Куда пойдут отношения Европы и Южной Америки дальше

Перевод статьи из Foreign Policy. Мнение автора канала может не совпадать с мнением автора текста.

Отказавшись от соглашения ЕС-Меркосур, оба континента упустили историческую возможность адаптироваться к более нестабильному миру.

3 января 2024 года от Оливера Штункеля

Почти четверть века назад, в июне 1999 года, главы государств и правительств Европейского союза собрались со своими коллегами из Латинской Америки и Карибского бассейна в Рио-де-Жанейро на свой первый межрегиональный саммит. Под громкие аплодисменты делегаты установили стратегическое партнерство. Они также начали переговоры по торговому соглашению между ЕС и Меркосур, южноамериканским таможенным союзом Бразилии, Аргентины, Парагвая и Уругвая. Опубликованный год спустя доклад Всемирной торговой организации (ВТО) уверенно предсказывал, что переговоры будут завершены к 2005 году.

Однако саммит не привел к более тесным связям между двумя регионами. Хотя компании ЕС составляют наибольшую долю иностранных инвестиций в странах Меркосур, соглашение между ЕС и Меркосур так и не было ратифицировано, и влияние ЕС в странах Меркосур значительно снизилось за последние два с половиной десятилетия - особенно по сравнению с Китаем и Соединенными Штатами.

Возьмем Бразилию, крупнейшую экономику Латинской Америки. В то время как товарооборот между Бразилией и ЕС с годами рос в абсолютных цифрах, доля ЕС в общем торговом портфеле Бразилии становилась все меньше. В 2000 году ЕС по-прежнему поглощал 28 процентов бразильского экспорта, тогда как в 2007 году этот показатель снизился до 24 процентов, а в 2019 году - до 16 процентов. Аналогичным образом, доля Бразилии в общем объеме торговли ЕС снизилась с почти 2 процентов импорта и экспорта ЕС в 2000 году до 1,6 процента к 2021 году.

Китай, для сравнения, был незначительным торговым партнером Бразилии на рубеже веков. Однако сегодня примерно 30 процентов бразильского экспорта идет в Китай — больше, чем в ЕС и Соединенные Штаты вместе взятые. Влияние Китая в Южной Америке расширилось и другими способами. Бразилия в 2009 году стала одним из основателей возглавляемой Пекином группировки БРИК (названной БРИКС после присоединения Южной Африки годом позже), в то время как Аргентина присоединилась к китайской инициативе "Пояс и путь" в 2022 году. (Хотя общий объем экспорта Бразилии в Соединенные Штаты также значительно сократился — с почти 25 процентов в 2000 году до примерно 11 процентов в 2021 году, — Вашингтону удалось сохранить влияние в Бразилии благодаря своей ведущей геополитической роли в Западном полушарии.)

Чтобы скорректировать курс, страны Меркосур и ЕС стремились согласовать окончательную версию долгожданной торговой сделки в конце 2023 года, прежде чем перейти к ратификации в национальных парламентах. Тем не менее переговоры провалились, и, вполне возможно, навсегда. Теперь Европа и Южная Америка, вероятно, еще больше отдалятся друг от друга — особенно по мере углубления связей стран Меркосур с Китаем. Эстебан Актис, преподающий международные отношения в Национальном университете Росарио в Аргентине, описал сделку Меркосур-ЕС как “самое дорогостоящее (не) соглашение в истории” в посте на X.

Торговые переговоры между ЕС и Меркосур начались в 1999 году при правоцентристском правительстве Бразилии. Но когда власть перешла в руки конкурирующей Рабочей партии с 2003 по 2016 год — при первом и втором президентствах Луиса Инасиу Лулы да Силвы, а затем его преемницы Дилмы Руссефф — Меркосур стал в значительной степени не заинтересован в продвижении торговых переговоров с Европой или с кем-либо еще. Бразилия и Аргентина рассматривали соглашения о свободной торговле с такими блоками, как ЕС, как риск для своих высокозащищенных отечественных отраслей промышленности.

Ситуация изменилась после того, как в 2016 году Руссефф был объявлен импичмент и к власти в Бразилии пришло более экономически либеральное правительство Мишеля Темера. Годом ранее столь же прорыночный Маурисио Макри победил на выборах в Аргентине, что позволило возобновить переговоры с ЕС.

Три года спустя, в июне 2019 года, почти ровно через 20 лет после того первого саммита в Рио-де-Жанейро, казалось, забрезжила надежда на то, что сделка может быть возобновлена. ЕС и Меркосур достигли принципиального соглашения, оставив ратификацию Европейским парламентом и законодательными органами стран-членов ЕС в качестве последнего оставшегося препятствия.

Сделка создаст крупнейшую в мире зону свободной торговли с населением почти 780 миллионов человек и объемом товарооборота более 120 миллиардов долларов в 2022 году. Более 90 процентов тарифов будут отменены, что обеспечит компаниям как из ЕС, так и из Меркосур беспрецедентный доступ на рынки друг друга. Ожидалось, что соглашение приведет к увеличению примерно на 15 процентов совокупных торговых потоков стран Меркосур и дополнительному росту ВВП южноамериканского блока на 0,3-0,7 процента с течением времени.

Соглашение также было призвано способствовать сближению между двумя блоками по таким вопросам, как государственные закупки, интеллектуальная собственность и экологические гарантии. Ратификация укрепила бы как ЕС, так и Меркосур: обосновала бы притязания ЕС на роль “торговой сверхдержавы” и обратила бы вспять снижающуюся значимость ЕС в Южной Америке, а также обеспечила бы дальнейшее существование Меркосур.

Возможно, самое главное, что сделка принесла бы значительные геополитические выгоды обоим блокам, поскольку страны ЕС и Меркосур стремились диверсифицировать партнерские отношения на фоне растущей напряженности в отношениях между США и Китаем и более широкой глобальной нестабильности. Для таких стран, как Бразилия, укрепление связей с Европой укрепило бы ее стратегию многопартийности и увеличило бы рычаги влияния Бразилии на переговорах с Вашингтоном и Пекином. Эти стратегические соображения, вероятно, и побудили Лулу изменить курс по сравнению с его прежним пребыванием на этом посту и высказаться в поддержку заключения соглашения между ЕС и Меркосур в течение первого года его третьего президентства - к концу 2023 года.

Но влиятельные заинтересованные группы — в основном в Европе — начали мобилизоваться, чтобы помешать ратификации соглашения национальными парламентами по всему континенту. Президент Франции Эммануэль Макрон неоднократно выражал свой скептицизм по поводу сделки, вызванный в основном противодействием влиятельного французского агробизнеса; другие страны, такие как Германия, решительно выступали за ратификацию. Несколько национальных парламентов заявили, что они не ратифицируют соглашение — вероятно, с оглядкой на общественное мнение. Бесчисленные организации гражданского общества, особенно экологические группы, оказывали давление на политиков, чтобы те выступили против сделки, часто утверждая, что это приведет к разрушению окружающей среды в Амазонии, углубит неравенство и в основном послужит корпоративным интересам.

Новое регулирование ЕС в области обезлесения также усложнило ситуацию. Правило запрещает импорт товаров из обезлесенных районов в блок и потребовало корректировки торговой сделки с учетом целей стран в рамках Парижского соглашения. Процесс внесения изменений укрепил мнение правительств стран Меркосур о том, что Европа использует экологические проблемы в качестве предлога для блокирования ратификации соглашения. Эти экологические разногласия были основным предметом разногласий на более поздних этапах сделки.

Тем не менее, последние несколько месяцев, казалось, были уникальной возможностью достичь скорректированного соглашения, которое могло бы ускорить ратификацию — отчасти потому, что страны, председательствующие в ЕС и Меркосур, Испания и Бразилия, соответственно, поддержали его. Время также, казалось, поджимало: президент Парагвая Сантьяго Пенья, который в декабре поочередно сменил Бразилию на посту председателя Меркосур, ясно дал понять, что прекратит торговые переговоры с Брюсселем, если сделка не будет согласована во время председательства Бразилии. Кроме того, инаугурация Хавьера Милея в качестве президента Аргентины, а также выборы в Европейский парламент в этом году в значительной степени рассматривались как препятствия на пути ратификации. (В качестве прагматичного шага Милей, который ранее критиковал Меркосур, объявил после своей победы на выборах 19 ноября 2023 года, что он выступает за торговое соглашение.)

Тем не менее, в конце концов, и Макрон, и уходящий в отставку президент Аргентины Альберто Фернандес, который заявил, что не хочет добиваться успеха для Милеи, публично высказались против продвижения сделки. Стало ясно, что соглашения не будет, что заставило комиссара ЕС по торговле отменить свою поездку в Бразилию. Таким образом, саммит в Рио-де—Жанейро был разочаровывающим, оставив Лулу с пустыми руками - и будущее Меркосур под вопросом.

Политики, участвующие в переговорах, отказались публично признать, что переговоры — по сути — завершены. “Мы все еще надеемся подписать соглашение”, - заявил министр иностранных дел Бразилии 4 декабря 2023 года. Но за закрытыми дверями политики признают необходимость переосмысления связей ЕС-Меркосур в контексте нератификации. Это означает признание того, что два блока, вероятно, станут менее геополитически значимыми друг для друга — и что ЕС, возможно, не является лучшим средством для европейских стран, стремящихся укрепить связи с Южной Америкой, которые могут быть лучше обслужены двусторонними путями.

Десятилетия безуспешных переговоров привели к обострению отношений между ЕС и странами Меркосур. “Никто больше не может этого выносить”, - сказал Лула в прошлом году, выразив глубокое разочарование и нетерпение, вызванные многолетними переговорами. Лидеры обоих блоков начали показывать пальцем. Фернандес обвинил в нератификации “сопротивление Европы”, но Уругвай обвинил Бразилию, которая обвинила Аргентину после того, как уходящее правительство Фернандеса публично отвергло сделку. За закрытыми дверями немецкие дипломаты выразили свое разочарование по поводу оппозиции Франции.

Хотя Меркосур недавно заключил торговое соглашение с Сингапуром и принял Боливию в качестве члена, будущее блока вызывает большие сомнения. Уругвай уже ведет переговоры о двустороннем соглашении о свободной торговле с Китаем, и если Меркосур не решит присоединиться к переговорам, ратификация фактически вынудит Уругвай покинуть таможенный союз с неясными последствиями для его членства в блоке. Столь же неясно, какую политику администрация Милея будет проводить в отношении блока, даже несмотря на то, что министр иностранных дел Диана Мондино высказалась в поддержку ратификации.

Однако, что кажется очевидным, так это то, что, не сумев ратифицировать соглашение, которое готовилось 20 лет, и ЕС, и Меркосур упустили историческую возможность адаптироваться к более нестабильному, непредсказуемому и многополярному миру.