Европе нужна смена парадигмы в том, как она поддерживает Украину

Перевод статьи с сайта CSIS. Мнение автора канала может не совпадать с мнением автора текста.

17 января 2024 года от Макса Бергмана

Подход Европы к поддержке военных усилий Украины больше не соответствует цели. Европе крайне необходимо наращивать свое оборонно-промышленное производство. Но, несмотря на явный консенсус в отношении этой насущной необходимости, европейские производственные линии пока не работают на пределе своих возможностей. Корень проблемы заключается не столько в отсутствии политической воли, сколько, как это часто бывает с европейской обороной, в отказе от сотрудничества и нехватке финансирования.

Время имеет первостепенное значение. Российское оборонное производство ускоряется, Россия готовится к зимнему наступлению и бомбардирует украинские города в декабре самыми высокими темпами с начала конфликта. Очевидно, что Путин стремится не к немедленному урегулированию этой войны путем переговоров, а к тому, чтобы обратить вспять унижение России и подчинить Украину. Однако Европа еще не смирилась с новой реальностью, заключающейся в том, что Украине грозит длительная война. Если Конгресс США не сможет выделить больше средств для Украины, передача американского оружия, и, что наиболее тревожно, боеприпасов, замедлится до минимума. Учитывая, что поддержка Украины со стороны США в Конгрессе находится на тонком льду, бывший президент Дональд Трамп лидирует в опросах общественного мнения, а Россия наращивает свою военную машину, Европе необходимо срочно действовать как для поддержки Украины, так и для пополнения запасов на своих складах, чтобы повысить собственную военную готовность.

В течение последних двух лет европейцы поддерживали Украину, освобождая свои склады от устаревшего оборудования и боеприпасов. Европейский фонд мира Европейского союза (EPF) стимулировал свои государства-члены предоставлять военную технику Украине, возмещая им часть расходов. Однако сейчас мало что осталось, что можно было бы отдать, поскольку большая часть старого оборудования была распродана. Таким образом, европейская военная поддержка Киева ослабевает. Проблема в том, что существует напряженность между восстановлением европейских вооруженных сил и поддержкой Украины. Таким образом, европейские страны гораздо более неохотно предоставляют Украине новое, более дорогое оборудование, которое жизненно важно для национальной обороны и достижения целей НАТО.

Для военной поддержки Украины Европой срочно необходима новая парадигма. Задача сейчас заключается не столько в стимулировании стран поставлять оружие Украине, сколько в том, чтобы заставить европейскую оборонную промышленность наращивать производство. Это требует значительного нового финансирования и требует от европейцев делать то, что они редко делают в сфере обороны: работать сообща.

Таким образом, Европейский союз должен создать новый чрезвычайный фонд ЕС для оборонных закупок для Украины и обеспечения готовности Европы. Этот фонд должен подражать фонду Zeitenwende в Германии на сумму 100 миллиардов евро. Цель состояла бы в масштабных закупках критически важных материалов как для Украины, так и для вооруженных сил ЕС. Для НАТО и Вашингтона эти усилия ЕС укрепили бы готовность НАТО, а также могли бы послужить важным результатом саммита НАТО в Вашингтоне следующим летом. Активная и громогласная поддержка со стороны администрации Байдена будет необходима для того, чтобы заставить Европейский союз согласиться на такую меру.

Проблема с европейским оборонным производством

Война на Украине пробудила европейские правительства к осознанию необходимости инвестировать в оборону. Расходы на оборону в Европе растут по всем направлениям, а производство также увеличивается. Но это происходит не с требуемой скоростью и масштабом.

Во-первых, европейские компании неохотно идут на значительное расширение производства. Европейские оборонные компании несколько расширяют производство, но не решаются делать новые крупные инвестиции для строительства новых заводов и открытия новых производственных линий. Компании нервничают из-за того, что спрос может резко упасть в случае внезапного окончания войны или стихания боевых действий, поскольку они продают только правительствам. Вместо этого они ждут поступления долгосрочных контрактов от правительств для существенного расширения, но эти контракты еще не достигли масштабов. Генеральный директор норвежской компании Nammo, производящей боеприпасы, высказался за более долгосрочные контракты на производство на 10-15 лет, “потому что это то, что нужно” для поддержки расширенных инвестиций. “Мы рассматриваем контракты на три-четыре года [в настоящее время], и это довольно сложно...

Нам нужно поговорить о том, как мы разделяем риски с правительствами”.

Во-вторых, европейские государства не обязательно отдают приоритет Украине при новом финансировании. Национальные министерства обороны пытаются восстановить обороноспособность, достичь целей НАТО и модернизировать свои вооруженные силы при ограниченном объеме финансирования. Таким образом, они не хотят использовать драгоценные оборонные ресурсы для обеспечения десятилетних контрактов, чтобы компенсировать корпоративные риски. Следовательно, министерства обороны в Европе рассматривают Украину как приоритет, но это не единственный их приоритет. Германия, например, использует свой фонд Zeitenwende для закупки истребителей F-35 и средств противовоздушной обороны, которые, хотя и важны, ничего не делают для Украины.

В-третьих, европейские государства по-прежнему не координируют свои усилия по закупкам. Поскольку все европейские вооруженные силы, по сути, нуждаются в пополнении своих складов большей частью одинакового оборудования, они могли бы работать сообща, чтобы объединить заказы, создать экономию за счет масштаба и дать четкий сигнал о спросе промышленности. Но в основном это не так. Национальные министерства обороны мыслят и действуют на национальном уровне, и межевропейская координация остается слабой, когда дело доходит до оборонных закупок. Как отметил Шон Монаган в кратком обзоре CSIS, европейские министерства обороны, как правило, меньше сотрудничают, когда у них есть финансирование. Имея больше ресурсов, министерства обороны менее сосредоточены на снижении затрат и могут избежать временных и бюрократических хлопот, связанных с координацией с другими. Следовательно, все европейские министерства обороны действуют рационально. Они балансируют между необходимостью пополнять запасы, инвестировать в будущие системы высокого класса (F-35) и поддерживать свою собственную национальную оборонно-промышленную базу. С более широкой европейской точки зрения, это приводит к неоптимальным результатам. Например, чехи и словаки, возможно, купили одну и ту же боевую машину пехоты в Швеции, но чехи выбрали 35-миллиметровую пушку, в то время как словаки - 30-миллиметровую пушку, что без необходимости затрудняло взаимодействие.

Существующие инициативы ЕС по поощрению совместных закупок недостаточно амбициозны. Финансирование EDIRPA, попытки Европейского союза обеспечить финансовые стимулы для совместных закупок, было одобрено всего в размере 300 миллионов евро, что является ничтожной суммой, учитывая масштаб проблемы. Кроме того, EDIRPA позволяет Европейскому союзу вносить максимум 20 процентов от суммы конкретной закупки и в большей степени ориентирована на долгосрочные проекты.

В-четвертых, европейские компании часто не уделяют приоритетного внимания европейской безопасности. При небольшом спросе в Европе многие частные европейские оборонные компании больше ориентируются на экспортный рынок и, таким образом, менее привязаны к требованиям государства. Таким образом, европейские компании часто советовали европейским государствам встать в очередь, поскольку они в первую очередь выполняют иностранные заказы, что было бы трудно понять в Соединенных Штатах.

Усилия Европейского Союза в области боеприпасов представляют собой модель

Учитывая острую потребность Украины и ограниченные запасы в Европе, в начале 2023 года Эстония предложила новую инициативу ЕС по увеличению производства и закупке 155-мм артиллерийских снарядов для Украины. Это предложение было быстро принято и получило название "Акт в поддержку производства боеприпасов" (ASAP) с целью обеспечения Украины 1 миллионом патронов калибра 155 мм в год. План предусматривает три направления. Во-первых, государства - члены ЕС соглашаются предоставить боеприпасы из запасов. Во-вторых, государства - члены ЕС осуществляют совместные закупки боеприпасов, и 2 миллиарда евро из Европейского фонда мира используются для целей 1 и 2. В-третьих, Европейский союз выделит 500 миллионов евро на поддержку наращивания производства и поможет компаниям преодолеть барьеры для расширения производства.

Недавние отчеты показывают, что Европейский союз не находится на пути к достижению целевого показателя в один миллион раундов. Тем не менее производство растет. Тьерри Бретон, комиссар Европейского союза по внутреннему рынку, который курирует предложение ASAP, заявил в ноябре этого года: "Производственные мощности в Европейском союзе увеличились на 20-30% с февраля". Он также сказал, что в следующем году будет достигнута цель довести европейское производство до миллиона в год.

Согласно анализу польского аналитического центра OSW, “производство боеприпасов в Европе значительно увеличится только при условии, что отдельные государства-члены разместят достаточно крупные заказы”. Это оказалось верным, поскольку европейские государства-члены не размещают заказов, необходимых для существенного расширения производства.

Решение: Фонд обороны и готовности ЕС

Европейский союз должен создать новый специальный фонд в размере 100 миллиардов евро для закупки срочно необходимого оборудования для Украины у европейских поставщиков. Фонд должен сосредоточиться на выявлении потребностей Украины — будь то боеприпасы, танки, бронемашины, артиллерия, небольшие беспилотники, оборудование для разминирования, противовоздушная оборона или боеприпасы к оружию. Все, что нужно Украине для борьбы с Россией, - это также тот тип оборудования, который Европа также должна иметь под рукой. Это стало бы продолжением инициативы Европейского союза ASAP и устранило бы ее ограничение — нехватку финансирования, что позволило бы Европейскому Союзу размещать заказы и резко наращивать производство, а также распространить его на другие области, в которых нуждается Украина.

Таким образом, Европейский союз выступил бы в роли покупателя, располагающего ресурсами для достижения экономии за счет масштаба на более длительных временных горизонтах, одновременно предоставляя промышленности определенную степень уверенности и долгосрочные контракты, в которых она нуждается. Это позволило бы частично компенсировать потенциальный риск избыточных мощностей частного сектора для ускорения производства. Если заказы превысят спрос Украины, что, как мы надеемся, приведет к успешному окончанию войны, остальная часть оборудования может быть либо предоставлена европейским государствам, либо размещена Европейским союзом на складе для европейских вооруженных сил, при этом Европейский союз будет выполнять функции общеевропейского склада.

Создание фонда расширит возможности Европейского союза, который никогда не занимался оборонными закупками. Европейское оборонное агентство (EDA) является относительно небольшой организацией и не располагает возможностями для осуществления крупных закупок. Однако частью проблемы с оборонными закупками в Европе является интенсивная бюрократия. При определении приоритетов потребностей украинцев следует избегать запутывания в сорняках различных требований европейских государств к закупкам. То, что достаточно хорошо для борьбы Украины с русскими, также подойдет большинству европейских вооруженных сил. Хотя EDA следует расширить, Европейский союз мог бы также опереться на потенциал своих государств-членов, а также на Организацию совместного сотрудничества в области вооружений, многосторонний орган, состоящий из Франции, Германии, Бельгии, Испании, Италии и Соединенного Королевства. Европейский союз также должен тесно сотрудничать с НАТО и обеспечивать, чтобы его закупки способствовали достижению целей НАТО.

Кроме того, этот фонд должен использовать украинские инновации battlefield и стремиться объединить их с производственными мощностями оборонной промышленности. Многие восточноевропейские оборонные компании обладают огромным скрытым потенциалом и сейчас находятся на перепутье. Оборонная промышленность Восточной Европы вот-вот претерпит серьезные преобразования, поскольку оказывать поддержку старому оборудованию советских времен, используемому бывшими членами НАТО из стран Варшавского договора, больше нецелесообразно, поскольку это оборудование в основном было отправлено в Украину. Одной из целей фонда могло бы стать содействие перепрофилированию этих заводов для масштабного производства украинских инноваций. Это могло бы финансироваться Европейским союзом и привести к созданию совместных предприятий между восточноевропейской и украинской промышленностью, например, в производстве с возможностью просмотра от первого лица (FPV), в котором отчаянно нуждаются сухопутные войска Европы.

Проблема финансирования

Самой большой проблемой при создании этого фонда ЕС будет получение одобрения на финансирование в Европейском союзе. Самодовольство и бережливость начинают брать верх в европейской политике, и европейские лидеры, особенно министерства финансов, привыкли заявлять о своей беспомощности, когда дело доходит до финансирования обороны. Европейский союз изо всех сил пытается заставить государства- члены ЕС одобрить дополнительное финансирование для Украины, в то время как Венгрия блокирует эти действия.

Кроме того, решение конституционного суда Германии вызвало бюджетный хаос в Берлине, из—за чего Германия — крупнейшая экономика Европы и главный вкладчик в бюджет ЕС - еще более неохотно выделяет средства на общеевропейские усилия.

Но если государства ЕС не желают вносить больший вклад в совместный фонд, есть другой, более простой способ: занять его. План восстановления Европейского союза следующего поколения, запущенный в 2020 году, доказал, что выпуск общего долга осуществим при исключительных обстоятельствах. К концу 2022 года Европейский союз заимствовал 121 миллиард евро для следующего поколения ЕС. Он также заимствовал около 100 миллиардов евро для поддержки снижения рисков безработицы в качестве чрезвычайной меры, которая поддерживала схемы краткосрочной занятости. Европейский союз имеет кредитный рейтинг "тройка А" и может брать кредиты на относительно низких уровнях (хотя и не таких низких, как Германия или Франция). Несмотря на неопределенность относительно будущих процентных ставок, привлечение заемных средств того стоит, чтобы обеспечить сохранение Украины, увеличить оборонно-промышленное производство в Европе, что также пойдет на пользу вялой экономике Европы и обеспечит безопасность Европы.

Как объяснил министр обороны Эстонии, “Самая большая проблема и самое большое препятствие очень просты — вам нужны новые деньги”. Европейским политикам, в частности министрам финансов, нужно перестать ссылаться на бедность и изображать беспомощность, поскольку есть четкий способ получить доступ к финансированию, необходимому для наращивания производства.

Роль Вашингтона и предстоящий саммит

Тем не менее, Европа не собирается предпринимать никаких действий по столь важному оборонному вопросу, если Соединенные Штаты явно не поддержат эти усилия. Президенту Байдену следует оказать давление на лидеров ЕС, настаивая на том, что если Европейский союз может занять средства для реагирования на пандемию, он может занять и в ответ на пандемию.

Формирование нового фонда ЕС также стало бы важным результатом июльского саммита НАТО в Вашингтоне. Саммит должен показать, что Европа действительно активизируется и берет на себя больше ответственности за свою оборону. Этого достиг бы новый крупный европейский фонд, ориентированный на Украину, и европейская готовность. Это также послужило бы четким сигналом Москве о приверженности альянса Украине. Поскольку основное внимание уделяется немедленному производству, а не будущим системам, таким как будущий европейский танк, который мог бы конкурировать с американскими системами, это не окажет существенного влияния на оборонную промышленность США. Европейцы также стремятся сделать саммит успешным и ищут рекомендации по результатам, которые выходят за рамки стандартного требования тратить 2 процента на оборону.

Европа обладает финансовой мощью, чтобы активизировать свою деятельность и поддержать Украину. Соединенные Штаты должны настоять на этом.

Макс Бергманн - директор программы по Европе, России и Евразии в Центре стратегических и международных исследований в Вашингтоне, округ Колумбия.