445 ГК) [23]. Именно эта неотвратимость правовых последствий и является сутью этого критерия.

Таким образом, безотзывность предложения и обязанность заключить контракт по итогам процедуры — это фундаментальное отличие конкурентных торгов от любых, даже самых сложных, неконкурентных переговоров. Этот признак, заимствованный из классических торгов (ст. 447 ГК), является одним из самых надёжных критериев демаркации.

Синтез критериев: что действительно имеет значение?

Проведённый анализ показывает, что такие признаки, как публикация информации, особый порядок описания объекта или проведение на электронной площадке, не являются уникальными атрибутами конкурентных процедур. Они могут встречаться и в сложных неконкурентных закупках (например, «закупки с полки»).

Однако из нашего исследования можно выделить три фундаментальных, неотъемлемых признака, которые в совокупности с высокой степенью надёжности характеризуют закупку как конкурентную:

Наличие формализованной состязательной процедуры. Закупка изначально спроектирована для получения и объективной оценки как минимум двух заявок по заранее установленным, недискриминационным правилам.
Возможность привлечения независимого организатора. Структура процедуры позволяет передать функцию оценки заявок третьему лицу (специализированной или уполномоченной организации), что подчёркивает её беспристрастный характер.
Безотзывность предложений после определённого момента. Наступает юридически значимый момент (например, окончание срока подачи заявок), после которого ни организатор, ни участник (предложивший лучшие условия) не вправе уклониться от заключения контракта.

Только при одновременном наличии всех трёх этих признаков можно с уверенностью говорить, что процедура является по своей сути конкурентной.

Заключение

Проведенный анализ государственных и муниципальных закупок показал, что, несмотря на интуитивное понимание, данный институт в российском правовом поле имеет свои особенности. Понятие «государственная (муниципальная) закупка» значительно шире простого приобретения товаров или услуг, охватывая полный цикл действий от определения поставщика до исполнения обязательств по контракту. При этом, ключевым элементом системы являются «государственные и муниципальные нужды», однако их точное законодательное определение в Законе 44-ФЗ отсутствует, что может порождать практические сложности, как было продемонстрировано на примере сельских поселений.

Классификация способов закупок в Законе 44-ФЗ разделяет их на конкурентные и неконкурентные. Однако сам закон не предлагает формального определения конкурентной процедуры, что создает теоретический пробел и практические трудности. В рамках данного исследования были выделены и проанализированы пять потенциальных критериев для демаркации конкурентных процедур: публикация информации о закупке, описание объекта закупки, место проведения закупки, наличие организатора закупки (торгов) и невозможность отказа от заключения контракта.

Анализ показал, что такие признаки, как публикация информации, особый порядок описания объекта или проведение на электронной площадке, не являются уникальными атрибутами конкурентных процедур, поскольку могут встречаться и в неконкурентных закупках, например, в «закупках с полки». Однако, наше исследование позволило выделить три фундаментальных и неотъемлемых признака, которые в совокупности с высокой степенью надежности характеризуют закупку как конкурентную:

Наличие формализованной состязательной процедуры, изначально спроектированной для получения и объективной оценки как минимум двух заявок по заранее установленным, недискриминационным правилам.
Возможность привлечения независимого организатора, что подчеркивает беспристрастный характер процедуры.
Безотзывность предложений после определенного момента, когда ни организатор, ни участник не вправе уклониться от заключения контракта.

Только при одновременном наличии всех трех этих признаков можно с уверенностью говорить, что процедура является по своей сути конкурентной. Таким образом, данная работа предлагает четкую модель для разграничения способов закупок, основанную на сущностных характеристиках, что способствует более глубокому пониманию правовой природы и признаков конкурентных закупок в российском законодательстве.

Список литературы

Последствия одностороннего отказа от исполнения государственного (муниципального) контракта из-за предоставления участником закупки недостоверных сведений и способы их преодоления

2025-12-06T15:25:43.106Z

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Последствия одностороннего отказа от исполнения государственного (муниципального) контракта из-за предоставления участником закупки недостоверных сведений и способы их преодоления / А. А. Емельянов // Актуальные вопросы обеспечения экономической безопасности страны и региона на этапе эволюции национальной экономики: Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей, специалистов и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 16 марта 2024 года. — Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство «Эйдос»), 2024. — С. 18-31. — EDN PSDXJN.

В статье рассматривается проблема недобросовестных поставщиков в сфере государственных и муниципальных закупок. Такие поставщики предоставляют недостоверную информацию для победы в закупках, что приводит к расторжению контрактов и проведению новых закупок. В статье также рассматриваются последствия предоставления недостоверной информации, такие как принятие заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта и проведение новой закупки. В настоящей статье предложены меры по поощрению добросовестных участников и внесению изменений в законодательство для повышения экономической эффективности в сфере государственных и муниципальных закупок.

eLIBRARY ID: 80423775

EDN: PSDXJN

Введение

Государственный или муниципальный контракт − это один из трёх китов, на спинах которых покоится контрактная система государственных закупок Российской Федерации:

Планирование закупок.
Определение поставщика.
Контракт.

Конечно, можно возразить, сказав, что в части 1 статьи 1 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее − Закон 44-ФЗ) [1] перечислено 7 «китов»:

Планирование.
Определения поставщика (подрядчиков, исполнителей).
Заключение контракта.
Исполнение контракта.
Мониторинг закупок.
Аудит в сфере закупок.
Контроль за соблюдением законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Всё так. Однако именно названные три элемента оказывают наибольшее влияние на исход всего процесса закупок и достижение намеченной цели.

Заключение контракта, государственного или муниципального, является естественным продолжением процедуры определения поставщика, а его исполнение — финальным аккордом всей процедуры закупки (п. 3 ст. 3 Закона 44-ФЗ).

Сущность предпринимательской деятельности, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее − ГК) [2], состоит в регулярном извлечении прибыли (ст. 2 ГК). Это является фундаментальной основой деятельности как для индивидуальных предпринимателей (ст. 23 ГК), так и для коммерческих организаций (ст. 50 ГК). В то же время заказчиками движет необходимость удовлетворения государственных или муниципальных нужд (ст. 1 Закона 44-ФЗ).

Исполнение контракта, вот истинная цель, ради которой он заключён. «Pacta sunt servanda» (с латинского «договоры должны исполняться»), − так говорили в Древнем Риме. Именно при надлежащем исполнении обязательства раскрывается экономический смысл сделки.

На практике не все обязательства исполняются сообразно римской максиме. Часть из них исполняется в полном согласии с установленными условиями. Другие стороны исполняют не столь аккуратно, чем следовало бы, но они также достигают завершения. Третьи же вообще не исполняются (речь идёт о случаях, когда контракты не были исполнены в полном объёме, то есть были расторгнуты либо по соглашению сторон, либо в случае отказа одной из сторон от дальнейшего исполнения взятых на себя обязательств).

Цель исследования

Цель данного исследования заключается в том, чтобы определить, насколько часто стороны расторгают государственные и муниципальные контракты и какие последствия это может иметь.

Нормативное регулирование расторжения контрактов

Согласно части 8 статьи 95 Закона 44-ФЗ есть три способа расторгнуть государственный (муниципальный) контракт:

по соглашению сторон;
по решению суда;
в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта (при условии, если это было предусмотрено контрактом).

По общему правилу односторонний отказ от исполнения обязательства недопустим. Однако и это правило имеет исключения. Согласно пункту 1 статьи 310 ГК односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами.

Поскольку цель исследования не включает изучение оснований для одностороннего отказа от обязательства, нет необходимости подробно рассматривать каждый такой случай в отдельности. Тем не менее стоит отметить, не все случаи, наделяющие одну из сторон правом на односторонний отказ, связаны с нарушением условий контракта. В некоторых случаях отказ от исполнения договора может не быть связан с нарушениями условий контракта со стороны контрагента, а продиктован лишь волей заказчика (ст. 717, 782 ГК).

Необходимо отметить, что само по себе решение об отказе от дальнейшего исполнения контракта не прекращает обязательство, то есть если одна из сторон приняла такое решение, это ещё не значит, что контракт расторгнут. Необходимо соблюдение определённой процедуры, неотъемлемой частью которой является уведомление контрагента о принятом решении (ч. 12.2 и ч. 20.1 ст. 95 Закона 44-ФЗ). При этом каждая из сторон вправе опротестовать принятое решение в судебном порядке.

Статистика

В ходе настоящего исследования было проанализировано 46 684 контракта, заключённых на территории Калужской области в период с 2021 по 2023 год.

За этот период больше половины всех заключённых контрактов (58,6%) было исполнено. Исполнение просрочено только 3,2% (1 487) всех контрактов.

Рисунок 1 - Состояние заключённых контрактов.

Примечательно, что подавляющая часть была исполнена без нарушения установленных сроков.

Рисунок 2 - Соотношение контрактов по срокам исполнения.

Необходимо отметить, что статус «исполнение» (см. рис. 1) совершенно не означает срыв срока исполнения. Дело в том, что контракты могут заключать на срок больше, чем один календарный год, как, например, в случае с контрактом № 3401500496822000002, заключённом в 29.03.2022 со сроком исполнения до 31.12.2029.

Во всех остальных случаях в среднем срок исполнения приходиться на 31.12.2024.

Рисунок 3 - Соотношение контрактов по срокам исполнения из числа находящихся на исполнении.

При этом успешно исполнено больше половины всех заключённых контрактов.

Рисунок 4 - Соотношение исполненных и расторгнутых контрактов.

Остальные были расторгнутых по тем или иным причинам.

Рисунок 5 - Причины расторжения контрактов.

Рисунок 6 - От кого исходила инициатива.

Последствия расторжения

Однако следует различать случаи, когда заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе, а когда обязан (ч. 15 ст. 95 Закона 44-ФЗ).

В соответствии с частью 8 статьи 95 Закона 44-ФЗ, заказчик имеет право «заключить контракт с участником закупки, с которым… заключается контракт при уклонении от заключения контракта победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя)». Но, если контракт расторгается по инициативе заказчика из-за одностороннего отказа от исполнения, заказчику необходимо не только согласие участника закупки, но и положительное решение Федеральной антимонопольной службы о включении информации о недобросовестном поставщике в реестр недобросовестных поставщиков (ч. 17.1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ).

Помимо права на односторонний отказ заказчика от исполнения контракт, Закон № 44-ФЗ содержит ряд случаев, когда заказчик обязан принять подобное решение. Так, в соответствии с подпунктом «б» пункта 1 части 15 статьи 95 заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в случае, если при определении поставщика поставщик представил недостоверную информацию о своём соответствии и (или) соответствии поставляемого товара установленным заказчиком требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика. С учётом того, что положения части 17.1 не содержат никаких исключений для описанной ситуации, заказчик по-прежнему вправе заключить контракт с участником закупки, с которым заключается контракт при уклонении победителя, при наличии его согласия и при условии включения информации о недобросовестном поставщике в реестр.

Вместе с тем, в частях 2 и 7 статьи 104 Закона № 44-ФЗ перечислены основания, по которому в реестр включается информация о поставщиках либо (i) уклонившихся от заключения контракта, либо (ii) существенно нарушивших условий контракта, что повлекло за собой принятие заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта. Про предоставление поставщиком недостоверной информации ничего не сказано.

Дополнительно следует отметить, что действующие Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков, утверждённые постановлением Правительства от 30.06.2021 № 1078 (далее — Правила ведения реестра) [3], также не предусматривают оснований для внесения информации о поставщике, предоставившем недостоверные сведения в реестр. Так, Правила ведения реестра содержат требования о том, что обращение о включении информации о поставщике в реестр, помимо всего прочего, должно содержать цифру кода случая для направления обращения (п. 4 Правил ведения реестра). Однако ни один из них не содержит указания на ситуацию, связанную с предоставлением недостоверных сведений:

1 − уклонение участника закупки от заключения контракта;

2 − расторжение контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

3 − расторжение контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

4 − расторжение контракта в случае одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта.

Более того, ФАС России неоднократно в своих решениях обращал внимание правоприменителей, что предоставление поставщиком недостоверной информации о соответствии заявленным требованиям «не является основанием для включения информации о таком поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр, поскольку не связано с существенным нарушением условий контракта» [4, 5, 6, 7].

Получается, что в случае выявления недостоверной информации, позволившей участнику стать победителем, заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, следствием этого решения является необходимость проведения новой закупки по общим правилам, поскольку более быстрый и простой способ такой, как заключение контракта с участником, занявшим второе место, для него недоступен.

Справедливости ради необходимо отметить, что для подобных случаев законодатель сделал исключение из общего правила и Закон 44-ФЗ позволяет заказчику провести запрос котировок, без ограничения по начальной (максимальной) цене контракта (пп. «б», п. 1 ч. 15 ст. 95 Закона 44-ФЗ). Запрос котировок − это самый быстрый из всех конкурентных способов, и сроки его проведения сопоставимы со сроком принятия решения Федеральной антимонопольной службой о включении в реестр недобросовестных поставщиков. Минимальный срок определения победителя со дня публикации извещения до дня подведения итогов составляет 4 рабочих дня (п. 3 ч. 3 ст. 42 Закона 44-ФЗ), в то время как максимальный срок рассмотрения обращения и принятия решения включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр не должен превышать 5 рабочих дней (п. 13 Раздела 3 Правил ведения реестра).

Однако результат любой конкурентной закупки носит вероятностный характер, и тот, кто был победителем сегодня, завтра может оказаться аутсайдером. Но не в этом дело. Факт подачи участником заявки на закупку должен выражать всю серьёзность его намерений. Недостаточно одного лишь желания принять участие и, как следствие, заключить контракт. Участнику важно продемонстрировать, что он готов чем-то пожертвовать или что-то заплатить за эту возможность. Именно с этой целью участник закупки проходит процедуры регистрации и аккредитации, подтверждает соответствие требованиям, предъявляемым заказчиком. В конце концов, вносит обеспечение заявки на участие.

Можно смело сказать, что участники закупок преследуют только одну цель − извлечение прибыли. Для участников рынка другое поведение было бы противоестественным. И странно было бы считать, что в движении к своей цели они в первую очередь будут руководствоваться интересами обеспечения государственных и муниципальных нужд. В своём поведении участники закупок склонны к оппортунистическому поведению, иначе как объяснить умышленное предоставление в составе заявки недостоверной информации и (или) подложных документов. Тем не менее выходом может стать не ужесточение существующих процедур, а наоборот, введение дополнительного набора правил (институтов), поощряющих добросовестных участников закупки.

В этой ситуации государство выступает в роли продавца, дающего гарантию на свой товар [8, С. 15]. Только товаром здесь выступает институт, гарантирующий вознаграждение за максимальное приложение усилий в реализации интереса, проявленного к сделке, тем самым снижая трансакционные издержки.

В своей книге «Рубежи теории права» Ричард Познер пишет: «право в той мере, в которой оно заинтересовано в поддержании экономической эффективности, должно стремиться минимизировать трансакционные издержки, например, чётко определив права собственности, упростив их передачу и создав дешёвые и эффективные средства против нарушения договоров». И ещё: «там, где, несмотря на все усилия законодателей, рыночные трансакционные издержки остаются слишком высокими, закон должен имитировать рыночное размещение ресурсов, передавая права собственности тем пользователям, которые могут применять их наиболее эффективно» [9, С. 11].

Разумеется, снижение трансакционных издержек к нулю не является самоцелью. Важнее другое − перенести их туда, где с ними будет легче справиться [8, 28]. И такое место с механизмом переноса уже существуют − Федеральная антимонопольная служба. Ведь ФАС уже принимает решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков.

В связи с этим представляется целесообразным изложить части 2 и 7 статьи 104 Закона № 44-ФЗ в новой редакции, а именно:

«2. В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, о поставщиках представивших недостоверную информацию о своём соответствии и (или) соответствии поставляемого товара требованиям, указанным в подпункте «а» пункта 1 части 15 статьи 95 настоящего Федерального закона, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами»

«7. В течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения, указанного в части 4 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта, о расторжении контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным подпунктом «б» пункта 1 части 15 статьи 95 настоящего Федерального закона или об отсутствии оснований для одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта».

Более того, Договором о Евразийском экономическом союзе [10], стороной которого является Российская Федерация, прямо предусмотрена необходимость включения в национальное законодательство положений о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений о поставщиках, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли контракты, о поставщиках, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли договоры (контракты) в ходе исполнения которых установлено, что поставщик о поставщиках, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли договоры (контракты) в ходе исполнения которых установлено, что поставщик предоставил недостоверную информацию о своём соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем процедуры закупки (абз. 4 п. 13 Раздел II Приложения № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе).

Эти меры позволят избежать необходимости проведения новой закупки, что в значительной степени будет способствовать сокращению трансакционных издержек.

Такой подход позволит добиться большей экономической эффективности в вопросах обеспечения государственных и муниципальных нужд. Законодательство должно стремиться минимизировать трансакционные издержки, через упрощение процедур и создание дешёвых и эффективных способов борьбы с различного рода нарушениями.

Список литературы

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 24.06.2024).
Гражданский кодекс Российской Федерации (ред. от 22.03.2024) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: hhttps://ivo.garant.ru/#/document/10164072 (дата обращения: 24.06.2024).
Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)») // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://ivo.garant.ru/#/document/401422596/paragraph/1:0 (дата обращения: 24.06.2024).
Письмо ФАС России от 16.03.2017 № ИА/16790/17 // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71545646/ (дата обращения: 24.06.2024).
Решение ФАС России от 10.10.2023 по делу № 23/44/104/340 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://192.168.164.41/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PAS&n=907104&cacheid=4D4557F1891DB2DF3D66FDE28B7BCE96&mode=splus&rnd=VKqaQA#TEddmIUA3p6ZN4Vf1 (дата обращения: 24.06.2024).
Решение ФАС России от 26.12.2023 по делу № 23/44/104/РНП6 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://192.168.164.41/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PAS&n=919391&cacheid=E457DA17BFC06A0AF767DA726D2CA581&mode=splus&rnd=VKqaQA#NbTemIUWpCsYEIyn (дата обращения: 24.06.2024).
Решение ФАС России от 31.10.2023 по делу № 23/44/104/371 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://192.168.164.41/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PAS&n=913719&cacheid=BD69F208D46F2A2BFED7E745B1477D7C&mode=splus&rnd=VKqaQA#k3iemIUSYL9Dfpjk (дата обращения: 24.06.2024).
Аузан А. А. Экономика всего. Как институты определяют нашу жизнь. − М. : Манн, Иванов и Фербер. − 2014. −160 с.
Познер Р. А. / пер. с англ. И. В. Кушнаревой; под ред. М. И. Одинцовой; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. — 480 с.
Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 25.05.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.06.2024) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163855/ дата обращения: 24.06.2024).

Закон Шермана о защите торговли и коммерции против незаконных ограничений и монополий

2025-11-23T09:41:44.727Z

Sherman Antitrust Act

На первой сессии,
Начата и проведена в городе Вашингтон в понедельник, второго дня декабря, тысяча восемьсот восемьдесят девятого года.

Закон Шермана о защите торговли и коммерции против незаконных ограничений и монополий

Да будет постановлено Сенатом и Палатой представителей Соединённых Штатов Америки в Конгрессе собранных:

Раздел 1. Всякий договор, объединение в форме треста или ином виде, либо сговор, ограничивающий торговлю или коммерцию между отдельными штатами или с иностранными государствами, настоящим объявляется незаконным. Всякое лицо, вступающее в подобный договор, объединение или сговор, признается виновным в проступке и, по осуждении, наказывается штрафом, не превышающим пяти тысяч долларов, либо заключением на срок не более одного года, либо обоими такими наказаниями, на усмотрение суда.

Раздел 2. Всякое лицо, которое будет монополизировать, или попытается монополизировать, либо объединяться или сговариваться с любым другим лицом или лицами с целью монополизации какой-либо части торговли или коммерции между отдельными штатами или с иностранными государствами, признаётся виновным в проступке, и, по осуждении, наказывается штрафом, не превышающим пяти тысяч долларов, либо заключением на срок не более одного года, либо обоими наказаниями, на усмотрение суда.

Раздел 3. Всякий договор, объединение в форме треста или ином виде, либо сговор с целью ограничения торговли или коммерции на какой-либо территории Соединённых Штатов, или в Округе Колумбия, или ограничения торговли или коммерции между какой-либо территорией и другой, или между какой-либо территорией или территориями и каким-либо штатом или штатами, или Округом Колумбия, или с иностранными государствами, или между Округом Колумбия и каким-либо штатом или штатами, или с иностранными государствами, настоящим объявляется незаконным. Всякое лицо, вступающее в такой договор или объединение, или участвующее в таком сговоре, признаётся виновным в проступке, и, по осуждении, наказывается штрафом, не превышающим пяти тысяч долларов, либо заключением на срок не более одного года, либо обоими такими наказаниями, на усмотрение суда.

Раздел 4. Апелляционные суды Соединённых Штатов настоящим наделяются полномочиями предотвращать и пресекать нарушения настоящего закона, и это является обязанностью окружных прокуроров Соединённых Штатов в их соответствующих округах, по указанию Генерального прокурора, возбуждать дела для предотвращения и пресечения таких нарушений. Такие разбирательства могут быть возбуждены путём подачи иска, в котором излагаются обстоятельства дела и содержится просьба о запрещении или ином запрете таких нарушений. Когда лица, в отношении которых поданы претензии, должным образом уведомлены о таком иске, суд будет проводить слушание и выносить решение по делу как можно скорее; и до вынесения окончательного судебного приказа суд в любое время может издать временный запретительный приказ или запрет, как будет сочтено справедливым.

Раздел 5. Когда суду, рассматривающему разбирательство по разделу четвёртому настоящего закона, будет ясно, что интересы правосудия требуют привлечения других сторон перед суд, суд может приказать им явиться, проживают ли они в округе, в котором проводится судебное разбирательство, или нет; и повестки для этого могут быть направлены в любой округ маршалом того округа.

Раздел 6. Всякое имущество, принадлежащее по любому договору или по любому объединению, или в соответствии с любым сговором (и являющееся предметом такого) упоминаемое в разделе первом настоящего закона, и находящееся в процессе перевозки из одного штата в другой, или в иностранное государство, конфискуется в пользу Соединённых Штатов, и может быть изъято и конфисковано посредством подобного разбирательства, как предусмотрено законом о конфискации, изъятии и осуждении имущества, ввезённого в Соединённые Штаты в нарушение закона.

Раздел 7. Всякое лицо, которому нанесён ущерб в его хозяйственной деятельности или имуществе любым другим лицом или корпорацией по причине чего-либо, запрещённого или объявленного незаконным настоящим законом, может подать иск в любом апелляционном суде Соединённых Штатов в округе, в котором ответчик проживает или находится, без учёта размера спорной суммы, и должно взыскивать в тройном размере убытки, понесённые им, и расходы судебного разбирательства, включая разумный гонорар адвоката.

Раздел 8. Слово «лицо» или «лица», где бы оно ни использовалось в настоящем законе, должно пониматься как включающее корпорации и объединения, существующие согласно или уполномоченные законами Соединённых Штатов, законами любой из территорий, законами любого штата, или законами любой иностранной страны.

Утверждено 2 июля 1890 года.

Подписи:

Спикер Палаты представителей (Speaker of the House) — Томас Б. Рид (Thomas B. Reed)
Вице-президент и председатель Сената (Vice President and President of the Senate) — Леви П. Мортон (Levi P. Morton)

Источник: National archives: Sherman Anti-Trust Act (1890)

Выбор оптимального критерия оценки заявок для проведения конкурса оказание услуг по организации питания

2025-11-22T10:22:02.622Z

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Выбор оптимального критерия оценки заявок для проведения конкурса оказание услуг по организации питания / А. А. Емельянов // Обеспечение экономической безопасности государства и региона в условиях трансформации экономических отношений: Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 16 марта 2023 года. — Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Изд-во «Эйдос»), 2023. — С. 23-51. — EDN YDRZBG.

Исследование фокусировалось на выборе оптимального критерия для проведения конкурса по организации питания в государственных и муниципальных учреждениях. Предложенным критерием является «квалификация участников закупки» с показателем оценки — «наибольшая цена одного из исполненных контрактов». Однако существующий порядок не содержит указаний на выбор критерия для различных предметов закупок, что может вызвать затруднения.

В исследовании было обосновано, что «квалификация участников закупки» является наиболее подходящим критерием для организации питания в учреждениях при определённых условиях. Результаты исследования предоставляют ценные аргументы в пользу выбора предложенного критерия оценки. Основная цель конкурса — выбрать участника, способного эффективно предоставить услуги по организации питания с учётом цены, качества и надёжности. Предложенные ограничения не создают препятствий для участников закупки. Исследование подчёркивает важность установления ясных и адаптивных критериев для различных типов закупок.

eLIBRARY ID: 59761203

EDN: YDRZBG

В жизни любого участника рынка рано или поздно возникает потребность в совершении сделки. Без сделок хозяйственная деятельность немыслима.

Это правило действует и в случаях, когда одной из сторон договора выступает государство. Действуя через органы и учреждения, государство является полноценным участником рынка. Государственные и муниципальные учреждения заключают множество договоров (контрактов) для обеспечения населения льготными лекарствами, на ремонт и строительство дорог, на оказание услуг по организации питания в детских садах и школах. По данным Единой информационной системы в сфере закупок (zakupki.gov.ru) (далее — ЕИС) за один только 2022 год заключено больше 3 миллиона контрактов на сумму превышающую 11 триллионов рублей. Фактически это треть расходов бюджета всей страны [1]. Соответственно, выбор будущего поставщика имеет большое значение.

Согласно статье 24 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» существует 2 группы способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) [2]: конкурентные способы и закупка у единственного поставщика.

К конкурентным способам относятся: конкурс, аукцион, запрос котировок.

При проведении аукциона или запроса котировок критерий выбора победителя всегда один — это цена. Победителем признаётся участник, предложивший наименьшую цену.

В ситуации, когда для заказчика имеет значение не только цена будущего контракта, а ещё и возможность заключить контракт с участником рынка, качественно отличающимся от остальных претендентов, проведение конкурса представляется наиболее удачной идеей. При этом порядок рассмотрения заявок на участие и критерии оценки установлены Правительством Российской Федерации [3].

Однако действующий порядок, за некоторым исключением, не содержит указаний, какой именно критерий следует выбрать заказчику для того или иного предмета закупки. В связи с этим могут возникнуть затруднения с выбором критерия оценки, позволяющего максимально эффективно достичь поставленной цели. Оно и понятно. Один только каталог товаров, работ, услуг содержит более 69 тысяч позиций товаров, работ и услуг, закупаемых заказчиками и этот перечень не является исчерпывающим. Правила использования каталога допускают использование характеристик отличных от установленных при описании объекта закупки в случае отсутствия соответствующей позиции (п. 7) [4].

Предметом настоящего исследование была попытка проанализировать, какой из существующих критериев лучше всего подходит для проведения конкурса по организации питания в государственных и муниципальных учреждениях, при условии, что критерий можно выбрать только один. Выбор единственного критерия для целей исследования обусловлен необходимость ограничения выборки и получения более точных результатов.

По итогам проведённого исследования представляется, что таким критерием должна стать «квалификация участников закупки», с единственным показателем оценки — «наибольшая цена одного из исполненных контрактов (договоров)». При необходимо соблюсти ряда условий:

не устанавливать предельное максимальное значение стоимости такого контракта;
при оценке не учитываются договоры, исполненные участником закупки в качестве соисполнителя
если в ходе исполнения исполненного договора была начислена неустойка она должна быть погашена.

Критерий и показатель его оценки установлены в разделе V Положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Положение) [5]. Положением также предусмотрено право заказчика установить требование, что к оценке принимается только тот договор, при исполнении которого поставщиком (подрядчиком, исполнителем) исполнены требования об уплате неустоек, в случае их начисления (подп. «в» п. 28 Раздела V). Неустойка является штрафной санкцией за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, её отсутствие или своевременно погашенные требования по её уплате свидетельствуют о способности лица исполнять взятые на себя обязательства [6].

И если отсутствие неустойки — это обычное для делового оборота требование, то ограничения при оценке для договоров соисполнения (Решение Калужского УФАС № 040/06/105-576/2023 от 06.07.2023) и отсутствие предельного значения цены исполненного контракт зачастую (Решение Калужского УФАС № 040/06/105-576/2023 от 06.07.2023) становятся объектом критики со стороны участников закупки.

В защиту предложенного критерия оценки квалификации участников закупки на оказание услуг по организации питания можно привести целый ряд аргументов.

Основная цель проведения конкурса заключается в выявлении участника закупки, способного своевременно и качественно удовлетворить потребности заказчика в получении всего комплекса услуг, необходимого для приготовления и предоставления питания с требуемыми показателями цены, качества и надёжности. При этом установленные ограничения не являются дополнительными требованиями к участникам и не создают препятствий для участия в закупке.

Согласно пункту 26 раздела V Положения оценка заявок по критерию «квалификация участников закупки» осуществляется по формулам, перечисленным в пункте 20, которые заказчик выбирает самостоятельно. Того же мнения придерживаются Минфин России [7] и ФАС России [8]. К слову, практика Управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области в этом вопросе идёт по тому же пути (Решения Калужского УФАС от 05.07.2023 по делам № 040/06/105-551/2023, 040/06/105-552/2023 и 040/06/105-553/2023).

Разумеется, ограничив максимальное число контрактов, предъявляемых к оценке, мы лишим некоторого преимущества те компании, в чьих портфелях есть многомиллионные контракты, и что, гипотетически, может служить признаком формирования монополии. Как выразился один из участников закупки в своей жалобе на закупку 0137200001223002443 «неустановление в извещении о закупке предельного значения по опыту, который подлежит оценке, приводит к необоснованному предоставлению участнику закупки, обладающему максимальным опытом, преимущественного положения, которое невозможно преодолеть в ходе конкурентной борьбы даже в случае значительного снижения цены на границе экономической рентабельности и за её пределами. В случае если один из участников показывает избыточный опыт, остальные участники получат необоснованно низкий балл по данному критерию даже при наличии достаточного опыта выполнения аналогичных работ, сопоставимого с объёмом закупки». И далее, «принцип добросовестной конкуренции приводит к целесообразности установления предельного максимального значения рассматриваемого показателя, равного начальной (максимальной) цены контракта».

Это утверждение можно было признать справедливым, если бы не одно обстоятельство. Согласно положениям законодательства о контрактной системе победителем конкурса должен стать тот участник, который не просто дал наиболее выгодное предложение о цене, но и чья квалификации не вызывает сомнения, то есть участник, имеющий максимальный опыт, связанного с предметом контракта (подп. «в» п. 24 Раздела V Положения об оценке заявок).

Тем не менее можно сделать допущение, что подобная точка зрения является верной. Что тогда? Разве подобная стратегия поможет выбрать лучшего из лучших? По этому поводу есть сомнения. Попытка уровнять «любителей» и «профессионалов» приведёт лишь к некоторому увеличению числа участников получивших максимальное количество баллов по нестоимостному критерию. В итоге решающим критерием оценки станет цена и мы получим тот же аукцион. Но разве эту цель преследует заказчик, проводя конкурс?

По сути никакого увеличения конкуренции не происходит. Забирая преимущество у одной группы мы передаём его в руки их конкурентов. Это игра с нулевой суммой, где проигрыш одного означает победу другого. Закон сохранения энергии в условия рыночной экономики — конкурентное преимущество никуда не исчезает, оно переходит от одного участника к другому.

Преимущество установления минимального значения также представляется весьма спорным. Во-первых, это не решает проблему «форы» отдельным участникам. Во-вторых, добавляет ещё одну — необходимость обосновать размер минимального значения цены одного из контрактов.

В случае с ограничением по максимальной цене тождество с начальной (максимальной) ценой контракта (далее — НМЦК) можно попытаться объяснить через попытку оценки по критерию сопоставимости объёмов исполненного контракта с потребностью заказчика.

Например. Если участника № 1 есть опыт по исполнению обязательств на 1 млн рублей, а у участника № 2 на 100 миллионов рублей, то при НМЦК равной 1 млн рублей они получат одинаковое количество баллов.

при максимальном значении цены контракта (подлежащего оценки равного НМЦК) в 1 млн рублей

Тогда какое минимальное значение цены исполненного контракта будет адекватно потребности заказчика? Продолжая мысленный эксперт, представим возможные варианты следующим образом.

Таблица 1 – Варианты предельных значений

Исключив из оценки крайние значений по причине их неопределённости мы получим интервал от 0 до НМЦК. Кроме того, оценка значений ниже нуля предусмотрена только в случае оценки по критерию «цена контракта» (п. 10 Раздела 2 Положения об оценке заявок).

Мы уже рассмотрели ситуацию, при которой максимальном значение цены контракта, подлежащего оценке, тождественно НМЦК. В случае с расчётом минимального значения следует идти в диаметрально противоположном направлении. Используя логический приём reductio ad absurdum (доведение до абсурда) мы получим значение равное 0, то есть полное отсутствие опыта. Такое решение мало того что абсурдно, оно ещё невозможно в силу правил математики — делить на 0 нельзя.

Согласно подпункту «ж» пункта 10 Раздела IV Положения об оценке заявок в случае если лучшим является наибольшее значение характеристики объекта закупки и установлено предельное минимальное значение характеристики объекта закупки, — по формуле:

- это предельное минимальное значение

В случае если участник не подтвердит наличие опыта, то его предложение будет равно 0, а поскольку предельное минимальное значение также равно 0 мы получаем:

, а как известно на 0 делить нельзя.

Даже если установить предельное минимального значения в размере тождественном НМЦК, то те участники, что предложат к оценке контракты с ценой меньшей или равной НМЦК также получат 0 баллов.

Такой подход ещё больше усугубит ситуацию, поскольку при отсутствии предельных значений каждый из участников вне зависимости от цены предложенного контракта получит некоторое количество баллов, которые в перспективе могут оказать положительное влияние на итоговую оценку.

При установлении предельных значений, будь то максимальное или минимальное, можно говорить о своего рода дискриминации. О предоставлении преимущества отдельным группам участников. В случае с установлением предельного максимального значения цены контракты менее опытных участников отождествляются с опытом крупных игроков, а при предельном минимальном значении, наоборот, в зачёт идут только крупные контракты.

В долгосрочной перспективе такие правила могут привести к монополизации рынка. Созданию узкого круга поставщиков, своего рода элиты госзаказа, куда новым игрокам попасть будет крайне затруднительно.

С другой стороны, до момента пока монополизация не привела к росту цен, не всё так плохо. Существует круг поставщиков с приемлемым уровнем дисциплины исполнения контрактов. Пока цены остаются на уровне рыночных или ниже, что же в этом плохого? Принципы рационального и экономного расходования бюджетных средств никто не отменял.

Кроме того, не стоит забывать, что у заказчиков есть весьма эффективный инструмент по «контролю за численностью» — реестр недобросовестных поставщиков. Снижение цены на конкурсе тоже весьма значимый критерий оценки. Получается, что положение крупных поставщиков не так уж и не незыблемо.

Тем не менее это всего лишь предположения. Для понимания реальной картины стоит обратить внимание на статистику и специфику рынка оказания услуг питания для государственных и муниципальных нужд. Точнее на субъектный состав участников.

Для анализа были использованы данные о заключённых контрактах заказчиками Калужской области за 2019–2022 годы. В анализ были включены данные по городам Калуга и Обнинск, поскольку Калуга [9] и Обнинск [10] подписали с Калужской областью соглашения о передаче полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Так, в период с 2019 по 2022 годы по итогам конкурентных процедур заказчиками было заключено 128 контрактов по организации питания (ОКПД2 56.29.) на общую сумму 1,45 миллиарда рублей.

В течение этого периода победителями стали 16 участников. Тех, кто победил в двух и более закупках — 11.

Всех участников можно разделить на три условные группы.

В первую группу вошли 4 участники, заключившие 22 контракта на общую сумму больше 1 миллиарда рублей (табл. 2).

Таблица 2 – Группа № 1

Во вторую вошли 6 участников, заключившие 92 контракта на общую сумму 362 миллиона рублей.

С оставшимися участниками было заключено 14 контрактов, на общую сумму 57 миллионов рублей (табл. 4)

Таблица 4 – Группа № 3

Перед нами наглядное подтверждение Закона Парето сразу на двух уровнях: по сумме заключённых контрактов и их количеству. В первой, 25% участников получили 71,2% общей стоимости заключённых контрактов, в количестве 22 контракта (17,2%). Во второй 37,5% участников получили 72% рынка по количеству заключённых договоров. В третьей, оставшиеся 37,5% заключили 11% контрактов, составляющие 5,5% от общей суммы.

Таблица 5 – Сравнение участников по группам (визуализация принципа Парето)

Если проанализировать информацию ЕИС о портфеле контрактов перечисленных участников, то условное распределение по группам сохраняется (табл. 6).

Таблица 6 - Группа 1

Талица 7 - Группа 2

Конечно же можно упрекнуть заказчиков в создании условий по ограничению конкуренции на рынке. В том, что не устанавливая верхнюю границу такого показателя как «наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров» для оценки опыта, шансы рядовых участников значительно меньше, чем у крупных игроков. Но подобная критика не учитывает одно обстоятельство. Устанавливая границы, верхнюю или нижнюю, при достижении заданной отметки шансы уравниваются — участники получают одинаковое (максимальное) количество баллов. И конкурс превращается в аукцион, поскольку единственным мерилом остаётся цена контракта. Внешне всё выглядит довольно пристойно — слабые игроки уравновесили свои шансы, лишив крупных заведомого преимущества. С другой стороны, не всё так однозначно.

Попробуем смоделировать результат оценки заявок по нестоимостному критерию «наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта», где в качестве показателя используется «наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров» на примере реальной закупки.

Для моделирования была выбрана совместная закупка 0137200001219003478 на организацию централизованного питания обучающихся муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений города Калуга.

Выбор совместной закупки в качестве статистической модели обусловлено сопоставимостью условия участия и исполнения контрактов. Специфика совместной закупки заключается в том, что она формируется и потребностей не одного заказчика, а нескольких, имеющих потребность в одних и тех же товарах, работах или услугах. В этом случае проводится одна процедура вместо множества однотипных.

Рисунок 1 - Схема проведения совместной закупки

Соответственно участнику нужно подать всего лишь одну заявку и в случае победы он сможет заключить контракты со всеми заказчиками, принявшими участие в такой закупке. Совместные закупки — это эффективный способ организации закупок, основная цель которого в снижении трансакционных издержек.

Итак, совместная закупка 0137200001219003478 сформирована из потребности 12 заказчиков.

Таблица 9 – Перечень заказчиков и размеры начальных (максимальных) цен контрактов (НИЦК), из которых сформирована совместная закупка 0137200001219003478

В закупке участвовали:

ООО «Торговый Дом СПП» (в 2021 году переименован в ООО «Город кафе), которые был признан победителем,
ООО «Калужский комбинат школьного питания»,
ИП Сарычева Т. С.

По данным ЕИС на момент проведения закупки у каждого из них уже имелись исполненные контракты.

Таблица 10 – Информация о максимальной сумме контрактов, исполненных участниками закупки

Рассмотрим три возможных сценария, при которых:

Максимальное значение цены контракта, предложенного к оценке, равно НМЦК.
Максимальное значение цены контракта установлено в размере 50% от НМЦК.
Максимальное значение цены не установлено.

Вариант 1. Максимальное значение цены контракта, предложенного к оценке, равно НМЦК.

В 8 из 12 случаев конкурс трансформируется в аукцион, потому что каждый участник получает максимальное значение баллов, поскольку в его портфеле есть контракт с ценой, превышающий НМЦК.

Таблица 11 – Позиции, по которым максимальное количество баллов по нестоимостному критерию получают все участники (выделены)

Вариант 2. Максимальное значение цены контракта установлено в размере 50% от НМЦК.

В этом случае количество трансформаций конкурса в аукцион только возрастёт: с 8 до 10.

Таблица 12 – Позиции, по которым максимальное количество баллов по нестоимостному критерию получают все участники (выделено)

Установление любого значения в границах от 0 до размера НМЦК нивелирует цель проведения конкурса. Наиболее опытный участник вынужден необоснованно занижать своё предложение о цене, поскольку именно этот критерий становится решающим.

Такой подход разделяет и судебная практика. Так, в Арбитражный суд Московского округа в своём решении от 24.01.2023 по делу № А40-81956/22-147-611 отмечает, что установление предельного максимального значения характеристики объекта закупки в размере 50% от НМЦК не только обесценивает усилия по выбору самого опытного участника, но и негативным образом сказывается на эффективности закупок и конкуренции.

Это замечание применимо и в ситуации, описанной в варианте № 1.

Установление предельного максимального значения в размере меньшем или даже большем, чем размер НМЦК неминуемо ведёт к обвинению в субъективизме, а порой и фаворитизме, потому что даже досконально изучив рынок невозможно предугадать кто именно из участников подаст заявку и каким будет его предложение. Результат любой конкурентной закупки носит вероятностный характер.

Вариант 3. Максимальное значение цены не установлено.

Такой подход представляется наиболее целесообразным, поскольку лишён недостатков вариантов 1 и 2. Во-первых, максимальное количество баллов получает самый опытный участник. Во-вторых, на итоговую оценку не влияют абстрактные величины.

В случае установления предельных значений, во избежание обвинений в ограничении конкуренции и фаворитизме, заказчик неминуемо столкнётся с необходимостью детального анализа рынка. Даже если предельное значение привязано к НМЦК, то по большому счёту, это случайность. Совпадение, зависящее от потребности конкретного заказчика в конкретный момент времени. Достаточно сравнить результаты исследования, представленные в таблицах 9, 10, по школам № 6, 50 и 23, — баланс сил меняется в зависимости от размера НМЦК.

Каким бы глубоким ни был проделанный анализ предугадать все возможные сценарии невозможно. Всегда будут участники с наименьшей и наибольшей ценой исполненного контракта, у каждого из которых могут возникнуть возражения относительно установленных величин.

При отсутствии предельных значений сравниваются не все потенциальные участники, существующие на рынке, а только те, из них кто недвусмысленно продемонстрировал заинтересованность в исходе закупки. Причём результат такой оценки будет математически обоснован и эмпирически повторяем.

Использование иных показателей оценки квалификации участника, таких как: наибольшее количество или наибольшая сумма исполненных договоров, крайне затруднительно. Это объясняется спецификой рынка, а точнее, количеством исполненных контрактов основными участниками рынка. В среднем это больше сотни только государственных и муниципальных контрактов. С учётом коммерческих это значение значительно больше. Оценка опыта исключительно по государственным контрактам, информация о которых размещена в ЕИС, может быть квалифицирована компетентными органами как ограничение конкуренции (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.02.2021 № Ф07-16299/2020 по делу № А05-5797/2020), хотя это позволило бы автоматизировать процесс проверки. Однако судебная практика на счёт неоднозначна (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.06.2020 № Ф03-2362/2020 по делу № А59-3226/2019) и возможно ситуация изменится.

В любом случае оценка опыта по наибольшему количеству или сумме исполненных контрактов в случае закупок услуг по организации питания приведёт к необоснованному перенапряжению членов конкурсной комиссии. Учитывая тот факт, что члены комиссии будут проводит подсчёты вручную, вероятность ошибки сохраняется, и в конечном счёте из-за такой ошибки участник может не только утратить право на заключение контракта, но и саму возможность восстановления своих прав [11].

Необходимо отметить, что вопрос о квалификации будущего исполнителя не остался без внимания Правительства РФ. Так, при установке величины значимости критериев оценки заявок при закупке услуг по организации питания величина стоимостного критерия — «цена контракта», — составляет 40%, в то время как величина нестоимостного критерия — «квалификация», — 60%. Эти величины зафиксированы и их пропорции не могут быть изменены по желанию заказчика, как например, при проведении конкурса на приобретение промышленных товаров. Причём такая пропорция существовала не всегда. До 1 января 2022 года для услуг по организации питания, а также по организации детского отдыха пропорция была диаметрально противоположная: минимальная значимость стоимостных критериев оценки — 60%, а максимальная значимость нестоимостных критериев оценки — 40% [12].

В свете представленных данных естественным образом возникает вопрос: «почему трансформация конкурса в аукцион представляется как негативное явление?».

Ответ прост. Выбор способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) зависит от конечной цели — достижение результата (исполненного контракта) наиболее эффективным образом. И если способом определения будущего исполнителя по контракту на оказание услуг по организации питания (ОКПД2 56.29) выбран конкурс, то его трансформация в аукцион представляется в негативном свете лишь потому, что изначальная цель не достигнута, — вероятность того, что победителем станет не самый опытный участник, а тот, кто предложит наименьшую цену, заметно снижается.

Разумеется, действующие правила оценки допускают ситуацию, при которой победителем может стать наименее опытный участник за счёт значительного снижения цены контракта. Однако этот факт служит дополнительным аргументом в пользу проведения конкурса. При проведении аукциона размер снижения зависит только от размера ставок конкурентов. В случае с конкурсом наличие большего количества баллов у конкурентов по нестоимостному критерию служит дополнительным фактором, влияющим на размер ставок менее опытных участников.

В конкурсе расчёт сделан на то, что заказчик получит лучшие, в сравнении с аукционом, условия исполнения контракта — это будет (i) либо лучшее предложение по цене, (ii) либо исполнителем контракта станет наиболее опытный участник, (iii) либо и то и другое.

В отличие от аукциона в конкурсе участники не видят размера ставок конкурентов, то есть торговая сессия закрыта. По сути её вообще нет. Участники указывают свои предложения о цене сразу в заявках и при необходимости могут уточнить его при проведении переторжки. Подобная конструкция позволяет добиться большего снижения на торгах.

Обратимся к статистике за 2021 и 2022 годы (табл. 11). Особый интерес представляют два показателя: процент экономии и уровень конкуренции. В обоих случаях при проведении конкурса эти показатели на порядок выше, чем у аукциона.

Таблица 13 – Показатели по экономии на торгах и уровне конкуренции. Применённые фильтры: код ОПКД2 – 56.29, ИНН организатора 4027078890

Ещё одним объектом для критики является ограничение установленное для договоров соисполнения.

Законодательство о контрактной системе не ограничивает участников в использовании договоров соисполнения в качестве доказательства наличия у них сопоставимого опыта оказания услуг. Напротив, некоторые ограничения могут быть расценены как чрезмерные, например, в случае с требованием о подтверждении опыта исключительно госконтрактами.

Однако необходимо обратить внимание на одну немаловажную деталь — в случае с подтверждением опыта исключительно госконтрактами различие заключается в том, что стороной контракта являются государственный (муниципальный) заказчик. Соответственно, такие контракт легче проверить, поскольку информация о нём подлежит публикации в реестре контрактов. То есть всё различие сводится к личности контрагента. Но личность контрагента не влияет на существо заключённого договора и не образует его особый вид [13, C. 671].

В случае с исключением из оценки договоров соисполнения такое ограничение оправдано особенностями предмета закупки. Для заказчика важно оценить не общую способность к исполнению обязательств, а способность исполнить то обязательство, что составляет предмет сделки [13, C. 216].

Услуги по организации питания включают в себе целый комплекс услуг. Это приготовление и предоставление питания (разработка и согласование меню (в том числе диетического меню), подбор персонала, организация закупки и доставки продуктов питания, логистика, осуществление регулярного производственного контроля, обеспечение автотранспортом и много другое.

Подобное ограничение преследует единственную цель — выбрать участника, наиболее соответствующего потребностям заказчика.

Ещё одним аргументом в защиту ограничений, устанавливаемых для целей оценки заявок по нестоимостным критериям, служит тот факт, что при отсутствии требуемой информации и документов или их несоответствия установленным требованиям, заявки участника не подлежит отклонению. Просто участник получает меньше баллов или не получает их вовсе.

Возможность проиграть конкурс, не набрав нужное количество баллов, не должно расцениваться как ограничение конкуренции или доступа к хозяйственной деятельности.

Самое время вспомнить для чего проводятся закупки и каковы критерии отбора победителя.

Итак, цель любой закупки заключается в своевременном достижении ожидаемого результата, связанного с исполнением сторонами (заказчиком и исполнителем) взятых на себя обязательство, то есть в удовлетворении потребностей заказчика. Победителем становится тот, кто превзойдёт всех остальных участников по заранее установленным параметрам (критериям).

Основной задачей законодательства о контрактной системе является не столько обеспечение максимально широкого круга участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования [14]. Закон не обязывает заказчиков допускать к участию всех хозяйствующих субъектов, имеющих намерение получить прибыль в результате заключения договора. Иное противоречило бы принципам ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, направленным на целевое и экономически эффективное расходование бюджетных денежных средств, сокращения издержек заказчика (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда № 09АП-47283/2022 от 20.09.2022 по делу № А40-35879/2022). Поэтому условие о том, что к оценке не принимаются договоры, исполненные участником в качестве соисполнителя, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции [15].

Список литературы

Предварительная оценка исполнения федерального бюджета за январь–декабрь 2022 года // Официальный сайт Минфина России [Электронный ресурс]. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=135526 (дата обращения: 22.02.2023).
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 22.02.2023).
Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2021 г. N 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (ред. от 16.11.2022) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/403337669/ (дата обращения: 22.02.2023).
Постановление Правительства РФ от 08.02.2017 N 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 31.10.2022) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/71606930/ (дата обращения: 22.02.2023).
Постановление Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20.12.2021 N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (ред. от 31.10.2022) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/403337669/ (дата обращения: 22.02.2023).
Бевзенко Р. С. Комментарий к ст. 329 ГК РФ Способы обеспечения исполнения обязательств // Закон.ру России [Электронный ресурс]. URL: [https://zakon.ru/blog/2015/8/25/kommentarij_k_st_329_gk_rf_sposoby_obespecheniya_ispolneniya_obyazatelstv](https://zakon.ru/blog/2015/8/25/kommentarij_k_st_329_gk_rf_sposoby_obespecheniya_ispolneniya_obyazatelstv) (дата обращения: 22.02.2023).
Письмо Минфина России от 14.02.2022 № 24-01-09/10138 «О применении положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в редакции Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ, а также изданных в его реализацию нормативных правовых актов» Официальный сайт Минфина России [Электронный ресурс]. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=135526 (дата обращения: 22.02.2023).
Письмо Федеральной антимонопольной службы от 01.06.2023 N ПИ/43159/23 «О рассмотрении обращения» // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/407018050/ (дата обращения: 22.02.2023).
Закон Калужской области от 27.06.2019 № 485-ОЗ «Об утверждении заключения соглашения между Калужской областью и муниципальным образованием „Город Калуга“ об осуществлении министерством конкурентной политики Калужской области полномочий Городской Управы города Калуги на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/4000201907020025 (дата обращения: 22.02.2023).
Закон Калужской области от 30.09.2019 № 496-ОЗ «Об утверждении заключения соглашения между Калужской областью и муниципальным образованием „Город Обнинск“ об осуществлении министерством конкурентной политики Калужской области полномочий Администрации города Обнинска на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000201910030007 (дата обращения: 22.02.2023).
Емельянов А. А. Анализ несовершенства существующей модели проведения аукциона / Экономико-правовое обеспечение экономической безопасности предприятий региона в условиях санкционного режима. Сборник научных трудов преподавателей и студентов Калужского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Российская Федерация, г. Калуга, 17 марта 2022 г.) / Российская академия народного хозяйства и Государственной службы при Президенте Российской Федерации, Калужский Филиал, Министерство конкурентной политики Калужской области / Под ред. А. В. Горбатова, Н. Н. Губернаторовой — Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство «Эйдос»), 2022 — 330 с. — С. 117.
Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (документ утратил силу) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/70520984/ (дата обращения: 22.02.2023).
Мейер Д. И. Избранные труды: В 2 томах / Вступительное слово П. В. Крашенинникова / Д. И. Мейр, Москва: Статут, 2019. — 848 с.
Постановление Президиума ВАС РФ N 11017/10 от 28.12.2010 // Федеральные арбитражные суды [Электронный ресурс]. URL: [https://arbitr.ru/materials/32705?path=%2Farxiv%2Fpost_pres%2F](https://arbitr.ru/materials/32705?path=%2Farxiv%2Fpost_pres%2F) (дата обращения: 22.02.2023).
Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 19.12.2022) ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/12148517/ (дата обращения: 22.02.2023).

Анализ несовершенства существующей модели проведения аукциона

2025-11-13T15:13:07.396Z

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Анализ несовершенства существующей модели проведения аукциона / А. А. Емельянов // Экономико-правовое обеспечение экономической безопасности предприятий региона в условиях санкционного режима : Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 17 марта 2022 года / Под редакцией А.В. Горбатова, Н.Н. Губернаторовой. – Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство «Эйдос»), 2022. – С. 117-145. – EDN PUUITS.

В статье анализируются проблемы, связанные с проведением государственных торгов в форме аукциона. Для демонстрации выявленных несовершенств предлагается рассмотреть существующие модели проведения аукциона на примере Федерального закона «О недрах» и Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон 44-ФЗ). Поскольку при переводе аукционов на право пользования участками недр в электронную форму был взят регламент электронных аукционов, проводимых для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

> В первой части работы автор исследует модель электронного аукциона, проводимого для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд. Так, некоторые элементы действующей модели аукциона не способствуют достижению заявленных целей, таких как поддержанию здоровой конкуренции и наиболее выгодного ценового предложения. Кроме того, автор не ограничивается перечислением выявленных несовершенств и предлагает действенные, по его мнению, шаги по их преодолению.

> Во второй части рассмотрены вопросы связанные с незаконным отстранением участника от участия в закупке для государственных и муниципальных нужд и, как следствие, невозможностью восстановления своего права на заключение контракта. Среди исследуемых факторов, препятствующих восстановлению права на заключение государственного (муниципального) контракта, — особенности проведения закупок по правилам Закона 44-ФЗ, вероятность победы на вновь объявленном аукционе, добросовестность победителя, не знавшего о нарушениях, допущенных заказчиком при проведении закупки. В этой части автор также предлагает меры, позволяющие преодолеть несвоевременность восстановления нарушенных прав участника в случае незаконного отклонения заявки и минимизировать издержки связанные с приготовлениями к участию в закупки и исполнению будущего контракта.

eLIBRARY ID: 54074348

EDN: PUUITS

Заключение договора на торгах является распространённой практикой, в основе которой лежит идея состязательности. Конкурентная борьба преследует цель получения предложения, наилучшим образом удовлетворяющего потребности заказчика (организатора).

Конкурсы и аукционы являются основными формами проведения торгов, правовое регулирование которых преимущественно сформулировано в статьях 447-449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК) [1]. Разница между ними заключается в следующем. Победителем аукциона признаётся лицо, предложившее наиболее высокую цену, а конкурса - лицо, предложившее лучшие условия в сравнении с остальными поданными предложениями.

Приведённая классификация является классической для отечественного правопорядка. Чуть больше разнообразия вносит Федеральный закон «О контрактной системе в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон 44-ФЗ) [2]. К уже известному конкурсу и аукциону добавляется запрос котировок. Необходимо заметить, что до 1 января 2022 года Закона 44-ФЗ содержал куда большее количество конкурентных способов определения будущего контрагента. Из действующей редакции были исключены такие способы, как запрос предложений, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс. Справедливости ради необходимо заметить, что исключённые способы не содержали в себе качественно новых конструкций проведения торгов. Все они, в той или иной мере, были вариациями конкурса. В свою очередь, запрос котировок следует отнести к упрощённой версии аукциона, где сокращены сроки проведения процедуры и нет торговой сессии.

До 1 января 2022 года Закон о недрах [3] также предусматривал два конкурентных способа определения пользователя недрами: конкурс и аукцион. Однако в действующей редакции аукцион (в электронной форме) стал единственным способом проведения торгов.

В целом порядок и процедура проведения аукциона на право пользования недр («земельный» аукцион) напоминают правила проведения аукционов при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд (госзакупки). Однако между «земельным» аукционом и аукционом для госзакупок есть одно существенное отличие - победителем в «земельном» аукционе будет тот, кто предложит наибольший размер разового платежа за пользование участком недр, а при проведении аукциона для госзакупок тот, кто предложит наименьшую цену контракта. В остальном эти два способа весьма схожи.

Во-первых, проведение процедуры обеспечивает оператор электронной площадки, функционирующий в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Финансовые операции, совершаемые в ходе проведения аукциона, проводятся с участием банков, включённых в перечень, установленный в соответствии с Законом 44-ФЗ.

Во-вторых, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать особенности порядка проведения аукциона и специальные требования к его участникам.

В-третьих, для победителей аукциона, уклонившихся от взятых на себя обязательств (например, уплаты разового платежа за пользование недрами в предложенном им же размере), предусмотрена процедура включения в реестр недобросовестных участников аукционов или поставщиков. Нахождение в реестре является основанием для отказа таким лицам в приёме их (i) заявки на участие в аукционе либо (ii) заявки на получение права пользования недрами без проведения аукциона течение двух лет.

Исключение конкурса из способов определения победителя торгов на право пользования недрами можно объяснить тем, что конкурс не пользовался такой популярностью, как аукцион. По данным государственной информационной системе «Торги» [4], в период с 1 января 2010 года по 31 декабря 2020 года было объявлено 12 298 торгов на право пользования недрами. За всё это время было проведено только 387 конкурсов, что составляет 0,03% от общего числа всех процедур.

Анализ действующего порядка проведения «земельных» аукционов позволяет сделать вывод о близости правовых конструкций в части организации процедуры торгов (электронного аукциона) и регистрации потенциальных участников с аукционами для госзакупок.

«Земельные» аукционы, и аукционы для обеспечения государственных (муниципальных) нужд можно отнести к так называемому английскому аукциону, с той лишь разницей, что аукционы, проводимые по правилам Закона 44-ФЗ, проводятся не на повышение цена, а, наоборот, на её понижение - обратный аукцион (реверсивный, редукцион). Английский аукцион - это вид аукциона, на котором происходит последовательное увеличение ставок или предложений со стороны потенциальных покупателей до тех пор, пока самая высокая ставка не будет принята аукционистом. Немаловажной особенности для такого аукциона является возможность участников наблюдать за ходом ценовых предложений. В свою очередь на обратном аукционе покупатель выставляет заявку на требуемый товар или услугу. Затем продавцы делают ставки на сумму, которую они готовы заплатить за товар или услугу. В итоге побеждает продавец, предложивший наименьшую сумму. Возможность наблюдения участниками за ходом ценовых предложений сохраняется.

Учитывая сутевую схожесть «земельного» аукциона и аукциона для госзакупок, представляется возможным предположить, что и риски для них тоже будут идентичными.

Так, несмотря на открытость и прозрачность электронный аукцион не гарантирует высокую степень конкуренции и защиту от сговора других участников. Проблема кроется в порядке его проведения. Как Закон 44- ФЗ, так и постановление Правительства РФ о порядке проведения аукциона на право пользования участком недр [5] предусматривают возможность для всех участников торгов наблюдать за размером ставок своих конкурентов. Это и есть основная проблема.

Допустим, в классическом аукционе (на повышение) принимают участие «сильный» и «слабый» участники. «Сильный» заведомо может предложить лучшую цену, нежели «слабый» участник. И он это сделает, наблюдая за ставками «слабого» участника. «Сильному» участнику достаточно каждый раз давать цену выше, чтобы перебить предложение «слабого». При этом конечная цена может быть значительно ниже максимального порога, до которого был готов подняться «сильный» участник если бы имел дело с равным себе по силе. В том случае, если в ходе торгов заявка подаётся однократно, поведение «сильного» участника меняется. Не зная, какую ставку сделает «слабый» участник, «сильный» будет действовать осмотрительнее при этом высока степень вероятности, что итоговая цена будет значительно выше, чем если бы «сильный» видел размер финальной ставки «слабого».

«Наблюдаемость параметров заявок (размера ставок) в реальном времени предоставляет широкие возможности поддержания сговора между участниками. Прозрачность как наблюдаемость ставок вместе с высокой скоростью реакции конкурентов создаёт идеальные условия для поддержания сговора» [6, с. 49].

Одним из примеров такого сговора между участниками аукциона служит так называемая схема «таран». Широкую известность эта схема приобрела при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд по правилам Закона 44-ФЗ. Суть её заключается в следующем.

Двое участников в первые минуты торгов резко снижают цену (от 25% до 70%) от начальной (максимальной) цены контракта [7] до такого уровня, что остальные теряют интерес к дальнейшему участию. После этого, третий участник соглашения, убедившись в том, что другие участники аукциона не проявляют интерес к лоту, в последние секунды торгов делает предложение чуть ниже начальной (максимальной) цены контракта либо чуть ниже последнего предложения добросовестного участника торгов.

Впоследствии выясняется, что два участника соглашения, предложившие минимальные цены, по окончании приёма заявок (до даты проведения аукциона) изъяли необходимые документы из своих личных кабинетов, либо после признания их победителями отказались от заключения государственного контракта.

Таким образом, они обеспечили победу третьему участнику соглашения, предложившему максимально возможную цену [8].

Схемы «таран» применяется достаточно часто. Косвенным доказательством, позволяющим оценить масштабы распространения, служит тот факт, что её использование не единожды становилось предметом судебного разбирательства (табл. 1).

Таблица 1 - Анализ судебной практики

Существует и другой способ агрессивного поведения номинальных участников, с целью устранения конкурентов - «цифровой таран», который отличается тем, что при реализации этой схемы участники сговора используют программное обеспечение (аукционного робота).

Суть этой схемы сводится к следующему. Участники сговора с использованием программы делают ставки с разницей в несколько секунд, тем самым ограничивая возможность остальных участников торгов делать свои предложения.

Широкую огласку использование «цифрового тарана» получило после решения Краснодарского УФАС в октябре 2019 года. «<Участник 1> сделал предложение в размере 1773305,9 рублей, после чего, <Участник 2> подал предложение в размере 1830508,48 рублей, и далее, пошагово, повышая стоимость до 9038135,62 рублей, сделав около 127 шагов, при этом ценовые предложения подавались с разницей в 5 секунд, что указывает на использование продукта, запрограммированного на автоматическое повышение цены каждые пять секунд, что фактически ограничило возможность иных участников торгов подавать свои предложения о цене.

Наличие взаимной связи между формально независимыми участниками <Участник 1> и <Участник 2>, также подтверждается одинаковыми IP-адресами, с которых подавались ценовые предложения, что указывает на скоординированность действий указанных лиц» [9, 10].

Отдельного внимания заслуживает тот факт, что в приведённом примере аукцион проводился в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Это лишний раз доказывает - сговор участников торгов возможен вне зависимости от сферы регулирования. Причём нет никаких оснований считать, что схема «таран» не может быть применена в любом из направлений, то есть как при проведении аукционов на повышение цены, так и на её понижение.

Ключевым условием возможности реализации подобных антиконкурентных соглашений является наблюдаемость параметров заявок (цены) в реальном времени.

С учётом того, что ни законодательство о недрах, ни законодательство о контрактной системе, несмотря на недавние изменения, не содержат в себе каких-либо принципиально новых правил проведения аукционов вероятность реализации описанных сценариев ограничения конкуренции по-прежнему высока.

Представляется, что действенным препятствием на пути реализации схемы «таран» может стать такой порядок проведения аукциона, при котором участники лишены возможности наблюдать за ставками своих конкурентов.

Разумеется, существует риск того, что максимально возможная цена (размер разового платежа за пользование недрами) или минимальная цена (в случаях с госзакупками) так и не будет достигнута, если порядок проведения будет предусматривать однократность подачи ценового предложения.

Выходом из этой ситуации может стать переторжка. Переторжка представляет собой право участника подать дополнительное ценовое предложение после подведения итогов торга. Частота проведения переторжки может варьироваться.

Смысл переторжки заключается в следующем. В назначенное время участники торгов делают свои предложения, при этом им неизвестно о ставках конкурентов. После того как все предложения (заявки) поданы, публикуется протокол, в который вносятся сведения о сделанных предложениях без указания, от кого они поступили. После этого каждому участнику предоставляется право увеличить цену своей заявки - это и есть переторжка. Последняя цена, полученная в ходе переторжки, признаётся окончательной, и после неё никакие новые предложения не принимаются. Победителем признаётся тот, кто дал наиболее выгодное предложение, а при равенстве цен тот, кто сделал предложение раньше остальных.

Переторжка не является чем-то новым для отечественного правопорядка. Так ещё в Положение о казённых подрядах и поставках тома 10 Свода Законов гражданских Российской империи переторжка упоминается как неотъемлемая часть процедуры торга [11]. Г. Ф. Шершеневич указывал на некоторые особенности проведения таких торгов, которые могут проходить «<...> трояким образом: посредством торгов, посредством запечатанных объявлений, посредством торгов и запечатанных объявлений. 1) Первый способ состоит в том, что на листе, на который внесены имена желающих вступить в договор, записывается объявляемая каждым из них цена до тех пор, пока никто ниже цены предлагать не будет. В этом записывании цены содержится предложение со стороны каждого из торгующихся, а казённое учреждение принимает то из предложений, которое является для него наиболее выгодным. Предложение может быть сделано как на торгах, так и на переторжке, которая в большинстве случаев имеет главное значение. По окончании торгов казённое учреждение приступает к заключению договора и облечению его в форму (ст. 117). Но если подряд превышает установленную в законе сумму, то принятие предложения и, следовательно, заключение договора зависит не от местного учреждения, а от высшей администрации. 2) Совершение подряда посредством запечатанных объявлений состоит в том, что казённое учреждение посредством публикаций вызывает желающих вступить в договор, намечает предмет и некоторые условия, но не делает само предложения, а только ждёт его. Предложения предъявляются исключительно в запечатанных пакетах, которые вскрываются одновременно. Наиболее выгодное предложение принимается. Расчёт казны основан на том психологическом соображении, что каждый, опасаясь более выгодных предложений со стороны других, поспешит с более выгодными условиями. 3) Возможно, наконец, совершение договора подряда посредством совокупного употребления изустных торгов и запечатанных объявлений, рассчитанное опять-таки на опасение перед неизвестностью содержания запечатанных пакетов, вскрываемых в тот момент, когда торги признаются законченными» [12, с. 548].

Как отмечал Д. И. Мейер, «запечатанные объявления дают возможность принять участие в торге и без присылки поверенного, следовательно, расширяют круг конкурентов, тем увеличивая шансы на более годное для казны заключение договора». Фактически выбор между изустным торгом и запечатанным объявлениями был обусловлен необходимостью расширения круга потенциальных участников торгов или её отсутствием. Так в случае с изустным торгом требовалось физическое присутствие «при заключении договора нам сумму не столь значительную достаточно конкуренции и между наличными торгующимися» [13, с. 675].

Таким образом, всё это говорит в пользу того, что переторжка не является фактором, сковывающим конкуренцию, или препятствием к получению выгодного предложения. А итоговое предложение может быть сделано как на торгах, так и на переторжке, которая в этом случае приобретает главенствующее значение.

На сегодняшний день весь процесс государственных закупок, будь то аукциона на право пользования участками недр или на право заключения государственного контракта на строительство дома культуры, подчинены следующему правилу: для победы в закупке участнику мало сделать наилучшее предложение, ещё требуется доказать соответствие специальным требованиям. И, возможно, для «земельных» аукционов проблема недопуска к торгам по формальным основаниям не стоит так остро, как в госзакупках. Хотя это утверждение может оказаться ошибочным, поскольку новый порядок проведения «земельных» аукционов только набирает обороты. То в госзакупках, с их многочисленными запретами и ограничениями, подтверждение соответствия установленным требованиям, выполнению всех формальностей является если не камнем преткновения, то определённо одной из значимых проблем всей контрактной системы.

По общему правилу к участникам закупок устанавливаются единые требования [2], то есть такие требования, которые предъявляются к участнику вне зависимости от предмета и способа закупки. К числу таких требований можно отнести наличие у участника лицензии, отсутствие недоимки по налогам и так далее.

Однако помимо единых требований к участнику могут быть предъявлены дополнительные, что прямо предусмотрено частями 2 и 3 статьи 31 Закона 44-ФЗ. Набор таких требований может варьироваться в зависимости от предмета и цены закупки. В этом случае участнику потребуется подтвердить не только свою благонадёжность, но и наличие опыта выполнения тех или иных видов работ (услуг).

Отметим, что важным является то, что отсутствие документов, подтверждающих соответствие участника дополнительным требованиям, является самостоятельным основанием для отклонения заявки такого участника. При этом оценка участника происходит непосредственно после рассмотрения, сделанного им предложения на торгах. То есть даже пройдя процедуру регистрации в Единой информационной системе (zakupki.gov.ru) (далее - ЕИС), а в ряде случаев дополнительную аккредитацию на электронной площадке, участник не может быть уверен, что его заявка не будет отклонена. Такая неопределённость невыгодна и заказчику. Ведь закупка может не состояться по причине отсутствия допущенных заявок, что, в свою очередь, приводит к срыву запланированных работ (услуг) и искусственному дефициту.

Принятые поправки в Закон 44-ФЗ об обязательной регистрации участников в ЕИС и аккредитации на площадке, возможно, и преследовали своей целью упрощение доступа участников к закупкам, но на деле ситуацию осталась неизменной (речь идёт об изменениях, внесённых Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ [14]).

Так, для участия в электронных процедурах участник закупки должен пройти регистрацию в ЕИС и аккредитацию на электронной площадке. Регистрацию обеспечивает Федеральное казначейство, а аккредитацию - операторы электронных площадок.

Аккредитация необходима для обеспечения доступа к участию в проводимых на электронной площадке закупках отдельных видов товаров, работ, услуг, в отношении участников которых Правительством Российской Федерации установлены дополнительные требования. На сегодняшний день такие требования установлены постановлением Правительства РФ от 29.12.2021 № 2571 (далее - Постановление № 2571) [15].

Зарегистрированный участник закупки и аккредитованный на электронной площадке, направляет оператору этой площадки электронные документы (или их копии), подтверждающие факт соответствия дополнительно установленным требованиям.

При этом ответственность за соответствие таких документов полностью лежит на участнике закупок.

Оператор отвечает исключительно за проверку «комплектности» таких документов, но не их содержание. Проверку относимости опыта выполнения работ к предмету закупки осуществляет комиссия. Этой же позиции придерживается и Минфин РФ [16].

Таким образом, оценка заявок и, собственно самих участников полностью зависит от решения комиссии заказчика (уполномоченного органа), даже несмотря на то, что все эти документы уже были предметом проверки при регистрации и аккредитации.

Существующий порядок проведения госзакупок предполагает, что проверка участника на соответствие установленным требованиям происходит в самый разгар закупки и вполне вероятна ситуация, когда все заявки будут отклонены по формальным обстоятельствам. Например, из-за просроченной выписки из соответствующего реестра или отсутствия необходимого опыта. Причём решение комиссии об отклонении заявки само по себе не является непреложным фактом. Возможна ситуация, когда комиссия ошиблась в своём решении и заявка, на самом деле, соответствуют всем требованиям.

На этот случай законодательством сформулирован механизм защиты и восстановления прав участника. Однако, как показала практика, он не так эффективен, как этого хотелось бы. Особую остроту проблема приобретает в ходе реализации национальных и региональных проектов, когда срыв закупки может привести к срыву всего проекта.

Закон 44-ФЗ содержит положения, согласно которым государство обеспечивает защиту прав и законных интересов участника закупки. При этом вопрос о своевременности предоставления такой защиты имеет принципиальное значение.

Исходя из природы государственных (муниципальных) закупок можно выделить три вида жалоб, с которыми может обратиться участник закупки:

жалоба на положения документации о закупке;
жалоба на действия (бездействия) заказчиков, уполномоченных органов, комиссии при рассмотрении заявок участников;
жалоба на действия оператора электронной площадки.

Применительно к рассматриваемой теме вряд ли имеет смысл подробно рассматривать жалобы на операторов, поскольку действия (бездействия), которые могут быть обжалованы, в основном касаются программных сбоев при подаче ценовых предложений и предоставлению доступа к документам.

Не стоит забывать, что цель любой закупки как для заказчика, так и для участника - это заключение договора (контракта). И если жалоба на положения документации о закупке может носить академический интерес, то при обжаловании отклонения заявки или результатов оценки уже можно говорить о заинтересованности участника в заключении контракта.

Не редкость, когда жалобы на положения документации подают лица, не планирующие принимать участие в торгах. Их задачи сводятся к приостановке торгов или выяснению позицию территориального органа Федеральной антимонопольной службы или иному воспрепятствованию проведения закупки [17, 18].

По состоянию на сентябрь 2020 года для подачи жалобы на документацию достаточно удовлетворять требованиям пункта 4 части 1 статьи 3 Закона 44-ФЗ, а это почти все виды лиц, за исключением офшорных компаний. В случае же с обжалованием действий по отклонению или оценке заявки заявление может подать только тот участник, который подал заявку. Подача заявки, в свою очередь, предполагает внесение обеспечение заявки и формирование пакета необходимых документов и сведений, то есть совершение активных действий, которые не могут быть истолкованы иначе как прямое волеизъявление на заключение контракта.

Установленные законодателем сроки и порядок осуществления государственных (муниципальных) закупок, а равно рассмотрения жалоб на действия (бездействия) заказчиков фактически лишают участников закупки возможности на восстановление нарушенных прав в судебном порядке. И основная проблема как раз не в заказчиках или контрольных органах, а именно в самой процедуре закупки. Дело в том, что, даже если суд признает в действиях заказчика нарушение, а решение Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС) незаконным, это всё равно не позволит участнику заключить контракта.

Для демонстрации справедливости сделанного вывода целесообразно смоделировать практическую ситуацию: условный заказчик объявляет аукцион на строительство объекта капитального строительства. Во исполнение требований Закона 44-ФЗ и требований постановления № 2571 к участникам закупки установлены дополнительные требования о необходимости подтверждения опыта работ, связанного с предметом контракта. В соответствии с пунктом 7 раздела II приложения к Постановлению № 2571, участнику закупки необходимо предоставить доказательства наличия опыта: исполненный договор, акт приёмки объекта капитального строительства, разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (при необходимости). При этом документы, подтверждающие опыт, участник должен приложить не к заявке, а предоставить при аккредитации на площадке [2].

При рассмотрении документов, подтверждающих опыт участников, полученных от площадки. Заказчик отклоняет заявку участника, ссылаясь на то, что участник в подтверждение опыта приложил договор субподряда, то есть договор, заключённый не непосредственно с заказчиком (застройщиком, техническим заказчиком), а лицом, осуществляющим организацию строительства объекта (генеральным подрядчиком). Иных оснований для отклонения заявки у комиссии нет.

Участник, не согласившись с решением комиссии, обращается с жалобой в ФАС. Тот, в свою очередь, признаёт её необоснованной. Предположение о том, что ФАС, с большей долей вероятности, примет именно такое решение имеет под собой основание. Довод о том, что «субподряд - не подтверждает опыт исполнения» широко распространён не только в правоприменительной практике ФАС России, но и в судебной (табл. 2).

Таблица 2 - Анализ административной и судебной практики

Однако необходимо заметить, что в последнее время судебная практика несколько изменила первоначальный настрой и полюс в вопросе подтверждения опыта сместился с безусловного «опыт можно подтвердить исключительно договоров генподряда» к более осмысленному «значение имеет не в каком качестве участник выполнял работы (генподрядчика или субподрядчика), а может ли он подтвердить наличие опыта или нет». В частности, Арбитражный суд Центрального округа впоследствии скорректировал свою позицию [19, 20].

Итак, не согласившись с решением ФАС участник закупки, чья заявка была отклонена, обращается в суд с двумя исками. Первый - о признании решения ФАС недействительным, а второй - о признании решения комиссии незаконным, а результатов торгов и заключённой по их итогам сделки недействительными.

Именно второй иск представляет особый интерес, поскольку факт признания решения контрольного органа недействительным практически никак не влияет на судьбу контракта заключённого с конкурентом нашего участника. В тех случаях, когда участник закупки обращается в суд с требованием признать решение ФАС недействительным, велика вероятность, что даже если суд придёт к выводу о необоснованности выводов ФАС, это не приведёт к желаемому результату. Поскольку само по себе оспариваемое решение антимонопольного органа «не создаёт заявителю каких-либо препятствий при осуществлении им предпринимательской и иной экономической деятельности, и не возлагает на него какие-либо обязанности» [21, 22, 23]. Однако существует и противоположная практика [24].

Обращаясь в суд с иском о признании результатов торгов недействительными, участник должен доказать, что нарушением порядка проведения торгов затронуты его имущественные интересы и права, и они могут быть восстановлены при применении последствий недействительности заключённой на торгах сделки.

При этом признание результатов торгов и заключённого контракта недействительными не влечёт за собой автоматического признания истца победителем. Это приведёт лишь к проведению нового аукциона, в котором такой участник окажется в равных с остальными участниками условиях. Результаты аукциона, в силу его природы, зависят от волеизъявления всех участников и носят вероятностный характер. Более того, пока идёт судебное разбирательство, спорный контракт может уже быть непросто заключён, но и исполнен.

Подобное утверждение основывается на следующем. Понятие «торгов» [1] тождественно понятию «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» [2].

Оба понятия представляют собой один из способов заключения договора (контракта).
И «торги», и «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» - это совокупность действий, которые осуществляет организатор торгов (заказчик), направленных на создание конкурентной борьбы между потенциальными контрагентами, с целью заключения договора (контракта) на наиболее выгодных для организатора (заказчика) условиях.
Обе процедуры имеют своим началом - публикацию извещения, а финалом - заключение договора (контракта) с победителем. Необходимо обратить внимание, что принципиальным отличием «определения поставщика» от понятия «закупка» является момент завершения процедуры. Так, финальной точкой завершения процедуры для понятия «закупка» будет исполнение сторонами всех обязательств по контракту.

В обоих случаях основанием для отмены могут служить как решение заказчика [1, 2], так и необходимость исполнения предписания контрольного органа [2] или судебного решения [1].

Однако Закон 44-ФЗ привносит некоторые особенности. Так, в случае принятия решения об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик вносит соответствующие изменения в план-график [2].

План-график является обязательным документом, содержащим в себе информацию об объекте закупки, объёмах выделенных средств и планируемых сроках объявления самой процедуры. Если в плане-графике отсутствуют информацию о закупке, то она не может быть осуществлена. Ровно также как в случае, если соответствующие изменения не были своевременно внесены.

Таким образом, отмена определения поставщика в любом случае требует внесения соответствующих изменений в план-график. И только после этого заказчик сможет приступить к новой закупке. Изменённый план-график заново публикуется в Единой информационной системе (zakupki.gov.ru) (ЕИС) в новой редакции (как минимум изменятся сроки исполнения контракта) после прохождения обязательной процедуры контроля со стороны уполномоченного органа [25].

С учётом перечисленных обстоятельств представляется возможным сделать вывод о том, что изменённая закупка не имеет правовой связи со своей предшественницей. Это качественно новая закупка.

Однако положения Закона 44-ФЗ всё же содержат механизм, при котором нарушенные права участника (как в случае с незаконным отклонением его заявки) могут быть восстановлены, и он сможет рассчитывать на заключение контракта именно с ним без необходимости внесения изменений в план-график и проведения новой закупки. Это возможно лишь в одном случае, если контрольный орган (ФАС) выдаст предписание об отмене протоколов рассмотрения заявок участников или подведения итогов [2, 26]). Необходимо упомянуть, что протокол - это документ, фиксирующий итоги как закупки в целом (итоговый протокол), так и её отдельной стадии (к примеру, протоколы рассмотрения первых и вторых частей заявок).

Такое предписание не требует отмены (аннулирования) всей процедуры определения поставщика и необходимости объявления новой закупки.

Таким образом, обжалование действий комиссии в ФАС, это единственный способ защиты нарушенного права, который даёт основание участнику рассчитывать на своевременную защиту и восстановление нарушенных прав, а также заключение контракта. Поскольку в этом случае пересматриваются лишь итоги определения поставщика (торгов) и не возникает необходимости в объявлении новой закупки.

Кроме того, существует ещё один аспект признания результатов торгов недействительными требующий внимания.

Согласно пункту 2 статьи 449 ГК признание торгов недействительными влечёт недействительность договора, заключённого с лицом, выигравшем торги, и применение положений о последствиях недействительности сделки.

Основным последствием недействительности сделки является аннулирование последствий сделки и возвращение сторон в первоначальное положение посредством реституции, при которой каждая из сторон обязана вернуть другой стороне полученное по сделке.

В этой ситуации возникает вопрос: должна ли сделка, совершённая в публичном интересе по итогам торгов с лицом, действовавшим добросовестно, признаваться недействительной, если ему не было известно или не должно было быть известно о пороке её содержания? Особую остроту этот вопрос приобретает в ситуации, когда предметом контракта является выполнение работ (оказание услуг) и он либо полностью, либо частично исполнен.

Если обратится к вопросу защиты добросовестного покупателя, то обстоятельства добросовестности приобретения служат одним из оснований для возможного отказа в удовлетворении виндикационного иска, поданного с целью восстановления нарушенного имущественного права.

Помимо права собственности к числу охраняемых имущественных прав, в силу положений статьи 8, пункта 1 статьи 307, пункта 2 статьи 308, статьи 328 ГК, относится и право на получение встречного предоставления с контрагента. В соответствии со статьёй 740 ГК обязательство заказчика по оплате принятых работ является встречным по отношению к обязательству подрядчика по выполнению работ надлежащего качества.

Таким образом, право требования добросовестного победителя (подрядчика) оплаты принятых работ должно подлежать защите не в меньшей степени, чем право собственности добросовестного приобретателя. Поскольку в обоих случаях действует специальное правило - (i) защита предоставляется лицу, которое не знало или не должно было знать, что сделка не соответствует требованиям закона пока не доказано иное, а (ii) сделка, совершённая с таким лицом, признаётся действительной.

С учётом того, что положения Гражданского кодекса Российской Федерации, законов и иных актов, содержащих нормы гражданского права, подлежат истолкованию в системной взаимосвязи с основными началами гражданского законодательства, использование аналогии закона, в вопросе защиты прав добросовестного победителя торгов, являющегося стороной государственного или муниципального контракта, представляется уместным.

Учитывая несовершенство существующих механизмов защиты и восстановления прав участников закупки, а также тот факт, что добросовестность и деловая репутация подрядчиков (поставщиков, исполнителей) имеют первостепенное значение.

Для процедуры закупок в дополнение к уже существующим требованиям, возможно предусмотреть процедуру предварительной сертификации участников торгов. Предварительная сертификация может если не заменить собой, то в значительной степени усовершенствовать существующую процедуру аккредитации с той лишь разницей, что заявка участника, прошедшего такую процедуру, не будет отклонена по формальному признаку.

Это позволит ещё до начала торгов проверить опыт, собственный капитал, размер оборотных средств, количество и квалификацию персонала, стоимость оборудования, наличие необходимых документов на право осуществления деятельности.

Сформированный пул сертифицированных участников позволит минимизировать риск не только срыва торгов по причине отклонения заявок по формальным причинам, но и в значительной степени снизить риск неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта. Сертификация позволит убедиться в том, что контрагент может исполнить взятые на себя обязательства.

При регистрации и аккредитации участников на электронных площадках уже проводится минимальная проверка. Однако операторы площадок ограничиваются лишь проверкой факт регистрации лица в ЕГРЮЛ или ЕГРИП. Такая проверка никак не гарантирует, что заявка участника не будет отклонена из-за пороков содержания.

Предварительный анализ финансового положения и деловой репутации позволят сформировать представление о потенциальном контрагенте. Удовлетворённые судом иски аффилированными лицами и многократные взыскания по договорным обязательствам, о взыскании налоговых задолженностей и задолженности по обязательным платежам, по которым участник закупки был ответчиком, могут свидетельствовать в пользу того, что уже полным ходом идёт подготовка по выводу активов, созданию искусственного долга с последующим банкротством.

Подобная проверка требует значительных временных затрат и её проведение непосредственно в ходе закупки (торгов) крайне затруднительно.

Наличие у хозяйствующего субъекта подобного сертификата будет своего рода подтверждением серьёзности намерений и надёжности будущего контрагента. Это, в свою очередь, повысить привлекательность таких поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на рынке в целом.

Отказ в выдаче сертификата, может быть обжалован. Это позволит в значительной степени сократить издержки, связанные с приготовлением к участию в торгах и исполнению контракта.

Полномочия по сертификации целесообразно возложить на уже существующий или специально созданный федеральный центр компетенции.

Существующая модель аукциона обладает рядом несовершенств, проявляющих себя вне зависимости от сферы правового регулирования. Будь то торги на право пользования недрами или государственные закупки. Во всех случаях описанные несовершенства препятствуют развитию конкуренции и формированию устойчивого рынка.

Однако эти сложности не являются непреодолимыми. Сформулированные предложения способны в значительной мере нивелировать негативные последствия несовершенства действующей модели аукциона.

Список литературы:

«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/d987f8 aecdea90060f74c0c6bdfe46d28f528d7e/ (дата обращения: 22.02.2022).
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44- ФЗ (ред. от 16.05.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 22.02.2022).
Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 01.04.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http: //www .consultant .ru/ document/cons_doc_LAW_343/ (дата обращения: 22.02.2022).
ГИС «Торги» [Электронный ресурс]. URL: https://torgi.gov.ru (дата обращения: 12.10.2021).
Постановление Правительства РФ от 28.12.2021 N 2499 «О порядке проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения» (вместе с «Правилами проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме») // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_405401/ (дата обращения: 22.02.2022).
Авдашева С. Б. [и др.]. Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний / С. Б. Авдашева, А. А. Яковлев, К. И. Головщинский, А. Т. Шамрин, Е. А. Подколзина, [и др.]., 2020. - 102 c. [Электронный ресурс]. URL: https://publications.hse.ru/chapters/400859037 (дата обращения: 22.02.2022).
Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153376/ (дата обращения: 22.02.2022).
Круглый стол «Расследование картелей в соответствии с процедурой „ex-officio“ и использование фильтров» // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/attachment/131493/download? 1501598034 (дата обращения: 22.02.2022).
Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 15.10.2019 № 124/2019 // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://br.fas.gov.ru/to/krasnodarskoe-ufas-rossn/d22061dc-4558- 40d8-9bd1-e6aea9de7015/ (дата обращения: 22.02.2022).
Противодействие картелям: усиление уголовной ответственности и другие нормативно-правовые изменения антимонопольного законодательства в 2020 году (интернет-интервью с А.П. Тенишевым, начальником управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации) // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/content/interviews/2435 (дата обращения: 22.02.2022).
Положение о казенных подрядах и поставках, Т. 10. Ч. 1. Свод Законов гражданских Российской Империи Петроград:, 1916. // Электронная библиотека ГПИБ России [Электронный ресурс]. URL: http://elib.shpl.ru/ru/nodes/17823 (дата обращения: 22.02.2022).
Шершеневич Г. Ф. Избранное. Т. 5: Учебник русского гражданского права / Вступ. слово, сост.: П.В. Крашенинников. / Г. Ф. Шершеневич, М.: Статут, 2017. - 832c.
Мейер Д. И. Избранные труды: В 2 томах / Вступительное слово П. В. Крашенинникова / Д. И. Мейер, Москва: Статут, 2019. - 848 c.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 31.12.2017 N 504-ФЗ (ред. от 02.07.2021) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_286777/ (дата обращения: 22.02.2022).
Постановление Правительства РФ от 29.12.2021 N 2571 (ред. от 23.05.2022) «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_405718/ (дата обращения: 22.02.2022).
Письмо Минфина России от 31.10.2019 N 24- 02-08/84217 «О рассмотрении обращения» // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/73050932/ (дата обращения: 22.02.2022).
Панкратова И. Киллеры госзаказа: как устроен бизнес жалобщиков в сфере госзакупок // Журнал РБК [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/magazine/2019/01/5c1badcb9a79470d4886ca0 9 (дата обращения: 22.02.2022).
Госзакупки и «жалобщики»: борьба за порядок или разбой на госторгах? // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/publications/18742 (дата обращения: 22.02.2022) .
Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19.10.2021 N Ф10-3832/2021 по делу N А23-4341/2020 // Информационная система «Мой Арбитр» [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/2d4a1ec0-57c2-47ff-9566- b2a7902c102d (дата обращения: 22.02.2022).
Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25.01.2022 N Ф10-6077/2021 по делу N А23-4984/2020 // Информационная система «Мой Арбитр» [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/4b8e7d1b-97d2-4be8-8bfb526455cca4d2 (дата обращения: 22.02.2022).
Определение Верховного Суда РФ от 11.10.2021 N 308-ЭС21-17804 по делу N А53-16199/2020 // Информационная система «Мой Арбитр» [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/056d267c-bbce-492a9729-995378ec1087 (дата обращения: 22.02.2022).
Решение Арбитражного суда Калужской области от 06.02.2020 по делу N А23-7357/2020 // Информационная система «Мой Арбитр» [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/2464f8ec-b642-420baf88-5980309a8933 (дата обращения: 22.02.2022).
Решение Арбитражного суда Калужской области от 05.02.2020 по делу N А23-7358/2020 // Информационная система «Мой Арбитр» [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/85d9886e-823a-497ca3cd-40bfbfb52554 (дата обращения: 22.02.2022).
Постановление Арбитражного суда ВолгоВятского округа от 17.01.2020 N Ф01-7544/2019 по делу N А43-4928/2019 // Информационная система «Мой Арбитр» [Электронный ресурс]. URL: https://kad.arbitr.ru/Card/ee801fa4- 37c6-416c-9b2c-0c26a90dd60d (дата обращения: 22.02.2022).
Постановление Правительства РФ от 30.09.2019 N 1279 (ред. от 01.12.2021) «О планах-графиках закупок и о признании утратившими силу отдельных решений Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке формирования, утверждения планов-графиков закупок, внесения изменений в такие планы-графики, размещения планов-графиков закупок в единой информационной системе в сфере закупок, на официальном сайте такой системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», об особенностях включения информации в такие планы-графики и планирования закупок заказчиком, осуществляющим деятельность на территории иностранного государства, а также о требованиях к форме планов-графиков закупок») // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http: //www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_335138/ (дата обращения: 22.02.2022).
Приказ Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N 727/14 (ред. от 17.03.2016) «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изменениями и дополнениями) // Гарант [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70881846/ (дата обращения: 22.02.2022).

Комплаенс как инструмент регулирования рисков

2025-11-10T22:11:53.388Z

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Комплаенс как инструмент регулирования рисков / А. А. Емельянов // Экономико-правовое обеспечение экономической безопасности предприятий региона в условиях санкционного режима : Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 17 марта 2022 года / Под редакцией А.В. Горбатова, Н.Н. Губернаторовой. – Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство «Эйдос»), 2022. – С. 145-165. – EDN DVJFQK.

В статье анализируется понятие комплаенса и перспективы его использования в качестве инструмента по регулированию рисков в деятельности компании.
В первой части исследуется природа комплаенса как результата добровольно следования установленным правилам, продиктованному желанием компаний следовать закону и поддерживать высокий уровень деловой культуры.
Во второй части рассматривает возможная структура комплаенс-системы и описывается модель управления рисками компании.

eLIBRARY ID: 54074349

EDN: DVJFQK

Термин комплаенс заимствован из английского языка и в буквальном переводе означает — согласие, соответствие. Кембриджский словарь [1] называет комплаенсом факт подчинения определённому закону или правилу.

Про тюрьму

Подчинение, в свою очередь, есть ограничение личной свободы в угоду чьей-то воли, пусть даже и добровольное. Воображение рисует мрачные коридоры подземелий, суровые лица стражников. Как бы это странно ни звучало, но именно этот образ лучше всего поможет понять природу комплаенса. Потому как наивысшая форма ограничения свободы — тюрьма.

При этом тюрьму можно рассматривать и как сооружение, и как идею. В процессе своего исторического развития понятие «тюрьма» неоднократно становилось предметом научного интереса. Так проект идеальной тюрьмы, как сооружения, описал Иеремия Бентам в своей работе [2]. Позднее Мишель Фуко использовал принцип её устройства описывая концепт власти [3].

И. Бентам не ограничивался проектом тюрьмы как таковой. По его мнению, устройство Паноптикума применимо для всех учреждений, в которых в пределах небольшого пространства можно контролировать всё здание вне зависимости от того будет ли целью его использования «… наказание неисправимых, охрана безумных, исправление порочных, заключение под стражу подозреваемых, трудоустройство праздных, поддержка беспомощных, лечение больных …» [2].

Суть одна — лицо, подлежащее наблюдению, будет всегда находиться под наблюдением. Идеально, если человек находится под наблюдением постоянно. Подобная затея трудно осуществима даже сейчас, не говоря уже о конце 18 века.

Однако можно добиться того, чтобы человек каждое мгновение считал будто бы за ним наблюдают, не имея возможно убедить себя в обратном.

Это условие наиболее полное обеспечивает проект Паноптикума. Круглое здание. Камеры расположены по всей окружности. Заключённые изолированы друг от друга. В центре цилиндрическая башня — наблюдательный пункт инспектора (ложа). Между центром (ложей) и камерами по всей окружности устроено свободное пространство (промежуточная зона).

Первоначально для обозначения помещений, где находятся заключённые, И. Бентам использует «the apartments» (квартиры), но для удобства понимания концепции читателем предлагает использовать «the cells» (клетка, камера).

Каждая камера имеет по внешней окружности окно, достаточно большое, чтобы не только освещать камеру, но и через камеру пропускать достаточно света в соответствующую часть ложи. Внутренняя окружность камеры образована железной решёткой, настолько лёгкой, чтобы не закрывать какую-либо часть камеры от взгляда инспектора. Чтобы отрезать каждого заключённого от обзора друг друга, перегородки выносятся на несколько футов за решётку в промежуточную зону.

В свою очередь, ложа защищена от взглядов извне со всех сторон. Идеальным условием, получившим более позднее развитие, является скрытый вход в ложу.

Эти меры обеспечивают максимальный контроль за всеми камерами и не позволяют заключённому понять, в какой именно момент времени за ним наблюдают. Более того, он даже не может уверенно ответить на месте наблюдатель или нет. Заключённые, зная об этом, не нуждаются в надзирателе, потому что Паноптикум — это всевидящее око.

В конце 20 века Мишель Фуко использует Паноптикум как метафору для современного общества при разработке концепта власти. По мнению М. Фуко «власть повсюду, не потому, что она всё охватывает, но потому, что она отовсюду исходит» [6, с. 193].

По его мнению, реализация системы <дисциплинарной> власти осуществляется не через её иерархические институты, а через определённую практику, не с помощью закона, а с помощью нормы, посредством не наказания, а контроля [5, с. 53]. При этом сама власть остаётся невидимой.

Всё ли я сейчас делаю правильно? Веду ли я себя как нормальный человек? У М. Фуко идея Паноптикума разворачивается как идея нормализации (самонормализации) общества. В конечном счёте выясняется, что надзирателя не существует, и мы надзираем сами над собой.

Возвращаясь к определению комплаенса, вспомним про элемент согласия — добровольное следование установленному порядку, то есть речь о направленном действии. Следовательно, правильнее отвечать на вопрос не «что такое комплаенс?», а «комплаенс чему?». Ответ — требованиям закона и этическим нормам.

Задаваясь вопросам о соответствии нашего поведения правилам, установленным обществом, индивид, так или иначе, корректирует своё поведение. В большей или меньшей степени.

В идеальной тюрьме соблюдать предписанный порядок нам велит ни утверждённый регламент, а ощущение постоянного контроля и страх наказания. Поэтому добровольное следование правилам представляется естественной реакцией индивида. Однако чем сложнее общество, тем сложнее устроены правила, по которым оно живёт. И если для соблюдения библейских заповедей достаточно совершения одного действия и воздержания от другого, то, к примеру, производственной компании приходится обращаться к специалистам для ведения бизнеса без нарушений закона.

В современном мире с его многоуровневой системой правил необходим целый комплекс действий, направленных на профилактику возможных нарушений. Для ведения относительно безопасной деятельности компании недостаточно только лишь соблюдать закон. Необходимо принимать целый комплекс мер по созданию условий, при которых нарушение станет маловероятным.

Примечательно, что понятие комплаенса как целого комплекса мероприятий и процедур, разработанных и применяемых для целей обеспечения соответствия установленным требованиям и предупреждению нарушений хорошо известно в медицине.

Про медицину

Несоблюдение предписанных правил — основное препятствие для эффективного оказания помощи.

Выбрав путь соблюдения врачебных рекомендаций пациент, снижает для себя риск возникновения заболевания. В перспективе затраты на лечение в значительной мере превзойдут расходы, сопряжённые с профилактикой. Соответственно, если профилактика предпочтительнее лечения, то регулирование рисков предпочтительнее их наступления, а равно устранения неблагоприятных последствий.

Таким образом, комплаенс — это культура постоянного соблюдения установленных правил поведения (норм) основанная на понимании и признании необходимости поступать правильно, выходящее за рамки необходимости соблюдения законодательства просто для того, чтобы избежать наказания [6, с. 6].

Комплаенс

В общемировой практике термин комплаенса по большей части употребляется, когда речь заходит о желании компаний следовать закону и поддерживать высокий уровень деловой культуры. Комплаенс рассматривается как эффективный инструмент предупреждения нарушений и вызванных ими негативных последствий.

Внедрение программы комплаенса (комплаенс-системы) не требует значительных финансовых вложений для разработки чётко организованной программы и привлечения ведущих юридических и аудиторских фирм для помощи в её реализации. Успех внедрения и эффективность комплаенс-системы обусловлены двумя ключевыми элементами:

а) стремления руководства соблюдать правовые и этические нормы;

б) отказ от формального подхода (создания видимости), когда все мероприятия остаются на бумаге.

Это позволит вовлечь сотрудников в построение системы и убедить их, что компания всерьёз настроена на соблюдение законодательства и этических норм.

Тезис «поступки значат больше, чем слова» и приверженность соблюдению правил — фундаментальные основы комплаенс-системы. Нарушение правил неприемлемо.

Этапы

В процессе построения комплаенс-системы можно выделить четыре основных этапа (шага): (1) принятие политики компании, (2) её активная реализация, (3) обучение сотрудников, (4) регулярная оценка.

Политика

Именно политика, как система принципов для принятия решений и достижения оптимальных результатов [7, с. 12], выступает генеральным документом. Это своеобразный манифест о стремлении соблюдать нормы закона и этике, определяющий направление и цели дальнейшего развития компании.

В политике формулируются основополагающие принципы и правила, направленные на недопущение и предотвращение нарушений. Фиксируются дополнительные гарантии недискриминационного сотрудничества со всеми контрагентами, то есть лицами, с которым компания связана обязательствами или такие обязательства могут возникнуть в будущем. Устанавливаются правила и определяется круг мер, направленные на совершенствование внутренней культуры компании, внедрение, развитие и соблюдение лучших практик управления, а также стандартов и принципов делового поведения.

Гарантом выполнения правил и процедур, перечисленных в политике, выступает руководство компании.

Принятая политика служит основой для разработки внутренних документов, регламентирующих процессы, связанные с функционированием комплаенс-системы в компании.

Сфера применения политики не должна содержать исключений. Она применяется в отношении всех сотрудников.

Принципы построения

Как правило, внедрение комплаенс-системы направлено на минимизацию рисков, связанных привлечением к ответственности, необходимости возмещения ущерба, причинённого третьим лицам, и репутационных издержек.

При разработке внутренней архитектуры комплаенс-системы естественным образом возникнет вопрос о её будущих характеристиках и свойствах, о том, какой она будет. Ответ на этот вопрос позволит в будущем судить о выполнении намеченных целей и об эффективности системы в целом.

В качестве общих принципов построения можно назвать следующие:

независимость;
риск-ориентированность;
ответственность;
непрерывность;
взаимодействие;
развитие.

Независимость.

Компания по собственной воле выбирает путь добровольного следования закону и поддержанию высокого уровня деловой культуры.

Риск-ориентированность.

Риск-ориентированный подход заключается в сосредоточении усилий на наиболее слабых и уязвимых местах. Усилия на выявлении и предупреждении рисков должны быть сосредоточены на наиболее сложных и опасных участках работы, где вероятность нарушения и тяжесть его последствий максимальны [8].

Ответственность.

Все сотрудники компании, не исключая руководства, несут персональную ответственность за допущенные нарушения. Должность не имеет значения.

Непрерывность.

Комплаенс-система должна функционировать в непрерывном процессе. Следует постоянно контролировать соблюдение действующего законодательства. Это позволит своевременно идентифицировать риски и выявить признаки нарушений.

Взаимодействие и координация.

Эффективная работа по выявлению о минимизации рисков невозможна без внутреннего взаимодействия. Каждый в компании должен понимать свои задачи. Эффективность комплаенс-системы прямо пропорционально степени коллективных усилий и гармоничности взаимодействия.

Развитие и совершенствование антимонопольной комплаенс-системы.

Комплаенс-система не должна превращаться в статичную структуру. Она должна постоянно совершенствоваться и адаптироваться к изменениям внутренней и внешней среды.

Элементы системы

Комплаенс-система, как и любая система, представляет собой совокупность взаимодействующих и взаимосвязанных элементов, которые действуют в соответствии с набором правил [9].

Ключевые элементы, о которых пойдёт речь ниже не только обеспечивают эффективное предупреждение рисков, но и определяют направление развития и стратегию всей системы. К ним можно отнести:

локальные нормативные акты;
аудит;
механизм управления рисками;
обучение;
экспертиза.

Локальные нормативные акты.

Необходимым условием функционирования комплаенс системы является принятие локальных нормативных актов, разработанных с учётом политики компании. Регламентирую внутренние процессы, такие акты выполняют следующие функции:

определение порядка взаимодействия структурных подразделений компании;
устанавливающие круг сотрудников и структурных подразделений, ответственных за выполнение мероприятий комплаенс-системы;
определяющие сферы деятельности компании, наиболее подверженные рискам;
определение порядка выявления и оценки рисков;
устанавливающие ключевые показатели и порядок оценки эффективности комплаенс-системы;
описывающие мероприятия, направленные на снижение рисков нарушения требований законодательства.

Аудит.

Аудит (независимая оценка) эффективности комплаенс-системы должен проводиться на регулярной основе. Задача аудита сводится к проверке эффективности и результативности использования ресурсов при достижении намеченных целей [10, с. 68-74].

В ряде случаев аудиторские проверки могут носить внеплановый характер, поводами к которым могут стать:

информация, опубликованная в средствах массовой информации, размещённая в интернете, прямо или косвенно касающаяся деятельности компании;
обращения (заявления, жалобы), поступившие как от сотрудников, так и от третьих лиц;
результаты тестирования знаний сотрудников относительно требований законодательства;
рекомендации, полученные в ходе внешнего аудита.

Результаты аудита могут быть использованы при разработке или уточнению мероприятий по минимизации рисков, совершенствованию механизма взаимодействия с контрагентами и участниками товарных рынков, стимулированию сотрудников.

Управление рисками.

Механизм управления рисками, выражается в осуществлении специальных внутренних мероприятий по выявлению и минимизации рисков и включает в себя (а) выявление, (б) оценку и (в) регулирование рисков с последующим их устранением в первую очередь там, где это практически возможно. В случаях, когда устранение рисков невозможно, минимизировать их настолько, насколько это практически осуществимо.

Управление рисками — это постоянный процесс, который не должен носить исключительно плановый характер. В компании должна быть обеспечена возможность выявления, оценки и регулирования рисков в любое время, в том числе:

если этого не было сделано ранее;
когда риск был выявлен;
когда изменения в деятельности организации могут повлиять на изменения степени угрозы рисков;
как часть реагирования на инцидент, даже если совершенное деяние не повлекло привлечения к ответственности;
когда становится доступной новая информация о риске или у сотрудников возникли опасения о риске;
по инициативе ответственного руководства или ответственного подразделения.

Регулирование рисков предпочтительнее их наступления, а равно устранения неблагоприятных последствий.

Обучение.

Обучение в первую очередь должно быть направлено на формирование у сотрудников необходимых знаний и навыков соблюдения положений законодательства. Прохождение сотрудниками обучения подтверждает осведомлённость сотрудников относительно применимых требований законодательства и этических норм.

Экспертиза.

В отличие от аудита, который является своеобразным подведением итогов деятельности компании и её подразделений, проводится в целях получения ответов на вопросы, требующих специальных познаний.

Предметом экспертизы могут стать соглашения с контрагентами, тексты публичных заявлений представителей компании, содержание деловой переписки. Экспертиза может не ограничиваться перечисленными вопросами, проверки могут подлежать любые положения, вызывающие сомнения. Например, формулировки и взаимосвязи, порождающие дополнительный смысл.

Вывление рисков

Отправной точкой управления рисками является их выявление. Это связано с необходимостью периодически оценивать факторы, имеющие отношение к деятельности компании. Это могут быть, экономические события, изменения действующего законодательства, показатели работы и мотивация сотрудников. Перечисленные факторы оказывают динамическое воздействие, вследствие которого в определённых видах деятельности компании могут возникать различные риски.

Существуют три основных источника рисков:

Внутренние — риски, связанные с несоблюдением внутренних правил, политик и процедур.
Внешние — риски, связанные с несоблюдением законодательства.
Ситуационные — риски, связанные с участием в разовых программах, публичных мероприятиях внутри страны или на территории иностранного государства.

При выборе метода выявления рисков, важно чтобы такие методы и результаты не находятся или, по крайней мере, не должны находиться под влиянием личных и групповых интересов, предвзятых взглядов, ценностных воззрений, а также других субъективных факторов. В противном случае полученные результаты подлежат аннулированию.

Приоритетными являются объективные методы, то есть методы, обеспечивающие максимальную однозначность и надёжность получаемых измеримых результатов. Субъективные методы, то есть методы, основанные на личных (субъективных) представлениях, могут использоваться как дополнительные в сочетании с объективными.

Для выявления рисков могут быть использованы различные методы. Приведём лишь некоторые из них.

Анализ существующих ограничений и запретов.

Фактически это действующего законодательства, а также запреты и обязательные правила поведения, содержащиеся в них и касающиеся деятельности компании, за нарушение которых предусмотрены соответствующие санкции, репутационные потери и иные неблагоприятные последствия.

Анализ правоприменительной практики.

Изучение реакции контрольных органов на инциденты. Например, количество возбуждённых дел об административных правонарушениях или выданных предписаний.

Анализ инцидентов.

Анализ причинно-следственной связи и тенденций могут помочь выявить новые риски. Например, высокая частота инцидентов может быть сигналом о возникновении серьёзной проблемы.

Анализ причин.

Определение первопричины позволяет сформировать представление не только об их родственных связях рисков, но и о необходимости глубинных преобразований внутри компании.
Кроме того, понимание причин возникновения тех или иных рисков позволяет с большей точностью строить прогнозы относительно возникновениях новых кризисных ситуаций.

Анализ дерева отказов.

Метод используется для выявления или анализа факторов, которые могут способствовать определённому нежелательному событию (называемому главным или генеральным событием). Причинные факторы затем идентифицируются и организуются в логической манере и представляются графически в виде древовидной диаграммы.
Например, для снижения вероятности нарушения правил дорожного движения можно сформулировать цель в обратном порядке «Как мы можем нарушить правила дорожного движения?». Эта цель станет отправной точкой, для выявления причин, которые могут привести к нарушению.

Опросы.

При проведении опросов респондентам задают набор подготовленных опросов, чтобы побудить собеседника предоставить собственную точку зрения и, таким образом, определить риски. Опросы можно использовать для сбора широкого набора идей, мыслей и мнений по ряду областей, охватывающих риски и эффективность контроля. Это позволяет оценить культуру риска внутри компании. Например, ежегодные опросы позволяют оценить понимание сотрудниками ключевых рисков и процедур их регулирования.

Оценка рисков

После того как риски выявлены, их необходимо оценить для установления вероятности наступления каждого из них и его предполагаемого воздействия.

Для оценки рисков целесообразно использовать матричный подход. Его суть заключается в нанесении рисков на сетку оценки для того, чтобы исходя из предполагаемых степени вероятности и степени воздействия определить те риски, на которые необходимо обратить внимание в приоритетном порядке, и тот объём усилий и ресурсов, которые необходимы для снижения тех рисков, которые можно устранить.

На горизонтальной оси (ось X) указывается степень вероятности риска. На вертикальной оси (ось Y) указывается степень предполагаемого воздействия риска (тяжесть риска).

Результат оценки риска выражается в баллах. Соответственно, вероятность Х воздействия варьируется от 1 до 16.

Кроме того, при оценке риска необходимо определить решение о способе представления данных, наилучшим образом отражающих структуру и (или) сферу деятельности.

Способ представления данных определяется с учётом исключения вероятности влияния личных и групповых интересов, предвзятых взглядов, ценностных воззрений, а также других субъективных факторов.

В основе оценки рисков лежит тезис «чем больше статистических данных, тем больше степень достоверности выводов об уровне риска». При этом под «статистическими данными» следует понимать совокупность упорядоченных, классифицированных данных о некотором массовом явлении или процессе.

На основе оценки рисков составляются документы, отражающие и закрепляющие сведения о последовательно учитываемых элементах, и в идеальном варианте позволяющие сравнить выявленные предполагаемые собственные риски (или «совокупный риск») с остаточными рисками («чистым риском»), то есть рисками, оставшимися после принятия мер по их снижению или недопущению, обычно именуемыми средствами внутреннего контроля.

К типичным рискам, которые целесообразно учитывать, относятся:

злоупотребление полномочиями;
заключение соглашений, а также совершение согласованных действий, направленных на причинение вреда третьим лицам;
публичные выступления.

Риски можно разделить на три основные группы:

публичные выступления;
локальные правовые акты;
соглашения.

При оценке рисков не следует рассматривать «вероятность» применения мер ответственности в качестве фактора определения степени риска, то есть не должен проводиться анализ «затрат против выгод» при очевидно незаконном характере определённой деятельности [6, с. 23].

К числу факторов способных повлиять на восприимчивость компании к рискам можно отнести:

действующее законодательство и правоприменительную практику;
уровень внимания контрольных органов к определённым действиям или отраслям;
уровень квалификации сотрудников;
текучесть кадров.

При управлении рисками первоочередной задачей является выявление ключевых рисков, то есть высокой степенью реализации. Своевременное выявление ключевых рисков позволяет сконцентрироваться на их первоочередном предотвращении.

Воздействие соответствующих рисков необходимо оценивать с учётом масштабов:

отрицательного влияния на репутацию;
штрафов, налагаемых на компанию и её должностных лиц;
отвлечение внимания от основных видов деятельности;
расходов на погашение издержек, обусловленных представлением и защитой интересов как самой компании, так и её должностных лиц в контрольных органах и суде;
иски о возмещении ущерба;
потери сотрудников в случае принятия внутренних мер дисциплинарного воздействия.

Для оценки уровня риска можно использовать заранее установленные критерии, в том числе:

ничтожный;
незначительный;
существенный;
критический.

Связь категория рисков с матрицей рисков может быть представлена следующим образом:

При оценке уровня риска степень вероятности и степень воздействия рассматриваются в совокупности, как правило, они умножаются.

Расчёт для уровня риска каждого риска может быть выражен как:

При перемножении степени вероятности (от 1 до 4) и воздействия (от 1 до 4) получится оценка уровень риска, которые имеет значения от 1 до 16.

Например, допустим, что все риски, имеющие «ничтожную» степень воздействия и «незначительную» степень вероятности (то есть Sharm (1) × Pharm(2) = Rharm (2)), могут считаться приемлемыми, тогда как все остальные риски могут быть признаны неприемлемыми и требуют дальнейшего регулирования.

То есть риск определяется как сочетание вероятности причинения вреда и степени воздействия (серьёзности этого вреда).

Ключевой проблемой является то, что разные участники могут оценивать вероятность по-разному.

Следовательно, для моделирования степени вероятности требуется оценка составляющих её обстоятельств, которые и делают возможным наступление вредного события. В качестве инструмента, позволяющего провести более детальную оценку, свободную от субъективного восприятия, можно обратиться к построению модели количественной оценки предложенную М. Таванти и Л. Вудом [11].

Метод оценки степени вероятности, основанный на модели «швейцарского сыра», анализирует последовательность отказов в виде серии активных отказов и скрытых состояний, представленных в виде дыр в «швейцарском сыре».

Метафора швейцарского сыра представлена кусочками сыра с отверстиями, сложенными в ряд.

Чтобы причинить вред, отверстия должны быть выровнены, тем самым обеспечивая путь для возникновения опасного события. События, которые могут привести к ошибке использования и причинить вред, представлены на рисунке как «кусочки сыра», а «размер дыры в сыре» представляет величину вероятности.

Вероятность воздействия опасной ситуации – обозначена как P1, а вероятность опасной ситуации, приводящей к вреду – обозначено как P2; результирующая вероятность (степень вероятности) возникновения вреда определяется как P1 × P2 = Pharm.

Практическая проблема заключается в том, что P1 может быть сложным для оценки, так как сам является продуктом совокупной комбинации дискретных вероятностей. Чтобы улучшить точность оценки P1, следует ввести две составляющие для получения P1:

Pe – вероятность возникновения ошибки,

Po – вероятность ошибки, вызывающей опасную ситуацию.

Следовательно, общая вероятность причинения вреда в результате ошибки может быть представлена как: Pharm = (Pe × Po) × P2.

Рисунок: модель количественной оценки причинения вреда в результате ошибки использования.

Преимуществом этой модели является повышенная степень прослеживаемости результатов оценки. Однако она не лишена недостатков, главный из которых связан с повышенной сложностью и затратностью оценки каждого риска.

Описанная модель не является единственной и тем более идеальной. Единственной целью была демонстрация возможностей комплаенс- системы в части анализа и прогнозирования возможных последствий того или иного события. Являясь по своей природе динамичной структурой, комплаенс-система постоянно развивается и совершенствуется. На смену одним инструментам приходят другие. Главное, чтобы развитие было не на бумаге, а имело реальное воплощение.

В ходе развития и совершенствования комплаенс-система будет постепенно усложняться, что совершенно естественно. Однако начинать процесс внедрения комплаенс-систем следует с простых и понятных конструкций. Исследования показали, что изучение более простых форм являются отличной отправной точкой для понимания сложнейших систем [12].

Двигаясь от малого к большему, то есть не стремиться одномоментно создать законченную систему, а внедрять её постепенно, регулярно проводя оценку эффективности уже созданного.

Список литературы:

Кембриджский словарь [Электронный ресурс] URL - https://dictionary.cambridge.org/ru/словарь/английский/compliance (дата обращения: 17.05.2022).
Bentham J. Panopticon: or, The inspection-house. Containing the idea of a new principle of construction applicable to any sort of establishment, in which persons of any description are to be kept under inspection, etc. – Thomas Byrne, 1791. [Электронный ресурс] URL - https://en.wikisource.org/wiki/Panopticon_or_the_Inspection-House (дата обращения: 17.05.2022).
Foucault M. Discipline and punish: The birth of the prison. – Vintage, 2012.
Фуко М. Воля к истине: по ту сторону знания, власти и сексуальности. Работы разных лет. / Пер. с фр. – М., Касталь, 1996. – 448 с.
Низовцев Д. Б. Проблема власти в работах Мишеля Фуко // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2015. №4. [Электронный ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problema-vlasti-v-rabotah-mishelya-fuko (дата обращения: 17.05.2022).
ICC Antitrust Compliance Toolkit – Russian © International Chamber of Commerce (ICC) [Электронный ресурс] URL: https://iccwbo.org/publication/icc-antitrust-compliance-toolkit-russian (дата обращения: 17.05.2022).
Заболоцкая Н. В., Хамзина Д. Р. К вопросу о политике управления дебиторской и кредиторской задолженностью //Наука сегодня: глобальные вызовы и механизмы развития. – 2018. – №. 3.
Чаплинский А. В., Плаксин С. М. Управление рисками при осуществлении государственного контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 2.
"Definition of system". Merriam-Webster. Springfield, MA, USA. Retrieved 2019-01-16. [Электронный ресурс] URL: https://www.merriam-webster.com/dictionary/system (дата обращения: 17.05.2022).
Коваленко С. Н., Трунова Е. А. Аудит эффективности: современные проблемы и пути их решения //Экономика. Информатика. – 2017. – Т. 41. – №. 2 (251).
Monica Tavanti & Lee Wood Hoffmann-La Roche, Medical Human Factors AG Basel, Switzerland. A method for quantitative estimate of risk probability in use risk assessment. Proceedings of the Human Factors and Ergonomics Society Europe Chapter 2016 Annual Conference. ISSN 2333-4959 (online). Available from http://hfes-europe.org [Электронный ресурс] URL: https://www.hfes-europe.org/wp-content/uploads/2016/11/Tavanti2017.pdf (дата обращения: 17.05.2022).
Jessica Boddy. These mice sing their little hearts out—and that's good for neuroscience. What singing rodents can teach us about human conversation. Popular science. February 28, 2019 [Электронный ресурс] URL:https://www.popsci.com/singing-mice-brains-speech (дата обращения: 17.05.2022).

Стратегии снижения издержек: роль централизации закупок в бюджетной экономии

2025-11-10T17:19:43.929Z

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Стратегии снижения издержек: роль централизации закупок в бюджетной экономии / А. А. Емельянов // Актуальные вопросы обеспечения экономической безопасности страны и региона на этапе эволюции национальной экономики : Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей, специалистов и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 16 марта 2024 года. – Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство "Эйдос"), 2024. – С. 32-50. – EDN ZUMIWQ.

В статье рассматривается концепция централизации закупок в контексте Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Проанализированы различные виды централизации закупок, дана их классификация. Сделан акцент на совместных закупках как эффективном способе организации закупочной деятельности, позволяющему снизить трансакционные издержки и добиться экономии бюджетных средств за счёт объединения потребностей различных заказчиков. Исследование сфокусировано на анализе практики централизации закупок в Калужской области. В исследовании сделаны выводы о преимуществах централизации закупок. Централизация закупок рассматривается как важный инструмент для оптимизации расходования бюджетных средств и обеспечения более качественного удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

eLIBRARY ID: 80423776

EDN: ZUMIWQ

Введение

Когда речь заходит о государственных или муниципальных закупках, обычно не возникает проблемы представить себе, как это происходит. Есть государство, которое действует через созданные органы или учреждения. Для выполнение возложенных на них задач эти органы и учреждения порой вынуждены заключать контракты, целью которых и является удовлетворения государственных или муниципальных нужд.

Как известно, сторонами договора (контракта) являются заказчик и поставщик (подрядчик, исполнитель) (далее — поставщик). В первом приближении всё очевидно — органы власти и учреждения, являясь заказчиками, проводят процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключают контракт с победителем. Упрощённо процедура заключения государственных (муниципальных) контрактов так и выглядит.

Тем не менее, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон 44-ФЗ) [1] в статье 26 упоминает централизованные закупки.

Понятие «централизованные закупки»

Ответ на вопрос, что такое «централизованные закупки», какие виды централизации существуют и является предметом настоящей статьи.

Рисунок 1 - Обычная закупка

Обратимся к понятию «централизованные закупки». Статья 26 Закон 44-ФЗ не содержит определения понятия «централизованные закупки». Нет его и в статьи 3, где сформулирован основной понятийный аппарат Закона 44-ФЗ. Обратимся непосредственно к тексту пункта 1 статьи 26: «В целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями».

Что мы можем почерпнуть из него? Для этого стоит внимательно прочитать его, выделяя самое главное и опуская второстепенную информацию: «В целях централизации закупок… могут быть созданы один или несколько органов и (или) учреждений, уполномоченные на определение поставщиков… для заказчиков, или такие полномочия могут быть возложены на уже существующие органы и (или)учреждения. Такие органы или учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков для заказчиков».

Здесь следует сделать небольшую паузу и обратится к содержанию статьи 3. Согласно пункту 3 стать 3 под определением поставщиков понимается: «… совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном… Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта».

Для простоты восприятия нагляднее всего будет продемонстрировать всю эту совокупность элементов (процедур) на схеме в хронологическом порядке.

Рисунок 2 - Элементы понятие определение поставщика

Исходя из совокупности понятий и норм Закона 44-ФЗ под централизованными закупками, следует понимать такие закупки, в которых заказчик сам не проводит процедуру определения поставщика, поскольку передал часть своих полномочий третьему лицу. Фактически заказчику направляет в специально уполномоченный орган (учреждение) потребность. Этот орган самостоятельно проводит процедуру определения поставщика (Это утверждение справедливо только для конкурентных способов осуществления закупок, поскольку в случае осуществления закупки у единственного поставщика процедура определения поставщика, по смыслу пункта 3 статьи 3, не проводится) [1]. Заказчик же заключает контракт с уже объявленным победителем.

Справедливости ради следует заметить, что объём переданных полномочий может быть значительно шире и не ограничивается только процедурой определения поставщика, но обо всём по порядку.

Виды централизации

Рассмотрим виды централизации. Классификацию видов централизации, которые описаны в статье 26 можно представить следующим образом.

1. По уровню власти:

федеральные заказчики;
заказчики субъекта Российской Федерации;
муниципальные заказчики.

2. По объёму переданных полномочий:

заказчики осуществляют закупки самостоятельно (не передают полномочия);
только на (а) определение поставщиков (ч. 1 ст. 26 Закона 44-ФЗ);
полномочия на (а) планирование закупок, (б) определение поставщиков, (в) заключение контрактов, (г) их исполнение, в том числе на приёмку поставленных товаров, результатов выполненных работ (оказанных услуг) (части 2 и 3 ст. 26 Закона 44-ФЗ).

3. По условию финансирования (централизация закупок является условием предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение):

из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (ч. 6 ст. 26 Закона 44-ФЗ);
из бюджета субъекта Российской Федерации (ч. 7 ст. 26 Закона 44-ФЗ).

4. Через трансфер полномочий на основании соглашения — «межуровневая централизация» (ч. 8 ст. 26 Закона 44-ФЗ):

уполномоченный орган субъекта Российской Федерации на основании соглашения осуществляет полномочия по определению поставщиков для муниципальных заказчиков;
уполномоченный орган муниципального образования на основании соглашения осуществляет полномочия по определению поставщиков для заказчиков соответствующего муниципального образования (Речь идёт о заключении соглашений поселений о передаче полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на уровень муниципального района).

Перечисленные полномочия могут быть возложены либо на (А) государственный орган, (Б) муниципальный орган, (В) казённое учреждение.

Следует отметить, что уполномоченных органов (учреждений), которым переданы соответствующие полномочия на территории одного субъекта или муниципального образования, может быть несколько. Например, по отраслевому принципу, когда все закупки по линии образования осуществляют министерством (департаментом) образования, а все закупи по линии здравоохранения министерство (департаментом) здравоохранения.

Совместные закупки

Говоря о централизации закупок, следует обратить внимание на довольно интересный инструмент — совместные закупки. Это эффективный способ организации закупок, основная цель которого в снижении трансакционных издержек.

Специфика совместной закупки заключается в том, что она формируется из потребностей не одного заказчика, а нескольких, имеющих потребность в одних и тех же товарах, работах или услугах. В этом случае проводится одна процедура вместо множества однотипных.

Соответственно участнику нужно подать всего лишь одну заявку, в случае победы он сможет заключить контракты со всеми заказчиками, принявшими участие в такой закупке.

Рисунок 3 - Совместные закупки

Объединяя потребности различных заказчиков, можно осуществлять закупки большими партиями. Это позволяет добиться большого снижения цены за счёт эффекта масштаба, что напрямую ведёт к экономии бюджетных средств.

Организатором совместных закупок может быть не только заказчик, но и уполномоченный орган или учреждение (п. 1 ч. 1 ст. 25 Закона 44-ФЗ).

Несмотря на то что совместные закупки, по смыслу статьи 26, нельзя отнести к самостоятельному виду централизации они могут стать довольно мощным инструментом. Проводя закупки по заявкам заказчиков, уполномоченный орган (учреждение) одновременно получает доступ к информации о потребностях, периодичности и результатах проведённых закупок. Это позволяет прогнозировать предстоящие процедуры, опираясь на объединённые данные о потребностях всех заказчиков.

Ниже приведены усреднённые значения итогов совместных конкурентных закупок, проведённых областными и муниципальными заказчиками Калужской области в период 2021–2023 гг.

Таблица 1 - Процент экономии по итогам совместных закупок областных и муниципальных заказчиков

Таблица 2 - Процент экономии по итогам совместных закупок областных заказчиков

Таблица 3 - Процент экономии по итогам совместных закупок муниципальных заказчиков

Таблица 4 - Доля конкуренции по итогам совместных закупок областных и муниципальных заказчиков

Таблица 5 - Доля конкуренции по итогам совместных закупок областных заказчиков

Таблица 6 - Доля конкуренции по итогам совместных закупок муниципальных заказчиков

Централизация закупок в Калужской области

Калужская область представляет собой довольно интересный объект исследования. Дело в том, что на территории области реализованы сразу несколько видов централизации.

Министерство конкурентной политики Калужской области

Все конкурентные процедуры определения поставщиков для областных заказчиков осуществляет Министерство конкурентной политики Калужской области. Полномочия на выбор поставщиков для органов исполнительной власти, казённых, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий закреплены постановлением от 20.12.2013 № 712. Для остальных государственных заказчиков, не входящих в эти категории, полномочия установлены постановлением от 06.06.2014 № 346. Здесь речь идёт о государственных органах, не относящихся к исполнительной ветви власти: Законодательное собрание Калужской области, Избирательная комиссия Калужской области, Контрольно-счётная палата Калужской области, Служба по организационному обеспечению деятельности мировых судей Калужской области и тому подобное.

Рисунок 4 - Закупки через министерство конкурентной политики Калужской области

Таблица 7 - Сравнение показателей по итогам закупок федеральных заказчиков и заказчиков Калужской области, организатором для которых выступило министерство конкурентной политики Калужской области

В таблице 7 приведены итоги закупок за 2021–2023 гг. для федеральных заказчиков, расположенных на территории Калужской области и заказчиков Калужской области, организатором которых выступило Министерство конкурентной политики Калужской области.

Государственное казённое учреждение Калужской области «Служба единого заказчика»

Вторым шагом к централизации стало создание Службы единого заказчика (далее — СЕЗ), учреждённой постановлением Правительства Калужской области от 22.12.2017 № 778. В отличие от предыдущей модели, где министерство конкурентной политики было ответственно только за определение поставщиков, СЕЗ наделена более широкими полномочиями. Она действует как единый заказчик для областных органов власти и казённых учреждений, обладая правом не только на выбор поставщиков, но и на планирование закупок, а также заключение и исполнение контрактов. Важно отметить, что СЕЗ также осуществляет свои закупки через министерство, согласно постановлению от 20.12.2013 № 712, что подчёркивает её статус заказчика.

Кроме того, дифференциация заказчиков СЕЗ не ограничивается только по их организационно-правовой формой, по заранее определённому списку, но и по номенклатуре товаров, работ и услуг. Сотрудничество осуществляется исключительно с исполнительными органами власти и казёнными учреждениями на основе перечня, утверждённого постановление Правительства от 22.12.2017 № 778. Такой перечень определяется и утверждается министерством конкурентной политики Калужской области [2].

Рисунок 5 - Закупки через СЕЗ

Закупки для Калуги и Обнинска

Как уже сказано выше, один из видов централизации достигается через трансфер полномочий муниципальных заказчиков уполномоченному органу или учреждению более высокого уровня.

Именно таким образом были централизованы закупки муниципальных заказчиков городов Калуги и Обнинска. С этой целью были подписаны соглашения, которые впоследствии были ратифицированы [3, 4].

Рисунок 6 - Схема закупок муниципальных закзачиков Калуги и Обнинска.

Фонд имущества Калужской области

Говоря об организации процесса закупок, следует отметить ещё одного фигуранта закупок — специализированная организация. Её задачи и полномочия подробно раскрыты в статье 40 Закона 44-ФЗ. Так, согласно пункту 1

«заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе для разработки документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке), размещения в единой информационной системе и на электронной площадке информации и электронных документов, предусмотренных настоящим Федеральным законом, направления приглашений, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Вдумчивый читатель заметит: «Прошу прощения, но в данной классификации видов централизации отсутствует упоминание о какой-либо специализированной организации».

Всё так, но при беглом прочтении статьи 40 существует соблазн отнести такую форму организации закупочного процесса к ещё одному виду централизации, что было бы ошибкой.

Дело в том, что в отличие от централизации, по правилам статьи 26, заказчик не передаёт специализированной организации свои полномочий. Такая организация привлекается на основе контракта для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя).

Фактический заказчик заключает со специализированной организацией агентский договор.

«По агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала» (п. 1 ст. 1005 Гражданского кодекса РФ) [5].

«Специализированная организация осуществляет указанные в части 1 настоящей статьи функции от имени заказчика. При этом права и обязанности в результате осуществления таких функций возникают у заказчика» (ч. 3 ст. 40 Закона 44-ФЗ).

Существует ещё ряд принципиальных отличий не позволяющих отнести соглашение со специализированной организации к одному из видов централизации.

Комиссия

Согласно положениям статьи 26 заказчик передаёт полномочия по определению поставщиков уполномоченному органу (учреждению). Для реализации возложенных полномочий уполномоченному органу (учреждению) необходимо создать комиссию по осуществлению закупок (ст. 39 Закона 44-ФЗ). Важно не то, кто входит в эту комиссию, а кто её создаёт, а создаёт её именно уполномоченный орган (учреждение). При желании войти в неё могут и представили заказчика. Но решение об итоговом составе комиссии всегда остаётся за уполномоченным органом. Пожелания заказчика о включении в состав комиссии его сотрудников могут остаться только пожеланиями.

В случае, когда заказчик прибегает к помощи специализированной организации, создание комиссии остаётся его обязанность (ч. 1 ст. 40 Закона 44-ФЗ).

Ответственность

Опять же, по правилам статьи 26, при передаче полномочия вместе с правами уполномоченному органу (учреждению) переходят и обязанности, а равно ответственность.

В случае со специализированной организацией заказчик продолжает нести ответственность «за вред, причиненный физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком на основе контракта» (ч. 4 ст. 40 Закона 44-ФЗ).

Сохранение права проводить конкурентные закупки самостоятельно

Кроме того, передача полномочий по правилам статьи 26 оформляется соответствующими нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми заказчик утрачивает право на проведение конкурентных закупок. Для возврата в изначальное состояние необходимо изменение или отмена принятых актов.

Согласно статье 40 заказчик сам определяет перечень закупок, их регулярность и объём функций, поручаемых иждивению специализированной организации.

Таблица 8 - Объём передаваемых полномочий и ответственности при разных способах централизации.

Тем не менее, на территории Калужской области реализована и такая форма организации закупок. С июля 2008 года Фонд имущества Калужской области оказывает услуги по организации и проведению закупок на основании заключённых договоров (контрактов) [6, п. 2.2.3].

Калугафармация

Ещё одним способом оптимизации закупок на территории Калужской области, демонстрирующим отраслевой подход к их организации, стало наделение государственного унитарного предприятия «Калугафармация» полномочиями единственного поставщика по поставке лекарств, медицинских изделий и оказанию услуг по их содержанию, а также выполнению работ по ремонту и техническому обслуживанию медицинских изделий для нужд органа исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения и медицинских организаций Калужской области, подведомственных органу исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения [7, 8].

Эта модель взаимодействия представляет собой процесс, при котором медицинские учреждения, такие как больницы, заключают контракты на поставку лекарственных средств исключительно с «Калугафармацией», действующей в роли единственного поставщика. Задачей «Калугафармации» является обеспечение выполнения этих контрактов. Преимуществом такой организации процесса является то, что «Калугафармация» функционирует как центр компетенции, что позволяет уменьшить трансакционные издержки и собрать потребности заказчиков, следуя отраслевому подходу.

Рисунок 7 - Закупки через ГП «Калугафармация».

Выводы

Проведенные исследования показали, что применение централизованного подхода в процессе закупок является эффективным инструментом для улучшения использования бюджетных средств и повышения эффективности в сфере государственного управления. Основным достоинством этой стратегии является возможность уменьшить объём административных процедур и бюрократии, связанных с выполнением множества раздельных закупок. Это приводит к значительной экономии времени и ресурсов сотрудников, что, в свою очередь, выступает ключевым аспектом экономии государственного бюджета.

Более того, уполномоченные органы и учреждения обладают всеми необходимыми знаниями и опытом для проведения закупок наиболее эффективным образом. Это включает в себя выбор оптимальных процедур закупок, оптимизацию спецификаций для товаров, работ и услуг, что также способствует более рациональному распределению бюджетных средств.

Централизация процесса закупок также способствует увеличению уровня прозрачности и контроля [9, 10].

В итоге централизация закупок способствует не только непосредственной экономии бюджетных средств за счёт лучших цен и снижения издержек, но и обеспечивает более эффективное, прозрачное и качественное удовлетворение государственных и муниципальных нужд.

Список литературы

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 24.06.2024).
Приказ министерства конкурентной политики Калужской области от 25.01.2018 № 23 м // Сайт «Газеты Калужской области „Весть“ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет [Электронный ресурс]. URL: https://www.vest-news.ru/files/docs/2018/02/23m.doc (дата обращения: 24.06.2024).
Закон Калужской области от 27.06.2019 № 485-ОЗ «Об утверждении заключения соглашения между Калужской областью и муниципальным образованием „Город Калуга“ об осуществлении министерством конкурентной политики Калужской области полномочий Городской Управы города Калуги на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)»// Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000201907020025 (дата обращения: 24.06.2024).
Закон Калужской области от 30.09.2019 № 496-ОЗ «Об утверждении заключения соглашения между Калужской областью и муниципальным образованием „Город Обнинск“ об осуществлении министерством конкурентной политики Калужской области полномочий Администрации города Обнинска на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000201910030007 (дата обращения: 24.06.2024).
Гражданский кодекс Российской Федерации (ред. от 22.03.2024) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: hhttps://ivo.garant.ru/#/document/10164072 (дата обращения: 24.06.2024).
Устав Бюджетного специализированного учреждения Калужской области «Фонд имущества Калужской области» // Официальный сайт Фонда имущества Калужской области [Электронный ресурс]. URL: https://fondim.kaluga.net/files/about-documents/ustav_fonda_im.pdf (дата обращения: 24.06.2024).
Закон Калужской области от 26.04.2018 № 321-ОЗ «О полномочиях государственного предприятия Калужской области „Калугафармация“ на оказание услуг, закупка которых осуществляется у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000201804280007 (дата обращения: 24.06.2024).
Закон Калужской области от 25.09.2023 № 409-ОЗ «О полномочиях государственного предприятия Калужской области „Калугафармация“» // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000202309270024 (дата обращения: 24.06.2024).
Эффективное исполнение закупок — централизованные закупки // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/news/7905 (дата обращения: 24.06.2024).
ФАС в СМИ: в ОНФ обсудили централизацию закупочной деятельности // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/publications/2193) (дата обращения: 24.06.2024).