Саид Гезердава - Комментарий по поводу ратификации и не только
Процесс изменения Соглашения начался несвоевременно и с фатальным опозданием, тем не менее и эта попытка не должна сбивать с толку — это политика «пряника», допустимая уступка, которая не снимает существенные угрозы для суверенитета, они остаются практически в неизменном виде. Сам факт появления таких предложений показывает, что во власти признают, что Соглашение — это документ с серьезными дефектами. Однако эти предложения нужны только для того, чтобы использоваться как аргумент в споре с противниками ратификации.
Мы должны понимать, что если два органа государственной власти, Кабинет Министров Абхазии и Правительство России, подписывают Соглашение, то вряд ли затем последнее станет в силу коммерческих или каких-то иных побуждений отчуждать это имущество. Территория Пицунды имеет явно стратегическое значение, и расширение федеральной территории «Сириус» вплотную к нашим границам, еще одно тому подтверждение. В Соглашении однозначно определено в соответствии с каким целевым назначением будут использоваться объект, земельные участки и участок акватории моря — для проведения государственных мероприятий с участием лиц, подлежащих государственной охране в соответствии с законодательством РФ, а также для их оздоровительного отдыха. Изменение этого целевого назначения приведет к изменению объекта и цели договора, соответственно, к нарушению Соглашения. Существенное нарушение двустороннего договора одним его участником дает другому право ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части (ч. 1 ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров (Венская конвенция)). Но это правило действует при условии, что стороны прямо не оговорили возможность совершения этих действия и они не следуют из содержания и смысла договора. Эта норма Венской конвенции позволяет нашей стороне прекратить все юридические последствия действия Соглашения, даже те, которые продолжают действовать даже после его прекращения, в частности, беспокоящую нас ч. 3 ст. 26 Соглашения, которая при любых обстоятельствах сохраняет право собственности Российской стороны на объект. Таким образом, любые действия Российской стороны по отчуждению объекта или уступки прав на него третьим лицам приведут к полному прекращению договора.
В своем предыдущем анализе Соглашения я писал о том, что в нем должны быть положения о недопустимости отчуждения или уступки прав на объект(-ы), но не подчеркивал его как основной. Все мои аргументы «против» строились исключительно вокруг продажи госдач и долгосрочной аренды. Продажа объекта и привязанная к нему бессрочная аренда территории, ведут к потере юрисдикции и отчуждению части территории Абхазии. Для Абхазии непозволительны подобные «подарки» — это плохой прецедент для такого уязвимого суверенитета как наш; еще один дестабилизирующий фактор, который ставит его под сомнение, открывает пути для других антиконституционных манипуляций. Если брать пример с нашего партнера России, то у нее нет территорий, на которые не распространяется ее юрисдикция. Если юрисдикция государства не распространяется полностью на ее территорию, то в более глобальном конституционном плане это означает ограничение территориального верховенства власти. С точки зрения соблюдения государственных интересов, нахождение объекта не в абхазских руках будет означать переход к еще более ограниченному суверенитету. Как известно, государственный суверенитет имеет две стороны — он осуществляется в отношении внутренних (внутренний) и внешних дел (внешний). Если внешний (международный) суверенитет у нас сильно ограничен и наших ресурсов недостаточно для изменения ситуации, то в вопросе внутреннего суверенитета — наши власти являются главными игроками. Но выходит, что они привержены идее ограниченного, чуть ли не разделенного суверенитета, словно мы являемся ассоциированным государством. Приведенные в моем анализе нормы Соглашения ограничивают именно внутренние суверенные права нашего государства. Задача же нашей власти должна быть в том, чтобы наращивать потенциал внутреннего суверенитета, чтобы это стало толчком для развития суверенитета внешнего.
Самое недопустимое в сложившейся ситуации то, что власть не признает неконституционности Соглашения, не слышит ничьих аргументов и отказывается от проверки документа в Конституционном суде. Из-за шквала критики вполне разумно было бы направить документ в Конституционный суд. Правом обращения в Суд в таких случаях, согласно Кодексу о конституционной юрисдикции, обладает Президент, Парламент, Кабинет Министров, Верховный суд (ст. 87), органы местного самоуправления и др., а согласно Закону о международных договорах также 1/5 от общего числа депутатов Парламента. Неудачная попытка Парламента направить Соглашение в Конституционный суд по прошествии времени не похожа на случайную ошибку, которую Парламент почему-то не стал исправлять, хотя Конституционный суд предоставил для этого возможность. Это прямое подтверждение того, что обе ветви власти понимают проблематичность Соглашения и не готовы рисковать.
Выходить из этой сложной ситуации нужно и какой же путь был выбран? Снова кулуарный. Несмотря на то, что процесс ратификации находится в финальной стадии и Соглашение представлено на ратификацию, по линии МИД Абхазии Российской стороне были представлены изменения, касающиеся недопустимости отчуждения или уступки третьим лицам права на объект, земельные участки и участки акватории моря, в том числе и после прекращения действия договора. Состоявшееся 10 ноября этого года в Государственной Думе РФ обсуждение, хотя и было названо представителем абхазской делегации «консультационным», на деле касалось облегчения процесса ратификации и обсуждения поправок, предложенных Абхазской стороной, о которых ранее публично не было заявлено. По итогам встречи в Госдуме в протокол даже вошла рекомендация «рассмотреть возможность ратификации подписанного Соглашения в существующем виде, с одновременным принятием Постановления Народного Собрания РА, в котором будет закреплена необходимость доработки Соглашения в части корректировки координат, передаваемой территории и добавления пункта о невозможности передачи ее третьим лицам»[i]. Нам могут возразить, что предлагаемые изменения должны быть внесены после ратификации, но они непосредственно сказываются на процессе ратификации, создавая видимость учета мнения общественности. Обсуждения такого формата явно не соответствуют ни нормам Закона, ни нормам Положения. В комментариях СМИ отдельные абхазские депутаты говорили о неприемлемом тоне выступлений депутата Госдумы РФ К.Ф. Затулина, поэтому вкупе с результатами этого обсуждения, следует дать оценку тому, имело ли место принуждение представителей нашего государства на выражение согласия об обязательности договора по смыслу ст. 51 Венской конвенции. Очевидно одно, что органы государственной власти Абхазии, предлагающие изменения на данном этапе, серьезно выходят за рамки своей компетенции. Если, как выясняется, Российская сторона согласна на ограничение (обременение) своего права собственности в виде невозможности отчуждения объекта и даже его возвращение после прекращения действия Соглашения, то, возможно, есть перспектива возвращения к переговорам о том, чтобы тогда объект продолжал бы оставаться в собственности нашего государства (разумеется, после отзыва подписи представителя Абхазии под Соглашением).
Недавно в Telegram-каналах и Facebook были обнародованы несколько вариантов законодательного оформления ратификации Соглашения, видимо, они были предложены депутатам на выбор. Один из вариантов – это проект Закон РА «О ратификации Соглашения между Правительством РА и Правительством РФ о передаче в собственность РФ объекта на территории РА и порядке его использования». Он содержит две статьи, в обычных случаях в таких документах только одна статья, содержащая норму о ратификации. В статью 2 включили условие прекращения действия Соглашения путем денонсации в случае, если в течение 6 месяцев со дня его вступления в силу, не будут исполнены положения Постановления Парламента о мерах по реализации Закона. К Закону прилагается проект Постановления «О мерах по реализации Закона РА “О ратификации Соглашения между Правительством РА и Правительством РФ о передаче в собственность РФ объекта на территории РА и порядке его использования”». Это тот самый вариант действий, который был предложен российскими участниками ноябрьской встречи в Госдуме. Нормальная практика внесений изменений в международные договоры предполагает, что государства вносят их впоследствии и по мере выявления, но в этом случае нам пытаются демонстрировать серьезность намерений — изменения будут внесены непременно, то есть мы принимаем договор с заведомо известными дефектами. В Постановлении предлагается тот же минимальный объем изменений, который был предложен Абхазской стороной (в ноте МИДа Абхазии[ii]) и который совершенно не снимает угроз суверенитету Абхазии. И самое важное, Соглашение в любом случае вступит в силу, и даже если оно будет прекращено спустя 6 месяцев, это не приведет к прекращению права собственности на объекты (ч. 2 ст. 26 Соглашения). Об этом уже писал юрист Омар Смыр в своем аккаунте в Facebook. То, что в пункте 3 проекта Постановления перед Кабинетом Министров ставится задача не подписывать акт о передаче объекта, не является никакой гарантией от перехода права собственности Российской стороне, поскольку он состоится в любом случае в силу самого Соглашения и нормы Закона, никак на это не повлияют. Тем более, что ч. 1 ст. 3 Соглашения обязывает Абхазскую сторону передать объект в собственность в тот же 6-месячный срок со дня вступления его в силу. В принципе, возможно даже то, что Российская сторона сама денонсирует Соглашение и сохранит при этом собственность на объект. Поэтому, эти положения имеют спорный и исключительно рекомендательный для Кабинета Министров характер.
Другой вариант ратификации – это, по сути, то же самое, только в едином документе – Законе РА «О ратификации Соглашения между Правительством РА и Правительством РФ о передаче в собственность РФ объекта на территории РА и порядке его использования». Но формулировки о внесении изменений в Соглашение тут еще мягче, ст. 4 Закона рекомендует Президенту, Кабинету Министров, МИДу подготовить проект Протокола о внесении изменений в Соглашение. Во-первых, неясно от кого исходит данная рекомендация. Во-вторых, если будет выбран этот вариант, впервые в нашей правовой системе появятся необязательные для исполнения «правовые нормы». Для двухсторонних договоров в международном публичном праве не предусмотрено использование оговорок, поэтому единственный законный путь, с учетом многочисленных дефектов Соглашения, это нератификация и возобновление переговоров об условиях нахождения объекта в пользовании Российской стороны.
В целом, оба варианта ратификации Соглашения представляют собой всего лишь попытку понизить градус общественной дискуссии, что нельзя считать легитимной целью. Подобные решения посягают на одну из важнейших основ нашей государственности – принцип правового государства, так как предполагают идти в обход соответствующих положений Закона «О международных договорах» и Венской конвенции. То, что подобные манипуляции с законодательством имеют место в такой значимой и сверхчувствительной сфере, как межгосударственные отношения, также свидетельствует о существенном ослаблении наших позиций.
В пакете ратификационных документов также присутствует предложение о внесении в Закон о международных договорах следующей нормы: «Международный договор РА также может быть прекращен путем денонсации в случае, если его выполнение наносит ущерб суверенитету, угрожает безопасности либо противоречит публичному порядку Республики Абхазия». Эта норма только кажется важным предложением, на поверку, как это часто бывает, это не более чем «лукавая» норма (у нас уже давно сформировалась устойчивая практика создавать вроде бы правильные, но не работающие нормативные механизмы). Но даже наличие такой нормы не спасет от ратификации договоров, покушающихся на суверенитет и другие конституционные ценности. Здесь не учтен важный нюанс, на который следует обратить внимание – каким образом будет установлен факт нанесения ущерба суверенитету и т.д.? Во-первых, учитывая стиль нашей внешней политики последних лет, маловероятно, что власти смогут проявить политическую волю и заявить о подобном нарушении. Стоит также принять во внимание, что межгосударственные договоры для всеобщего обозрения появляются уже после их подписания Президентом, когда текст документа уже невозможно изменить. Во-вторых, другая сторона договора может не принять наши аргументы и возразить против подобного основания прекращения договора. Спор, конечно, может быть урегулирован в результате переговоров (в Соглашении предусмотрена согласительная комиссия, которая в условиях дефицита доверия к органам государственной является не лучшим механизмом урегулирования противоречий), но в условиях ассиметричных межгосударственных отношений мы не можем удовлетвориться только такой возможностью. В текущих геополитических условиях, когда Абхазия не может использовать возможность обращения в Международный суд ООН, крайне сложно будет доказать факт ущерба перечисленным государственным интересам, так как другая сторона может не согласиться с нашей позицией о наличии нарушения. В-третьих, и это самое важное, согласно абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закона о международных договорах, международные договоры Республики Абхазия заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с принципами и нормами международного права, Конвенцией о праве международных договоров (Вена, 1969 год), Конституцией Республики Абхазия, положениями самого договора, и самого Закона о международных договорах. Статья 45 Венской конвенции («Утрата права ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия») содержит правило, которое в международном праве называется принципом эстоппель, который предполагает, что государство не вправе больше ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выходы из него или приостановления его действия на основе статей 46–50 или статей 60 и 62, если оно определенно согласилось, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии. Говоря простым языком, из этого следует, что если представители Абхазии во время переговоров не видели в предложенных формулировках ущерба государственным интересам или видели, но не возражали против него, то они не могут впоследствии заявлять, что исполнение их в точном соответствии с Соглашением, наносят ущерб суверенитету и другим конституционным благам. Такие попытки денонсации будут рассматриваться другой стороной как нарушение императивной нормы международного права — договоры должны соблюдаться (pacta sunt servanda).
Денонсация договора, согласно праву международных договоров, — это не исправление его ошибок. То есть, реализация тех норм, из которых всем сторонам при заключении договора со всей очевидностью были видны их спорность и последствия, не будет основанием для его прекращения. С точки зрения действительности международного договора тут нет никаких нарушений. Нарушением будет только несоблюдение норм Соглашения. Даже если нормы противоречат нашему конституционному порядку, ратифицировав Соглашение, мы согласились с таким положением вещей. С точки зрения абхазских государственных интересов проблема будет заключаться в том, что мы признаем правомерными действия по нарушению суверенных прав нашего государства.
Таким образом, предложение о включении в Закон о международных договорах еще одного основания о денонсации будет недействующей, фиктивной нормой. Зачем же власть предлагает такую норму? Видимо, она не оставляет попыток доказать, что в настоящий момент никаких угроз суверенитету нет, но, если они появятся, наш конституционный порядок будет защищен этим положением. Конечно, можно допустить, что другая сторона договора примет наши аргументы, и не станет оспаривать наше право на денонсацию. Но даже если Соглашение будет прекращено, в силе останется то положение, которые нарушает наш суверенитет. Все это еще раз подчеркивает, что необходим обязательный предварительный конституционный контроль международных договоров, также усиление роли и требований к судьям, которые его осуществляют. И еще политический момент, денонсация в мировой практике зачастую рассматривается государствами-контрагентами как недружественный акт, поэтому в предварительный контроль может снимать подобные риски.
Единственным верным выходом с позиции норм международного права, Венской конвенции о праве международных договоров (от 23 мая 1969 год), Конституции Республики Абхазия и Закона о международных договорах, а также с учетом наличия целого ряда дефектов Соглашения, будет нератификация и возобновление переговоров о режиме использования объекта Российской стороной.
[i] https://abh-n.ru/ratificirovat-soglashenie-v-takom-vide-nelzya-schitayut-deputaty-parlamenta/
[ii] https://apsadgil.info/news/politics/deputaty-rasskazali-ob-itogakh-konsultatsiy-v-gosdume-po-voprosu-soglasheniya-o-gosdache-pitsunda-/
