Линия защиты. Как ЕС и США могут обезопасить Украину от еще одного вторжения со стороны России
После завершения трехстороннего саммита США — Украина — ЕС в Вашингтоне новый импульс приобрели дебаты о предоставлении Киеву западных гарантий безопасности по окончании войны с Россией. О том, как могут быть устроены эти гарантии и какую роль в них сыграет ЕС, в колонке специально для «Вот Так» рассуждает директор Берлинского центра изучения Восточной Европы Дмитрий Стратиевский.
Уже ясно, что гарантии безопасности для Украины со стороны Запада будут двухуровневыми: разнообразная долгосрочная поддержка ВСУ и украинского ВПК, а также модель действенной защиты страны от повторной российской агрессии.
Если первая часть пакета особых дискуссий не вызывает, то вторая пока неясна, а обнародованные планы лишены конкретики. Канцлер ФРГ Фридрих Мерц и президент Франции Эммануэль Макрон убеждены, что разработать такие гарантии нужно в самые короткие сроки, а генсек НАТО Марк Рютте требует, чтобы они были «мощными». По информации агентства Bloomberg, премьер-министр Италии Джорджа Мелони даже предложила гарантии, близкие к статье 5 Устава НАТО и обязывающие подписантов в случае повторной агрессии России в течение 24 часов дать оценку ситуации и помочь Киеву.
«Терпение Трампа на исходе». Что пишут западные СМИ о перспективе мирных переговоров между Россией и Украиной
Самые «болезненные» пункты любых гарантий безопасности — это определение, что именно гарантируется, какова будет реакция гарантов в случае возникновения угрозы, предусмотренной в соглашении, и каким будет механизм контроля выполнения взятых на себя обязательств.
Здесь возникает много закономерных вопросов. Почему, например, не были выполнены предыдущие гарантии безопасности, предоставленные Украине? И возможно ли обеспечить безопасность Украины без присутствия иностранных контингентов?
Почему не сработали прошлые гарантии
Самым известным и часто обсуждаемым документом, предоставившим Киеву гарантии безопасности, стал Будапештский меморандум, разработка которого началась еще при первом украинском президенте Леониде Кравчуке, а подписание состоялось уже при его преемнике, Леониде Кучме. Фактически меморандум стал вторым звеном в серии международных соглашений, зафиксировавших отказ Украины от ядерного оружия.
За ним последовало присоединение Киева в 1996 году к Договору о нераспространении ядерного оружия, а предшественником стал Лиссабонский протокол 1992 года, в котором руководство России, США, Украины, Беларуси и Казахстана зафиксировали готовность сконцентрировать всё бывшее советское ядерное оружие в руках Москвы.
Переговоры зашли в тупик. Как в Европе отреагировали на возвращение Лаврова к риторике о «фашистском режиме» в Киеве
Для администраций республиканца Джорджа Буша-старшего и демократа Билла Клинтона приоритетом оставалось сохранение режима нераспространения ядерного оружия, а Россия при президенте Борисе Ельцине казалась вполне надежным партнером.
Будапештский меморандум подписали в декабре 1994 года с немедленным вступлением в силу. РФ, США и Великобритания в шести пунктах документа обязывались воздержаться от угроз применения силы, агрессии, нарушения территориальной целостности Украины и экономического давления на Киев. Еще два обладателя атомного оружия, Франция и Китай, в специальных письмах подтвердили и свои собственные гарантии безопасности.
Главной причиной, почему Будапештский меморандум так и остался только на бумаге, а все дальнейшие действия России против Украины остались без должных последствий (провокация на острове Тузла в 2003 году, экономический шантаж в 2000–2010 годах, аннексия Крыма и начало войны на Донбассе в 2014 году и наконец широкомасштабное вторжение в Украину в 2022 году), кроется не только в сложностях мировой дипломатии, но и в несовершенстве самого документа.
Помимо очевидных несоответствий между английской, русской и украинской версией текста, открывавших путь к различным интерпретациям, меморандум стал фактически протоколом о намерениях, который, в отличие от других правовых актов такого уровня, не требовал ратификации парламентами стран-подписантов.
Слабые места документа были понятны еще в момент его разработки, о чем заявляли не только украинские эксперты, но и, например, по заверению Кучмы, руководство Франции. Сам второй президент Украины считал меморандум роковой ошибкой.
Премьер Польши выступил против встречи президентов США, России и Украины в Венгрии
Вашингтон и Лондон избегали прямых комментариев собственного бездействия. Однако некоторые западные эксперты считают, что минимальные обязательства, прописанные в документе и выполненные на практике («консультации», «обращение в ООН»), фактически создали такую ситуацию, в которой оба государства могли не делать ничего существенного, и любая помощь Украине была бы исключительно актом их доброй воли.
Ловушкой для Украины стало и упоминание применения ядерного оружия при описании инструментов агрессии. РФ не использовала именно этот тип вооружений ни в 2014-м, ни в 2022-м и позднее. В России после 2014 года, чтобы оправдать агрессию, применялись различные аргументы: как пропагандистские тезисы («возникновение нового государства после Майдана» или «стремление Украины в НАТО, что изменило нейтральный статус страны»), так и ссылки на собственное законодательство, согласно которому любое соглашение уровня Будапештского меморандума требует ратификации в Госдуме, чего в этом случае не предполагалось.
Нет сомнения, что даже юридически безупречный документ не остановил бы Москву, если бы в Кремле были уверены в ограниченной реакции Запада в ответ на агрессию против Украины. В то же время несовершенство Будапештского меморандума сделало гарантии лишь номинальными.
И до и после 2022 года Украина пыталась заручиться дополнительными гарантиями своего суверенитета. Президенты Виктор Ющенко и Владимир Зеленский в разное время выступали за пересмотр меморандума и разработку нового соглашения, однако эти инициативы не встретили понимания на Западе.
В ноябре 2021 года Украина и США подписали Хартию о стратегическом партнерстве, предусматривавшую кооперацию в том числе в оборонной области, но не содержавшую четких военно-политических гарантий безопасности для Киева.
К июню 2024 года Киев подписал 16 договоров о безопасности с такими государствами, как США, Германия, Италия, Великобритания, Франция и другими, а также рамочное соглашение с ЕС. В этот перечень также можно включить декларацию G7 о поддержке Украины (июль 2023 года).
Все эти документы содержат важные обязательства, помогающие Украине выстоять в войне, в том числе в среднесрочной перспективе. Часть из них также включает в себя конкретные объемы поддержки и временные рамки. Но в этих соглашениях намеренно не прописан механизм действий непосредственно против агрессора, и они явно не могут служить гарантиями безопасности в случае прекращения боевых действий.
Политические барьеры
Практически все сценарии, появляющиеся в СМИ и экспертной среде, исходят из необходимости присутствия в том или ином виде воинских контингентов стран-гарантов непосредственно на территории Украины. Другие варианты крайне малоэффективны.
Впрочем, далеко не все европейские члены НАТО согласны на такой шаг. О своей готовности направить солдат для гарантий мира в Украине заявили представители Франции, Великобритании, Бельгии, Латвии и Эстонии. К числу «колеблющихся» относятся, например, Германия и Швеция. Еще одна группа европейских государств (Польша, Италия, Испания и другие) готова оказать союзникам по Альянсу логистическую и иную дистанционную поддержку, но без физического присутствия солдат в Украине.
Обменять Донбасс «пропорционально». Готов ли Зеленский к территориальным уступкам и что Россия может дать взамен
Сейчас есть как минимум три серьезных препятствия на пути соблюдения гарантий безопасности Украины непосредственно на земле.
Во-первых, для этого необходимо принять политическое решение, которое будет не только оформлено юридически, но и получит поддержку заметной части общества. Европейские страны, за редким исключением, остаются парламентскими республиками. Следовательно, правительствам необходимо будет убедить депутатов проголосовать за соответствующий проект, что сделать непросто.
Например, в Германии для такого решения достаточно простого большинства, но получить голоса входящих в коалицию социал-демократов будет весьма сложно. Во Франции, президентской республике, глава государства хоть и имеет право принимать стратегические решения без голосования в Национальном собрании, но все равно вынужден прислушиваться к мнению различных центров влияния в стране.
Согласно опросам, общественность поддерживает отправку контингента лишь во Франции и в Великобритании, но и то с оговорками: опрошенные французы настаивают, что их соотечественники могут присутствовать в Украине только после установления прочного мира и без малейшего участия в боевых действиях, что невозможно гарантировать. Кроме того, большинство и в этих странах крайне нестабильное: еще в феврале общественное мнение во Франции было против любого размещения военнослужащих в Украине.
Во-вторых, для реализации такого начинания необходимы соответствующие ресурсы. Почти во всех европейских государствах отменен обязательный призыв на воинскую службу — вооруженные силы формируются по контрактному принципу. В тех немногих странах ЕС и НАТО, где еще есть призыв, к примеру в Эстонии, законодательство не дает права «одним росчерком пера» отправить призывников на опасную миссию. Поэтому группа миротворцев может быть сформирована только на профессиональной и добровольной основе.
Практически все европейские армии располагают очень ограниченными возможностями. Весьма показательна ситуация в Германии, крупнейшей по населению стране Евросоюза. Амбициозные планы расширения бундесвера пока остаются лишь на бумаге, а уже при отправке сравнительно небольшого контингента в Литву возникли серьезные проблемы с его комплектованием.
Германские военные прямо заявляют: даже контингент в скромные 5 тысяч человек был бы для бундесвера ныне проблематичным. Для контроля выполнения договоренностей на территории Украины c учетом общей протяженности фронта (порядка 3700 км, из которых около 1000 км остаются зоной интенсивных боевых действий) и площади тех территорий, которые хотела бы захватить Россия, явно потребуется шестизначное число военнослужащих. Сформировать такой контингент будет крайне сложно, если вообще реально.
В-третьих, гарантии мира в Украине могут быть реализованы только при поддержке США, даже если речь не идет об участии американских военнослужащих непосредственно в наземной миссии, о чем заявлял президент США.
Миротворцы будут зависимы от военной, инфраструктурной и логистической поддержки крупнейшей армии НАТО. Вашингтон в лице Дональда Трампа и госсекретаря Марко Рубио посылал сигналы о готовности оказать «материальное содействие» и «поддержку в воздухе», но недавняя история взаимоотношений европейских столиц и Вашингтона не прибавляет уверенности, что эти обещания будут выполнены.
Готовность воевать
Даже оптимисту должно быть понятно, что альтернативные сценарии — например, ввод в Украину «обычных» миротворческих сил с мандатом ООН с участием неевропейских государств — скорее из области фантастики. Некоторые потенциальные участники, такие как Китай, по понятным причинам не устраивают Киев.
Но и в целом такая миссия не смогла бы обеспечить действенную безопасность Украины. Опыт прошлого — скажем, успехи «голубых касок» в Намибии и Ливане в 1980-х годах — вряд ли применим в этом случае, ведь целью миротворцев будет не соблюдение мира в гражданском конфликте, а контроль ситуации после окончания военных действий в широкомасштабной войне, в ходе которой ядерная держава напала на соседнее государство, оккупировав и аннексировав часть его территории.
Украина получит «много земли», но вернуть Крым невозможно: о чем рассказал Трамп по итогам переговоров в Вашингтоне
Россия неоднократно заявляла, что не согласится с присутствием в Украине миротворческих контингентов из стран НАТО, повторив это уже после переговоров на Аляске и в Вашингтоне. В Кремле они будут рассматриваться «как участники конфликта».
Таким образом, даже в случае гипотетического смягчения позиции Москвы либо решимости европейцев начать миротворческую операцию без одобрения Кремля европейские солдаты в любой момент должны быть готовы стать мишенью провокационных действий «неопознанных вооруженных групп», неких пророссийских «народных милиций», а то и непосредственно атаки ВС РФ.
Как показывают опросы, граждане осознают вероятность такого сценария и не хотят его допустить. Даже для профессионального европейского военного психологически непросто в XXI веке де-факто отправиться на войну против сильного противника за тысячи километров от дома.
Для этого необходимы не только личные качества, но и соответствующее оснащение, гарантированная поддержка союзников по НАТО и, что немаловажно, готовность собственного правительства принять эффективные меры для отражения нападения на своих граждан в военной форме. Иными словами, готов ли будет Брюссель, Париж, Лондон или Берлин вступить в прямую вооруженную конфронтацию с Россией, если это окажется неизбежно?
Германские эксперты справедливо отмечают, что для успеха сценария с привлечением иностранных миротворцев в Украине «цена для Кремля должна быть настолько высока, чтобы агрессия не имела смысла». Если в Москве не будут точно знать о решимости европейцев выполнить взятые на себя обязательства, любая миссия будет обречена на провал.
По итогам войны
Нет сомнений в том, что наиболее приемлемым для Европы итогом нынешней войны с гуманитарной и правовой точки зрения было бы восстановление территориальной целостности Украины. Для ЕС это было бы лучшим вариантом и исключительно прагматически: отсутствие прецедента насильственного пересмотра границ и приближения России к общеевропейскому пространству.
Но сейчас такой сценарий невозможен. Много факторов указывает на то, что Киев склоняется к заморозке боевых действий по линии фронта без передачи Москве дополнительных территорий и юридического признания аннексии. Офис Зеленского дает понять, что Украина сосредоточится на возвращении оккупированных регионов в будущем, например дипломатическим путем.
Похожая формула звучала из уст украинских политиков относительно Крыма до 2022 года. В ответ на такие действия Украина вполне справедливо ожидает эффективных гарантий безопасности, в первую очередь от своих европейских союзников.
Но проблема в том, что таких стопроцентных гарантий не существует в природе, особенно в отношении государства, обладающего ядерным оружием, многочисленной армией и развитым ВПК. Их не дает даже пресловутая статья 5 Устава НАТО, оставаясь гарантией относительной, ведь помощь союзникам может быть оказана в различной форме и не обязывает к использованию всей военной мощи, а лишь той, которую каждое государство, согласно документу, «сочтет нужным».
Даже если державы ЕС игнорируют сопротивление России и найдут ресурсы для размещения своих контингентов на территории Украины, им придется пойти на шаг дальше, уже заранее подготовившись к возможной эскалации и боестолкновению с российскими войсками или их прокси.
Вариант «гарантий-лайт», обсуждаемый в политических кругах, в форме размещения ограниченных миротворческих континентов в западных регионах Украины, в отдалении от нынешней линии фронта, был бы более приемлемым для европейской общественности и не столь неприятен России, но он вряд ли удовлетворит Киев.
Несколько тысяч военнослужащих, находящихся вдали от районов, где может произойти нарушение будущего соглашения, не смогут адекватно проводить мониторинг, препятствовать провокациям и служить сильным аргументом, останавливающим Путина. Гарантии в таком случае превратились бы в фикцию.
Не исключено, что европейским странам все же придется пойти на создание совместного контингента с теми государствами, которые сохранили рабочие отношения с Россией. Проще говоря, в чьих солдат ВС РФ не готовы стрелять. На этом фоне важно заявление Турции, члена НАТО, не вызывающего отторжения ни в Москве, ни в Киеве, о готовности участвовать в миротворческом процессе.
Стоит рассмотреть и возможность привлечения военнослужащих из азиатских регионов, например Южной Кореи. Это государство, с одной стороны, интегрировано в глобальный Запад и оказало Киеву разнообразную поддержку, от финансовой до военной в виде нелетальных средств защиты. С другой — Сеул не поставляет Украине летальные вооружения, а новое руководство делает определенные политические «реверансы» в сторону Москвы, желая «восстановить диалог» с Россией и Китаем.
Многое зависит, собственно, от планов Путина. Если хозяин Кремля принципиально не готов завершить войну, то любые гарантии с участием иностранных войск либо станут лишь прологом перед вовлечением их в вооруженный конфликт, либо в случае отказа их выполнять приведут к геополитическому провалу Запада.