Карантин за свой счет: почему противоэпидемические меры властей граничат с правовым нигилизмом
Есть все основания полагать, что de facto на территории Москвы введен карантин, хотя de jure он не объявлялся. Разница в том, что закон о карантине, в отличие от закона, на который сослался мэр Москвы, предусматривает полное возмещение причиненного предпринимателям ущерба
ВОЗ объявила о пандемии коронавируса, и вслед за другими странами российские власти принимают меры по предотвращению развития эпидемии на территории страны. Оценку целесообразности, своевременности и разумности принятых президентом РФ и главами регионов мер оставим экономистам, социологам, медикам и философам. Порассуждаем о том, кто по действующему закону должен компенсировать все те беспрецедентные имущественные потери, которые экономика и граждане несут в результате объявленных мер — бизнес или государство?
Содержательно принятые меры сводятся к следующему:
- объявление так называемых нерабочих дней с сохранением зарплаты работникам за счет работодателя;
- приостановление деятельности предприятий отдельных отраслей (общественного питания, розничной торговли непродовольственными товарами, ряда услуг);
- ограничение свободы передвижения граждан, что препятствует нормальной деятельности предприятий всех отраслей.
Численность занятого населения РФ в феврале 2020 года составляла 71,1 млн человек, при среднемесячной заработной плате 46 674 рублей, таким образом, совокупный объем фонда оплаты труда в месяц в РФ составляет порядка 3,3 трлн рублей в месяц. Нетрудно посчитать, во что обойдется работодателю такая противоэпидемическая мера. Приходится признать, что имущественным правам субъектов нанесен существенный, если не сокрушительный ущерб. А размер убытков от «приостановки» экономики сейчас просто невозможно подсчитать.
Теперь попробуем оценить нормативные акты, на основании которых все эти меры приняты, с позиций de jure и de facto.
Гражданские права могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В преамбуле указов президента РФ от 25.03.2020 № 206 и от 03.04.2020 № 239, установивших нерабочие дни, нет ссылок на какие-либо законы, но сказано, что указ принимается в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории РФ. Ситуационный повод принятия решения обозначен здесь совершенно определенно. Закон «О чрезвычайном положении» предусматривает и эпидемии как основание для введения чрезвычайного положения (п. «б» ст. 3), и мобилизацию ресурсов любых организаций, и изменение режима их работы. Все эти меры, которые вводятся указами без ссылки на закон, de facto являются мерами чрезвычайного положения, применяемыми в связи с эпидемиями (п. «в» ст. 13 Закона о ЧП). Президент РФ имеет полномочия их вводить. Поэтому организации, чье имущество и ресурсы использовались для реализации чрезвычайных мероприятий, должны иметь право на возмещение причиненного ущерба за счет бюджета (ст. 3 Закона о ЧП), несмотря на то, что de jure чрезвычайное положение не вводилось.
Указы мэра Москвы от 29.03.2020 № 34-УМ и от 04.02.2020 № 39-УМ, сохраняя режим повышенной готовности, запрещают москвичам выходить из дома, приостанавливают деятельность организаций в ряде отраслей или создают труднопреодолимые препятствия для нормальной работы организаций в остальных отраслях. Однако указы приняты со ссылкой на непрофильный Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», куда в срочном порядке вносились изменения, чтобы распространить его действие и на случаи эпидемии и расширить полномочия исполнительных властей по введению ограничительных мер. Этот закон определяет порядок финансирования деятельности исполнительной власти в режиме чрезвычайной ситуации, отдельных выплат гражданам по усмотрению властей, но не устанавливает никаких бюджетных обязательств по компенсаций убытков организаций и граждан. По этому образцу действуют главы и других регионов страны.
В условиях эпидемиологической угрозы особая роль в ее предотвращении отводится структурам исполнительной власти, профессионально отвечающим за санитарно-эпидемиологическое благополучие территории. Главный санитарный врач г. Москвы предписал правительству Москвы утвердить ряд мероприятий профилактического и противоэпидемиологического характера, включая запрет для граждан покидать места проживания (Предписание от 29.03.2020 № 1П). Именно такое предписание формально и содержательно служит основанием для введения в регионе карантина на основании Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», где под карантином подразумеваются особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (ст. 1). Эти меры и содержатся в указах мэра № 34-УМ и 39-УМ. Иначе говоря, есть все основания полагать, что de facto на территории Москвы введен карантин на основании Закона о СЭБ, хотя de jure он не объявлялся. По странному стечению обстоятельств, именно этот закон, в отличие от закона, на который сослался мэр Москвы, предусматривает возмещение в полном объеме вреда, причиненного индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (ст. 9 Закона о СЭБ).
В связи с этим возникает ряд важных вопросов о том, зачем власти демонстрируют столь вызывающий правовой нигилизм. Могут ли президент и исполнительная власть, реализуя свои полномочия, отказываться от исполнения сопутствующих этим полномочиям обязательств и для этих целей выходить за рамки закона? Лишаются ли российские граждане и организации права на имущественную компенсацию причиненного карантином вреда только лишь потому, что формально чрезвычайное положение и карантин не вводились, а вместо них объявлен режим повышенной готовности и «самоизоляции»?
Вообразим на минуту, что мы живем не в декларативном, а в реальном правовом государстве, с действительно независимой судебной властью, и проигнорируем тот факт, что тогда подобное пренебрежение законом было бы невозможно. В этом случае граждане и организации могли бы защитить нарушенные права, руководствуясь тем, что:
- никакие чрезвычайные обстоятельства не дают властям права действовать в обход закона и оправдывать злоупотребления соображениями общественного блага, ограничивать гражданские права, не предоставляя соразмерных гарантий в ответ;
- законы о чрезвычайном положении и санитарно-эпидемиологическом благополучии, предусматривающие возможность временного ограничения гражданских прав, одновременно устанавливают гарантии полного возмещения вреда, уравновешивающие последствия ограничения гражданских прав. Эти гарантии восстановления нарушенных прав должны быть применены, даже если власти формально не руководствовались законами, подлежащими применению;
- любой вред, причиненный незаконными действиями властей, должен возмещаться за счет казны по правилам гражданского законодательства.
Здесь уместным будет вспомнить Постановление КС РФ от 31.07.1995 № 10-П, в котором суд оценивал на соответствие конституции РФ меры, принятые президентом и правительством РФ для урегулирования положения в Чечне. Несмотря на то что суд поддержал руководство страны, сказав, что экстраординарная ситуация оправдывает создание специального режима, не предусмотренного законом о чрезвычайном или военном положении, семь (!) судей выразили в особых мнениях противоположную позицию. Судья В. Д. Зорькин, в частности, сказал следующее:
«...Экстраординарность бывает разного рода и предполагает, соответственно, применение разных мер реагирования на нее. Для реагирования на экстраординарные ситуации у президента <…> и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом. <…> Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. <…> И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов. <…> А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя».