«Россия осталась один на один с сильной оргпреступностью и влиятельными олигархами»

Джефф Малган – о развилке государственных стратегий. Одни ведут к процветанию, другие – к деградации

Книгу «Искусство государственной стратегии. Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага» (дополненное переиздание выходит в Издательстве Института Гайдара) написал Джефф Малган, известный британский стратегический консультант, обладающий впечатляющим списком академических регалий, в прошлом работавший в правительстве Ее Величества. Глава Счетной палаты Алексей Кудрин в предисловии называет работу Малгана «книгой для вдумчивого чтения с блокнотом», отмечая при этом, что автор «не фокусируется на лайфхаках и отдельных приемах государственного управления, а предлагает методологию, тщательно собранное и систематизированное знание».Сам Малган убежден, что хороших стратегов отличает не отсутствие просчетов, а способность их трезво анализировать. Ведь «чем неожиданнее реакция окружающего мира на наши действия, тем глубже извлекаемые нами уроки». Стратегические уроки России? Хотя целью книги, вышедшей на Западе больше десяти лет назад, ни в коей мере не являлось препарирование опыта РФ, автор пишет о нем с нескрываемым разочарованием. Рейтинги эффективности правительств, по его мнению, тесно коррелируют с рейтингами коррупции Transparency International, а Россия, где, как отмечает Малган, «личное состояние премьер-министра Путина, по некоторым данным, равняется десяткам миллиардов [долларов]», здесь традиционно среди аутсайдеров.Это, разумеется, не означает, что в стране не пишутся объемные и прогрессивные по духу программы стратегического развития. Проблема в другом: даже самые проработанные и многообещающие документы недорого стоят, если никто не собирается воплощать то, что в них написано. «Оказавшись в начале 2000-х гг. в Москве, – вспоминает Малган, – я встречался с ведущими политиками и министрами правительства России. На одном из совещаний меня познакомили с весьма впечатляющей (и в высшей степени реформистской) экономической стратегией. Но только ближе к концу мероприятия один из присутствующих сообщил, что эта стратегия уже была официально одобрена лет десять назад, вот только до ее осуществления дело так и не дошло».

Одно из важнейших различий государственных и бизнес-стратегий является время. В бизнесе будущее рассчитывается путем дисконтирования последовательных и точных рыночных показателей. Cтавка дисконтирования устанавливается в зависимости от альтернативной стоимости капитала, определяющей, на сколько подешевеют $100 через пять лет. Исходя из этого и принимаются инвестиционные решения. «Экспоненциальная ставка дисконтирования» открывает возможность использования очень строгого метода принятия решений относительно будущего. К тому же общеизвестно, что в долгосрочном плане стоимость стремится к нулю: с точки зрения актуального состояния рынка актив, который не будет реализован в течение 50 лет, полностью утратит ценность (при ставке дисконтирования 5% нынешние $100 через 50 лет будут стоить всего $7,69).

И наоборот, в государственном секторе имеют место самые разные оценки будущей стоимости, несмотря на то, что министерство финансов, изучая проекты строительства дорог или аэропортов, может пользоваться стандартными ставками дисконтирования. Некоторые теоретики описывают принятие решений государственными органами как «гиперболическое» дисконтирование, когда вначале ставка дисконтирования устойчиво снижается, а затем ее уровень стабилизируется.

С другой стороны, многие государственные решения принимаются, скорее, исходя из соображений ответственного руководства или попечительства, когда приоритет отдается возможности оставить после себя более значительный набор активов, нежели тот, что был получен от предшественников (что как раз и входит в строгое понимание устойчивого развития), а не автоматического выбора в пользу сегодняшнего потребления над потреблением будущим. Как правило, принятие высоких социальных обязательств ведет к снижению и даже полному отказу от использования ставок дисконтирования. Вот почему родители счастливы, оставляя детям большое наследство, а сплоченные сообщества автоматически ограничивают текущее потребление ради будущего.

Еще одно, ⁠более ⁠тонкое различие состоит в том, что у государства нет иного выбора, ⁠кроме как более активно участвовать ⁠в стратегических разработках, чем это принято в бизнесе или неправительственных организациях. ⁠Государство просто не может рассматривать ⁠каждое событие и ситуацию как уникальные. Вместо этого обобщения ⁠воплощаются в законах, программах, принципах и протоколах: конечно, право на применение общих правил проистекает едва ли не из определения государства (или, как говорил Альфред Норт Уайтхед, преимущество цивилизации состоит в том, что она позволяет «увеличить количество операций, которые мы производим, даже не задумываясь о них»).

Нельзя не отметить, что в одном не слишком очевидном отношении деловое мышление способно оказаться полезным при разработке государственной стратегии. В бизнесе стратегический процесс довольно часто начинается с анализа организационных возможностей, после чего переходят к рассмотрению перспектив их применения для создания как можно большей ценности. Это в полной мере относится к ситуации, когда компания, выпускавшая некогда, скажем, провода и кабели, превращается в производителя мобильных телефонов (как это сделала Nokia). Разработка государственной стратегии традиционно осуществляется в прямо противоположной последовательности. Она начинается с установления целей, в зависимости от которых проектируются соответствующие организации и программы, и рассматривает все дополнительные возможности как угрозу для генеральной линии. Поиск чиновниками новых направлений деятельности часто рассматривается как нарушение принятых правил. Но и политики, и официальные лица зачастую действуют как предприниматели, находящиеся в поиске спроса, и вступающие в диалог с обществом, цели которого могут относительно легко изменяться.

Не так давно вышел рейтинг эффективности правительств различных стран, подготовленный Всемирным банком. Показательно, что большинство представленных в верхней его части государств отличаются не только высокими текущими результатами деятельности правительств, но и серьезным подходом к стратегиям. Один из самых интересных примеров – возглавляющая рейтинг Дания. Датское общество многого требует от своего правительства, но и отдает ему немало (этот вклад измеряется долей государственного сектора в ВВП).

Впрочем, инвестируемые обществом деньги приносят высокую отдачу: Дания постоянно находится в верхней части международных рейтингов по уровню ВВП и занятости, а также социальным и экологическим показателям. Последовательная эффективная стратегия правительства страны позволила Дании преодолеть последствия экономических потрясений 1980-х гг., сохранив очень высокий уровень социального обеспечения граждан.

Говоря словами недавнего датского «Руководства для премьер-министров»: «Основная цель состояла в том, чтобы превратить Данию в одну из самых конкурентоспособных в мире экономик. Она была достигнута посредством жесткого контроля над экономикой и координации политики вплоть до мельчайших деталей в сфере занятости, на рынке труда и в образовании». Важнейшую роль сыграло согласие политических партий, означавшее возможность осуществления последовательной стратегии на протяжении более чем 20 лет, а также широкий консенсус в других областях, от заботы о детях до улучшения экологической ситуации.

Не меньшие усилия в стратегической сфере прикладывали и другие представленные в рейтинге страны. Например, Финляндия. В Швейцарии государственные служащие высокого ранга прошли обязательное обучение использованию формальных стратегических методов. Норвегия продемонстрировала один из наиболее разумных подходов к использованию доходов, которые приносил ей экспорт невозобновляемых природных ресурсов, а также немалое мужество в преобразовании таких областей, как гендерное равенство и охрана окружающей среды. В сравнении с другими странами Нидерланды гораздо дальше продвинулись в придании процессам принятия решений ориентации на будущее. До начала мирового финансово-экономического кризиса конца 2000-х гг. Исландия позиционировала себя как мировую лабораторию, как страну, в которую будущее приходит раньше других. Другие впечатляющие примеры стратегий, направленных на достижение целей высокого порядка, включают в себя:

• сингапурскую стратегию превращения страны в ведущую экономическую силу. Она осуществляется с 1960-х гг. и до настоящего времени с учетом ограничений, присущих квазидемократическому городу-государству;
• египетскую стратегию сокращения детской смертности;
• кубинскую стратегию развития государственной системы здравоохранения, что позволило значительно снизить показатели смертности населения (сегодня они ниже, чем в гораздо более богатых, нежели Куба, странах);
• немецкую стратегию восстановления Восточной Германии, которая, несмотря на ряд проблем, рассматривается сегодня в качестве одного из наиболее успешных примеров национального воссоединения в истории;
• стратегию Франции по оказанию влияния на ЕС, демонстрировавшую удивительно высокую эффективность на протяжении длительного времени (построение европейской системы управления по французскому образцу);
• американскую стратегию сдерживания СССР, которая привела к полному, неожиданному для всех успеху, когда холодная война закончилась распадом Советского Союза;
• американскую стратегию превращения доллара в основную валюту глобальной экономики;
• ливанскую стратегию восстановления разрушенной в ходе гражданской войны экономики, успешную, несмотря на постоянное вмешательство в жизнь страны двух гораздо более сильных соседей – Израиля и Сирии;
• китайскую стратегию долгосрочного экономического роста, небывалого в мировой истории по свой продолжительности, или политику рождаемости (семья имеет право на одного ребенка), позволившую добиться сокращения роста численности населения на 400 млн человек;
• новозеландскую стратегию более справедливого обращения с коренным населением страны – племенами маори;
• угандийскую стратегию ограничения распространения ВИЧ/СПИДа;
• реализуемую в разных странах политику повышения рождаемости, включая французскую практику предоставления детских пособий семьям, в которых родился второй ребенок (с 2005 г. семьи с тремя детьми получают дополнительную материальную поддержку), и еще более амбициозные планы Сингапура по стимулированию рождаемости в семьях выпускников вузов (включая поддерживаемые государством службы знакомств);
• исландские стратегии реформирования рынка труда, включая предоставление работы школьникам и членам больших семей.

Можно было бы привести множество других примеров, но и этот краткий перечень позволяет сделать вывод о широчайшем диапазоне государственных стратегий высокого уровня. Однако решение такого высокого уровня задач становится настолько всепоглощающим, что лишь немногие страны в состоянии реализовать больше двух или трех из них за раз. В других случаях цели могут быть более скромными, например:

• создание в Австралии научной базы в рамках экономической стратегии, направленной на переориентацию страны с природных ископаемых, как основного сравнительного преимущества, на человеческий капитал;
• повышение уровня занятости в Дании;
• регулирование городской миграции в Китае (приморские районы) или борьба с коррупцией;
• развитие меритократического принципа формирования государственной службы в Мексике;
• стратегия строительства системы скоростных железных дорог во Франции;
• широкое распространение программ заботы о детях, направленных на сокращение подростковой преступности. По американским данным, они оказались в три раза эффективнее по затратам, чем «закон трех страйков» (Three strikes laws объединяет законодательные акты на уровне отдельных штатов, на основании которых местные суды должны приговаривать тех, кто совершил три серьезных преступления, к длительным тюремного срокам. – Republic).

Все перечисленные выше стратегии, в целом, оказались успешными. Но некоторые из них, ставшие в последние годы наиболее известными, закончились едва ли не катастрофически. Определенно, большинство людей лучше учатся на собственных ошибках, а не на достижениях. Когда император Японии в обращении к народу в связи с окончанием Второй мировой войны произнес знаменитые слова, что «ситуация на фронтах сложилась не совсем в пользу Японии», это был пример типичной реакции на катастрофу стоявшего у кормила власти ее непосредственного виновника. По иронии судьбы поражение в войне стало для Японии началом периода беспрецедентного процветания и свободы. Возглавлявшееся императором правительство быстро училось, а его деятельность была полностью перестроена.

Еще один недавний пример громкого провала – осуществлявшаяся в 1990-х гг. в России программа реформ. Стратегия была разработана группой экономистов из Гарвардского университета (прежде всего, Джеффри Саксом и Андреем Шлейфером), сотрудниками Всемирного банка и ВМФ. На ее реализацию правительство США выделяло крупные денежные суммы. Центральной идеей стратегии была шоковая терапия, согласно которой правильная последовательность сильных воздействий должна была обеспечить переход от плановой коммунистической экономики к капиталистическому рынку. Предусматривалось введение рыночных цен, резкое сокращение государственных расходов и приватизация государственных активов. Программа проектировалась с тем расчетом, чтобы запустить механизм быстрого экономического роста. Но вместо этого ВВП России сократился едва ли не на 50% (беспрецедентный для мирного времени спад в столь крупной экономике). Одновременно уровень бедности вырос с 10% до 25%. Ухудшились практически все социальные показатели. Страна осталась один на один с сильной оргпреступностью и влиятельными олигархами. В 1998 г. курс рубля снизился на 70%. Причинами провала стратегии были неправильный подход к человеческому труду (грубый индивидуализм неоклассической экономики – это лишь умозрительная модель), ошибочные в своей основе установки, а также крайне неудачное осуществление преобразований.

Необычность рассматриваемого нами примера России заключается в том, что результаты исполнения стратегии были прямо противоположны первоначальным намерениям. К этой же категории относится и японский экспансионизм, а также, по мнению некоторых, американо-британское вторжение в Ирак в 2003 г., преследовавшее цель обуздания и ликвидации терроризма и установления демократической власти в регионе (в противовес Ирану и Сирии). К моменту написания книги Ирак стал едва ли не самой крупной ареной террористической активности, а вмешательство ��рана и Сирии в его внутренние дела достигло невиданного прежде масштаба.

Провалы оказываются весьма поучительными потому, что они снова и снова напоминают нам об отличительных чертах правильной стратегии. Причинами катастроф – от поражения Японии во Второй мировой войне до экономического сжатия в России – были грубые просчеты, которые к тому же были некритически восприняты теми, кто находился у власти. Эти стратегии были изначально обречены на провал в силу ошибочных предположений, базировавшихся на недостоверных данных. К тому же планирование действий на случай возможного альтернативного развития событий было абсолютно неадекватным. И наконец, возникавшие проблемы усугублялись неспособностью быстро учиться на допущенных ошибках.

Republic