Последствия одностороннего отказа от исполнения государственного (муниципального) контракта из-за предоставления участником закупки недостоверных сведений и способы их преодоления

Ссылка для цитирования:

Емельянов, А. А. Последствия одностороннего отказа от исполнения государственного (муниципального) контракта из-за предоставления участником закупки недостоверных сведений и способы их преодоления / А. А. Емельянов // Актуальные вопросы обеспечения экономической безопасности страны и региона на этапе эволюции национальной экономики: Материалы региональной научно-практической конференции Калужского филиала РАНХиГС, преподавателей, специалистов и студентов, обучающихся по специальности 38.05.01 Экономическая безопасность, Калуга, 16 марта 2024 года. — Калуга: ИП Стрельцов И.А. (Издательство «Эйдос»), 2024. — С. 18-31. — EDN PSDXJN.

В статье рассматривается проблема недобросовестных поставщиков в сфере государственных и муниципальных закупок. Такие поставщики предоставляют недостоверную информацию для победы в закупках, что приводит к расторжению контрактов и проведению новых закупок. В статье также рассматриваются последствия предоставления недостоверной информации, такие как принятие заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта и проведение новой закупки. В настоящей статье предложены меры по поощрению добросовестных участников и внесению изменений в законодательство для повышения экономической эффективности в сфере государственных и муниципальных закупок.

eLIBRARY ID: 80423775

EDN: PSDXJN

Введение

Государственный или муниципальный контракт − это один из трёх китов, на спинах которых покоится контрактная система государственных закупок Российской Федерации:

1. Планирование закупок.
2. Определение поставщика.
3. Контракт.

Конечно, можно возразить, сказав, что в части 1 статьи 1 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее − Закон 44-ФЗ) [1] перечислено 7 «китов»:

1. Планирование.
2. Определения поставщика (подрядчиков, исполнителей).
3. Заключение контракта.
4. Исполнение контракта.
5. Мониторинг закупок.
6. Аудит в сфере закупок.
7. Контроль за соблюдением законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Всё так. Однако именно названные три элемента оказывают наибольшее влияние на исход всего процесса закупок и достижение намеченной цели.

Заключение контракта, государственного или муниципального, является естественным продолжением процедуры определения поставщика, а его исполнение — финальным аккордом всей процедуры закупки (п. 3 ст. 3 Закона 44-ФЗ).

Сущность предпринимательской деятельности, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее − ГК) [2], состоит в регулярном извлечении прибыли (ст. 2 ГК). Это является фундаментальной основой деятельности как для индивидуальных предпринимателей (ст. 23 ГК), так и для коммерческих организаций (ст. 50 ГК). В то же время заказчиками движет необходимость удовлетворения государственных или муниципальных нужд (ст. 1 Закона 44-ФЗ).

Исполнение контракта, вот истинная цель, ради которой он заключён. «Pacta sunt servanda» (с латинского «договоры должны исполняться»), − так говорили в Древнем Риме. Именно при надлежащем исполнении обязательства раскрывается экономический смысл сделки.

На практике не все обязательства исполняются сообразно римской максиме. Часть из них исполняется в полном согласии с установленными условиями. Другие стороны исполняют не столь аккуратно, чем следовало бы, но они также достигают завершения. Третьи же вообще не исполняются (речь идёт о случаях, когда контракты не были исполнены в полном объёме, то есть были расторгнуты либо по соглашению сторон, либо в случае отказа одной из сторон от дальнейшего исполнения взятых на себя обязательств).

Цель исследования

Цель данного исследования заключается в том, чтобы определить, насколько часто стороны расторгают государственные и муниципальные контракты и какие последствия это может иметь.

Нормативное регулирование расторжения контрактов

Согласно части 8 статьи 95 Закона 44-ФЗ есть три способа расторгнуть государственный (муниципальный) контракт:

• по соглашению сторон;
• по решению суда;
• в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта (при условии, если это было предусмотрено контрактом).

По общему правилу односторонний отказ от исполнения обязательства недопустим. Однако и это правило имеет исключения. Согласно пункту 1 статьи 310 ГК односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами.

Поскольку цель исследования не включает изучение оснований для одностороннего отказа от обязательства, нет необходимости подробно рассматривать каждый такой случай в отдельности. Тем не менее стоит отметить, не все случаи, наделяющие одну из сторон правом на односторонний отказ, связаны с нарушением условий контракта. В некоторых случаях отказ от исполнения договора может не быть связан с нарушениями условий контракта со стороны контрагента, а продиктован лишь волей заказчика (ст. 717, 782 ГК).

Необходимо отметить, что само по себе решение об отказе от дальнейшего исполнения контракта не прекращает обязательство, то есть если одна из сторон приняла такое решение, это ещё не значит, что контракт расторгнут. Необходимо соблюдение определённой процедуры, неотъемлемой частью которой является уведомление контрагента о принятом решении (ч. 12.2 и ч. 20.1 ст. 95 Закона 44-ФЗ). При этом каждая из сторон вправе опротестовать принятое решение в судебном порядке.

Статистика

В ходе настоящего исследования было проанализировано 46 684 контракта, заключённых на территории Калужской области в период с 2021 по 2023 год.

За этот период больше половины всех заключённых контрактов (58,6%) было исполнено. Исполнение просрочено только 3,2% (1 487) всех контрактов.

Примечательно, что подавляющая часть была исполнена без нарушения установленных сроков.

Необходимо отметить, что статус «исполнение» (см. рис. 1) совершенно не означает срыв срока исполнения. Дело в том, что контракты могут заключать на срок больше, чем один календарный год, как, например, в случае с контрактом № 3401500496822000002, заключённом в 29.03.2022 со сроком исполнения до 31.12.2029.

Во всех остальных случаях в среднем срок исполнения приходиться на 31.12.2024.

При этом успешно исполнено больше половины всех заключённых контрактов.

Остальные были расторгнутых по тем или иным причинам.

Последствия расторжения

Однако следует различать случаи, когда заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе, а когда обязан (ч. 15 ст. 95 Закона 44-ФЗ).

В соответствии с частью 8 статьи 95 Закона 44-ФЗ, заказчик имеет право «заключить контракт с участником закупки, с которым… заключается контракт при уклонении от заключения контракта победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя)». Но, если контракт расторгается по инициативе заказчика из-за одностороннего отказа от исполнения, заказчику необходимо не только согласие участника закупки, но и положительное решение Федеральной антимонопольной службы о включении информации о недобросовестном поставщике в реестр недобросовестных поставщиков (ч. 17.1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ).

Помимо права на односторонний отказ заказчика от исполнения контракт, Закон № 44-ФЗ содержит ряд случаев, когда заказчик обязан принять подобное решение. Так, в соответствии с подпунктом «б» пункта 1 части 15 статьи 95 заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в случае, если при определении поставщика поставщик представил недостоверную информацию о своём соответствии и (или) соответствии поставляемого товара установленным заказчиком требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика. С учётом того, что положения части 17.1 не содержат никаких исключений для описанной ситуации, заказчик по-прежнему вправе заключить контракт с участником закупки, с которым заключается контракт при уклонении победителя, при наличии его согласия и при условии включения информации о недобросовестном поставщике в реестр.

Вместе с тем, в частях 2 и 7 статьи 104 Закона № 44-ФЗ перечислены основания, по которому в реестр включается информация о поставщиках либо (i) уклонившихся от заключения контракта, либо (ii) существенно нарушивших условий контракта, что повлекло за собой принятие заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта. Про предоставление поставщиком недостоверной информации ничего не сказано.

Дополнительно следует отметить, что действующие Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков, утверждённые постановлением Правительства от 30.06.2021 № 1078 (далее — Правила ведения реестра) [3], также не предусматривают оснований для внесения информации о поставщике, предоставившем недостоверные сведения в реестр. Так, Правила ведения реестра содержат требования о том, что обращение о включении информации о поставщике в реестр, помимо всего прочего, должно содержать цифру кода случая для направления обращения (п. 4 Правил ведения реестра). Однако ни один из них не содержит указания на ситуацию, связанную с предоставлением недостоверных сведений:

1 − уклонение участника закупки от заключения контракта;

2 − расторжение контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

3 − расторжение контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

4 − расторжение контракта в случае одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта.

Более того, ФАС России неоднократно в своих решениях обращал внимание правоприменителей, что предоставление поставщиком недостоверной информации о соответствии заявленным требованиям «не является основанием для включения информации о таком поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр, поскольку не связано с существенным нарушением условий контракта» [4, 5, 6, 7].

Получается, что в случае выявления недостоверной информации, позволившей участнику стать победителем, заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, следствием этого решения является необходимость проведения новой закупки по общим правилам, поскольку более быстрый и простой способ такой, как заключение контракта с участником, занявшим второе место, для него недоступен.

Справедливости ради необходимо отметить, что для подобных случаев законодатель сделал исключение из общего правила и Закон 44-ФЗ позволяет заказчику провести запрос котировок, без ограничения по начальной (максимальной) цене контракта (пп. «б», п. 1 ч. 15 ст. 95 Закона 44-ФЗ). Запрос котировок − это самый быстрый из всех конкурентных способов, и сроки его проведения сопоставимы со сроком принятия решения Федеральной антимонопольной службой о включении в реестр недобросовестных поставщиков. Минимальный срок определения победителя со дня публикации извещения до дня подведения итогов составляет 4 рабочих дня (п. 3 ч. 3 ст. 42 Закона 44-ФЗ), в то время как максимальный срок рассмотрения обращения и принятия решения  включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр не должен превышать 5 рабочих дней (п. 13 Раздела 3 Правил ведения реестра).

Однако результат любой конкурентной закупки носит вероятностный характер, и тот, кто был победителем сегодня, завтра  может оказаться аутсайдером. Но не в этом дело. Факт подачи участником заявки на закупку должен выражать всю серьёзность его намерений. Недостаточно одного лишь желания принять участие и, как следствие, заключить контракт. Участнику важно продемонстрировать, что он готов чем-то пожертвовать или что-то заплатить за эту возможность. Именно с этой целью участник закупки проходит процедуры регистрации и аккредитации, подтверждает соответствие требованиям, предъявляемым заказчиком. В конце концов, вносит обеспечение заявки на участие.

Можно смело сказать, что участники закупок преследуют только одну цель − извлечение прибыли. Для участников рынка другое поведение было бы противоестественным. И странно было бы считать, что в движении к своей цели они в первую очередь будут руководствоваться интересами обеспечения государственных и муниципальных нужд. В своём поведении участники закупок склонны к оппортунистическому поведению, иначе как объяснить умышленное предоставление в составе заявки недостоверной информации и (или) подложных документов. Тем не менее выходом может стать не ужесточение существующих процедур, а наоборот, введение дополнительного набора правил (институтов), поощряющих добросовестных участников закупки.

В этой ситуации государство выступает в роли продавца, дающего гарантию на свой товар [8, С. 15]. Только товаром здесь выступает институт, гарантирующий вознаграждение за максимальное приложение усилий в реализации интереса, проявленного к сделке, тем самым снижая трансакционные издержки.

В своей книге «Рубежи теории права» Ричард Познер пишет: «право в той мере, в которой оно заинтересовано в поддержании экономической эффективности, должно стремиться минимизировать трансакционные издержки, например, чётко определив права собственности, упростив их передачу и создав дешёвые и эффективные средства против нарушения договоров». И ещё: «там, где, несмотря на все усилия законодателей, рыночные трансакционные издержки остаются слишком высокими, закон должен имитировать рыночное размещение ресурсов, передавая права собственности тем пользователям, которые могут применять их наиболее эффективно» [9, С. 11].

Разумеется, снижение трансакционных издержек к нулю не является самоцелью. Важнее другое − перенести их туда, где с ними будет легче справиться [8, 28]. И такое место с механизмом переноса уже существуют − Федеральная антимонопольная служба. Ведь ФАС уже принимает решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков.

В связи с этим представляется целесообразным изложить части 2 и 7 статьи 104 Закона № 44-ФЗ в новой редакции, а именно:

«2. В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, о поставщиках представивших недостоверную информацию о своём соответствии и (или) соответствии поставляемого товара требованиям, указанным в подпункте «а» пункта 1 части 15 статьи 95 настоящего Федерального закона, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами»

и

«7. В течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения, указанного в части 4 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта, о расторжении контракта по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным подпунктом «б» пункта 1 части 15 статьи 95 настоящего Федерального закона или об отсутствии оснований для одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта».

Более того, Договором о Евразийском экономическом союзе [10], стороной которого является Российская Федерация, прямо предусмотрена необходимость включения в национальное законодательство положений о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений о поставщиках, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли контракты, о поставщиках, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли договоры (контракты) в ходе исполнения которых установлено, что поставщик о поставщиках, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли договоры (контракты) в ходе исполнения которых установлено, что поставщик предоставил недостоверную информацию о своём соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем процедуры закупки (абз. 4 п. 13 Раздел II Приложения № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе).

Эти меры позволят избежать необходимости проведения новой закупки, что в значительной степени будет способствовать сокращению трансакционных издержек.

Такой подход позволит добиться большей экономической эффективности в вопросах обеспечения государственных и муниципальных нужд. Законодательство должно стремиться минимизировать трансакционные издержки, через упрощение процедур и создание дешёвых и эффективных способов борьбы с различного рода нарушениями.

Список литературы

1. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2022) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 24.06.2024).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (ред. от 22.03.2024) // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: hhttps://ivo.garant.ru/#/document/10164072 (дата обращения: 24.06.2024).
3. Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)») // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://ivo.garant.ru/#/document/401422596/paragraph/1:0 (дата обращения: 24.06.2024).
4. Письмо ФАС России от 16.03.2017 № ИА/16790/17 // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71545646/ (дата обращения: 24.06.2024).
5. Решение ФАС России от 10.10.2023 по делу № 23/44/104/340 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://192.168.164.41/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PAS&n=907104&cacheid=4D4557F1891DB2DF3D66FDE28B7BCE96&mode=splus&rnd=VKqaQA#TEddmIUA3p6ZN4Vf1 (дата обращения: 24.06.2024).
6. Решение ФАС России от 26.12.2023 по делу № 23/44/104/РНП6 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://192.168.164.41/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PAS&n=919391&cacheid=E457DA17BFC06A0AF767DA726D2CA581&mode=splus&rnd=VKqaQA#NbTemIUWpCsYEIyn (дата обращения: 24.06.2024).
7. Решение ФАС России от 31.10.2023 по делу № 23/44/104/371 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL:  http://192.168.164.41/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PAS&n=913719&cacheid=BD69F208D46F2A2BFED7E745B1477D7C&mode=splus&rnd=VKqaQA#k3iemIUSYL9Dfpjk (дата обращения: 24.06.2024).
8. Аузан А. А. Экономика всего. Как институты определяют нашу жизнь. − М. : Манн, Иванов и Фербер. − 2014. −160 с.
9. Познер Р. А. / пер. с англ. И. В. Кушнаревой; под ред. М. И. Одинцовой; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. — 480 с.
10. Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 25.05.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.06.2024) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163855/ дата обращения: 24.06.2024).