«Государство — это результат многочисленных компромиссов»

Экономический обозреватель Сергей Домнин о том, как успешно провести реформы, усилить экономику и со всеми договориться

Месяц назад президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев принял отставку правительства. Глава государства заявил, что перед страной стоят масштабные цели по улучшению экономики и «необходимо оперативно приступать к их реализации», для чего стране нужны «новые позиции, новый взгляд». Это уже третья отставка правительства за два года.

Masa завершает серию интервью с казахстанскими экономистами разговором с Сергеем Домниным, экономическим обозревателем и руководителем Kursiv Research. Он рассказал о том, почему у государства не получается выполнять собственные цели в экономике, какие выгоды гражданам приносят реформы и почему демократия не всегда приводит страны к экономическому процветанию.

В первом интервью мы поговорили с экономистом Куатом Акижановым о том, почему в Казахстане доминирует неолиберальная экономическая модель и как это связано с неравенством. Во втором интервью экономист Магбат Спанов рассказал о своем видении проблем текущего экономического курса в Казахстане.

Взгляды и позиция героя могут не совпадать с мнением редакции.

О проблемах и достижениях казахстанской экономики

Можете схематично описать, какой вы видите экономическую политику Казахстана последних 20 лет? Много ли в ней было государственного вмешательства или мало? Какие у нее были основные проблемы и слабые места?

Если под экономической политикой понимать набор мер, которые применяет правительство, то общей чертой за этот промежуток времени было лишь то, что государство отводило себе активную роль в преобразованиях. Это вполне логично для стран догоняющего развития. Последние 20 лет — период достаточно активной промышленной политики, которая была не во всем идеальна, порой внутренне противоречива, но сам вектор был правильным.

На первом этапе промполитики — в 2003–2009 годы — были созданы основные государственные институты развития, «руки» правительства, которыми оно внедряло свое видение промполитики. Делалось это в условиях крайне либеральной тарифной политики без четко выстроенной системы ответственности чиновников на центральном и региональном уровнях, в условиях бурного роста национальной экономики и перегретых внешних рынков сырья и капитала.

Однако уже в 2010 год экономика вступала в более собранном виде. Из-за присоединения к Таможенному союзу ЕврАзЭС (организация, существовавшая до ЕАЭС, — прим.ред.) тарифы стали больше похожи на такие, которыми стимулируют внутреннее производство обработанных товаров. Начала действовать первая пятилетняя программа индустриального развития (ГПИИР, Государственная программа индустриально-инновационного развития, — прим.ред.), где был применен самый главный инструмент программы — карта индустриализации.

ГПИИР официально уже не существует, а обязанность чиновников систематизировать все инвестпроекты в карте индустриализации зафиксирована в действующем законе о промполитике. Этот инструмент оказался действенным, ведь проекты были «привязаны» к конкретным регионам и институтам развития. В каждом акимате был заместитель акима, который отвечал головой за реализацию проектов в его регионе. А за всю индустриализацию головой отвечал министр. В итоге за 10 лет было реализовано более тысячи проектов разного масштаба.

Около 2018 года фокус промполитики начал сдвигаться. Если раньше ставку делали на экспортоориентированные производства, то на фоне неудач на внешних, даже ближайших, рынках новый несырьевой бизнес стали ориентировать прежде всего на удовлетворение потребности недропользователей, системообразующих и государственных компаний в РК.

Одновременно у правительства сдвинулся фокус на социальную политику, произошло то, что в публицистике мы называли «социальный поворот»: началось повышение зарплат в сфере образования, в здравоохранении государство пошло на увеличение расходов, создав систему ОСМС, увеличили адресные социальные платежи. В структуре госбюджета и без того скромные расходы на капитальные затраты стали сокращаться на фоне роста операционных затрат и затрат на обслуживание госдолга.

Президент Назарбаев — стоит напомнить, что это именно при нем начался процесс, который сейчас набрал максимальный ход — собрав совещание Совбеза, при участии прокуратуры санкционировал снижение тарифов на услуги ЖКХ. Сегодня эта политика едва ли не полностью отработала свой ресурс, необходимо возвращаться от истории с так называемой «социальной справедливостью», когда за неэффективность экономических агентов платит государство, к теме конкурентоспособности, частной инициативе, экспортной ориентации производств.

О государственных программах в экономике

На дискуссии в PaperLab в 2022 году вы говорили о том, что экономические реформы представляют собой «набор разрозненных мер». Изменилось ли что-то с тех пор?

Мы обсуждали Комплексный план повышения доходов. Если честно, не думаю, что государственные документы с таким посылом вообще нужны. Повышение доходов населения — дело рук самого населения. Капиталистическому государству в теории важно концентрироваться на том, чтобы проводить реформы на пользу предприимчивым и поддержать «проигравших» от этих реформ. На практике это не всегда получается, но дело в том, что мы не очень-то к этому и стремились.

Министерства откликались на поручения главы государства компиляцией идей разной степени свежести, не особенно вникая в непротиворечивость и реалистичность госполитики в целом. Совсем без мешанины получиться не может: государство — это результат многочисленных компромиссов. В теории общественного выбора для этого явления даже есть особенное название — логроллинг (практика, при которой для получения поддержки разных групп интересов к основным реформам добавляют реформы-уступки, которые могут противоречить друг другу, — прим.ред.).

Но причина внутренней противоречивости государственных программных документов проще и банальнее. Практика президентских посланий и выступлений президента на расширенных заседаниях правительства такова, что от главы государства ждут идеи каких-то преобразований. Большая часть из них рождается внутри министерств, которые преследуют свои интересы, какая-то часть у аналитиков АП (Администрации президента, — прим.ред.) и аналитиков других структур, в том числе и независимых. Что-то отсекают, что-то оставляют, но на свод времени не так уж много. Вот и результат.

Однако этот подход удобнее и с точки зрения имплементации (внедрения, реализации реформ, — прим.ред.), и проверки изменений: сами предложили, сами получили свое предложение в виде поручения президента, сами выполнили. В противном случае нужно менять людей, объяснять, ломать. Ни в каком, даже в супертоталитарном государстве невозможно ломать через колено всех чиновников одновременно. С большинством необходимо идти на компромисс, хотя бы временный.

Вы скажете: в парламентских республиках министров меняют кабинетами. То-то и оно, что министров. Присмотритесь, меняются ли там кардинально госполитики? Не происходит ли так, что целое правительство, получив поддержку избирателей, тратит на одну реформу весь срок правления, а потом еще и проваливается на этой реформе?

В общем, я бы не рассчитывал на какие-то кардинальные улучшения в структуре государственных программных документов.

О том, как добиться реализации реформ

Как должна выглядеть последовательная экономическая политика, способная выполнять не только краткосрочные, но и долгосрочные цели? На какие ключевые меры она должна опираться в казахстанских реалиях?

Вы хотите получить от меня некие тезисы, но они и так на поверхности — достаточно почитать несколько докладов международных организаций, а еще пару отчетов АЗРК (Агентство по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан, — прим.ред.), Высшей аудиторской палаты, АРРФР (Агентство по регулированию и развитию финансового рынка Республики Казахстан, — прим.ред.), пять-шесть документов Нацбанка. Достаточно сделать конспект из их рекомендаций, убрать взаимоисключающие — вот вам 80% Нового курса. Я бы хотел сфокусировать ваше внимание на том, что мне кажется много важнее — как пройти путь от тезисов до результативных изменений.

Первое, что крайне важно в нынешних условиях — это сначала сформулировать, проговорить, публично обсудить с конкурентами и критиками основные черты этой политики. Затем заручиться поддержкой большинства на выборах, а потом уже приступать к реализации [этой политики].

В этом случае, по крайней мере, все неприятные моменты всплывут «до», и можно успеть внести коррективы. Да, это неприятно, но в этом случае вероятность отката реформ ниже, чем когда изменения залетают в систему по-баскетбольному — сверху, через президента.

Вы мне можете сказать: в таком сценарии есть риск, что важные реформы заболтают, выхолостят и так далее. Дескать в правительстве у нас технократы, они очень грамотные, но в ораторском искусстве не сильны, спорить не умеют, политикой заниматься не приучены. Что делать — надо учиться. Как мы видим, модель, когда технократы и те, кто ими притворился, прикрываются авторитетом единственного политика в стране, тоже весьма уязвима.

Итак, политика, набор мер, обсужденных и поддержанных электоратом имеет шансы на жизнь более длинную, чем период от послания до расширенного заседания правительства. Это обязательства как минимум на один срок — президента ли, парламента ли.

Второй вопрос — как сделать эту политику непротиворечивой, чтобы короткие цели не мешали реализации длинных? Это уже чисто менеджерская работа.

Во-первых, необходимо определить последовательность изменений. В прикладной науке об управлении есть метод критического пути: чтобы успешно реализовать проект вам необходимо решить несколько важнейших задач в определенной последовательности. На решении этих задач необходимо концентрировать максимум усилий.

Во-вторых, необходимы широкие коалиции. Речь не только о политических партиях. Если вы хотите либерализовать — читай повысить — цены на энергоносители, которые в Казахстане продаются ниже справедливой рыночной стоимости, вам недостаточно призвать в свой лагерь нефтяников, «КазМунайГаз» и автозаправщиков. Для успеха вам критически важно расположить к своей идее большинство автовладельцев. В этой игре они должны видеть себя в числе выигравших. Если в итоге ваших реформ большинство увидит себя в проигравшей команде, из вас как минимум сделают козла отпущения. Вспомните историю с повышением пенсионного возраста в РК.

Третий момент: изменения вещь неприятная, поэтому вам в начале пути требуются маленькие тактические успехи, которыми вы сможете поддержать общий оптимизм относительно реформ. Так называемые «быстрые победы». Знаю, что в последние 10 лет у многих аллергия на это словосочетание, потому что у нас его употребляли очень часто применительно к фиктивным успехам, сделали синонимом слова «показуха». Тем не менее, в ходе изменений этот элемент критически важен. На одного деятельного человека-оптимиста вы в любой аудитории найдете не меньше пяти критиков-пессимистов. Поэтому оптимисту важно тиражировать даже маленький успех.

Обобщая сказанное: нельзя сформулировать некий набор тезисов и сказать: «Делать надо так и так, и тогда изменения будут эффективными, политика непротиворечивой и долгосрочной». Желаемый вид эффективной казахстанской экономической политики — это то, что предстоит нащупывать в ближайшие годы. Может быть за пределами 2029 года (в этом году заканчивается президентский срок Токаева, — прим.ред.).

О социальных выплатах и их политических последствиях

Есть ощущение, что после Январских событий и последовавших реформ социальная напряженность в стране не снизилась — в Западном Казахстане, например, люди постоянно бастуют. Как можно разрешить социальные проблемы (вроде бедности и неравенства), и какую роль в этом должно сыграть государство?

Мы живем в условиях капиталистической экономики, где забастовка — нормальный инструмент противостояния в трудовых отношениях. После декабря 2011 и января 2022 у нас появилась фобия, что любой протест может перерасти в беспорядки. Но это наши психологические проблемы.

На днях проходила забастовка наземного персонала немецкой авиакомпании Lufthansa, до этого бастовали сотрудники наземных служб в десятке немецких аэропортов, машинисты Deutsche Bahn. Следует ли из этого, что в Германии с начала года не спадает высокая социальная напряженность? Хватит ли у нас смелости предположить, что это вызвано недопустимым уровнем неравенства в немецком обществе? Логичен ли вывод, что правительство Германии провалило социальную политику?

Ситуация на западе РК действительно непростая. Отношения «КазМунайГаз» (КМГ) с подрядными организациями — крайне сложная, запутанная история. Причем, в этой игре игроки — это не только нацкомпания и подрядчики. Интересов там куда больше. Но все они, к сожалению, сводятся к борьбе за кусочки ренты. Забастовки — часть этой борьбы. Речь не идет о новом бизнесе, конкуренция идет целиком за перераспределение денежного потока от старого.

Государство в этих условиях целостную политику выработать не может, потому что оно многолико: оно и центральное правительство, оно и акционер КМГ, оно и местный акимат, оно и Минэнерго, оно и Минтруда. Перспективы привлечь на эти зрелые месторождения иностранного инвестора близки к нулю. На мой взгляд, есть только одна вводная, которая способна изменить эту игру — истощение экономически рентабельных запасов.

Вторая часть вопроса касается бедности и неравенства — что государство может с этим сделать. Ответ на этот вопрос в развитых странах в целом сформулировали еще в середине прошлого века в концепции welfare state (государство всеобщего благосостояния, — прим.ред.). Перераспределительная функция государства должна работать эффективно. И это значит, что оно должно не только хорошо раздавать, но и хорошо собирать.

Когда мы говорим о «вэлфере» нам приятно ощущать себя его получателем — но когда государство приносит нам в своих натруженных руках требование обязательного декларирования имущества и доходов, настроение портится. Социалисты в течение короткого времени переходят в либертарианство.

Если мы посмотрим на то, какой объем доходов в процентах ВВП правительство собирает в Казахстане и сколько в европейских странах, нам сначала покажется, что тут какая-то ошибка, ведь в Канаде, Австралии, Германии, даже в Чехии с Латвией — около 40%, а в Казахстане — 20%. Еще раз подчеркиваю: это не в абсолютных значениях, это в процентах ВВП. Значит, дело не в размере экономики, а в способности государства получить больше денег у экономических агентов, и в желании агентов делиться. Один из крупнейших мировых специалистов по налоговой политике Вито Танци связывает это с уровнем доверия в обществе. В странах, где люди не очень-то доверяют правительству эта доля низка и наоборот.

Полностью победить неравенство и бедность вряд ли возможно. Но благодаря пенсиям, пособиям и стипендиям можно находиться где-то ближе к середине между идеальным коммунизмом и идеальным социал-дарвинизмом.

Об иждевенчестве и долгосрочности государственной социальной политики

Иногда можно услышать, что текущая социальная политика создает «иждивенчество» — на кризисы власти предпочитают отвечать не структурными и долгосрочными реформами, а выплатами и сиюминутной помощью. Согласны ли вы с такой оценкой?

Начнем с определения: иждивенчество — стремление жить, рассчитывая на чью-то помощь в настоящем или будущем. Запишем еще такое определение: моральный риск — это когда экономический агент осознанно принимает на себя больший риск, потому что понимает, что все издержки от реализации этого риска он нести точно не будет. Теперь вернемся к вашему вопросу и отделим теплое от мягкого.

Первое — любые социальные выплаты в большей или меньшей степени стимулируют иждивенчество. Но степень имеет значение. Потому что уровень соцвыплат и желаемый уровень потребления не всегда совпадают. Например, у нас адресная социальная помощь — это разница между доходом в пересчете на каждого члена семьи и чертой бедности. У нас это в среднем ниже, чем $100 — мягко говоря, на такой «вэлфер» не забалуешь. И все-таки деньги, на которые можешь рассчитывать, что бы ни произошло. Стимулирует ли такая выплата государства членов бедной семьи и дальше не работать, чтобы пребывать на пособии? Очень сомневаюсь.

Второе — «заливка проблем деньгами», когда структурные реформы приносят в жертву. За примерами далеко ходить не надо: помните лозунг «газ 50», который был произнесен в Мангистау, а в итоге сгорел акимат Алматы? Это типичный пример того, как в экстренных политических условиях власти пошли на встречу протестующим, отложив болезненную реформу топливного сектора.

Расходы бюджета (строго говоря нацкомпании) фиксируем. Стремление автолюбителей получить ценный ресурс дешевле рынка фиксируем. А где тут иждивенчество? Винить людей за такой подход было несерьезно даже в социалистическом обществе, а при капитализме — ну просто смешно. Так неровен час мы вспомним, что в Казахстане субсидируется ставка по кредитам малого и среднего бизнеса, надежды нашей и будущей опоры.

Плавно переходим к третьему пункту. Тезис: структурным реформам у нас предпочитают заливать проблемы деньгами. Подход такой действительно есть, но совсем без денег [государства] подавляющее большинство проблем не решается. Какая структурная реформа позволит нам справиться с дефицитом мест в школах? А с полуразрушенными или предаварийными ирригационными сооружениями?

Однако есть политический аспект. Одна из задач, которые решают казахстанские власти, когда заливают проблему деньгами — это покупка лояльности. Если задуматься, то природа власти как раз и состоит в покупке лояльности. Ярким примером покупки лояльности было разрешение использовать пенсионные накопления для улучшения жилищных условий. Абсолютно честная сделка: население получило квартиры, а государство плюс к лояльности.

Это на коротком отрезке, а на длинном? Население подумало: «Ну, хорошо, куплю пока квартиру или закрою ипотеку, а через 20–30 лет правительство что-нибудь придумает, на что мне жить на пенсии». Государство подумало: «Ну, хорошо, сейчас пусть население купит себе квартиру или закроет ипотеку, а через 20–30 лет люди сами придумают, на что им жить на пенсии». Это тот самый моральный риск, о котором мы говорили пару минут назад. И это очень хороший пример перекрестного иждивенчества власти и общества.

О сходстве экономической ситуации в Аргентине и Казахстане

В своей статье для «Курсива» вы сравниваете экономическую ситуацию в Аргентине и в Казахстане. В чем их сходство? Можем ли оказаться в аргентинской ситуации, если исчерпаем нацфонд, а спрос на нефть в мире снизится?

Сходство в том, что обе экономики относятся к группе стран со средним верхним уровнем дохода по классификации Всемирного банка. Основным драйвером роста обеих экономик является избыток природного ресурса. Только в нашем случае этот набор ресурсов — земля, твердые полезные ископаемые и углеводороды. В Аргентине ярко выражен один ресурс — земля, которую используют как пастбища, на этой земле выращивают зерновые и масличные.

Казахстан и Аргентина «встретились» на одном участке — в диапазоне между $10 и $15 тыс. номинального подушевого ВВП (рост номинального ВВП связан с ростом инфляции, — прим.ред.). Но траектории их разные: Аргентина, используя образ Ли Куан Ю, в течение последнего столетия проваливалась из первого мира в третий, Казахстан все еще не теряет надежды перейти из третьего в первый.

Можем ли мы оказаться в той же ситуации, в которую попала Аргентина? Конечно, можем. Сегодня наш бюджет без учета поступлений от ЭТП (электронных торговых площадок для корпоративных закупок, — прим.ред.) и нефтедолларов из Нацфонда дефицитен в среднем на треть. Пока у нас хватает собственных ресурсов на обслуживание всех государственных обязательств благодаря НФ и ЕНПФ. Объем доходов наш Минфин предсказывает недостаточно точно и в те периоды, когда в национальной экономике хорошая ситуация. Расходы сократить даже в абсолютном объеме невозможно, да и в относительных величинах (к ВВП) все сложнее. Это еще раз показал минувший год, когда даже в условиях 5-процентного роста экономики внезапно в бюджете появилась дыра в 1% ВВП.

Если с таким подходом к фискальной политике мы исчерпаем все собственные ресурсы, нам потребуются внешние, а там подключается риск обменного курса, процентный риск. В итоге если каждый следующий кризис будет хуже предыдущего, то на каком-то этапе мы придем к тому состоянию, в котором сейчас находится Аргентина.

Об аргентинских реформах и о том, как Казахстану избежать схожего кризиса

Является ли выбранный Милеем путь на шоковую терапию «единственно возможным»? Что нужно сделать Казахстану, чтобы избежать подобных кризисов?

Альтернативы всегда есть. Особенно, когда речь идет об экономике из топ-30 мировых экономик. Другое дело, что в той ситуации, в которой оказалась Аргентина, в обществе, у избирателей созрел запрос именно на шоковые реформы, поскольку более умеренный, половинчатый подход последних двух кабинетов не дал эффекта. Причем, запрос этот сформирован не только внутренними экономическими агентами, но и зарубежными кредиторами, а это крайне важные игроки аргентинского кризиса.

Казахстану, к счастью, пока далеко до Аргентины. У него есть нефть, более ценный ресурс, чем любое сельхозсырье. У него есть суверенный фонд. И его правительство пока не шарахается из крайности в крайность.

Однако нашей стране предстоит в ближайшие два десятилетия преодолеть демографический подъем. Сделать это будет не просто, и вот почему. Двукратного роста объемов добычи нефти в этот период не ожидается. Оставим за скобками тему «зеленого перехода» и углеродной нейтральности, и представим, что цены на нефть будут относительно стабильны и комфортны. Но и в этом раскладе финансировать социальные расходы правительству из текущих доходов будет сложнее. Заливать проблемы деньгами не получится.

Чтобы подготовиться к этому непростому периоду, правительству необходимо уже сейчас учиться жить в условиях жестких бюджетных ограничений. Переходить к рыночному ценообразованию на потребительских рынках, постепенно избавляться от скрытых субсидий предприятиям.

О том, может ли экономика в авторитарном режиме быть эффективной

На примере Аргентины вы отмечаете, что демократия необходима, но недостаточна для эффективной экономики. А может ли экономика в авторитарных режимах быть эффективной и удовлетворять потребности общества? У нас очень любят поговорить о Китае и Сингапуре.

На эту тему написано много работ. Теоретически авторитарные режимы с частной собственностью и рыночной экономикой менее эффективны, чем демократические. На практике есть немало исключений, когда развитые демократические институты существуют в условиях низкопроизводительной экономики. Меньше примеров — но они есть — когда авторитарные режимы обеспечивают достаточно высокий уровень жизни и производительность труда.

Нет двух одинаковых стран, которые в один и тот же промежуток времени выбирают разные траектории. История — это не медицина, здесь невозможен строгий эксперимент с контрольной группой в размере страны, экономики. Да и демократии бывают очень разными, и траектории у них зачастую очень сложные, нестабильные. Об этом много и толково писал [американский политолог и социолог] Чарльз Тилли, и нет смысла его пересказывать.

Наверное, лучше говорить об уровне доверия внутри общества и отношении людей к риску. В обществах, где низкое доверие, возникает запрос на жесткие вертикальные политические конструкции, которые обеспечат исполнение контрактов. В обществах, где люди преимущественно стремятся избегать риска, есть стабильный запрос на такие правила, которые обеспечат большую предсказуемость, некий минимальный стандарт жизни для всех. На примере постсоветских обществ это очень хорошо видно. Здесь можно вспомнить и пару, знакомую любому инвестору — риск и доходность, которые пропорциональны друг другу.

Не существует никакого идеального варианта. Хотите высокое доверие и высокий риск — это США на протяжении почти всей их истории. Но тогда не ждите высокой предсказуемости. Хотите низкое доверие и низкий риск — back in the USSR. Низкое доверие и высокий риск — это наши девяностые, когда правил еще нет, а частная собственность только что появилась. Конечно, всем хочется жить в условиях, когда высокое доверие соседствует с низким риском — это образ ЕС. Но посчитайте, сколько европейцы платят налогов за эти доверие и предсказуемость.

Возвращаясь к вашему вопросу: когда я пишу, что демократия в Аргентине не спасла страну от сваливания в экономический штопор, это скорее троллинг тех читателей, которые считают демократический режим конечной точкой развития, землей обетованной, решением всех проблем. Таких у нас среди политизированной части общества немало. Нет, я не противник демократии, скорее сторонник более сложных схем восприятия.

На мой взгляд, демократия — это лишь один из статусов, одно из состояний модерного общества. Это состояние обусловлено его свойствами, более важными, чем выборы, признанные БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, — прим.ред.) конкурентными, и свобода слова. Эти свойства я описал выше.

Приведу пример из другой сферы. Опубликованы исследования, которые показывают, что чем выше квалификация легкоатлетов одинакового пола и возраста, тем выше средний уровень гемоглобина в крови. И это логично, ведь гемоглобин — доставщик кислорода в ткани, у профессионального бегуна его должно быть больше. Но не все люди с высоким гемоглобином быстро бегают. Значит, дело не в гемоглобине.

Автор: Виктор Край