Билет 5 Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации

1.      Правовые акты по вопросам статуса иностранных граждан;

2.      Правовые режимы статуса иностранных лиц;

3.      Ограничения для иностранных граждан, действующие в РФ.

Вопрос 1

Правовые акты по вопросам статуса иностранных граждан

Положение иностранных граждан в России определяется прежде всего Конституцией РФ. Согласно ч.3 ст.62 КРФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных ФЗ или международным договором РФ.

В ст.2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определено Федеральным законом РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» №115-ФЗ от 2002 г.

Правовое положение иностранных граждан формируется в целом на основе общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, права страны гражданства и страны пребывания.

Нормы о правах иностранных граждан содержатся в ряде международных документов:

1)     Всеобщая декларация прав человека 1948 г.,

2)     Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (а также Факультативные протоколы к Пакту),

3)     Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.;

4)     Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.;

5)     Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г;

6)     Декларация прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают 1985 г.:

- Конвенцию Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека (Минск, 1995 г.);

- Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г.;

- Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 1993 г.);

- Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (принята в Минске 22 января 1993 г.).

В качестве неотъемлемых прав иностранцев в ней, в частности, были провозглашены следующие:

право на жизнь и личную неприкосновенность;

право на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки;

право на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами, и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при уголовном разбирательстве и, когда это предусмотрено законом, при других разбирательствах;

право на выбор супруга, на брак, на создание семьи;

право на свободу мысли, мнения, совести и религии; право исповедовать свою религию или убеждения с учетом лишь таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы для защиты общественной безопасности, порядка, здоровья или нравственности населения, или основных прав и свобод других;

право на сохранение своего родного языка, культуры и традиций;

право на перевод доходов, сбережений или других личных денежных средств за границу с учетом внутренних валютных правил.

Перечень нормативно-правовых актов, регулирующих правовое положение иностранцев в России, включает в себя: Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г.; Федеральные законы: от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"; от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"; от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Существенную роль здесь играют указы Президента РФ, которые могут издаваться по всем вопросам, относящимся к его компетенции (например, Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1668 "О Федеральной миграционной системе"). Нельзя не признать значения постановлений Правительства РФ, которые могут приниматься по различным вопросам, неурегулированным детально на уровне законов, в частности по вопросам порядка выдачи разрешений на временное проживание иностранцам, выдачи вида на жительство и т.д. Примером может стать Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. N 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства", Постановление Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 21 "Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте" и т.д.

Международно-правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (Искевич И.С., Сахаров А.В.). Анализ нормативно-правовой базы России, регулирующей статус иностранных граждан и лиц без гражданства, свидетельствует о равенстве прав и обязанностей как для граждан РФ, так и для иностранцев (за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами или международными договорами). Общий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства приравнен к аналогичным статусам россиян. Однако административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства отличается от административно-правового статуса российских граждан.

Вопрос 2

Правовые режимы статуса иностранных лиц

Правовой режим – это принципы, на которых строится правосубъектность иностранных граждан. Иностранцы находятся под двойной юрисдикцией, поскольку иностранные граждане обязаны соблюдать нормы государства места своего пребывания, однако иностранный гражданин, находясь на территории другого государства, не теряет связи со своим собственным государством.

Правовой режим иностранных граждан устанавливается каждым государством самостоятельно. Это вопрос внутренней компетенции государства. Важно, чтобы правовой режим, установленный соответствующим государством, не умалял права иностранцев и не являлся нарушением тех стандартов, которые установлены в международном праве в области защиты прав человека.

Правовой режим иностранцев необходимо отграни­чивать от режима пребывания. Если правовой режим иностранцев характеризует правовой статус лица в целом, то режим пребывания выражает совокупность прав и обязанностей иностранцев, связанных с въездом-выездом и фактическим нахождением иностранцев на терри­тории данного государства.

Выделяют несколько режимов:

1)   Национальный режим.

Этот режим характеризуется выражением ст.62 КРФ: «пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ». Национальный режим для иностранных лиц в России относится к конституционному режиму. Однако национальный режим всегда несет в себе качество относительности: ни в одной стране нет полного уравнивания прав и обязанностей иностранных лиц с гражданами. Важно, чтобы любые изъятия из национального режима были предусмотрены законами, носили общий характер, а не дискриминационный.

Подобные изъятия носят негативный характер, сводятся к изъятию из правоспособности и являются основой формирования специального режима – предоставления иностранным лицам в какой-либо области определенных прав и/или установления для них обязанностей и запретов, отличающихся от тех, которые предусмотрены для граждан соответствующего государства.В общем виде изъятия из национального режима сформулированы в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002 N 115-ФЗ.

Под национальным режимом понимается приравнивание иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в том, что касается их прав и обязанностей, к отечественным гражданам и юридическим лицам. Поскольку на иностранных физических и юридических лиц распространяются те же права и преимущества, которыми в данной стране пользуются местные физические и юридические лица, все они ставятся в равное положение. Принцип национального режима может быть установлен как во внутреннем законодательстве, так и в международных договорах. В России этот принцип в отношении иностранных граждан закреплен в Конституции. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Согласно ст. 3 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Таким образом, принцип национального режима сформулирован в Конституции РФ более широко, чем в Законе, поскольку этот принцип подлежит применению не только к иностранным гражданам, но и к лицам без гражданства. Исключения из него допускаются лишь на основании федеральных законов, а не любых других законодательных актов. Из этого следует, что законодательство субъектов РФ не может вводить какие-либо ограничения прав иностранцев. О национальном режиме говорится в целом ряде других законодательных актов, в частности в ст. 5 Закона 1999 г. "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", в ст. 4 Закона об иностранных инвестициях 1999 г., в ст. 5 Закона РФ 1993 г. "Об авторском праве и смежных правах". Из международных соглашений сошлемся прежде всего на Минскую конвенцию 1993 г., Кишиневскую конвенцию 2002 г. и многочисленные двусторонние договоры о правовой помощи, о поощрении и взаимной защите капиталовложений, а также на такие универсальные многосторонние соглашения, как Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г.

Таким образом, в России национальный режим применяется в отношении прав иностранцев согласно правилам внутреннего законодательства, хотя в отдельных случаях он может предусматриваться и в соответствии с международными договорами.

Законодательство различных государств, как правило, не связывает применение национального режима с принципом взаимности: он предоставляется иностран­цам независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем иностранном государстве граждане данного государства. Однако предоставление иностран­ным гражданам отдельных прав на основе взаимности также достаточно широко практикуется. Например, зако­нодательством о занятости Австрии установлена возмож­ность получения безработным, потерявшим право на по­лучение пособия по безработице, так называемой "чрез­вычайной помощи", когда он находится в тяжелом мате­риальном положении. Право на получение данного вида социальной помощи в принципе распространяется толь­ко на австрийских граждан, однако на основе взаимнос­ти этот вид социальной помощи распространен также и на граждан Германии и Великобритании.

2)   Режим наибольшего благоприятствования.

Предоставление иностранцам в какой-либо области таких прав и (или) установление для них таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном положении. Иначе говоря, подобный режим должен быть не менее благоприятным (или аналогичным) режиму, распространенному на любое третье государство. Имеет договорный характер. Т.е. он устанавливается не внутренним законодательством какого-либо государства, а предусматривается международным договором. Он никогда не распространяется на все права и обязанности, т.к. носит ограниченный характер, потому что устанавливается для определенной области правового регулирования.

режим наибольшего благоприятствования отличается от национального режима тем, что в силу режима наибольшего благоприятствования в равное положение ставятся иностранные организации и иностранные граждане между собой, а в силу национального режима они ставятся в равное положение с отечественными лицами. Комиссией международного права ООН был разработан проект статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации. Согласно этому проекту юридическая сущность клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации как договорного положения состоит в обязательстве государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствуемой нации в определенной сфере отношений. В тексте проекта в конечном итоге комиссия применила термин "не менее благоприятный, чем режим, распространенный на третье государство".

В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. стороны предусмотрели взаимный доступ на рынки на основе режима наибольшего благоприятствования (ст. 10). Об этом режиме говорится также в разделах о таможенных вопросах, о поощрении иностранных инвестиций, режиме представительств обществ одной стороны на территорию другой и по другим вопросам.

В Соглашении предусматривалось, что Российская Федерация может предоставить странам СНГ бόльшие преимущества, чем другим странам, тем самым речь шла об изъятиях из режима наибольшего благоприятствования.

В частности, режим наибольшего благоприятствования положен в основу взаимоотношений членов Всемирной торговой организации (ВТО). Он закреплен следующим образом в ст. 1 Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ): «Любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставляемые в отношении любого товара, происходящего из любой другой страны или предназначаемого в любую другую страну, должны немедленно и безусловно предоставляться подобному же товару, происходящему из территории всех других Договаривающихся Сторон или предназначаемому для территории всех других Договаривающихся Сторон».

Что касается сферы отношений между государствами, где возможно включение оговорки о режиме наибольше­го благоприятствования, то это могут быть как политиче­ские, так и экономические, социальные, культурные или иные взаимоотношения между государствами. Объекта­ми режима наибольшего благоприятствования могут быть такие виды деятельности, как занятие определенны­ми видами трудовой деятельности, доступность получе­ния образования иностранными гражданами, адекватное социальное обеспечение, вопросы пенсионного права и так далее.

В практике Российской Федерации режим наиболь­шего благоприятствования, как правило, предоставлялся в сфере международной торговли, транспорта (эксплуа­тации судов, самолетов, автомобилей), отправления пра­восудия и выполнения соответствующих иностранных судебных решений. В качестве примеров оговорок о на­ибольшем благоприятствовании, кроме уже упомянутого Соглашения между Правительством Российской Федера­ции и Правительством Украины о торговом судоходстве от 8 февраля 1995 года, можно назвать положения Гене­рального Соглашения между Правительством Россий­ской Федерации и Правительством Королевства Саудов­ская Аравия от 20 ноября 1994 года, в котором стороны обязались строго применять режим наибольшего благо­приятствования в торговле между двумя странами[54]. Рос­сийской Федерацией заключены также и иные междуна­родные соглашения, предоставляющие режим наиболь­шего благоприятствования.

3)   Преференциальный режим.

Предполагает, что граждане-иностранцы определенного государства пользуются особыми льготами и привилегиями на территории данного государства по сравнению с иными иностранными гражданами. Преференциальный режим также является режимом ограниченного действия.

Наиболее распространенные примеры преференциального режима-Общая система тарифных преференций в международной торговле, предоставленных развивающимся странам, а также соглашения между приграничными государствами и государствами, входящими в единый экономический, таможенный или иной союз государств. Для России вопрос об использовании преференциального режима имеет важное значение применительно к участию в СНГ и иным объединениям бывших советских республик, прежде всего в связи с ратификацией Договора о таможенном союзе и едином экономическом пространстве (подписан в Москве 26 февраля 1999 г.) и Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества (подписан в Астане 10 октября 2000 г.).

Преференциальный режим форми­руется путем перечисления конкретных правомочий, предоставляемых гражданам (жителям) иностранного государства на территории данного государства допол­нительно к общему правовому статусу иностранцев. Пре­ференции сводятся обычно к предоставлению нацио­нального режима там, где для всех иностранцев предус­мотрен специальный режим в его ограничительной фор­ме. Так, если по общему правилу иностранные граждане в Российской Федерации не могут находиться на госу­дарственной или муниципальной службе[55], то в соответ­ствии с Договором между Российской Федерацией и Кир­гизской Республикой о правовом статусе граждан Рос­сийской Федерации, постоянно проживающих на терри­тории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Ре­спублики, постоянно проживающих на территории Рос­сийской Федерации, от 13 октября 1995 года граждане одной из Сторон договора, постоянно проживающие на территории другой Стороны, могут занимать должности руководителей и заместителей руководителей структур­ных подразделений областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций, а также отделов, управлений, комитетов и других организаций, входящих в систему местных органов исполнительной власти[56].

Кроме того, преференциальный режим может сво­диться к предоставлению льготного специального режи­ма в той или иной сфере, распространяемого только на граждан (жителей) тех государств, для которых эта пре­ференция предусмотрена. Например, в соответствии со статьей 10 Соглашения "О порядке выезда граждан госу­дарств - участников Содружества Независимых Госу­дарств в государства, не входящие в Содружество Незави­симых Государств, и выезда из них" от 17 января 1997 го­да "граждане Сторон, прибывшие в пункт пропуска из го­сударств, не входящих в Содружество, без необходимых документов, не могут быть выдворены обратно или пере­даны властям государств, не входящих в Содружество, без согласия на это Стороны, гражданами которой они явля­ются"[57], в отличие от граждан государств, не входящих в СНГ, выдворение которых не обусловливается наличием согласия уполномоченного представителя этого государ­ства.

Необходимым условием функционирования префе­ренциального режима являются изъятия из режима наи­большего благоприятствования, предусматриваемые при заключении соответствующих договоров. Отсутствие таких изъятий означало бы, что префе­ренциальный режим, предусмотренный в той или иной сфере, автоматически распространялся бы на все госу­дарства, для которых в той же сфере предусмотрен ре­жим наибольшего благоприятствования, что сводило бы преференции на нет. Поэтому зачастую в международ­ных соглашениях, устанавливающих преференциальный режим, прямо предусмотрена обязанность государств-участников в договоры с третьими странами включать условия о соответствующих изъятиях из режима наи­большего благоприятствования[59].

Предоставление преференциального режима, в отли­чие от режима наибольшего благоприятствования, воз­можно не только в международных договорах, но также и во внутреннем законодательстве, причем льготы могут быть обращены не только на иностранных граждан, но и на лиц без гражданства, проживающих в определенных государствах. Так, в соответствии с Федеральным зако­ном от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве РФ" ли­ца, которые имели гражданство СССР, проживали и про­живают в государствах, входивших в состав СССР, не по­лучили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства, имеют право на при­нятие в гражданство РФ в упрощенном порядке (без со­блюдения условий о пятилетнем цензе оседлости)[60]. Та­ким образом, нормами российского законодательства лицам без гражданства, проживающим или проживав­шим на территории стран СНГ и Балтии, предоставлен преференциальный режим при натурализации в РФ.

4)   Специальный режим.

Им иностранцы пользуются фактически каждом государстве, т.е. обладают таким объемом прав и обязанностей, который установлен в государстве специально для них. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определено Федеральным законом РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 2002 г.

Басик, В. П.

Правовые режимы граждан и иностранцев в России и мире

Национальный режим, как можно было заметить, ус­танавливается обычно с оговоркой: иностранцам предо­ставляются равные с гражданами права и обязанности, если иное не установлено соответствующим правовым актом: Конституцией, законом или международным дого­вором. Такая оговорка является основой для формирова­ния специального режима иностранцев. Специальный режим означает предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и/или установление для них обязанностей и запретов, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собствен­ных граждан соответствующего государства[15].

Специальный режим, как правило, носит негативный характер и сводится к изъятию из правоспособности иностранцев определенных прав, связывая напрямую обладание ими с наличием гражданства данного государ­ства, а также к возложению на иностранцев дополнитель­ных обязанностей.

Предоставление специального режима тесно связано с установлением государством ответных ограничений (реторсий) в отношении граждан тех государств, в кото­рых имеются специальные дискриминационные ограни­чения в отношении граждан первого государства. Ретор­сии - правомерные действия одного государства, при­нимаемые им в ответ на специальные дискриминацион­ные ограничения, установленные другим государством, в отношении физических или юридических лиц первого государства[45]. Целью принятия реторсий является стрем­ление к отмене ограничений, установленных против граждан этого государства за рубежом. По своей сути они являются введением в тех или иных областях специаль­ного ограничительного режима для граждан определен­ного иностранного государства или группы государств.

При этом надо иметь в виду, что ограничения прав граждан того или иного государства следует считать от­ветными и правомерными только в том случае, если в иностранном государстве, гражданами которого они яв­ляются, имеют место именно специальные ограничения, т.е. установлены в отношении прав граждан одного или нескольких государств, а не являются общими ограниче­ниями, установленными в данном государстве в отноше­нии всех иностранцев (например, введение особого раз­решительного порядка приобретения прав на земельные участки для иностранцев или полного запрета приобре­тения ими земли или иных недвижимостей в данном го­сударстве). Ответные ограничения должны быть сораз­мерны - иными словами, адекватны тем ограничениям, которые были введены дискриминационным актом ино­странного государства.

Вопрос 3

Ограничения для иностранных граждан, действующие в РФ

Права иностранных граждан связаны с рядом ограничений:

1.      они не могут находиться на муниципальной службе (ст.14 ФЗ№115),

2.      не могут быть членами политических партий;

3.      не могут замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными КТМ;

4.      не могут быть членами экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

5.      быть командиром гражданского воздушного судна, если иное не установлено федеральным законом;

6.      они не могут быть принятыми на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации;

7.      не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации (ст.12 ФЗ№115).

8.      не могут быть призваны на военную службу, но могут поступить на военную службу по контракту (ст.15 ФЗ№115);

9.      Участие иностранцев в трудовых отношениях обусловливается, за исключением некоторых случаев, наличием у лица разрешения на работу. Закон также запрещает временно проживающему в Российской Федерации иностранному гражданину осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание;

10.  Запрет на приватизацию жилых помещений в государственном, муниципальном и ведомственном фондах (право принадлежит только российским гражданам).