Стратегии снижения издержек: роль централизации закупок в бюджетной экономии

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Стратегии снижения издержек: роль централизации закупок в бюджетной экономии / А. А. Емельянов // Актуальные вопросы обеспечения экономической безопасности страны и региона на этапе эволюции национальной экономики : Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей, специалистов и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 16 марта 2024 года. – Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство "Эйдос"), 2024. – С. 32-50. – EDN ZUMIWQ.

В статье рассматривается концепция централизации закупок в контексте Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Проанализированы различные виды централизации закупок, дана их классификация. Сделан акцент на совместных закупках как эффективном способе организации закупочной деятельности, позволяющему снизить трансакционные издержки и добиться экономии бюджетных средств за счёт объединения потребностей различных заказчиков. Исследование сфокусировано на анализе практики централизации закупок в Калужской области. В исследовании сделаны выводы о преимуществах централизации закупок. Централизация закупок рассматривается как важный инструмент для оптимизации расходования бюджетных средств и обеспечения более качественного удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

eLIBRARY ID: 80423776

EDN: ZUMIWQ

Введение

Когда речь заходит о государственных или муниципальных закупках, обычно не возникает проблемы представить себе, как это происходит. Есть государство, которое действует через созданные органы или учреждения. Для выполнение возложенных на них задач эти органы и учреждения порой вынуждены заключать контракты, целью которых и является удовлетворения государственных или муниципальных нужд.

Как известно, сторонами договора (контракта) являются заказчик и поставщик (подрядчик, исполнитель) (далее — поставщик). В первом приближении всё очевидно — органы власти и учреждения, являясь заказчиками, проводят процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключают контракт с победителем. Упрощённо процедура заключения государственных (муниципальных) контрактов так и выглядит.

Тем не менее, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон 44-ФЗ) [1] в статье 26 упоминает централизованные закупки.

Понятие «централизованные закупки»

Ответ на вопрос, что такое «централизованные закупки», какие виды централизации существуют и является предметом настоящей статьи.

Обратимся к понятию «централизованные закупки». Статья 26 Закон 44-ФЗ не содержит определения понятия «централизованные закупки». Нет его и в статьи 3, где сформулирован основной понятийный аппарат Закона 44-ФЗ. Обратимся непосредственно к тексту пункта 1 статьи 26: «В целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями».

Что мы можем почерпнуть из него? Для этого стоит внимательно прочитать его, выделяя самое главное и опуская второстепенную информацию: «В целях централизации закупок… могут быть созданы один или несколько органов и (или) учреждений, уполномоченные на определение поставщиков… для заказчиков, или такие полномочия могут быть возложены на уже существующие органы и (или)учреждения. Такие органы или учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков для заказчиков».

Здесь следует сделать небольшую паузу и обратится к содержанию статьи 3. Согласно пункту 3 стать 3 под определением поставщиков понимается: «… совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном… Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта».

Для простоты восприятия нагляднее всего будет продемонстрировать всю эту совокупность элементов (процедур) на схеме в хронологическом порядке.

Исходя из совокупности понятий и норм Закона 44-ФЗ под централизованными закупками, следует понимать такие закупки, в которых заказчик сам не проводит процедуру определения поставщика, поскольку передал часть своих полномочий третьему лицу. Фактически заказчику направляет в специально уполномоченный орган (учреждение) потребность. Этот орган самостоятельно проводит процедуру определения поставщика (Это утверждение справедливо только для конкурентных способов осуществления закупок, поскольку в случае осуществления закупки у единственного поставщика процедура определения поставщика, по смыслу пункта 3 статьи 3, не проводится) [1]. Заказчик же заключает контракт с уже объявленным победителем.

Справедливости ради следует заметить, что объём переданных полномочий может быть значительно шире и не ограничивается только процедурой определения поставщика, но обо всём по порядку.

Виды централизации

Рассмотрим виды централизации. Классификацию видов централизации, которые описаны в статье 26 можно представить следующим образом.

1. По уровню власти:

• федеральные заказчики;
• заказчики субъекта Российской Федерации;
• муниципальные заказчики.

2. По объёму переданных полномочий:

• заказчики осуществляют закупки самостоятельно (не передают полномочия);
• только на (а) определение поставщиков (ч. 1 ст. 26 Закона 44-ФЗ);
• полномочия на (а) планирование закупок, (б) определение поставщиков, (в) заключение контрактов, (г) их исполнение, в том числе на приёмку поставленных товаров, результатов выполненных работ (оказанных услуг) (части 2 и 3 ст. 26 Закона 44-ФЗ).

3. По условию финансирования (централизация закупок является условием предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение):

• из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (ч. 6 ст. 26 Закона 44-ФЗ);
• из бюджета субъекта Российской Федерации (ч. 7 ст. 26 Закона 44-ФЗ).

4. Через трансфер полномочий на основании соглашения — «межуровневая централизация» (ч. 8 ст. 26 Закона 44-ФЗ):

• уполномоченный орган субъекта Российской Федерации на основании соглашения осуществляет полномочия по определению поставщиков для муниципальных заказчиков;
• уполномоченный орган муниципального образования на основании соглашения осуществляет полномочия по определению поставщиков для заказчиков соответствующего муниципального образования (Речь идёт о заключении соглашений поселений о передаче полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на уровень муниципального района).

Перечисленные полномочия могут быть возложены либо на (А) государственный орган, (Б) муниципальный орган, (В) казённое учреждение.

Следует отметить, что уполномоченных органов (учреждений), которым переданы соответствующие полномочия на территории одного субъекта или муниципального образования, может быть несколько. Например, по отраслевому принципу, когда все закупки по линии образования осуществляют министерством (департаментом) образования, а все закупи по линии здравоохранения министерство (департаментом) здравоохранения.

Совместные закупки

Говоря о централизации закупок, следует обратить внимание на довольно интересный инструмент — совместные закупки. Это эффективный способ организации закупок, основная цель которого в снижении трансакционных издержек.

Специфика совместной закупки заключается в том, что она формируется из потребностей не одного заказчика, а нескольких, имеющих потребность в одних и тех же товарах, работах или услугах. В этом случае проводится одна процедура вместо множества однотипных.

Соответственно участнику нужно подать всего лишь одну заявку, в случае победы он сможет заключить контракты со всеми заказчиками, принявшими участие в такой закупке.

Объединяя потребности различных заказчиков, можно осуществлять закупки большими партиями. Это позволяет добиться большого снижения цены за счёт эффекта масштаба, что напрямую ведёт к экономии бюджетных средств.

Организатором совместных закупок может быть не только заказчик, но и уполномоченный орган или учреждение (п. 1 ч. 1 ст. 25 Закона 44-ФЗ).

Несмотря на то что совместные закупки, по смыслу статьи 26, нельзя отнести к самостоятельному виду централизации они могут стать довольно мощным инструментом. Проводя закупки по заявкам заказчиков, уполномоченный орган (учреждение) одновременно получает доступ к информации о потребностях, периодичности и результатах проведённых закупок. Это позволяет прогнозировать предстоящие процедуры, опираясь на объединённые данные о потребностях всех заказчиков.

Ниже приведены усреднённые значения итогов совместных конкурентных закупок, проведённых областными и муниципальными заказчиками Калужской области в период 2021–2023 гг.

Централизация закупок в Калужской области

Калужская область представляет собой довольно интересный объект исследования. Дело в том, что на территории области реализованы сразу несколько видов централизации.

Министерство конкурентной политики Калужской области

Все конкурентные процедуры определения поставщиков для областных заказчиков осуществляет Министерство конкурентной политики Калужской области. Полномочия на выбор поставщиков для органов исполнительной власти, казённых, бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий закреплены постановлением от 20.12.2013 № 712. Для остальных государственных заказчиков, не входящих в эти категории, полномочия установлены постановлением от 06.06.2014 № 346. Здесь речь идёт о государственных органах, не относящихся к исполнительной ветви власти: Законодательное собрание Калужской области, Избирательная комиссия Калужской области, Контрольно-счётная палата Калужской области, Служба по организационному обеспечению деятельности мировых судей Калужской области и тому подобное.

В таблице 7 приведены итоги закупок за 2021–2023 гг. для федеральных заказчиков, расположенных на территории Калужской области и заказчиков Калужской области, организатором которых выступило Министерство конкурентной политики Калужской области.

Государственное казённое учреждение Калужской области «Служба единого заказчика»

Вторым шагом к централизации стало создание Службы единого заказчика (далее — СЕЗ), учреждённой постановлением Правительства Калужской области от 22.12.2017 № 778. В отличие от предыдущей модели, где министерство конкурентной политики было ответственно только за определение поставщиков, СЕЗ наделена более широкими полномочиями. Она действует как единый заказчик для областных органов власти и казённых учреждений, обладая правом не только на выбор поставщиков, но и на планирование закупок, а также заключение и исполнение контрактов. Важно отметить, что СЕЗ также осуществляет свои закупки через министерство, согласно постановлению от 20.12.2013 № 712, что подчёркивает её статус заказчика.

Кроме того, дифференциация заказчиков СЕЗ не ограничивается только по их организационно-правовой формой, по заранее определённому списку, но и по номенклатуре товаров, работ и услуг. Сотрудничество осуществляется исключительно с исполнительными органами власти и казёнными учреждениями на основе перечня, утверждённого постановление Правительства от 22.12.2017 № 778. Такой перечень определяется и утверждается министерством конкурентной политики Калужской области [2].

Закупки для Калуги и Обнинска

Как уже сказано выше, один из видов централизации достигается через трансфер полномочий муниципальных заказчиков уполномоченному органу или учреждению более высокого уровня.

Именно таким образом были централизованы закупки муниципальных заказчиков городов Калуги и Обнинска. С этой целью были подписаны соглашения, которые впоследствии были ратифицированы [3, 4].

Фонд имущества Калужской области

Говоря об организации процесса закупок, следует отметить ещё одного фигуранта закупок — специализированная организация. Её задачи и полномочия подробно раскрыты в статье 40 Закона 44-ФЗ. Так, согласно пункту 1

«заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе для разработки документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке), размещения в единой информационной системе и на электронной площадке информации и электронных документов, предусмотренных настоящим Федеральным законом, направления приглашений, выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя)».

Вдумчивый читатель заметит: «Прошу прощения, но в данной классификации видов централизации отсутствует упоминание о какой-либо специализированной организации».

Всё так, но при беглом прочтении статьи 40 существует соблазн отнести такую форму организации закупочного процесса к ещё одному виду централизации, что было бы ошибкой.

Дело в том, что в отличие от централизации, по правилам статьи 26, заказчик не передаёт специализированной организации свои полномочий. Такая организация привлекается на основе контракта для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя).

Фактический заказчик заключает со специализированной организацией агентский договор.

«По агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала» (п. 1 ст. 1005 Гражданского кодекса РФ) [5].

«Специализированная организация осуществляет указанные в части 1 настоящей статьи функции от имени заказчика. При этом права и обязанности в результате осуществления таких функций возникают у заказчика» (ч. 3 ст. 40 Закона 44-ФЗ).

Существует ещё ряд принципиальных отличий не позволяющих отнести соглашение со специализированной организации к одному из видов централизации.

Комиссия

Согласно положениям статьи 26 заказчик передаёт полномочия по определению поставщиков уполномоченному органу (учреждению). Для реализации возложенных полномочий уполномоченному органу (учреждению) необходимо создать комиссию по осуществлению закупок (ст. 39 Закона 44-ФЗ). Важно не то, кто входит в эту комиссию, а кто её создаёт, а создаёт её именно уполномоченный орган (учреждение). При желании войти в неё могут и представили заказчика. Но решение об итоговом составе комиссии всегда остаётся за уполномоченным органом. Пожелания заказчика о включении в состав комиссии его сотрудников могут остаться только пожеланиями.

В случае, когда заказчик прибегает к помощи специализированной организации, создание комиссии остаётся его обязанность (ч. 1 ст. 40 Закона 44-ФЗ).

Ответственность

Опять же, по правилам статьи 26, при передаче полномочия вместе с правами уполномоченному органу (учреждению) переходят и обязанности, а равно ответственность.

В случае со специализированной организацией заказчик продолжает нести ответственность «за вред, причиненный физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком на основе контракта» (ч. 4 ст. 40 Закона 44-ФЗ).

Сохранение права проводить конкурентные закупки самостоятельно

Кроме того, передача полномочий по правилам статьи 26 оформляется соответствующими нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми заказчик утрачивает право на проведение конкурентных закупок. Для возврата в изначальное состояние необходимо изменение или отмена принятых актов.

Согласно статье 40 заказчик сам определяет перечень закупок, их регулярность и объём функций, поручаемых иждивению специализированной организации.

Тем не менее, на территории Калужской области реализована и такая форма организации закупок. С июля 2008 года Фонд имущества Калужской области оказывает услуги по организации и проведению закупок на основании заключённых договоров (контрактов) [6, п. 2.2.3].

Калугафармация

Ещё одним способом оптимизации закупок на территории Калужской области, демонстрирующим отраслевой подход к их организации, стало наделение государственного унитарного предприятия «Калугафармация» полномочиями единственного поставщика по поставке лекарств, медицинских изделий и оказанию услуг по их содержанию, а также выполнению работ по ремонту и техническому обслуживанию медицинских изделий для нужд органа исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения и медицинских организаций Калужской области, подведомственных органу исполнительной власти Калужской области в сфере здравоохранения [7, 8].

Эта модель взаимодействия представляет собой процесс, при котором медицинские учреждения, такие как больницы, заключают контракты на поставку лекарственных средств исключительно с «Калугафармацией», действующей в роли единственного поставщика. Задачей «Калугафармации» является обеспечение выполнения этих контрактов. Преимуществом такой организации процесса является то, что «Калугафармация» функционирует как центр компетенции, что позволяет уменьшить трансакционные издержки и собрать потребности заказчиков, следуя отраслевому подходу.

Выводы

Проведенные исследования показали, что применение централизованного подхода в процессе закупок является эффективным инструментом для улучшения использования бюджетных средств и повышения эффективности в сфере государственного управления. Основным достоинством этой стратегии является возможность уменьшить объём административных процедур и бюрократии, связанных с выполнением множества раздельных закупок. Это приводит к значительной экономии времени и ресурсов сотрудников, что, в свою очередь, выступает ключевым аспектом экономии государственного бюджета.

Более того, уполномоченные органы и учреждения обладают всеми необходимыми знаниями и опытом для проведения закупок наиболее эффективным образом. Это включает в себя выбор оптимальных процедур закупок, оптимизацию спецификаций для товаров, работ и услуг, что также способствует более рациональному распределению бюджетных средств.

Централизация процесса закупок также способствует увеличению уровня прозрачности и контроля [9, 10].

В итоге централизация закупок способствует не только непосредственной экономии бюджетных средств за счёт лучших цен и снижения издержек, но и обеспечивает более эффективное, прозрачное и качественное удовлетворение государственных и муниципальных нужд.

Список литературы

1. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 24.06.2024).
2. Приказ министерства конкурентной политики Калужской области от 25.01.2018 № 23 м // Сайт «Газеты Калужской области „Весть“ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет [Электронный ресурс]. URL: https://www.vest-news.ru/files/docs/2018/02/23m.doc (дата обращения: 24.06.2024).
3. Закон Калужской области от 27.06.2019 № 485-ОЗ «Об утверждении заключения соглашения между Калужской областью и муниципальным образованием „Город Калуга“ об осуществлении министерством конкурентной политики Калужской области полномочий Городской Управы города Калуги на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)»// Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000201907020025 (дата обращения: 24.06.2024).
4. Закон Калужской области от 30.09.2019 № 496-ОЗ «Об утверждении заключения соглашения между Калужской областью и муниципальным образованием „Город Обнинск“ об осуществлении министерством конкурентной политики Калужской области полномочий Администрации города Обнинска на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000201910030007 (дата обращения: 24.06.2024).
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (ред. от 22.03.2024) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: hhttps://ivo.garant.ru/#/document/10164072 (дата обращения: 24.06.2024).
6. Устав Бюджетного специализированного учреждения Калужской области «Фонд имущества Калужской области» // Официальный сайт Фонда имущества Калужской области [Электронный ресурс]. URL: https://fondim.kaluga.net/files/about-documents/ustav_fonda_im.pdf (дата обращения: 24.06.2024).
7. Закон Калужской области от 26.04.2018 № 321-ОЗ «О полномочиях государственного предприятия Калужской области „Калугафармация“ на оказание услуг, закупка которых осуществляется у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000201804280007 (дата обращения: 24.06.2024).
8. Закон Калужской области от 25.09.2023 № 409-ОЗ «О полномочиях государственного предприятия Калужской области „Калугафармация“» // Официальный интернет-портал правовой [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/4000202309270024 (дата обращения: 24.06.2024).
9. Эффективное исполнение закупок — централизованные закупки // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/news/7905 (дата обращения: 24.06.2024).
10. ФАС в СМИ: в ОНФ обсудили централизацию закупочной деятельности // Официальный сайт ФАС России [Электронный ресурс]. URL: https://fas.gov.ru/publications/2193) (дата обращения: 24.06.2024).