Концепция реформирования органов исполнительной власти Абхазии
АБХАЗСКОЕ
НАРОДНОЕ ДВИЖЕНИЕ
Концепция реформирования органов исполнительной власти Республики Абхазия
Переход Республики Абхазия к планомерному и устойчивому развитию в различных областях в значительной степени зависит от построения современной, отвечающей новым вызовам, системы органов исполнительной власти. Достижение таких целей возможно лишь путем масштабной перестройки существующей, не раз доказавшей свою неэффективность, модели функционирования органов государственного управления.
В период президентских предвыборных кампаний, с далекого 2004 года, каждый из кандидатов в президенты заявлял о необходимости проведения подобной реформы. Однако, за период более 16 лет ни разу широкой общественности не было представлено концептуального видения реформы государственного аппарата. В этом смысле не стала исключением и предвыборная кампания 2019-2020 годов. Действующим главой государства в период его оппозиционной деятельности неоднократно заявлялась
необходимость упразднения должностей вице-президента, премьер-министра, вице-премьеров, значительного сокращения центральных органов государственного управления и, как следствие, должностей государственной службы руководящего звена. Об этом говорили и мы. Однако, этот вопрос, после
проведения президентских выборов, искусно замалчивается руководством страны.
Нужно быть до конца откровенными, ряд высоких государственных должностей выступает средством торга на выборах за обладание электоральным ресурсом, средством своеобразного конъюнктурного договора между кандидатом в президенты и лидерами мнений, где одни обеспечивают поддержку на выборах в обмен на занятие государственных должностей. Подобная практика уже на протяжении многих лет приводит к тому, что в государстве не обеспечиваются даже самые пессимистичные темпы развития, а уровень коррупции и бесконтрольная трата бюджетных средств на содержание армии чиновников все меньше оставляет шансов нашему государству на достижение высоких показателей в экономике, образовании, медицине и т.д.
В соответствии с действующей структурой Кабинета Министров Республики Абхазия, утвержденной Указом Президента от 27 апреля 2020 года, в системе органов исполнительной власти действуют должности премьер-министра, четырех вице-премьеров, 14 министерств, 8 государственных комитетов и 8 государственных управлений и служб. Таким образом, на текущий момент система органов исполнительной власти насчитывает 30 центральных органов государственного управления, в которых различные должности государственной службы и административного персонала занимают более трех тысяч человек, не учитывая сотрудников Министерства обороны и силовых структур.
В контексте существующей структуры органов исполнительной власти важным представляется отметить алогичность их функционирования с точки зрения правового и функционального
назначения. В Республике Абхазия принято выделять так называемую трехуровневую систему органов государственного управления, где Кабинет Министров Республики Абхазия является высшим органом государственного управления, министерства, комитеты, управления и службы - центральными органами государственного управления, администрации районов Республики Абхазия и города Сухум - местными органами государственного управления. В этой связи представляется крайне нелогичным разделение центральных органов государственного управления на разные самостоятельные друг от друга единицы, при абсолютной схожести их основных задач и функций. Так, например, основной задачей Министерства просвещения и языковой политики, Министерства культуры, Государственного комитета по делам молодежи и спорта является формирование личности, как базиса для успешного функционирования любого государства.
Данный пример наглядно демонстрирует идентичность основных задач и функций вышеуказанных органов — это формирование образованной, культурной, физически здоровой, социально активной личности.
Другим ключевым примером может послужить независимость друг от друга ведомств, в задачи которых входит в той или иной степени обеспечение развития национальной экономики и смежных
областей. Основными элементами, обеспечивающими экономический потенциал в Республике Абхазия, являются сельскохозяйственный сектор и сектор туризма. Более 40% населения страны проживает в сельской местности, а треть осуществляет трудовую деятельность в сфере туризма. При этом базовой задачей органов государственного управления в данных
секторах экономики является обеспечение условий по формированию дополнительной цепочки добавленной стоимости. Аналогичную логику, с точки зрения идентичности основных задач и функций, нужно применить к органам государственного управления
в сфере финансов и фискальной деятельности, ряда министерств, комитетов и служб в правоохранительной сфере, юстиции и в сфере социального обеспечения.
Нельзя также не обратить внимание на то, что в системе органов исполнительной власти действуют идентичные по своему функциональному назначению Аппараты Президента Республики Абхазия (Администрация Президента) и Кабинета Министров Республики Абхазия. Структура этих органов власти включает в себя дублирующие друг друга подразделения (юридическая служба, служба по экономическим вопросам, должностные лица
обеспечивающие проведение протокольных мероприятий Президента и Кабинета Министров соответственно, пресс-службы, работники бухгалтерий и канцелярий, хозяйственные отделы, водители, секретари и т.д.). Этот и другие факторы не позволяют обеспечить должный уровень работы этих государственных органов
и в значительной степени оказывают негативное влияние на деятельность всего Правительства.
Такие высокие государственные должности как вице-президент Республики Абхазия и вице-премьеры Республики Абхазия не несут в себе никакой конституционно-правовой и функциональной нагрузки. Дальнейшее обоснование отсутствия необходимости их наличия в общей системе исполнительной власти представляется излишним.
Важным элементом в контексте функционирования органов исполнительной власти является эффективность, а если быть точным, отсутствие эффективности своевременности и низкого качества при принятии управленческих решений должностными лицами, а также решений Правительства нормативного и ненормативного характера (Постановления и Распоряжения Правительства).
Так, в соответствии с действующим законодательством и сложившейся практикой, проекты решений Кабинета Министров подготавливаются центральными органами государственного управления в регулируемой сфере деятельности. Следующим этапом является предварительное согласование проекта с иными центральными органами государственного управления, вице-
премьерами, руководителем Аппарата Кабинета Министров. Далее проект подлежит доработке в соответствии с представленными замечаниями и предложениям ведомств и руководства Правительства. При наличии существенных замечаний и предложений к проекту, он подлежит повторному согласованию. Следующим этапом является окончательное направление проекта
в Аппарат Кабинета Министров для целей его подготовки к принятию. Аппарат Правительства в свою очередь обязан согласовать подготовленные к заседанию Кабинета Министров проекты с Аппаратом Президента (Администрацией президента), который обладает полномочиями исключать проекты с повестки
заседания Правительства без объяснения причин. В Администрации Президента проект также проходит согласование как минимум трех должностных лиц. В случае если проект попадает
в повестку заседания Кабинета Министров, члены Правительства голосуют “за” или “против” принятия вынесенного на голосование решения Правительства.
Существующая практика принятия решений Кабинетом Министров дает основания полагать, что проекты, как правило, могут подготавливаться и согласовываться месяцами. Этот и другие факторы в значительной степени оказывают негативное влияние на общую эффективность и своевременность принятия решений в системе органов исполнительной власти.
Основываясь на вышеуказанных факторах можно сделать однозначный вывод об объективной необходимости проведения коренных реформ системы исполнительной власти в Республике Абхазия. Отсутствие элементарного логического и функционального обоснования в построении системы центральных органов государственного управления в структуре Правительства, уровень расходов государственного бюджета на обслуживание должностных лиц руководящего звена, высокий уровень бюрократии при принятии управленческих решений, неэффективность, а порой и
полное отсутствие какой-либо деятельности в органах власти и государственных учреждениях, являются прямыми триггерами к началу коренных преобразований системы функционирования исполнительной власти.
Настоящей концепцией предлагается новая структура органов исполнительной власти, где наличие каждого из ее элементов будет логически обосновано и целесообразно. Концепцией предлагается существенное сокращение центральных органов государственного управления путем их объединения, задачи и функции которых направлены на достижение одних и тех же результатов, а также упразднение высоких государственных должностей вице-президента Республики Абхазия, премьер-министра Республики Абхазия, вице-премьеров Республики Абхазия. Также предлагается исключение дублирующих деятельность друг друга органов власти ит.д.
Осуществление реформы органов исполнительной власти является объективной необходимостью, без которой невозможно будет обеспечить развитие государства и достойный уровень жизни для каждого гражданина Абхазии. Настоящая концепция и, последующая на ее основе реформа, будет лишь первым этапом преобразования всего государственного аппарата. Впоследствии, такого рода концептуальное видение реформ должно быть подготовлено, а сами реформы реализованы, в части касающейся законодательной и судебной ветвей власти, органов местного самоуправления. До тех пор, пока в нашей стране не будут осуществлены необходимые реформы, не будет обеспечен высокий уровень жизни граждан, во властные кабинеты в той или иной степени будут попадать радикалы и популисты. Этот тезис
применим не только к Абхазии, многие работы авторитетных европейских экспертов содержат его. Низкий уровень жизни дает возможность авантюристам попасть во власть.
Концептуальное видение новых принципов функционирования Кабинета Министров Республики Абхазия
Для целей построения новой эффективной и логичной по своему функциональному назначению структуры Кабинета Министров, представляется важным отметить ряд основных элементов в работе Правительства. К таковым элементам можно отнести принцип коллегиальности при принятии решений Кабинетом Министров Республики Абхазия и принцип единоначалия, на основе которого действуют руководители и осуществляется работа центральных органов государственного управления.
Сочетание принципов коллегиальности и единоначалия выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальным, высшим органом государственного управления (Кабинет Министров Республики Абхазия), а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие принятие коллегиального решения, решаются единоличными решениями руководителей центральных органов государственного управления. Также принцип единоначалия возлагает персональную ответственность на руководителя ведомства за принимаемые им решения. В контексте настоящей концепции, деятельность Правительства, основанная на
вышеуказанных принципах, не должна подлежать изменению. Кабинет Министров останется коллегиальным высшим органом государственного управления, а руководители центральных органов государственного управления будут действовать по принципу единоначалия и нести персональную ответственность при принятии решений.
При этом представляются важными изменения, которые коснутся принципов работы центральных органов государственного управления, как с точки зрения их структуры в общей системе органов исполнительной власти, так и с точки зрения их функционального назначения. Действующим законодательством Республики Абхазия и утвержденной структурой Кабинета Министров Республики Абхазия не предусмотрено разделение центральных органов государственного управления по их функциональному назначению, а также по возложенным на эти органы полномочиям. Министерства, комитеты, службы, управления находятся на одном уровне в общей иерархии органов исполнительной власти, что абсолютно не верно.
Настоящей концепцией предлагается определение двухуровневой системы центральных органов государственного управления. Где на первом уровне будут выступать “министерства”, как центральные органы государственного управления, основным функциональным назначением которых будет нормативно-правовое регулирование и реализация государственной политики в соответствующей сфере деятельности. Второй уровень будут занимать специализированные органы, которые будут находиться в ведомственной подчиненности к министерствам, и функциональное
назначение которых будет ограничено реализацией государственной политики в соответствующей сфере деятельности.
Так, например, Государственный таможенный комитет будет находиться в ведомственной подчиненности Министерству финансов Республики Абхазия, его основным функциональным назначением будет реализация государственной политики в таможенной сфере, тогда как на Министерство Финансов будет возложена функция нормативно-правового регулирования в той же сфере деятельности.
Представляется, что в совокупности с упразднением ряда должностей в системе органов исполнительной власти, слиянием центральных органов государственного управления, основное функциональное назначение которых является идентичным, ликвидацией дублирующих деятельность друг друга органов и организаций, будет выстроена эффективная система органов исполнительной власти, которая в полной мере сможет обеспечить решение стоящих перед государством задач.
Упразднение должности
вице-президента Республики Абхазия
В соответствии со статьей 54 Конституции Республики Абхазия, “одновременно с Президентом Республики Абхазия избирается Вице-президент Республики Абхазия. Кандидатуру Вице-президента Республики Абхазия предлагает кандидат в Президенты Республики”. В соответствии со статьей 55 Конституции “Вице-президент Республики Абхазия осуществляет по поручению Президента отдельные его поручения, замещает
Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей”. С точки зрения конституционно-правовых полномочий вице-президента, а также значимости в общей системе исполнительной власти, необходимость наличия данной должности представляется весьма сомнительной. Один из основных недостатков института вице-президента заключается в неопределенности обязанностей второго лица в государстве, при больших полномочиях главы государства. Вице-президент обладает ограниченными полномочиями и, как правило, играет исключительно теневую и номинальную роль. Упразднение должности вице-президента должно стать одним из начальных этапов осуществления реформы исполнительной власти в Республике Абхазия.
Упразднение должностей премьер-министра и вице-премьеров Республики Абхазия
Настоящей концепцией предлагается также упразднение должностей премьер-министра и вице-премьеров Республики Абхазия. Конституционно-правовой статус премьер-министра и вице-премьеров определен статьями 56 и 66 Конституции Республики Абхазия. Также основные полномочия, права и обязанности премьер-министра и вице-премьеров определены Конституционным Законом “О Кабинете Министров-Правительстве Республики Абхазия” (далее - Закон о Кабинете Министров). В контексте положений основного Закона страны и вышеуказанного нормативно-правового акта представляется важным отметить, что
законодательство Республики Абхазия определяет ключевую роль Президента Республики Абхазия, как главы исполнительной власти,
а также то, что руководство деятельностью Кабинета Министров осуществляется также Президентом. Исходя из уже достаточно солидной наработанной практики работы Правительства можно сделать вывод о том, что должности премьер-министра и вице-премьеров фактически служат своеобразными звеньями между лицом, принимающим решения по широкому кругу вопросов (Президентом), и лицами, осуществляющими их исполнение
(руководителями центральных органов государственного управления).
Наглядным примером в этом смысле могут служить решения, касающиеся назначения заместителей руководителей центральных органов государственного управления. Данный круг вопросов, с правовой точки зрения, входит в компетенцию Кабинета Министров,
и ключевую роль в их принятии должен играть премьер-министр, однако большая часть подобных решений принимается исключительно Президентом. Важным также представляется анализ международного опыта, когда в классических президентских республиках, глава государства непосредственно руководит Правительством. Ярким примером в этой смысле выступают Соединенные Штаты Америки.
Упразднение должностей премьер-министра и вице-премьеров не может быть осуществлено без четко проработанного механизма функционирования органов исполнительной власти. В этом контексте предполагается, что основные полномочия, права и обязанности премьер-министра, как с конституционно-правовой, так и с практической точки зрения, будут возложены на Президента. В
новой системе функционирования органов исполнительной власти обеспечение реализации ее полномочий (Президента и Правительства) будет осуществляться единым государственным органом - Администрацией Президента Республики Абхазия. В совокупности с иными решениями, предлагаемыми настоящей концепцией, упразднение должностей премьер-министра и вице-премьеров, слияние Аппаратов Президента и Правительства, позволит добиться снижения уровня бюрократии при принятии решений, сократить расходы на содержание исполнительной власти, повысить эффективность работы центральных органов государственного управления и степень ответственности должностных лиц различного уровня.
Реформа центральных органов
государственного управления
Особое место в реализации общей реформы исполнительной власти занимает реформа центральных органов государственного управления. Построение эффективной структуры ведомств, их слаженная работа и своевременное принятие управленческих и иных решений будет являться сигналом к началу весомых преобразований в различных сферах. Настоящей концепцией предлагается следующая структура Кабинета Министров-Правительства Республики Абхазия.
Министерство экономического развития и цифровизации
Республики Абхазия
На базе ведомств, основной задачей которых является обеспечение развития экономики и смежных с ней отраслей, предлагается реорганизация, путем слияния Министерства
экономики Республики Абхазия, Министерства туризма, Государственного комитета Республики Абхазия по статистике, Государственного комитета Республики Абхазия по управлению государственным имуществом и приватизации, Государственного управления по землепользованию и кадастру, Государственного управления Республики Абхазия по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, образовав на их основе Министерство экономического развития и цифровизации Республики Абхазия. Помимо сосредоточения задач и функций Министерства экономики
и реорганизуемых ведомств в едином центральном органе государственного управления, на это ведомство будет возложена задача по обеспечению условий, касающихся внедрения современных цифровых технологий, важность которых в нынешнее время сложно переоценить.
Представляется важным определить место Управления капитального строительства Республики Абхазия (далее - УКС) в системе органов исполнительной власти в целом, и его взаимодействие с Министерством экономического развития и цифровизации, в частности. Как на текущий момент, так и в своей будущей деятельности УКС не обладает и не должен обладать ключевыми признаками центрального органа государственного управления. Основная деятельность УКС подпадает под классическое определение государственного некоммерческого учреждения, основной задачей которого является заключение государственных контрактов, где полностью отсутствуют признаки,
присущие центральным органам государственного управления, такие как - нормативно-правовое регулирование и реализация государственной политики в соответствующей сфере деятельности. Таким образом, в настоящей концепции, УКС будет являться государственным некоммерческим учреждением Министерства экономического развития и цифровизации Республики Абхазия.
Министерство сельского хозяйства Республики Абхазия
Как указывалось ранее, значительная часть населения Республики Абхазия проживает в сельской местности, и сельское хозяйство является важной отраслью экономики Республики Абхазия. В этой связи, на базе ведомств, основной задачей которых является - обеспечение развития сельского хозяйства и иных смежных областей, предлагается реорганизация, путем слияния Министерства сельского хозяйства Республики Абхазия, Государственного комитета Республики Абхазия по экологии, Государственной ветеринарной службы Республики Абхазия и Государственной службы по карантину растений Республики Абхазия, в части касающейся реализации этими органами функций
по нормативно-правовому регулированию и реализации
государственной политики в соответствующих сферах деятельности. При этом, присущие данным центральным органам государственного управления функции, по контролю и надзору в сфере ветеринарии и карантина растений, будут переданы Государственному надзорному управлению Республики Абхазия.
Министерство сельского хозяйства Республики Абхазия
На базе ведомств, основной задачей которых является обеспечение финансовой стабильности государства, а также обеспечение реализации фискальной политики, предлагается реорганизация - путем присоединения к Министерству финансов Республики Абхазия Министерства по налогам и сборам и Государственного таможенного комитета Республики Абхазия, на правах специализированных органов государственного управления, не обладающих полномочиями по нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах и находящихся в ведомственной подчиненности Министерству финансов Республики Абхазия.
Министерство сельского хозяйства Республики Абхазия
На базе ведомств, основной задачей которых является
формирование и становление личности, предлагается реорганизация путем слияния Министерства просвещения и языковой политики, Министерства культуры, Государственного комитета по делам молодежи и спорта, образовав на их основе Министерство просвещения Республики Абхазия.
Министерство сельского хозяйства Республики Абхазия
На базе ведомств, основной задачей которых является обеспечение правопорядка и смежных областей предлагается реорганизация, путем присоединения к Министерству внутренних дел Республики Абхазия Государственной миграционной службы
Республики Абхазия, специализированного органа
государственного управления, не обладающего полномочиями по нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере и находящегося в ведомственной подчиненности Министерству внутренних дел Республики Абхазия.
Министерство здравоохранения и социального обеспечения Республики Абхазия
На базе ведомств, основной задачей которых является обеспечение реализации социальной политики и здравоохранения
и иных смежных областей, предлагается реорганизация, путем слияния Министерства здравоохранения Республики Абхазия и Министерства социального обеспечения Республики Абхазия в единый центральный орган государственного управления - Министерство здравоохранения и социального обеспечения Республики Абхазия.
Министерство юстиции Республики Абхазия
Одним из центральных органов государственного управления, который в соответствии с настоящей структурой не претерпит существенных изменений, является Министерство юстиции Республики Абхазия. Одной из составляющих, касающейся
структурного изменения данного ведомства, является реорганизация Государственного архивного управления в государственное некоммерческое учреждение, подведомственное Министерству юстиции. Государственное архивное управление Республики Абхазия, по аналогии с Управлением капитального строительства Республики Абхазия, не обладает признаками,
присущими центральным органам государственного управления, этим и объясняется необходимость его реорганизации.
Министерство юстиции Республики Абхазия
На базе Государственного комитета Республики Абхазия по репатриации предлагается - реорганизация данного комитета в Министерство демографии и репатриации Республики Абхазия.
В контексте реформирования центральных органов государственного управления представляется важным отметить, что ряд министерств не претерпят структурных изменений. К числу таких министерств можно отнести Министерство обороны Республики Абхазия, Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Абхазия, Министерство иностранных дел Республики Абхазия. При этом, осуществляемые ими функции по выработке иреализации государственной политики в соответствующих сферах деятельности, определенных законодательством Республики Абхазия для этих ведомств, также должны быть подвергнуты реформированию, с точки зрения внутреннего содержания.
Реформирование вышеуказанных органов государственного управления требует проработки дополнительных важных документов, которые могут послужить основой для выполнения ведомствами своих основных задач и функций. Так, например, важным документом для реализации государственной политики в области обороны должна является военная доктрина Республики Абхазия.
Настоящая концепция также определяет в общей структуре центральных органов государственного управления создание Государственного надзорного управления Республики Абхазия.
Министерство юстиции Республики Абхазия
Государственное надзорное управления Республики Абхазия
предлагается создать на базе центральных органов государственного управления, в задачи которых входит осуществление межотраслевого регулирования и реализация государственной политики и обеспечение надзора и контроля за деятельностью в области связи и массовых коммуникаций, карантина растений и ветеринарии, а также в областях: аккредитации, метрологии, сертификации, интеллектуальной
собственности, технического, энергетического, приборного, промышленного и потребительского надзора. Таким образом, Государственное надзорное управления Республики Абхазия должно быть создано путем слияния в единый центральный орган государственного управления Государственного комитета по стандартам, потребительскому и техническому надзору Республики Абхазия и Государственного управления по связи, массовым коммуникациям и цифровому развитию.
Еще одним элементом в контексте новой структуры Кабинета Министров будет передача функций Государственного управления лесного хозяйства Республики Абхазия местным органам государственного управления. Такое решение представляется весьма логичным с точки зрения реализации задач и функций в области лесного хозяйства.
Также важным представляется обратить внимание на необходимость реорганизации – путем слияния Аппаратов Президента Республики Абхазия (Администрация Президента Республики Абхазия) и Кабинета Министров Республики Абхазия, которые и не являются центральными органами государственного управления, но основные задачи и функции которых, напрямую связаны с обеспечением деятельности Президента Республики
Абхазия и Кабинета Министров Республики Абхазия соответственно. В контексте проведения реформы общей системы
исполнительной власти особое значение приобретает
необходимость исключения дублирующих основную
функциональность друг друга государственных органов. Реорганизация Аппарата Президента Республики Абхазия (Администрация Президента) и Аппарата Кабинета Министров Республики Абхазия в единый государственный орган позволит выстроить более эффективную модель, обеспечивающую деятельность Президента Республики Абхазия и Кабинета Министров Республики Абхазия соответственно, повысить уровень контроля и своевременность исполнения поручений Президента Республики Абхазия центральными органами государственного управления, оптимизировать расходную часть бюджета на деятельность данного государственного органа.
Основываясь на вышеизложенном, настоящей концепцией предлагается следующая структура органов исполнительной власти Республики Абхазия.
Наряду со структурными изменениями в системе органов исполнительной власти, представляется важным принятие ряда решений технического и функционального характера, которые позволят обеспечить применение единого подхода к работе
центральных органов государственного управления и подведомственных Правительству организаций. К таковым решениям можно отнести создание единой сетки структурных подразделений центральных органов государственного управления (за исключением Министерства обороны Республики Абхазия и силовых структур) и единой сетки оплаты труда государственных служащих в зависимости от занимаемой должности.
Реализация данной концепции потребует значительной проработки нормативно-правовой базы. Так важным шагом в этом направлении будет внесение изменений в Конституцию Республики Абхазия, подготовка и принятие нового Конституционного Закона “О Правительстве Республики Абхазия”, а также ряда подзаконных актов.