Приоритет упреждающему контролю
Автор: Мартыненко С. В., Источник: Бюджет
Дата: 05.05.2022
В рамках форума "Васильевские чтения" прошла сессия "Внутренний государственный контроль и внутренний финансовый аудит. Проблемы и новации", на которой участники обсудили текущее состояние контроля и аудита, перспективы их развития в сегодняшних условиях.
Вектор обсуждению задал модератор сессии - заместитель руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаев.
Последние пять лет происходит значительная трансформация системы госфинконтроля: совершенствовались законодательные акты, утверждены федеральные стандарты ВГ(М)ФК, планомерно внедряется принцип риск-ориентированного подхода к планированию контрольной деятельности. "Сегодня у нас остро стоят вопросы, связанные с минимизацией нагрузки на подконтрольную среду. Ориентация на упреждающий контроль стала государственной потребностью", - отметил он. Поэтому сейчас необходимо создавать условия для осуществления мониторинга и анализа в формате невидимого контролера. Кроме того, необходимо внедрение доверительных форм взаимодействия с объектом контроля, позволяющих рассматривать орган контроля как компетентного советника и, может быть, наставника.
Счетная палата за укрупнение субсидий
Доклад аудитора Счетной палаты РФ Н. А. Труновой был посвящен направлениям развития государственного финансового контроля в сфере субсидий. В частности, аудитор рассказала о проводимом внешним контролером анализе возможности укрупнения субсидий, в первую очередь с точки зрения достижения тех задач, на решение которых предоставляются средства, и повышения самостоятельности регионов. Такое исследование было сделано в ходе проверки целевого и эффективного использования бюджетных субсидий на софинансирование капвложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в рамках государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации". Проверялись субсидии, выделяемые на реализацию мероприятий федеральных проектов "Жилье", "Чистая вода", "Формирование комфортной городской среды". В ходе проверки Счетная палата проводила экспертные интервью, стратегические сессии, активное обсуждение вопросов с регионами. Анализ целей, механизмов финансирования, порядка распределения субсидий показал наличие достаточного количества совпадающих признаков, позволяющих объединить субсидии в единый межбюджетный трансферт в рамках программы. При обсуждении результатов контрольного мероприятия данное предложение Счетной палаты регионы поддержали.
Новые горизонты внутреннего госфинконтроля
Директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов отметил, что в настоящее время новые горизонты внутреннего госфинконтроля не нацелены на последующий контроль.
Сейчас во главу угла ставится контроль предварительный, основные цели которого - не выявление уже случившихся нарушений, а предупреждение рисков их совершения, создание условий для их минимизации. Одна из важных задач в рамках развития такого контроля - это создание системы, которая позволит в онлайн-режиме обеспечить диалог между объектом контроля и органом контроля.
Именно на это в том числе направлен ведомственный проект по созданию системы СМАРТ-контроля, над которым в настоящий момент Минфин России и Федеральное казначейство ведут активную работу. Проект достаточно большой, он включает в себя как создание самой системы умного контроля, так и создание той обстановки (среды), в которой он будет работать, нацеленной на повышение прозрачности и обоснованности подконтрольных данных, в первую очередь в сфере планирования и исполнения бюджетных ассигнований, а также в периметре электронной системы учета и отчетности.
Контролер в рамках такой системы, во-первых, будет иметь возможность постоянно мониторить совершаемые объектом контроля операции, не мешая его работе, не запрашивая у него документы. На сегодняшний день это практически невозможно, так как огромная накопленная масса данных дезагрегирована, у каждого объекта контроля своя собственная система, свои настройки.
Во-вторых, это изменение принципов и подходов работы органа контроля: помимо выявления нарушений контролеры должны будут влиять на подконтрольную среду путем проведения систематического анализа рисковых зон объектов контроля и формирования на его основе рекомендаций, как объекту контроля минимизировать риски.
Для этого у контролера всегда должна быть возможность цифрового входа (постоянный онлайн-доступ) во все блоки финансового менеджмента объектов контроля, включая внутренний финансовый аудит, который также будет переведен на единую цифровую платформу.
К концу 2025 года должно быть завершено формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей создание и функционирование системы СМАРТ-контроля.
Параллельно с этим проводится разработка цифровых модулей, на основании которых будет выстраиваться контрольная деятельность Федерального казначейства.
Контроль за инфраструктурными кредитами
О мониторинге и постоянном контроле за инфраструктурными бюджетными кредитами рассказал начальник Контрольноревизионного управления в социальной сфере, сфере межбюджетных отношений и социального страхования Федерального казначейства РФ И. В. Иванов. Год назад Президент РФ в послании Федеральному собранию озвучил, что будут предоставляться инфраструктурные кредиты на 15 лет на общую сумму 500 миллиардов рублей под 3% годовых. В том числе было отмечено, что предоставляться и использоваться эти кредиты будут под полным контролем Федерального казначейства. Были внесены соответствующие поправки в Бюджетный кодекс, приняты постановления Правительства РФ, датированные одним числом - 14 июля 2021 года, № 1189 и № 1190. Первое регламентирует процедуры отбора инфраструктурных проектов, второе - процедуры предоставления, использования, возврата бюджетных кредитов на реализацию инфраструктурных проектов.
Федеральное казначейство разработало временный порядок осуществления госфинконтроля за использованием инфраструктурного кредита. Работа строится следующим образом. Минфин России направляет в Федеральное казначейство информацию о заключении соглашения о предоставлении кредита, одновременно поступает и информация от Минстроя России, непосредственно детализирующая средства кредита в рамках конкретного проекта. Инфраструктурный бюджетный штаб, созданный на базе Межрегионального контрольно-ревизионного управления ФК, формирует аналитические коды кредита, проекта и мероприятия. Вся информация направляется в созданные на базе территориальных органов казначейства инфраструктурные бюджетные комитеты. Фактически это региональные рабочие группы под председательством заместителя руководителя УФК.
В задачу комитета входит мониторинг информации о реализации инфраструктурных проектов, достижении контрольных точек, формирование отчета о реализации. Чтобы не загружать объекты контроля реальными проверками, казначеи предполагают пользоваться разрабатываемой Минстроем России информационной системой, в которой будет содержаться информация о проектах и мероприятиях с указанием всех контрольных точек. Кроме того, инфраструктурные бюджетные комитеты в ходе мониторинга формируют и заполняют чеклисты. Информация о рисках и признаках нарушений аккумулируется в инфраструктурном бюджетном штабе КРУ.
В финале Федеральное казначейство оценивает эффективность и целесообразность инвестиций и направляет поручения о мерах реагирования в Межрегиональное контрольное управление и территориальные органы Федерального казначейства. Еженедельно в Минфин России и аппарат Правительства РФ будет направляться отчет о кассовом расходе в разрезе субъектов, ежемесячно - более детализированная информация по проектам и мероприятиям, включающая сведения о расходовании средств за счет не только кредитов, но и софинансирования субъектов и муниципалитетов, ежеквартально - еще более подробная информация с учетом мониторинга фактического достижения контрольных точек с фотофиксацией строящихся объектов.
"Сейчас именно такой подход реализуется по инфраструктурным кредитам в Московской области. Регион получил кредит в прошлом году, и часть объектов должна быть готова к 1 сентября 2022 года. Другим регионам средства предоставлены в феврале и марте этого года. 76 субъектов РФ заключили соглашения на сумму 209 миллиардов рублей. Кредит уже предоставлен 36 регионам. Из федерального бюджета перечислено 40 миллиардов рублей. Реализуется 199 проектов, 586 мероприятий", - отметил Иванов.
О практике проведения анализа рискоемкости субсидий юридическим лицам рассказал начальник Контрольноревизионного управления в сфере развития экономики Федерального казначейства РФ А. А. Максимов. При использовании субсидии юридическим лицам возникает вопрос: адекватны ли потраченные субсидированные средства достигнутым результатам? Причем говорить об этом целесообразно не в то время, когда субсидия уже израсходована, а желательно до принятия решения о ее предоставлении. Сделать это можно одним способом - научиться выявлять риски и управлять ими.
Федеральному казначейству доступна информация о госпрограмме, правилах предоставления в ее рамках субсидии, получателях, их базовых характеристиках, отчетности, которая предоставляется по итогам использования субсидии. Поэтому есть возможность анализа и выявления рисков, их идентификации и ранжирования. Делается это, как отметил Максимов, для того, чтобы минимизировать риски в том числе и через нормативно-правовое регулирование. Федеральное казначейство предложило и внедрило подходы к проведению анализа рискоемкости субсидий, целью которого является предупреждение нарушений нормативных правовых актов и минимизация рисков при предоставлении и использовании средств из федерального бюджета, формирование предложений по совершенствованию законодательства РФ, а также повышение эффективности взаимодействия между органами внутреннего государственного финансового контроля и субъектами внутреннего финансового аудита.
На сегодня Федеральным казначейством отработаны все субсидии, которые предоставляются юрлицам по виду расходов 600 и 800. Выявлены наиболее рискоемкие субсидии и выстроен диалог со всеми ГРБС.
Разработанная модель имеет 10 групп рисков. В каждой группе определен ряд индивидуальных признаков. По каждой субсидии заполняется чек-лист, в котором нужно определить наличие следующих рисков:
1. Неочевидность конечных результатов.
2. Недостижение результатов предоставления субсидии.
3. Нарушение порядка предоставления и использования субсидии.
4. Необъективность отбора получателей.
5. Возникновение необеспеченных обязательств.
6. Субсидирование расходов будущих периодов.
8. Возникновение необоснованных затрат.
9. Представление недостоверной отчетности.
10. Невозможность применения мер ответственности.
Казначейство намерено и далее совершенствовать эту методику. В частности, уже предложена следующая градация рисков: приемлемый, умеренный и существенный.
Как отметил заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков, внутренний финансовый аудит был сформирован как инструмент предупреждающего анализа. Он должен работать для того, чтобы на уровне ГРБС нарушения и недостатки не допускались. Но на практике есть проблема, которая состоит в том, что у главного распорядителя бюджетных средств такая форма упреждающего контроля до сих пор вызывает неприятие. Кроме того, у ГРБС не всегда достаточно кадровых ресурсов для качественного осуществления аудита. В рамках нормативного регулирования вышли все необходимые стандарты по организации и проведению ВФА, и в настоящий момент Минфин России ведет работу по их совершенствованию с учетом правоприменительной практики, в том числе в целях развития и детализации подходов к формированию предложений субъектами ВФА по повышению качества финансового менеджмента и эффективности использования бюджетных средств. Кроме того, Минфин России планирует в ближайшее время сделать обзор правоприменительной практики ВФА и разместить на сайте ведомства.
Основной же задачей по развитию ВФА Бычков определил погружение ВФА в цифровую среду - в цифровой контур осуществления бюджетных процедур, то есть систему смарт-контроля, о которой говорил Романов. В рамках этой системы формируется набор пользователей, и субъект ВФА должен быть одним из них.
Конечно, аудит - это аналитическая функция, и программное обеспечение пока не сможет справиться со многими задачами. Тем не менее планируется автоматизировать формирование запросов о процедурах, планов аудиторских мероприятий, заключений. И еще один момент. ВФА не находится в изоляции, а связан с основными бюджетными процедурами как пользователь информации о них при проведении всестороннего анализа бюджетных рисков. При этом есть механизмы, которые запускают и поддерживают ВФА. Например, мониторинг качества финансового менеджмента, который дает информацию о проблемных зонах. И эта процедура тоже будет встроена в систему смарт-контроля, сейчас уже находится в опытной эксплуатации модуль мониторинга качества финансового менеджмента федеральных ГРБС.
Контроль нужен, когда он помогает в развитии
Пожалуй, самым обсуждаемым документом в сфере государственного (муниципального) финансового контроля сегодня стало постановление Правительства РФ от 14 апреля 2022 года № 665, которое наложило мораторий на проверки ГРБС, получателей бюджетных средств. Министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления Москвы Е. А. Данчиков отметил, что, может быть, в сегодняшнем формате последующий контроль и в самом деле не так актуален. "Результаты такого контроля в первую очередь интересны правоохранительным органам. Конечно, охранительная функция в плане обеспечения неотвратимости наказания важна, однако сегодня большую значимость приобретает возможность быстро реагировать на различные действия, процессы, предотвращать негативные последствия.
В Главконтроле Москвы уже давно определены приоритетные направления контрольной деятельности. Это внедрение предварительного контроля, риск-ориентированного подхода в планировании, профилактики нарушений норм законодательства, консультирования объектов контроля, проведение максимальной цифровизации. "Большое значение придаем цифровизации, но не контрольной деятельности как таковой, а всех процессов, которые нам позволяют встраивать контрольную функцию в текущие управленческие и финансовые процессы, оперативно видеть, что происходит, и быстро реагировать на происходящее", - рассказал Данчиков.
На другой уровень эффективности систему финансового контроля может поднять грамотное выстраивание бизнес-процессов. "Мы столкнулись с тем, что, по большому счету, нам не саму контрольную деятельность надо автоматизировать, а следует автоматизировать бизнес-процессы, управленческие процессы систем органов власти. Например, нужно смотреть, как предоставляются субсидии, осуществляются закупки, как идет движение бюджетных средств, и в эти процессы встраивать автоматизированные контрольные точки, которые будут индикаторами возникновения какой-то проблемы. Только в этом случае мы получим качественную информацию и качественные данные, которые позволят нам выстраивать эффективный мониторинг", - считает министр.
Оптимизация процесса планирования
Начальник Главного контрольного управления Челябинской области Д. В. Агеев поделился опытом автоматизации процесса планирования контрольной деятельности. Стандарт ВГ(М)ФК "Планирование" поставил условием составления плана контрольных мероприятий применение риск-ориентированного подхода. В Челябинском Главконтроле контрольная деятельность не автоматизирована. Поэтому составление плана требовало значительных временных затрат, так как формирование, направление запросов и обработка ответов проводились в ручном режиме. Эта работа занимала более двух месяцев. При этом в конце года, когда составлялся план на следующий, главные распорядители бюджетных средств предоставляли в контрольный орган информацию за неполных 11 месяцев, соответственно, нельзя было качественно оценить предусмотренный стандартом критерий - существенность риска. Процесс сбора информации об использовании областного бюджета и составления плана требовал оптимизации. При этом возможности приобрести программное обеспечение у Челябинской области не имелось - необходимо альтернативное решение.
Этим решением стала реализация в субъекте РФ проекта "Эффективный регион", в рамках которого контрольное управление разработало проект по оптимизации межведомственного взаимодействия с Минфином Челябинской области в части получения информации об использовании средств областного бюджета в режиме онлайн. В данном продукте загрузка данных по анализу критерия существенности предусматривается из программы "АЦК-Финансы" в соответствии с заключенным соглашением между контрольным управлением и Минфином. Информация для расчета критерия вероятности наступления риска вводится в систему в ручном режиме по мере поступления данных из открытых источников, результатов уже проведенных проверок. Таким образом формируется досье объектов контроля.
По итогам анализа полученной информации объекты контроля делятся на три группы. Самая рискоемкая попадает в план. В результате процесс планирования сократился с 75 дней до 11.