ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей»
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей» (далее - законопроект) направлен на совершенствование законодательства Российской Федерации для обеспечения государственной защиты прав детей и правового регулирования механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства.
Законопроектом вносятся изменения в Семейный кодекс Российской Федерации (далее - Семейный кодекс), Федеральный закон от 24 июля 1998 года №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон от 15 августа 1996 года №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Законопроект предусматривает совершенствование положений Семейного кодекса в части уточнения прав несовершеннолетних детей, установленных в Главе 11 Семейного кодекса, а также регулирования прав родителей, прав родственников детей, предусмотренных в Главе 12 Семейного кодекса, и установления пределов допустимого вмешательства государства во взаимоотношения детей и родителей, а также их родственников.
Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее - Закон Российской Федерации о поправке к Конституции) основной закон дополнен статьёй 67.1, частью четвёртой которой установлено, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства.
Вместе с тем согласно данным Росстата˹¹˺ за первый квартал 2024 года зарегистрировано 144 тыс. 742 брака и 159 тыс. 782 развода. По данным Росстата˹²˺ за 2023 год зарегистрированы 945 тыс. 994 брака и 683 тыс. 638 разводов. Всего за десять лет с 2014 года по 2023 год было зарегистрировано 6 млн. 305 тыс. 221 развод˹²˺˹³˺.
По данным Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации˹⁴˺ в 2023 году в суды общей юрисдикции поступило 469 тыс. 822 дела о расторжении брака супругов, имеющих несовершеннолетних детей.
За десять лет с 2014 года по 2023 год в суды общей юрисдикции поступило 4 млн. 115 тыс. 28 дел о расторжении брака супругов, имеющих несовершеннолетних детей.
Таким образом в связи с ростом числа несовершеннолетних детей, оказавшихся в ситуации развода и раздельного проживания родителей, возникла необходимость совершенствования законодательства для обеспечения защиты неимущественных прав несовершеннолетних лиц, поскольку меры правового регулирования, предусмотренные действующим законодательством, оказываются недостаточными.
Так, по данным Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации˹⁴˺ за пять лет с 2019 года по 2023 год в суды общей юрисдикции поступило 5 млн. 6 тыс. 805 дел, возникших из семейных правоотношений, то есть в среднем более одного миллиона дел в год.
Вместе с тем по данным Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации˹⁵˺ всего в 2023 году находилось на исполнении 13 тыс. 588 исполнительных производств об определении так называемого "порядка общения" с ребёнком, об осуществлении в отношении ребёнка прав доступа. Причём наблюдается кратный рост этого показателя из года в год; с 5 тыс. 365 в 2014 году число таких исполнительных производств за десять лет выросло в два с половиной раза до 13 тыс. 588 в 2023 году.
Это свидетельствует о недостаточности регулирования механизма обеспечения баланса прав родителей и их несовершеннолетних детей, оказавшихся в ситуации развода и раздельного проживания родителей.
Вместе с тем требует совершенствования механизм защиты прав детей при непосредственной угрозе их жизни или их здоровью. Действующая редакция статьи 77 Семейного кодекса предполагает возможность так называемого "отобрания ребёнка" и наделяет орган опеки и попечительства правом немедленного отобрания ребёнка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. При этом в указанной статье не определены критерии непосредственной угрозы жизни ребенка или его здоровью, что не исключает возможности злоупотреблений и неправильного применения нормы закона и приводит к возникновению многочисленных резонансных случаев, будоражащих родительскую общественность.
По данным федерального статистического наблюдения, публикуемым Министерством просвещения Российской Федерации˹⁶˺, за предшествующие годы численность детей, отобранных у родителей при непосредственной угрозе жизни или здоровью детей, составила: в 2019 году – 1 тыс. 959, в 2020 году – 1 тыс. 772, в 2021 году – 1 тыс. 862, в 2022 году – 1 тыс. 626, в 2023 году – 1 тыс. 432. За пять лет общее число таких случаев составило 8 тыс. 651.
Вместе с тем практикуемый до сих пор институт "отобрания ребенка", являющийся мерой государственного (административного) принуждения, связанной с вмешательством в частную (семейную) жизнь граждан помимо их воли, не вполне соответствует основному закону – Конституции Российской Федерации (далее – Конституция), поскольку затрагивает важнейшие конституционные права граждан, такие как право каждого на личную неприкосновенность (статья 22 Конституции), на неприкосновенность частной жизни (статья 23 Конституции), но базируется на не имеющем однозначного правового определения понятии "непосредственная угроза жизни ребёнка или его здоровью". Вследствие этого предусмотренный действующим законодательством (статья 77 Семейного кодекса) механизм защиты жизни и здоровья ребёнка не отвечает принципу правовой определённости и соразмерности, а само понятие "отобрание ребёнка" противоречит Конституции, так как по сути своей предполагает нарушение личной неприкосновенности ребёнка (статья 22 Конституции) со стороны не имеющих отношения к ребёнку лиц, действующих по собственному разумению на основании одного лишь устного или письменного обращения юридического или физического лица о возможной угрозе жизни или здоровью ребёнка либо на основании акта должностного лица, уполномоченного органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Законопроектом в статье 77 Семейного кодекса предполагается установить иной принцип обеспечения государством защиты жизни и здоровья ребёнка, реализующийся через устранение источника угрозы с последующим созданием ребёнку безопасных условий в месте его нахождения (когда это возможно). Таким образом вместо изъятия ребёнка государством с отрывом его от его родственных связей и его обязательное перемещение в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как это сейчас предусмотрено действующей редакцией законодательства, предлагается оставлять его с родственниками (когда это возможно).
Функция защиты детей от противоправных действий со стороны правонарушителей в законопроекте возлагается на должностных лиц и сотрудников федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 г. №3-ФЗ «О полиции».
Законопроект предусматривает презумпцию добросовестности родителя, развивая норму, установленную частью пятой статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, законопроектом предполагается, что полномочия органов государственной власти будут сосредоточены на обеспечении соблюдения общегражданских прав ребёнка, таких как право на жизнь, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование, а также права на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих). Обеспечение реализации всех прочих прав несовершеннолетнего ребёнка, предусмотренных в Главе 11 Семейного кодекса, возлагается на родителей ребёнка, при этом предполагается добросовестность родителей и разумность их действий. В соответствии с презумпцией добросовестности родителя, положенной в основу законопроекта, никто не имеет права вмешиваться во взаимоотношения родителя и его несовершеннолетнего ребёнка против воли родителя. Эта презумпция может быть преодолена только в судебном порядке путём ограничения или лишения лица, от которого произошёл ребёнок, родительских прав в отношении этого ребёнка при наличии соответствующих оснований, предусмотренных в статях 73 и 69 Семейного кодекса.
Для целей сохранения родственных связей ребёнка законопроект предполагает предоставление родственникам ребёнка расширенных возможностей для участия в его жизни. В законопроекте уточняется перечень лиц, отнесённых к такой категории. Так, в соответствии с предлагаемой редакцией пункта 1 статьи 55 Семейного кодекса ребёнок наделяется правом на общение с обоими родителями, с полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и (или) сёстрами, а также с другими родственниками по прямой восходящей линии (дедушки, бабушки, прадедушки, прабабушки), с полнородными и неполнородными братьями и (или) сёстрами каждого своего родителя и с их детьми (двоюродными братьями и сёстрами ребёнка). Соответственно указанные лица имеют право на общение с ребёнком согласно предлагаемой редакции пункта 1 статьи 55 Семейного кодекса. Кроме того, законопроектом предполагается, что ребёнок имеет право с письменного согласия обоих родителей временно проживать у совершеннолетних лиц из числа родственников, указанных в предлагаемой редакции статьи 55 Семейного кодекса. Также законопроектом предполагается, что преимущественное право на воспитание ребёнка, защиту его прав и законных интересов, на определение его места жительства имеет лицо из числа его родственников, указанных в предлагаемой редакции нового абзаца пятого пункта 2 статьи 54 Семейного кодекса, в случае смерти обоих родителей, при лишении (ограничении) обоих родителей ребёнка их родительских прав (а также в случае смерти или лишения (ограничения) родительских прав единственного родителя).
Такое усиление роли родственных связей предлагается закрепить в семейном законодательстве в развитии положений Указа Президента Российской Федерации от 09.11.2022 г. №809 «Об утверждении Основ государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей», которым обозначена важность укрепления семейных связей, взаимопомощи и преемственности поколений.
Вместе с тем в действующей редакции Семейного кодекса недостаточно полно реализованы возможности для укрепления семейных связей, базирующихся на естественных детско-родительских привязанностях. Более того, в Семейном кодексе присутствуют положения, которые создают угрозу для утраты связей между детьми, родителями и родственниками, что противоречит естественной природе человека и нарушает положения основного закона Российской Федерации.
Так, не соответствует Конституции установленный в пункте 2 статьи 24 Семейного кодекса порядок вынесения судом решения о расторжении брака в той мере, в которой он позволяет суду определить, с кем из родителей будут проживать несовершеннолетние дети после развода, отдавая предпочтение одному родителю, при этом ущемляя права другого не лишённого родительских прав (и не ограниченного в родительских правах) родителя. Такой порядок не согласуется с конституционными принципами, установленными частью второй статьи 38, частью первой статьи 23, частями первой и третьей статьи 19 Конституции.
Вместе с тем, правоприменительная практика сложилась таким образом, что при расторжении брака супругов, имеющих совместных несовершеннолетних детей, судами выносятся решения об определении места жительства ребёнка, которые нарушают положения части второй статьи 38 Конституции РФ, которая гласит: "Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей".
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с частью первой статьи 15 Конституции законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Законопроект предполагает приведение в соответствие с Конституцией положений статьи 24 Семейного кодекса, а также статей 54, 61, 65, 66, касающихся вопросов воспитания несовершеннолетних детей при раздельном проживании их родителей. Возможность расширительного толкования норм Семейного кодекса правоприменителями приводит к многочисленным случаям нарушений прав несовершеннолетних граждан и их родителей. Такое положение дел в семейной сфере приводит к негативным последствиям. Поскольку правоприменительная практика де-факто допускает диспропорцию прав и обязанностей родителей после расторжения их брака, это опосредовано сдерживает граждан от вступления в брак и от рождения детей. В связи с этим наблюдается усиливающаяся негативная тенденция изменения демографических показателей в Российской Федерации. Допускаемые таким образом нарушения права несовершеннолетних граждан на совместное проживание с каждым своим родителем (и с матерью, и с отцом) приводит к тому, что у детей не формируется привязанности к обоим своим родителям, и это в свою очередь сказывается в будущем во взрослой жизни этих граждан на их отношении к семье и браку.
Законом Российской Федерации о поправке к Конституции основной закон дополнен статьёй 67.1, в части четвёртой которой установлено, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России.
1) уточнение перечня прав несовершеннолетних лиц и конкретизация механизмов их реализации в различных жизненных ситуациях (статьи 54, 55, 56, 59, 60 Семейного кодекса);
2) закрепление преимущественного права на воспитание ребёнка, защиту его прав и законных интересов, на определение его места жительства за родственниками ребёнка – совершеннолетними полнородными и неполнородными братьями и (или) сестрами ребёнка, родственниками по прямой восходящей линии (дедушками, бабушками, прадедушками, прабабушками), совершеннолетними полнородными и неполнородными братьями и (или) сестрами родителей ребёнка, их совершеннолетними детьми (двоюродными братьями и сестрами ребёнка) в случаях смерти обоих родителей ребёнка и (или) утраты обоими родителями (единственным родителем) своих родительских прав (статья 54 Семейного кодекса);
3) обеспечение возможности с письменного согласия обоих родителей временного проживания ребёнка у совершеннолетних лиц из числа его родственников, на общение с которыми ребёнок имеет право, установленное Семейным кодексом (статья 55 Семейного кодекса);
4) уточнение порядка осуществления родительских прав родителями несовершеннолетних детей, в том числе в ситуациях их раздельного проживания (статьи 61, 65, 66 Семейного кодекса);
5) актуализация перечня оснований для лишения лиц родительских прав и перечня оснований для ограничения родительских прав родителей (статьи 69, 73 Семейного кодекса);
6) уточнение процедуры рассмотрения судебных дел о лишении родительских прав и об ограничении родительских прав (статьи 70, 73 Семейного кодекса);
7) установление порядка действий при непосредственной угрозе жизни ребёнка или его здоровью – в части действий при непосредственной угрозе жизни ребёнка и его здоровью, при чрезвычайной ситуации, в случае угрозы жизни или здоровью ребёнка вследствие совершения противоправного деяния со стороны неустановленного лица, а также в случае, если ребёнок нуждается в медпомощи (статья 77 Семейного кодекса);
8) исключение понятия "отобрание ребёнка", закрепление недопустимости принудительного исполнения решений, связанных с отобранием ребёнка (статьи 77, 79 Семейного кодекса);
9) упорядочивание функций, возложенных на органы опеки и попечительства (статья 59, 67, 77, 78, 79 Семейного кодекса);
10) внесение изменений в Федеральный закон от 24 июля 1998 года №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в части уточнения перечня лиц, имеющих право обратиться в установленном законодательством Российской Федерации порядке в суд с иском о возмещении ребенку вреда, причиненного его здоровью, имуществу, а также морального вреда (статья 23);
11) приведение в соответствие с изменениями в Семейном кодексе положений Федерального закона от 15 августа 1996 года №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, касающейся разрешения в судебном порядке вопроса о возможности выезда из Российской Федерации несовершеннолетнего ребёнка при заявлении родителя несовершеннолетнего о несогласии на его выезд из Российской Федерации (статья 21).
Законопроектом предусматривается, что в случае его принятия его положения вступают в силу со дня официального опубликования.
Принятие и реализация федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей» не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.
Принятие законопроекта позволит обеспечить эффективную защиту прав детей, укрепить институт семьи, повысить доверие граждан к институтам публичной власти, и тем самым обеспечить партнерство государства и семьи в решении государственных задач обеспечения благополучия каждого ребёнка, каждой отдельной семьи и государства в целом.
Давайте добиваться целей вместе
Ознакомиться с полным текстом законопроекта и пояснительной записки к нему можно в телеграм-канале Совершенствование семейного законодательства -> https://t.me/skodeks/100 Сопоставить текст поправок из проекта федерального закона с текстом их действующей редакции Семейного кодекса РФ можно в сравнительной таблице -> https://t.me/skodeks/101 Обсудить прочитанное можно в сообществе в Telegram -> https://t.me/+Sqodx0D9DiBmMDUy Присоединяйтесь к единомышленникам, оставляйте комментарии, задавайте вопросы. Поддержите инициативу о введении в законодательство и в правоприменительную практику презумпции совместного воспитания детей, оказавшихся в ситуации раздельного проживания родителей, проголосовав на портале Российской Общественной Инициативы (РОИ) за петицию о реформе Семейного кодекса РФ -> https://www.roi.ru/104340/ Узнать мнение экспертов можно в аналитической статье Информационно-правового портала ГАРАНТ.РУ -> https://www.garant.ru/news/1636461/
Если считаете изложенную в статье тему актуальной, пожалуйста обозначьте под текстом свою реакцию и перешлите статью своим друзьям и знакомым.
Спасибо!
