Какие формы может принимать местное самоуправление: опыт Хабаровского края

Вопрос, который был вынесен на обсуждение онлайн-дискуссии 18 ноября, столь широк, что было наивно ожидать, чтобы в тот раз «родился» какой-то «общенациональный проект» для местного самоуправления — и это хорошо, а не плохо. С другой стороны, для меня важно, что в беседе прозвучали важные для меня тезисы — о приоритете местных сообществ в определении форм их самоуправления, о максимальном, по возможности, приближении полномочий к местному уровню, о явной чрезмерности размеров государственного и муниципального сектора в экономике. Вывод о невозможности жёсткого общеобязательного подхода к организации местного самоуправления в разных регионах страны — ценный результат нашего общения.

Полагаю, что на фоне прозвучавших общих тезисов полезно будет представить вниманию сообщества некоторые детали, связанные с развитием местного самоуправления на Дальнем Востоке. С одной стороны, это поможет понять, что российское местное самоуправление рановато хоронить. С другой же стороны, я рассчитываю на ответные публикации заинтересованных жителей других российских (а может быть, и не только российских) регионов, которые помогли бы сопоставить конкретные процессы, которые протекают там и здесь. Необходимо отдавать себе отчёт, что тотальный алармизм в стиле «всё пропало» содержит в себе одну опасность — он легко превращается в «дымовую завесу», за которой общество рискует не рассмотреть критически важные детали происходящего.

Например, совсем недавно (в ноябре) политизированная часть хабаровских социальных сетей дебатировала предполагаемую «отмену муниципальных выборов» на территории края, которая казалась тогда вполне возможной и осуществимой. Фактически речь шла о законопроекте, который в это время находился на рассмотрении в краевой Думе — он был посвящён изменению модели избрания глав муниципальных образований в регионе.

Тон обсуждения был столь алармистским, что я вскоре понял, что многие его участники, охваченные эмоциями, просто не знакомы с содержанием, собственно, документа, послужившего предметом спора. Я уверен, что в такой атмосфере не могли быть выработаны связные общественные позиции по конкретным деталям реформы. Высокая «болезненность» темы сыграла злую шутку — вместо формирования конкретных требований о способах формирования муниципальной власти, самые «громкие» телеграмм-каналы принялись искать виноватых в «попрании демократии». Разумеется, всё это плохо сказалось на формировании местного сообщества: группа людей, лишившаяся способности формулировать свою позицию, сообществом не является.

Уверяю вас, самое интересное в этой истории — это детали, и сейчас я предлагаю обратить на них внимание. Отправная точка, с которой началось развитие этого политического сюжета, находится в статье 3 краевого закона «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления». В соответствии с ней главы городских округов и муниципальных районов до последнего времени избирались только на прямых выборах, порядок проведения которых устанавливается уставами поселений.

20 октября Постоянный комитет Законодательной Думы Хабаровского края по вопросам государственного устройства и местного самоуправления внёс на рассмотрение краевого парламента проект закона, который предлагал полностью передать вопрос о порядке избрания глав муниципальных образований на усмотрение представительных органов самих этих муниципальных образований.

Предполагается, что теперь города и районы смогут сами решить — будут ли их главы избираться на прямых выборах, непосредственно гражданами, или они будут избираться представительными органами данных муниципальных образований (районными, городскими собраниями депутатов). Выбранный вариант (один из двух) должен быть закреплён в Уставе каждого муниципального образования. Здесь следует оговориться, что предложенный порядок лежит в рамках, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" — это одна из тех вариаций, которые, в разных сочетаниях, будут повторяться от области к области, в зависимости от их регионального законодательства.

Когда законопроект был представлен общественности, он вызвал немалое бурление! Само по себе допущение, что главы некоторых муниципалитетов на территории края могут быть избраны не напрямую гражданами, а местными собраниями депутатов (из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса), спустило целую лавину гневных комментариев, адресованных в основном председателю краевой Думы Ирине Зикуновой.

К сожалению, большая общественная страсть сопровождалась малым вниманием к конкретике. Буду откровенен, в тот момент, когда «волна возмущения» достигла своего пика, я, например, тоже не решился бы активно отстаивать мысль о том, что избрание городского или районного головы местным собранием депутатов — это, в принципе, обсуждаемая модель демократического формирования муниципальной власти. В ней нет ничего такого, что нарушало бы принцип разделения властей.

Конечно, в законопроекте есть оговорка о том, что в таком случае он избирается «из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией». Вводимый порядок вызывает немалые подозрения, что пассивное избирательное право может быть нарушено на стадии «конкурсной комиссии». Однако с другой стороны, скандальный законопроект, формально говоря, не обязывает муниципальные образования вводить у себя именно такой порядок — сомневающиеся вольны оставить у себя прямые выборы. И уж, во всяком случае, «конкурсная комиссия» и всё, что с ней связано, заслуживали того, чтобы быть предметом общественных дебатов наряду с остальными деталями.

Одновременно с законопроектом была опубликована пояснительная записка, которая призвана сообщить urbi et orbi обо всех смыслах предлагаемых новаций, явных и потаённых. В ней сообщается, что новый закон обеспечит экономию средств местных бюджетов на проведение избирательных кампаний. Вот какие нехитрые мотивы двигали инициаторами текущих изменений — им жалко бюджетных денег. Ну, по крайней мере, это главное, что они имеют сообщить избирателям по этому поводу. Правда, авторы закона в то же время ссылаются и на то, что внесение изменений в муниципальные Уставы будет возможно только с учетом мнения жителей соответствующего городского округа, муниципального района, и поэтому демократия в этом случае ничуть не пострадает. Ну, по крайней мере, не должна пострадать.

Забавная подробность: в течении ноября в адрес Законодательной Думы Хабаровского края поступили письма от собраний депутатов Охотского, Николаевского, Ванинского, Комсомольского муниципальных районов, а также района имени Полины Осипенко. Все эти письма содержат в себе поддержку и одобрение рассматриваемого законопроекта. Среди них я бы выделил письмо из Ванино потому что там много всего красивого, но пара абзацев столь хороши, что я не могу удержаться и процитирую их здесь дословно, вот они: «На сегодняшний день у ряда муниципальных образований Хабаровского края предусмотрен безальтернативный способ выборов — напрямую избирателями. Однако, закрепление данного способа в качестве единственного не дает оснований считать его более эффективным в решении вопросов местного значения и, соответственно, отвечать истинным потребностям избирателей, так как зачастую такие выборы проходят в зависимости от личных симпатий населения.

Способ избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, дает возможность выбора кандидата, который имеет значительный опыт работы в конкретных отраслях народного хозяйства, и может оперативно решать проблемы муниципального образования». (конец цитаты)

24 ноября закон был принят краевой Думой.

Сейчас уместно вспомнить, что принятая законодательная «новация» отнюдь не нова. Более того, «что-то в таком духе» носилось в хабаровском воздухе несколько лет — подобный законопроект уже рассматривался региональным парламентом в октябре 2018 года. Тогда инициатором рассмотрения была Комсомольская-на-Амуре городская Дума, которая воспользовалась своим правом законодательной инициативы. Формулировки проекта тогда отличались, но по своему духу он был близок нынешнему — предлагалось, чтобы новый краевой закон позволил устанавливать порядок избрания глав городских округов уставами муниципальных образований в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Пояснительная записка к законопроекту трёхлетней давности тоже ссылалась на необходимость экономии бюджетных средств. Впрочем, мне и тогда и сейчас очевидно, что самым важным последствием этих юридических новаций, которые всё-таки были приняты со второго раза, станет существенное повышение роли и значимости местных представительных органов власти.

Муниципальные собрания депутатов в крае получили новые властные полномочия. Во-первых, это проявится на уровне изменения Уставов муниципальных образований в части установления порядка избрания их глав. Депутатов допускают немного ближе к формированию самих «правил игры». Во-вторых там, где избрание районного главы ляжет непосредственно на народных избранников, их значимость возрастёт и в сфере буквального формирования муниципальной власти. В общем, письма с поддержкой, поступившие из районных легислатур, отнюдь не случайны. Конечно, можно заподозрить, что их подписание могло быть инициировано краевыми властями, но это как раз тот случай, когда районных депутатов не нужно было просить дважды.

Конечно, эти изменения повышают требования к качеству депутатского корпуса. Конечно, можно заподозрить, что за всем этим стоит «хитрое» намерение «отключить» прямые выборы ради того, чтобы впоследствии «продавливать» через районных и городских депутатов заранее согласованные кандидатуры. Раздаются и голоса о том, что новые правила формирования муниципальной власти таят в себе коррупционные угрозы. Хотя, с другой стороны, по такой логике любое повышение значимости представительного органа может таить в себе «коррупционную угрозу» просто потому, что до этого не было смысла подкупать людей, от которых мало что зависело, а вот теперь от них зависит решение важных вопросов, и кто-нибудь может внезапно их подкупить или на них могут оказать административное давление.

Все эти сомнения имеют под собой почву, и подлежат обсуждению. Однако при этом ни в коем случае нельзя игнорировать непосредственный, буквальный смысл происходящего. Детали очень важны! И ещё стоит признать, что роль муниципального депутатского корпуса в Хабаровском крае теперь заметно повышается — ну, просто потому, что это вытекает из смысла принятого закона.

20 декабря 2021 года

город Хабаровск

Константин Бубон