Когда русским городам дали волю — 155 лет Городовому положению

155 лет назад — в 1870 г., 28 июня по новому стилю — император Александр II даровал России Городовое положение, по которому города приобрели всесословное самоуправление. Городская реформа находится в тени других Великих реформ, но если бы на неё осмелился кто-либо из предшественников царя-Освободителя, то она бы зачлась тому за главное достижение во внутреннем обустройстве страны — настолько велико её значение.

Городская реформа дополнила Земскую реформу 1864 г., которая ввела выборное самоуправление на губернском (областном) и уездном (районом) уровне. Особую ценность Городовому положению придаёт то обстоятельство, что оно распространялось на многие русские города в губерниях, не покрытых земством, например, на Дальнем Востоке.

Городское самоуправление появилось ещё при Екатерине II, но оно формировалось по сословному принципу (каждый из шести разрядов граждан делегировал одного гласного), а самостоятельность городских дум была сильно ограничена. Положение Александра Николаевича ввело принцип равноправия: дума формировалась не по сословиям, а по трём куриям равным по сумме уплачиваемых налогов. Дума устанавливала городские налоги и формировала городскую управу. Председатель думы становился также и городским головой. Городскому самоуправлению были предоставлены дорожное хозяйство, водоснабжение, освещение, пожарная охрана, развитие торговли, здравоохранение, народное просвещение и обустройство культурных заведений. Конфликты между губернской администрацией и учреждениями самоуправления разрешал имперский Сенат.

Стоит чуть подробнее остановиться на некоторых особенностях реформы, благодаря которой русские города приобрели до тех пор невиданное благосостояние и состоялись как гражданские коллективы.

Выборы проходили на принципах равноправия, согласно формализованному цензу: голосовать могли собственники недвижимости, а также другие налогоплательщики. Владелицы недвижимости или бизнеса могли участвовать в выборах через мужчин-поверенных. Таким же опосредованным образом к выборам допускались совершеннолетние молодые люди, которые проходили налоговый ценз, но не удовлетворяли возрастному цензу (25 лет). При этом любой гражданин мог представлять по доверенности только одного согражданина (или гражданку): массовый сбор доверенностей со своей клиентелы не дозволялся.

Юридические лица, например, церкви и деловые товарищества — также обладали правом голоса через представителя.

Чтобы участвовать в местной политике, некоторые интеллигенты, не имевшие недвижимости, специально приобретали патенты на ведение предпринимательской деятельности.

Исключение из принципа равноправия — государственные служащие. Голосовать не могли губернатор и члены его администрации, а также полицейские. О целесообразности ограничения активного избирательного права среди госслужащих для независимости выборных органов можно услышать и сегодня от многих либертарианцев.

Представительство избирателей было более многочисленным, чем в наши дни. Положение закрепляло, что число гласных возрастает с числом избирателей. Минимум — 30 гласных — распространялся на небольшие городки с числом избирателей в пределах 300. Максимум — 72 гласных — достигался в городах, где наличествовало 1350 избирателей. Позже размер дум увеличивался. В 1917 г. в обоих столицах число гласных достигало двухсот.

В Иркутске, где первая всесословная дума была избрана в 1872 г., имелось 72 гласных на 30 тыс. населения и 2 тыс. избирателей. При РФ в городской думе Иркутска — 35 членов на 600 тыс. населения.

При наличии земства горожане имели три уровня самоуправления: земский губернский, земский уездный, городской. Для РФ аналогом царских этажей самоуправления являются соответственно: областное правительство, районное/окружное самоуправление, самоуправление на уровне городского поселения (для городов, входящих в бо́льшие муниципальные районы). Однако даже номинально правительства субъектов федерации входят в вертикаль государственной власти, а разделение муниципального самоуправления на два этажа: муниципальные районы и входящие в них городские и сельские поселения — упраздняется в пользу одноуровневых муниципальных округов.

Думы имели самостоятельность в налогово-бюджетной политике. Они имели полномочия устанавливать ставки налогов с недвижимости, лицензий и патентов, сборов с трактиров и гостиниц, извоза, частного транспорта и собак. Основным источником городского бюджета являлся налог на недвижимость — оценочный сбор, который дума могла установить на любом уровне в рамках установленных национальным законодательством пределов: до 10% от чистого дохода с имущества или до 1% от его стоимости.

При этом города как правило воздерживались от определения ставки оценочного сбора по верхней границе, так как гласные заботились об инвестиционном климате и боялись недоборов. При потолке в 10% Петербург облагал доходы от недвижимости по ставке 8%, Москва — 9%.

Менее населённые города могли устанавливать ставки кратно ниже максимального уровня. В Иркутске налоговой базой для оценочного сбора служила стоимость недвижимости и ставка в конце XIX века составляла 0,5% при максимуме в 1%.

В РФ бюджеты муниципалитетов почти целиком зависят от государственной власти. Самый важный налог для городских бюджетов — налог на доходы физических лиц (НДФЛ). Это федеральный налог: его ставка и его приходящийся на городские муниципалитеты норматив (доля) определяются государством. Муниципалитеты имеют право самостоятельно устанавливать ставки налогов на недвижимость в установленных федерацией пределах (для земельного: до 0,3% на «жилую» и сельскохозяйственную землю, до 1,5% на прочую коммерческую землю; для налога на имущество физлиц: до 0,1% для основных категорий недвижимости). Но поступления от местных налогов в десятки раз меньше городской доли в собранном НДФЛ.

На фоне указанных ограничений городские бюджеты в РФ дефицитны и зависимы от трансфертов и займов сверху. Доля трансфертов в среднем сопоставима с собственными доходами муниципалитетов, но для многих городов кратно их превышает.

В то же время расходная часть нынешних городов строго расписана сверху. В царское время то, каким вопросам (для примера, ветеринарной службе или замощению дорог) отдать предпочтение в годовой росписи, было делом городского сообщества. Сегодня же почти весь бюджет городов определен требованиями не избирателей, а государственных чиновников. Пропал сам повод для общественного обсуждения: деньги приходят сверху, наверху и обсудили уже всё.

Городовое положение предусматривало меры против возникновения клановости. Членами городской управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья. Сейчас некоторые городские правительства, особенно на юге РФ, подвержены ничем не сдержанному влиянию одной фамилии.

В городской политике удавалось участвовать диссидентам. Например, видными деятелями Иркутской думы были народоволец Иван Иванович Попов (1862-1942) и землеволец Болеслав Петрович Шостакович (1845-1919). Оба ранее были осуждены по политическим статьям. Последний даже был избран городским головой (1902-1903).

А что в РФ? С девяностых по десятые независимые политики могли избираться в мундепы. Однако в последние годы для лидеров несогласных не остаётся места даже в муниципальной политике, хотя никакой реальной власти у органов самоуправления нет. А поскольку государству трудно контролировать отбор на 150 000 муниципальных мандатов, городские и сельские советы было решено просто упразднить. В результате в РФ количество выборных представителей будет на два порядка ниже, чем в самодержавной России.

При безжалостном царизме власть была готова мириться с революционерами. Плох ли такой подход? Членами заговорческих обществ становятся из жгучего стремления к коренному улучшению общественного состояния. Эту энергию можно использовать для эволюционного развития страны. Дайте молодому интеллигенту офис мирового судьи или городского гласного, и его утопические умопостроения столкнутся со сложной повседневностью поддержания правопорядка и общественных благ. Он во многом поймёт вызовы, стоящие перед верховной властью, и станет менее радикален — конечно же, при условии, что государь искренне любит свой народ и готов наделять его свободами и ответственностью, как это делал Александр II Освободитель.