Аналитическая справка по итогам внешнего анализа коррупционных рисков «ФСМС ».2020 год.
Внешний анализ коррупционных рисков проведен на основании совместного приказа Председателя Агентства РК по противодействию коррупции и МЗ РК.
В качестве источников для анализа использованы НПА, внутренние документы Фонда, обращения лиц, материалы и документы, находящиеся в свободном доступе и др.
Общая штатная численность работников Фонда составляет 890 единиц. Из них в центральном аппарате 260 работников, в филиалах Фонда – 630.
Структура ЦА Фонда состоит из 15 департаментов, 26 управлений и 6 служб.
Порядок и условия подбора работников на замещение вакантных должностей Фонда регламентированы Правилами подбора и приема работников на вакантные должности и адаптации персонала, утвержденными решением Правления Фонда от 19 марта 2020 года №10
В соответствии с пунктом 9 Правил отбор кандидатов проводится в следующем порядке:
1) отбор кандидатов по представленным резюме;
2) интервью с кадровой службой по телефонной связи;
3) тестирование (оценка деловых и психологических качеств);
4) отправка резюме заинтересованным структурным подразделениям;
5) собеседование с руководителями кадровой службы и заинтересованного подразделения;
6) собеседование с курирующим заинтересованное подразделение Заместителем Председателя и/или управляющим директором.
В целом, изучение Правил показало наличие пробелов в регулировании ряда конкурсных процедур, их непрозрачность, широкие дискреционные полномочия структурных подразделений .
Не определены сроки публикации объявления о проведении конкурса, приема и рассмотрения документов для участия в конкурсе, проведения тестирования и собеседования.
Проведение интервью по телефону создает условия для излишнего личного контакта работников Фонда и кандидатов.
Не формируется и не публикуется список кандидатов, соответствующих квалификационным требованиям и допускаемых к дальнейшей процедуре тестирования.
В Фонде отсутствует база тестовых вопросов для кандидатов, претендующих на занятие вакантных должностей. Тестовые вопросы разрабатываются структурными подразделения Департамента развития человеческими ресурсами, не проходят процедуры согласования или утверждения со стороны руководства Правления. Не предусмотрены меры по защите вопросов от распространения. Процедура тестирования не автоматизирована и проводится на бумажном носителе без видеофиксации и онлайн трансляции.
Высоким коррупционным рискам подвержены процедуры собеседования с кандидатами. Так, не утвержден перечень и количество вопросов к кандидатам на определение их профессиональных и личностных компетенций. Данные недостатки создают неравные условия для кандидатов и исключают условия справедливого и прозрачного отбора.
Согласно пункту 12 Правил по итогам собеседования руководитель структурного подразделения выносит решение о рассмотрении возможности приема на работу. При этом, не установлены критерии принятия единоличного решения, что наделяет руководителя заинтересованного подразделения широкими дискреционными полномочиями. Полагаем целесообразным рекомендацию о приеме кандидатов на работу в Фонд выносить коллегиально по аналогии с конкурсным отбором на государственную службу.
Следует отметить, что в Фонде функционирует коллегиальный орган – Комитет по кадровым вопросам, в функции которого не входят вопросы отбора и продвижения кадров.
Кандидат приглашается на собеседование к курирующему Заместителю Правления и/или управляющему директору. При этом, Правила далее не определяют порядок данного этапа конкурса (срок проведения, перечень и количество вопросов, критерии принятия решения, его оформление, видео или аудио фиксация и т.д.).
Ни по одному из этапов конкурсного отбора не предусмотрены требования по видеофиксации и онлайн трансляции, доступа к данным записям в целях обеспечения прозрачности и объективности.
Вышеуказанные недостатки снижают прозрачность и объективность конкурсных процедур создавая условия для их формального проведения.
Также в Фонде практикуется перевод на вышестоящую должность без проведения конкурсных процедур на основании ходатайства курирующего заместителя Председателя Правления. Всего за 2020 год на вышестоящую должность без конкурса переведены 108 работников Фонда. Данный подход исключает принцип меритократии и обеспечение равного доступа иным кандидатам на занятие вакантной должности.
Более того, в ходе анализа установлены факты перевода на вышестоящую должность без конкурса лица, не соответствующего квалификационным требованиям.
Несмотря на отсутствие необходимого согласно квалификационным требованиям высшего фармацевтического образования, старший менеджер Департамента управления проектами переведена на должность заместителя директора Департамента лекарственного обеспечения на основании приказа Председателя Правления.
На должность директора Департамента стратегии и корпоративного управления установлены требования по наличию не менее 8 лет опыта работы в области стратегического планирования и развития и/или корпоративного управления в государственных органах или организациях с государственным участием, не менее 5 лет работы на руководящих должностях. Однако, на указанную должность назначена Сайфуллаева А., у которой общий стаж на момент назначения составил 4 года, стаж на руководящих должностях отсутствовал.
Кадровая служба Фонда централизована и находится в центральном аппарате. При этом Правилами не урегулированы вопросы прохождения тестирования и собеседования с кандидатами, претендующих на вакантные должности в региональные филиалы.
На практике директора Филиалов направляют в кадровую службу служебную записку о необходимости объявления конкурса на имеющиеся вакансии. На данном этапе вышеотмеченные правовые пробелы, наделяют должностных лиц филиалов сопровождать кандидатуры определенных лиц. Так, к служебной записке директора Карагандинского регионального филиала было прикреплено резюме одного из кандидатов на должность «IT-специалиста», который в последующем назначается на указанную должность.
Таким образом, объективность и прозрачность таких конкурсов вызывает вопросы.
Решением Правления от 20 февраля 2020 года утверждены Правила формирования и подготовки кадрового резерва руководящего состава Фонда.
Согласно Правилам кадровый резерв создается в целях замещения должностей путем выявления высоко потенциальных работников, организации их профессионального и карьерного роста. При этом кандидат в кадровый резерв Фонда должен соответствовать определенным Правилами требованиям (владение языками, знание НПА, глубокими профессиональными знаниями и т.д.).
Следовательно, ответственное подразделение для формирования кадрового резерва проводит оценку уровня развития профессиональных навыков и способностей кандидатов.
Однако, порядок оценки на соответствие кандидатов вышеуказанным требованиям Правилами не регламентирован. Это в свою очередь неоправданно расширяет дискреционные полномочия кадровой службы при отборе работников в кадровый резерв.
За период 2019-2020 годы 25 работников Фонда и его филиалов были привлечены к различным видам дисциплинарных взысканий.
Как показал анализ в деятельности Фонда часто применяется практика досрочного снятия взысканий, что при наличии субъективного подхода при принятии таких решений может негативно влиять на профилактическую сущность наказания за дисциплинарные проступки, а также несет в себе коррупционные риски, в том числе посредством возможных договоренностей между руководством и наказанными подчиненными, имеющих коррупционный характер или основанный на конфликте интересов.
Так из 25 ранее наложенных дисциплинарных взысканий на работников Фонда и его филиалов – 15 сняты досрочно.
- директору филиала по Атырауской области наложено 6 марта 2020г., снято 26 марта 2020г.;
- директорам филиалов по г.Шымкент и ЗКО наложены 1 февраля 2019г., сняты 1 марта 2019г.;
- зам. директора филиала по г. Шымкент наложено 11 марта 2020г., снято 13 апреля 2020г .
Следует отметить, о неоднократном снятии дисциплинарных взысканий с Директора филиала по г.Шымкент. Из-за отсутствия надлежащего контроля он производил необоснованные перечисления авансовых платежей за медуслуги определенным организациям, в одной из которых учредителем являлась его супруга.
Установлены факты премирования работников, имеющих не снятые взыскания.
К примеру, приказом Председателя Правления работникам Фонда и его филиалов выплачены премии. Тогда как, приказ о досрочном снятии дисциплинарных взысканий директоров филиалов Фонда по ЗКО и г. Шымкент зарегистрирован за № 133-л от 1 марта 2019 года. Его досрочное снятие снижает уровень исполнительской дисциплины и создает условия для систематических нарушений.
Оценка деятельности работников Фонда и его филиалов
Методика по разработке и утверждению Карты целей работников Фонда и его филиалов, на основе которой оценивается деятельность работника, утверждена решением Правления от 24 мая 2019 года №63.
Согласно Методике на каждый квартал формируется и утверждается Карта целей работника из 3-5 показателей. По итогам достижения данных показателей осуществляется премирование работника.
Проведенный анализ вопросов оценки деятельности работников Фонда выявил ряд недостатков в правовых актах, регулирующих данное направление деятельности.
Так при формировании Карты целей работникам необходимо учитывать мероприятия, предусмотренные в Стратегии развития, операционном плане Фонда, планах мероприятий, планах работы Правления .
При этом в самой Карте целей не предусмотрена графа из какого показателя либо документа Фонда вытекает цель, выбранная работником. Подобный пробел позволяет сторонам, подлежащим оценке определять мероприятия в Карте целей по своему усмотрению. Так как, в дополнение вышеуказанному, пунктом 15 Методики, допускается включение дополнительных показателей по осуществляемой деятельности работника.
Помимо этого, не урегулирован порядок определения значений весовых коэффициентов.
К примеру, в 1-квартале 2020 года у 8-х работников Департамента организации закупа медицинской помощи закреплена цель «Проверка на корректность договоров и дополнительных соглашений и согласование для дальнейшего формирования заявки на авансирование». При этом указанная цель у отдельных работников имеет завышенный вес по сравнению с другими .
Вместе с тем, согласно п.7 Методики каждая цель должна иметь вес показателя в зависимости от его значимости. Полагаем, что в данном случае значимость вышеуказанной цели не должна была меняться. Подобным упущениям способствуют отсутствие четкого механизма (способа, метода) определения весовых коэффициентов для построения интегрального показателя.
Практика применения данной Методики также свидетельствует о наличии формализма в ежеквартальных отчетах результативности деятельности работников, а также об отсутствии надлежащих форм контроля за реализацией утвержденных стратегических целей.
Следует отметить, что согласно Методике, карты целей работников должны основываться на картах целей непосредственного руководителя. Наряду с этим непосредственный руководитель работника осуществляет постановку целевых показателей, расстановку весов к показателям и несет ответственность за корректность поставленных задач.
К примеру, по итогам второго квартала 2019 года при удовлетворительной оценке работы всех подчиненных, результативность директора Департамента сопровождения корпоративных систем и управление телекоммуникациями оценена как эффективная. Аналогично в Управлении по организации закупа медицинской помощи.
Таким образом, действующая система оценки не обеспечивает качественное исполнение задач и стратегических целей, а также способствует проявлениям противоправных действий и злоупотреблениям должностными полномочиями со стороны определенных лиц.
Оплата труда работников Фонда и его филиалов
Порядок оплаты труда и премирования в Фонде регламентированы Правилами, утвержденными решением Правления Фонда.
Согласно Правилам размер должностных окладов определяется Председателем Правления в соответствии со схемой должностных окладов, утвержденных решением Совета директоров.
Решением утверждены минимальный, средний и максимальный размеры окладов на каждую должность. К примеру, размеры окладов директоров профильных департаментов варьируются от 600 тыс. – 750 тыс. – до 1 млн. тенге, вспомогательных департаментов от 520 тыс. – 700 тыс. – до 900 тыс. тенге, служб от 400 тыс. – 550 тыс. – до 700 тыс. тенге.
Аналогично по остальным должностям (заместителей директоров, руководителей управлений, старших менеджеров, менеджеров, главных экспертов и др.).
На практике минимальный, средний или максимальный размер оклада применяется в зависимости от стажа работы работника в структуре Фонда на усмотрение Председателя Правления.
Согласно пункту 14 Правил при переводе работника на вышестоящий уровень оплаты или на другое функциональное направление устанавливается минимальный размер должностного оклада.
Вместе с тем, на практике указанные требования носят декларативный характер и не соблюдаются.
Так, директору департамента мониторинга качества медицинской помощи при переводе с нижестоящих должностей были установлены средние размеры должностных окладов. Аналогичная ситуация с директорами департаментов юридического сопровождения, а также информационных и коммуникационных технологий, назначенных на руководящие должности, а также прибывших с других компаний. Тогда как, директору департамента по обеспечению деятельности, который ранее занимал должность старшего менеджера установлен минимальный размер должностного оклада. В то же время, руководителю службы управления рисками установлен максимальный размер должностного оклада.
Указанная ситуация позволяет утверждать о наличии высоких коррупционных рисков в системе оплаты труда Фонда (установление завышенных должностных окладов по принципу личной преданности или иным личным мотивам, основанный на конфликте интересов).
Справочно. Агентством РК по противодействию коррупции зарегистрировано уголовное дело в отношении должностных лиц Фонда по фактам хищения средств, в том числе путем незаконного начисления заработной платы.
О несоблюдении положений Правил свидетельствует и отсутствие в Фонде оценочной комиссии, которая в соответствии с Правилами вносит рекомендации об увеличении размера должностного оклада работника на новой должности.
В соответствии с Правилами система оплаты труда должна быть прозрачной. Однако информация о размерах должностных окладов носит сугубо закрытый характер и не доступна работникам Фонда, соответственно и для общественности. Между тем, Фонд является субъектом квази сектора и финансируется из госбюджета. В этой связи, закрытие такой информации вызывает вопросы.
Одной из причин сложившейся ситуации является отсутствие должного внимания и своевременного реагирования со стороны Корпоративного секретаря, который в рамках своей компетенции должен проводить мониторинг исполнения и соблюдения должностными лицами Фонда требований законодательства и внутренних документов, предоставлять и организовывать консультации должностным лицам Фонда, информировать Совет директоров о выявленных в Фонде нарушениях.
Также одним из инструментов реагирования на мониторинг исполнения и соблюдения должностными лицами Фонда требовании законодательства и внутренних документов Фонда должны быть соответствующие отчеты Служб внутреннего аудита, внутреннего контроля и управления рисками для Совета директоров Фонда, в которых включаются вопросы диагностики и контроля исполнения его внутренних документов , а также предложения по усовершенствованию внутренних НПА Фонда при необходимости.
1. Внести изменения в Правила подбора и приема работников на вакантные должности и адаптации персонала в части:
- регулирования сроков публикации объявления о приеме документов, приема и рассмотрения документов для участия в конкурсе, проведения тестирования и собеседования;
- определения перечня необходимых документов для участия в конкурсе;
- установления требования по опубликованию на сайте Фонда списка кандидатов, допускаемых на собеседование;
- регулирования процедуры тестирования в т.ч. вопросы формирования базы тестовых вопросов/заданий, меры по их защите от распространения, видеофиксация, онлайн трансляция;
- регулирования процедур собеседования в т.ч. вопросы формирования вопросов на определение компетенций, меры по их защите от распространения, количество задаваемых вопросов, видеофиксация и онлайн трансляция;
- установления критериев принятия решения о приеме кандидата на работу;
- исключения единоличного принятия решения о соответствии кандидатов квалификационным требованиям с установлением коллегиального принятия решения;
- проведения внутренних конкурсов на занятие вакантных должностей для исключения практики переводов на вышестоящую должность;
- регулирования порядка проведения отбора и приема работников в филиалы Фонда.
2. Принять меры по автоматизации процедуры тестирования.
3. Регламентировать порядок оценки работников Фонда для включения в состав кадрового резерва Фонда.
4. В целях повышения уровня открытости и информирования населения о проведении конкурсов на занятие вакантных должностей, применять практику обязательного размещения соответствующей информации через СМИ, а также через социальные сети (Instagram, Facebook и т.д.).
5. Регламентировать вопросы досрочного снятия дисциплинарного взыскания в т.ч. с установлением оснований, а также срока по истечении которого, возможно снятие взыскания.
6. Дополнить приложения графой, указывающая на обоснованность выбранной цели;
7. На уровне внутреннего акта регламентировать порядок и условия определения значений весовых показателей;
8. Закрепить за структурным подразделением Фонда функцию по проведению внутреннего контроля за качеством формирования Карты целей, а также их реализацией.
9. Провести анализ на предмет соблюдения установленных требований по утверждению должностных окладов выше минимального размера, работникам вновь прибывшим, назначенных с нижестоящих должностей или на другое функциональное направление. О результатах проинформировать Совет директоров с внесением соответствующих представлений.
10. Урегулировать в Правилах оплаты труда порядок и условия утверждения величины должностных окладов.
МОНИТОРИНГ ИСПОЛНЕНИЯ ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО КАЧЕСТВУ И ОБЪЕМУ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ
На момент анализа действует Регламент исполнения условий договора закупа медицинских услуг у субъектов здравоохранения, утвержденный решением Правления от 3.07.2020 года .
В Правилах 138 определены 3 вида мониторинга качества и объема медпомощи: текущий, целевой и мониторинг исполнения условий договора закупа услуг.
Регламентом Фонда предусмотрены 4 вида мониторинга качества и объема медуслуг: текущий, целевой, внеплановый, медико-экономический и экспертиза летальных случаев.
Согласно Кодекса «О здоровье народа и системе здравоохранения» правила проведения мониторинга исполнения условий договора закупа медицинских услуг у субъектов здравоохранения в рамках ГОБМП и ОСМС разрабатывает и утверждает МЗ РК.
С учетом установления мониторингом объема прав и обязанностей для субъектов здравоохранения (административные процедуры мониторинга, компетенция Фонда по их реализации, применение штрафных санкций и т.д.), утверждение Фондом нового вида мониторинга при отсутствии законодательных полномочий представляется превышением Фондом своей компетенции.
В целях детализации действий необходимых при формировании заключения мониторинга по оценке соблюдения субъектами здравоохранения НПА в области здравоохранения 11 мая 2018 года решением Правления утверждены 11 алгоритмов проведения мониторинга качества и объема медицинских услуг по различным видам медицинской помощи (носят рекомендательный характер).
С учетом отнесения функции по разработке правил проведения мониторинга качества и объема медицинских услуг к компетенции МЗ рекомендуем направить в МЗ РК письмо с предложением о внесении в проект Правил мониторинга пункта о праве Фонда по разработке Алгоритмов проведения мониторинга качества и объема медицинских услуг без согласования с уполномоченным органом.
Мониторинг качества и объема путем посещения поставщика
Согласно Правил 138 мониторинг качества и объема путем посещения поставщика осуществляется в соответствии с планами посещения, утверждаемыми Фондом на финансовый год.
В ходе анализа установлено, что графики утверждаются филиалами ежеквартально без согласования с Фондом, то есть по усмотрению руководств филиалов. Графики мониторингов не размещаются на интернет ресурсе Фонда и не доводятся до медицинских учреждений. На практике МО письменно извещаются Филиалом за три дня до начала мониторинга.
В планах посещений филиала Фонда по Актюбинской области в основания неоднозначного характера: отсутствие информационных систем, сверка данных и др. В филиале по ВКО в качестве основания мониторинга указан «утвержденный план посещения».
В планах графиках филиалов фонда по СКО и Туркестанской областям графа «основания мониторинга» отсутствует, несмотря на утвержденную Регламентом типовую форму.
Это свидетельствует об отсутствии в Фонде мер внутреннего контроля за процедурами мониторинга.
На момент анализа процедура отбора субъектов здравоохранения не регламентирована должным образом в Регламенте, проекте Правил и практически во всех видах мониторинга.
Пункт 25 Регламента «в плановом порядке отбор поставщиков для проведения целевого мониторинга проводится на основании ряда информационных источников.
По источникурезультаты планов закупа предыдущих лет, качество их исполнения не определен временной срок использования данных – «результаты закупа», критерий «качество исполнения» относится к терминам оценочного характера.
Также используются критерии оценки степени риска в сфере качества оказания (далее – СУР) в которых применяются следующие данные.
По источнику Результаты предыдущих проверок и профилактического контроля с посещением субъектов не указан за какой период используются сведения о предыдущих проверках.
По источнику результаты мониторинга сведений, получаемых из автоматизированных ИС неконкретизированы сведения из каких баз данных учитываются (в МЗ РК и его подведомственных организациях функционируют более 20 ИС.
Согласно алгоритма медико-экономического мониторинга отбор субъектов здравоохранения проводится на основании ИС требующих детализации: результаты планов закупа предыдущих лет, качества их исполнения; анализ данных и отчётов ИС МЗ РК (СУКМУ, РПН и др.), данные по планированию закупа, данные закупа.
Указанные недостатки позволяют филиалам Фонда отбирать объекты мониторинга по своему усмотрению.
По информации из ЗКО в 2018 году в ГП №» мониторинг проводился 4 раза, в иных поликлиниках - по 1 разу.
При этом, на момент анализа не урегулирован внутренним актом Фонда вопрос исключения возможного дублирования при проведении различных видов мониторинга у одного поставщика.
Так по информации ДАПК по г.Алматы, согласно плану мониторинга ГП № 19 УОЗ в течение 2019 года два раза подвергалось проверке в апреле и в октябре 2019 года.
Справочно: «ГП № 6 УОЗ Алматы» мониторинг проведен в марте и в октябре.
- ГП № 29 УОЗ мониторинг проведен в апреле и в октябре ;
- ТОО «Med lab экспресс» мониторинг проведен в мае и в октябре;
- ТОО «Медицинский центр MedLine» в течение 2020 года подвергся мониторингу 3 раза;
-ТОО «Клиника AMD» целевой мониторинг проведен в феврале и в май-июне;
-ТОО «Макиза» целевой мониторинг провели в феврале и в мае-июне.
По итогам 2019 года не подвергались мониторингу АО "НН ЦХ А.Н.Сызганова», ТОО «A-Class Medical», ТОО ««MEDITERRA» и ТОО «Burc Medical».
Правила 138, Регламент и проект Правил не содержат конкретные требования к срокам проведения мониторинга с посещением.
Филиалами Фонда устанавливается временной срок проведения мониторинга в зависимости от величины и функционала объекта мониторинга: в крупных многопрофильных больницах - более 20 дней, в небольших МО - от 1 до 7 дней.
К примеру, работником филиала фонда по Алматинской области в ходе служебного расследования по факту проведения медицинской деятельности без соответствующей лицензии указывается «лицензия на занятие медицинской деятельностью и приложения на подвиды деятельности ею не проверялись, так как они были ограничены во времени и должны были провести целевой мониторинг в 14 МО за две недели. В этой связи время целевого мониторинга занимало не более полудня».
В соответствии с п.17 Правил 138 при мониторинге качества и объема в плановом порядке путем посещения Фондом осуществляется ретроспективный анализ оказанных медицинских услуг всех прошедших периодов текущего года, результаты которого учитываются при оплате в текущем периоде. В чем заключается данный анализ, какие конкретно действия совершает проверяющий, Правила не раскрывают.
На практике ретроспективный анализ понимается филиалами Фонда как выборочная проверка за весь предыдущий год. При этом, как указано в акте служебного расследования в филиале Фонда по ВКО от 28 ноября 2019 года дословно «по устной договоренности их отдела проводится проверка качества оказанных медуслуг за последний текущий месяц, так как физически полностью эксперт не может охватить весь период».
Данное обстоятельство является коррупционным фактором, поскольку позволяет сотрудникам Фонда не охватывать период, в котором у медицинской организации ( далее - МО) имеются нарушения.
Аналогичная ситуация и при оформлении документов на оплату.
Согласно п.19 Регламента работники филиала при посещении поставщиков проводят анализ дополнительной информации по первичной медицинской документации и иных мероприятий, в целях обеспечения мер по исполнению условий договора закупа услуг.
Согласно п.27 Регламента при предоставлении аргументированных доводов несогласия с результатами мониторинга исполнения договорных обязательств, отдел мониторинга при необходимости формирует материалы для рассмотрения на заседании экспертного совета
Использование формулировки «при необходимости» создает конфликт интересов, при котором работник филиала Фонда, проводивший мониторинг, не заинтересован в пересмотре результатов мониторинга.
Кроме того, процедура рассмотрения данного вопроса не урегулирована (в какой форме, на коллегиальной основе, оформление результатов заседания, аудио или видеофиксация-фиксации и т.д.).
Согласно п.45 Регламента, информацию о выявленных нарушениях, филиал Фонда направляет в течение 5 (пяти) рабочих дней с даты выявления:
1) в ведомство уполномоченного органа по осуществлению государственного контроля в сфере оказания медицинских услуг;
2) в управления общественного здравоохранения региона;
3) в центральный аппарат Фонда для принятия мер реагирования департаментом обеспечения комплексной безопасности.
В филиалах данное требование в ряде случаев не исполняется.
Так, по информации ДАПК по Жамбылской области филиалом Фонда информация по выявленным фактам приписок медорганизаций направлялась только в Фонд. В Управление здравоохранения информация направлена после запроса самого Управления.
Это также свидетельствует об отсутствии ведомственного контроля со стороны Фонда.
В соответствии с п. 29 Регламента регистрация результатов мониторинга всех случаев с потенциальными дефектами, установленные автоматизированным способом, осуществляется отделом мониторинга на постоянной основе в течение отчетного периода, за исключением летальных случаев (отчетный период – месяц).
На практике количество случаев (нелетальных) своевременно не прошедших контроль объема и качества составляет значительный объем.
К примеру, в филиалах Фонда в период 1-27 сентября 2019 года количество таких случаев составило 25,6% от общего числа случаев, подлежащих мониторингу.
Согласно аудиторского отчета СВА от 22 мая 2020 года п.29 Регламента ни одним филиалом Фонда надлежащим образом не выполняется.
В отчете, реагирование на несоблюдение филиалами Фонда вышеуказанных требований осуществляется выборочно и по усмотрению ответственного подразделения Фонда, что указывает на наличие субъективного фактора.
Справочно: в ИС СУКМУ на экспертизу контроля качества медуслуг направляются случаи, определенные в ИС путем автоматической выборки дефектов подлежащих мониторингу, что в свою очередь не позволяет провести полный охват пролеченных случаев в рамках ГОБМП и ОСМС. При этом, алгоритм нагрузки на экспертов нормативно не закреплен. Учитывая прямое влияние результатов мониторинга на размер сумм, предъявленных к оплате поставщикам, факты нарушения филиалами Фонда установленных сроков регистрации создают условия для возникновения рисков совершения противоправных действий.
Основанием внепланового мониторинга являются обращения от потребителей медицинских услуг (помощи) и (или) юридических лиц.
При этом, конкретный объем проверяемых вопросов остается на усмотрении работников Фонда.
Внеплановый мониторинг по обращениям целесообразно проводить в рамках, указанных в нем вопросов. Данный подход соответствует ст.144 Предпринимательского кодекса, в соответствии с которой проверка по обращениям физических и юридических лиц проводится по конкретным фактам нарушений требований законодательства.
Согласно п. 44 Регламента выявленные по результатам мониторинга, факты осуществления деятельности без соответствующего разрешения (лицензии), приложения к лицензии и неподтвержденных фактов оказания медицинской помощи (приписки) отдел мониторинга в письменном виде уведомляет директора филиала Фонда. Отсутствие установленного порядка действий позволяет директору филиала Фонда дальнейшие действия совершать по собственному усмотрению.
При этом, медицинская деятельность без лицензии и приложения к лицензии является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена ст. 424 КоАП («Незаконная медицинская деятельность», подведомственность МЗ РК).
При этом, регламентом передача материалов по установленным фактам оказания услуг без лицензии в уполномоченный орган не предусмотрена. Данное обстоятельство является коррупционным фактором, ввиду возможного увода субъектов здравоохранения от административной ответственности. Ряд филиалов направляет информацию по выявленным фактам безлицензионной деятельности в Фонд. О принятых решениях филиалы не уведомляются.
За весь период деятельности филиала Фонда по Мангистауской области, несмотря на выявление фактов безлицензионной деятельности, в уполномоченный орган материалы не направлялись.
По информации ДАПК по Карагандинской области 26 июня 2020 года филиалом Фонда в ходе целевого мониторинга качества и объема медуслуг в ТОО «Детская поликлиника №1 Караганды» выявлен факт оказания КДУ онкология», «фтизиатрия» без лицензии. По итогам целевого мониторинга филиалом через 77 дней в ТОО «Детская поликлиника №1 Караганды» направлено уведомление о нарушении условий Договора, а также снятие неустойки в сумме 1 млн. 354 тыс.тенге. Других мер реагирования не принято.
В филиале Фонда по г.Алматы по результатам мониторинга исполнения условий договора закупа услуг за 2020 год было выявлено 4 организаций, которые при отсутствии лицензии оказывали медицинские услуги с которых сняты неустойки:
- ТОО «Медикер Алатау» – 122 тыс.тенге;
- ТОО «Керуен-Medicus»– 123 тыс.тенге;
- ТОО «Maksat Meд» – 141 тыс.тенге.
По фактам нарушений филиалом Фонда по г. Алматы направлено письмо в Департамент контроля качества и безопасности товаров и услуг Алматы. Однако, меры административного характера со стороны Департамента не были приняты.
Данный факт непринятия мер на наш взгляд требует разрешения с участием центрального аппарата МЗ РК, либо органов прокуратуры.
В ЗКО в ходе мониторинга в ГКП на ПХВ «Бурлинская районная больница» установлены нарушения в виде отсутствия лицензий по медицинской деятельности и сертификатов специалистов по специальности «Анестезиология и реаниматология и «детская хирургия.
В ГП № 2» выявлен факт реализации ЛС и МИ специалистами без фармацевтического образования.
При этом, информационное письмо в адрес территориального ДККБТУ направлено спустя 45 дней без приложения подтверждающих документов. На момент анализа должностные лица вышеуказанных субъектов здравоохранения не привлечены к административной ответственности. Более того, филиалом Фонда сумма штрафных санкций в размере 95,9 млн.тенге до сих пор не удержана.
Медико-экономический мониторинг (проект Правил)
В Правилах 138 медико-экономический мониторинг (далее – МЭМ) не предусмотрен.
В Правилах привлечения независимых экспертов при проведении экспертизы качества медуслуг (помощи), утвержденных приказом МЗ от 16 сентября 2020 года № ҚР ДСМ-103 имеется ссылка о привлечении независимых экспертов к осуществлению МЭМ. Однако, в понятийном аппарате данного акта определение МЭМ, отсутствует. В п.18 Регламента МЭМ указан без регулирования вопросов планирования, отбора субъектов для мониторинга, процедуры его реализации.
Согласно п.26 МЭМ проводится в случаях возникновения следующих рисков:
- неэффективной деятельности поставщиков, которая может привести к его финансовой неустойчивости;
- при выполнении объёмов оказанных медуслуг (помощи), которые могут привести к финансовой неустойчивости Фонда и снижению доступности медицинской помощи пациенту.
Понятие «неэффективность деятельности» имеет общий характер.
Применение формулировки «риск финансовой неустойчивости Фонда» представляется некорректной применительно к одному поставщику, так как поставщиками Фонда являются более 1800 субъектов здравоохранения. Анализом установлено несоответствие положений проекта Правил и утвержденного Алгоритма.
В соответствии с п.28 МЭМ проводится с посещением производственной базы поставщика и сверки данных первичной документации с данными, внесенными в ИС.
Однако, согласно Алгоритма МЭМ наряду с проверкой первичной документации проводится оценка амбулаторно-лекарственного обеспечения, соблюдения поставщиками требований Правил закупа медицинских услуг , обеспеченности кадрами и ТМЦ, технической готовности ИС и других обязательств по условию договора закупа мед услуг, учет поступления и расходов денежных средств, поступления и списания ЛС и МИ,
В соответствии с п.5.4. Алгоритма при отсутствии информации об откорректированных дефектах в течение 30 рабочих дней от руководства медорганизаций, применяются штрафные санкции по выявленным дефектам.
«Штрафные санкции применяются сразу, после проведения МЭМ в случаях, связанных с летальностью, приписками и другими грубейшими нарушениями».
В правовых актах сферы здравоохранения не определен перечень нарушений, относящихся к «грубейшим», что позволяет работникам Фонда самостоятельно определять тяжесть выявленного нарушения.
Проактивный мониторинг (проект Правил)
В проекте Правил установлен порядок проведения проактивного мониторинга, который проводится при заключении договора закупа услуг с поставщиком впервые, договора на новые формы и виды медицинских услуг (помощи) и видов медицинской деятельности, а также при проведении планового мониторинга.
В соответствии с пунктами 33, 34 проекта Правил устранение выявленных дефектов и не исполненных пунктов договора присоединения оказания медицинской помощи, проводится поставщиком в течение 35 календарных дней, со дня подписания заключения по результатам первого этапа проактивного мониторинга. По истечении установленных сроков, проводится второй этап проактивного мониторинга, при исправлении потенциальных дефектов и пунктов договора присоединения в указанные сроки, штрафные санкции не применяются, при отсутствии устранения, потенциальные дефекты подлежат снятию по ЕКД и по условию договора присоединения. При этом, не определено понятие «потенциальные дефекты».
Согласно пункту 50 проекта Правил Фонд вправе применить к поставщику предупреждение о необходимости устранения выявленных нарушений без применения других видов санкций, в случаях, когда поставщик способен в короткие сроки устранить указанные нарушения по результатам проактивного мониторинга. Не установлен срок направления предупреждения. Использование формулировки «вправе» предоставляет возможность применять данную меру нефинансового воздействия по собственному усмотрению.
Мониторинг летальных случаев и смертности (проект Правил)
В соответствии с пунктом 41 проекта Правил по результатам мониторинга качества и объема медуслуг фондом формируется заключение на каждый случай смерти (летального исхода), в двух экземплярах, один из которых направляется в службу поддержки пациентов поставщика медицинских услуг. Отсутствие сроков проведения экспертизы летального случая и направления заключения на практике приводит к затягиванию данных процедур и жалобам граждан.
К примеру, обращение Утешевой К. фл-у-62 о невозможности получить медицинские документы умершего родственника более 5 месяцев.
Ориентация на применение мер финансового воздействия
По итогам анализа отмечается направленность системы мониторинга Фонда на выявления нарушений, применении штрафных санкций по выявленным дефектам и неустоек за неисполнение условий договоров. Это обусловлено тем, что мониторинг представляет собой систематическую оценку обоснованности оказанных медицинских услуг и применение штрафных санкций при выявлении дефектов».
Вопросы повышения качества оказываемых медицинских услуг и доступности при таком определении понятия уходят на второй план.
В то время, как согласно Стратегии Фонда его миссией является обеспечение финансовой защиты каждого гражданина страны от высоких расходов на медицинскую помощь путем повышения ее доступности и качества.
Между тем, по ключевому для населения показателю «доступность медицинской помощи», нарушений выявляется меньше всего, поскольку в ЕКД из более чем 50 дефектов только 1 дефект 8.2. прямо затрагивает вопрос доступности медицинской помощи. Однако при реализации мониторинга данная Миссия не находит должного отражения.
Ориентация на применение мер финансового воздействия к субъектам здравоохранения при не снижающемся уровне выявляемых нарушений свидетельствует о неэффективности данного подхода.
Справочно: дефект - нарушение порядка оказания медицинской помощи, лечебно-диагностических мероприятий, выражающееся в необоснованном отклонении от стандартов в области здравоохранения и клинических протоколов.
Учитывая, что меры финансового воздействия увеличивают риски коррупции целесообразна реализация мер, направленных на предупреждение и профилактику.
На практике анализ и устранение причин большого объема нарушений не проводится. Отсутствует работа по информированию подконтрольных субъектов о последствиях совершения противоправных действий, сведения по выявленным дефектам, результатам мониторинга и др. не размещается на официальном интернет-ресурсе Фонда и отсутствуют в свободном доступе.
Следует отметить, что метод выявления дефектов медицинской помощи является эффективным при активном содействии персонала медорганизаций. В данном случае необходимо обеспечить мотивацию персонала к добровольному сообщению об обстоятельствах, способствующих нарушениям установленных стандартов оказания медицинских услуг.
В этой связи, рекомендуется проработать меры по внедрению системы уведомления медицинским персоналам субъектов здравоохранения в т.ч. способы уведомления, меры защиты от негативных последствий вследствие сообщения и др.
Также в рамках профилактики правонарушений целесообразно принять меры по обеспечению опубликования медорганизациями своих расходов на предоставление медицинских услуг или закупку лекарств.
Согласно приложения 2 Регламента по итогам мониторинга с посещением вносятся рекомендации об устранении выявленных дефектов. Однако, по информации ДАПК по ВКО сотрудниками филиала Фонда исполнение рекомендаций не отслеживается и не контролируется, что является еще одним свидетельством низкой профилактической составляющей проводимых мониторингов. Отсутствие нормы, регламентирующей сроки устранения нарушений и дефектов, содержит в себе коррупционный риск, выраженный в предоставлении возможности экспертами корректирования сроков по своему усмотрению.
Регулирование конфликта интересов
Практически все сотрудники отделов мониторинга качества медуслуг филиалов Фонда, ранее работали в медорганизациях, что создает риски возникновения конфликта интересов.
При этом, данная проблема не урегулирована должным образом во внутренних актах Фонда, в филиалах отсутствуют акты, регламентирующие раскрытие информации, внутреннее декларирование и уведомление о конфликте интересов. Регулярный мониторинг как со стороны Фонда, так и со стороны руководства филиалов, отсутствует.
К примеру, в филиале Фонда по ЗКО эксперты Мухтарова Р.К., Гехман А.Я., ранее работавшие в ГКП на ПХВ «Областная детская многопрофильная больница», курируют вопросы по онлайн мониторингу и работе по жалобам данной организации.
В филиале Фонда по Актюбинской области эксперт отдела мониторинга качества медицинских услуг филиала Фонда Ню В.В. проводил мониторинг в ГПК на ПХВ «Хромтауская районная больница» тогда как, до принятия на должность эксперта в Филиал Фонда осуществлял работал в указанном объекте мониторинга акушер-гинекологом.
Эксперт отдела мониторинга качества медуслуг филиала Фонда Сипенова А.М. проводила мониторинг в ГПК на ПХВ «Центр семейной медицины» тогда как, до принятия на должность эксперта в филиал Фонда занимал должность заведующего отдела врачей общей практики в указанном объекте мониторинга.
Эксперт отдела мониторинга качества медуслуг филиала Фонда Дарин Д.Б. проводил мониторинг в ГПК на ПХВ «БСМП тогда как, до принятия на должность эксперта в филиал Фонда осуществлял работал в указанном объекте мониторинга невропатологом.
Такая ситуация создает конфликт интересов и возможность совершения неправомерного предпочтения субъекту здравоохранения.
Коллегиально-совещательные органы
Согласно п.81 Регламента отдел мониторинга на ежеквартальной основе, не позднее 10 календарных дней, следующих за отчетным периодом, направляет письмо в УОЗ с информацией о результатах мониторинга за предыдущий отчетный квартал в разрезе форм и видов медицинской помощи для рассмотрения на заседании лечебно-профилактических советов при УОЗ.
Следует отметить, что представители Фонда и филиалов в совещаниях не участвуют. По информации ДАПК по г.Нур-Султан за 9 месяцев т.г. работниками филиала Фонда ни в одном из заседаний лечебно-профилактического совета при ГУ «УОЗ г. Нур-Султан участие не принято.
Деятельность коллегиально-совещательных органов Фонда также мало нацелена на профилактику.
Несмотря на то, что Положением установлено проведение заседаний не менее 1 раза в месяц, Экспертный совет филиала Фонда по г.Нур-Султан за 9 месяцев 2020 года провел всего 4 заседания. На этих заседаниях рассмотрены лишь результаты мониторинга качества пролеченных случаев с летальным исходом, а также жалобы, поступившие от граждан. Вопросы качества оказания поставщиками медицинской помощи, а также повышения качества оказания медуслуг пациентам не заседаниях Экспертных советов не рассматривались.
Кроме того, для обеспечения прозрачности на заседаниях Экспертных советов в качестве обязательных норм следует определить непременное участие представителей поставщиков, деятельность которых обсуждается, а также аудио-видео фиксацию проводимого заседания.
Важное значение имеет вопрос предотвращения конфликта интересов, так как все работники отделов мониторинга филиала фонда и независимые эксперты являются медработниками (независимые эксперты на 100% это практикующие врачи, работающие в различных МО). Однако, вопросы ротации специалистов, участвующих в мониторинге не урегулированы ни в одном из правовых, подзаконных и внутренних актах Фонда. Разрешение данного вопроса оставлено на усмотрение руководства филиалов, что является правовым пробелом, способствующим совершению противоправных действий.
К примеру, в филиале Актюбинской области в ходе анализа установлены факты неоднократного проведения мониторинга объектов одним и тем же экспертом.
Анализ ведомственной отчетности
Изучение отчета по мониторингу и качеству услуг Фонда за 9 месяцев 2020 года показывает значительную разницу в показателях между регионами.
Например, по направлению «АПП» в Акмолинской области за 9 месяцев выявлен только один дефект . При этом, в Актюбинской области выявлено 1467 дефектов.
В Атыраусской области выявлено 4 дефекта , в Мангистауской области 1394 дефекта, больше более чем в 348 раз.
Детального изучения требует разница в показателях результативности мониторинга поставщиков по вопросу исполнению ими условий договора.
Так за 9 месяцев т.г. доля поставщиков у которых выявлены нарушения составили в Туркестанской области 2% (среднереспубликанский показатель составляет 41%).
При этом, в Жамбылской области из 74 поставщиков нарушения выявлены в 63 организациях, что составило 85%, превышение над показателем Туркестанской области более чем в 40 раз.
Между тем, значительная разница в показателях работы отделов мониторинга филиалов Фонда может быть связана и с коррупционной составляющей, так как увеличение количество дефектов означает снятие сумм в виде штрафных санкций у МО.
В этой связи, следует особо отметить, что больше половины выявленных дефектов приходятся на «необоснованное завышение объема оказанной медпомощи». Данный дефект имеет объективную основу и вызван стремлением ряда МО освоить финансовые средства для поддержания неэффективно функционирующих мощностей.
Неоднократное необоснованное включение в счет одной и той же услуги (дублирование), оказанной одному и тому же пациенту, недостоверность представленных услуг (оказание услуг не подтверждено записями в истории болезни или результатах беседы с пациентом), госпитализация без показаний, необоснованное продление пребывания пациента в стационаре обусловлены попытками МО увеличить финансирование, избежав «лишних» усилий по обслуживанию пациентов.
Именно поэтому, такого рода незаконные действия в большей степени свойственны МО, финансируемым из бюджета.
В тоже время, эти попытки создают «коррупционное» поле и требуют принятия соответствующих упреждающих мер для недопущения потенциального сговора участников мониторинга.
Так, по результатам мониторинга качества и объема медуслуг за 9 месяцев 2020 года только по неподтвержденным случаям оказания медуслуг выявлено 14 874 дефекта на сумму 106,6 млн. тенге штрафных санкций.
К примеру, по коду дефекта 5.0. согласно информации Фонда за 9 месяцев 2020 года работы ПСМП и КДУ в Туркестанской области количество выявленных дефектов среди госсектора – 0, в частных – 7.
При этом, в г.Шымкент выявлено дефектов в госсекторе- 1106, частные – 654 (больше в 93 раза).
В Костанайской области выявлено дефектов среди госсектора – 7, в частных -3. На несколько порядков выше показатели в Карагандинской области, где в госсекторе выявлено дефектов -325, в частном -535 (больше в 178 раз).
Однако, на момент анализа вышеуказанные отчетные данные не анализируются в Фонде должным образом в целях выработки соответствующих управленческих решений.
С учетом изложенного рекомендуется проведение Фондом регулярного анализа показателей мониторинга в разрезе регионов для принятия мер упреждающего характера.
К числу наиболее значимых недостатков администрирования всех видов мониторинга относится отсутствие регламентации вопросов по продлению/приостановлению мониторингов (не определены исчерпывающие основания для продления-приостановления мониторинга).
Одной из проблем на момент анализа является большая загруженность экспертов отделов мониторинга в филиалах Фонда.
Так, в филиале Фонда по Карагандинской области за один месяц в ИС СУКМУ количество автоматических дефектов, подлежащих мониторингу, составило 10 366, и в ИС ПС АПП – 57 670 услуг, (без обработки этих дефектов закрытие финансового периода невозможно).
При фактически работающих в филиале 10 экспертах в сентябре нагрузка на одного эксперта в ИС СУКМУ составила 1036 дефектов (на обработку одного дефекта в среднем затрачивается 15 мин). В этой связи, эксперты отдела мониторинга вынуждены проводить экспертизу в ИС после окончания рабочего времени, а также выходные дни.
Эти обстоятельства в совокупности с невысокой заработной платой экспертов филиалов (170-220 тыс.тенге) могут создавать риски противоправных действий в виде не подтверждения, имеющих место дефектов в МО .
Недостатки информационных систем (далее - ИС)
В настоящее время экспертам филиалов недоступны для проведения мониторинга в режиме «онлайн» такие виды медпомощи как:
- «СМП и санитарная авиация» (из-за отсутствия доступа в «Автоматическую диспетчерскую информационную систему - АДИС»), «патологоанатомические услуги» (ввиду отсутствия интеграции данных видов услуг в ИС МЗ );
- «услуги по заготовке, переработке, хранению и реализацию крови и ее компонентов, производству препаратов крови» (из-за отсутствия доступа в ИС «ИнфоДонор»);
- «медико-социальная помощь ВИЧ-инфицированным и больным СПИД» и «Медицинская помощь больным психическими заболеваниями, больным алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией» (по данным услугам имеется ограничение доступа).
Мониторинг данных услуг осуществляется путем запроса медицинской документации, либо путем посещения медорганизаций.
К примеру, текущий мониторинг в КГП на ПХВ «Областной центр скорой медпомощи УЗ СКО» в филиале Фонда по СКО не проводился в связи с отсутствием доступа у филиала к ИС «Комек».
В МИС, в которых работают МО отмечается несвоевременное обновление алгоритмов в соответствии с изменениями, вносимыми в приказы МЗ. В результате становится невозможным для сотрудников МО в полной мере осуществлять внесение информации согласно нормативам.
По информации из филиалов Фонда программное обеспечение ИС по автоматизированному выявлению дефектов (СУКМУ) устарело и требует создание новых платформ.
К примеру, по виду медуслуги «СМП в форме стационарной помощи (круглосуточный стационар)» через СУКМУ автоматически выявлено 58 099 возможных дефектов, из которых после перепроверки экспертами лишь в 2920 случаях дефект подтвердился, что составило всего 5%.
Низкий уровень подтвержденных выявленных дефектов указывает на низкий уровень и несоответствие современным стандартам и технологическим требованиям ИС , используемых для мониторинга оказанных медуслуг.
Более того, данная ситуация создает потенциальные риски некачественной проверки выявленных дефектов, ссылаясь на несовершенство действующих ИС.
Аналогичные риски создает и наличие процедур выявленных дефектов экспертами отделов мониторинга, ввиду возникающего субъективного (человеческого) фактора и отсутствия методических рекомендаций (правил, инструкции и т.д.).
К примеру, в ходе мониторинга проводится изучение записей в МИС «Дамумед», «Авиценна», «Идеал» и «Надежда», однако такого рода процедуры не урегулированы.
Кроме того, экспертами могут выставляться дефекты ручным способом, то есть помимо выданных информационной системой автоматических дефектов. При этом, некоторыми экспертами могут и не выявляться дефекты ручным способом, по причине того, что этот инструмент является не обязательным, а дополнительным.
11. Внести изменения в Правила 138 и Регламент исполнения условий договора закупа медицинских услуг у субъектов здравоохранения в части:
- установления четких параметров и критериев, на основании которых осуществляется отбор субъектов здравоохранения, в т.ч. с определением количественных и качественных показателей;
- установления порядка составления графика мониторинга;
- установлением сроков проведения мониторинга;
- урегулирования, процедуры продления и приостановления мониторинга;
- мер по регулированию конфликта интересов у лиц, проводящих мониторинг.
12. Направить в МЗ РК письмо с предложением о внесении в проект Правил мониторинга пункта о праве Фонда по разработке Алгоритмов проведения мониторинга качества и объема медицинских услуг без согласования с уполномоченным органом.
13. Разработать методические рекомендации по всем видам мониторинга.
14. При регламентировании процедур медико-экономического и проактивного мониторинга, мониторинга летальных случаев и смертности принять меры по определению:
- порядка отбора субъектов для с определением конкретных параметров и индикаторов отбора субъектов здравоохранения;
-исключения формулировки «вправе»;
- исключить формулировку «грубейшие нарушения» из Алгоритма медико-экономического мониторинга;
- сроков проведения экспертизы летального случая и направления заключения.
15. Обеспечить опубликование графиков посещения мониторинга на интернет-ресурсе Фонда.
16. Проработать вопрос ротации работников, осуществляющих процедуры закупа и мониторинга.
17. Принять комплекс мер, направленных на профилактику нарушений, совершаемых субъектами здравоохранения, в т.ч. проведение анализа причин и условий, способствующих нарушениям, информирования субъектов здравоохранения о последствиях совершения противоправных действий, стимулирования персонала медицинских организаций к сообщению о фактах и причинах нарушений и др.
18. Проводить постоянный ведомственный контроль и анализ результатов мониторинга, проведенного филиалами. Определить подразделение, ответственное за ведомственный контроль и анализ результатов мониторинга, проведенного филиалами.
19. Принять меры по нормированию труда экспертов отделов мониторинга с определением конкретных нормативов которые они должны придерживаться.
20. Проработать и принять меры по увеличению заработной платы работников отделов мониторинга в филиалах Фонда.
21. Проработать и принять меры по совершенствованию информационных систем с учетом замечаний, указанных в данном разделе.
ПРОЦЕДУРЫ ЗАКУПА МЕДИЦИНСКИХ УСЛУГ
Процедуры закупа медицинской помощи регулируются Законом «Об ОСМС » (далее – Закон) и Правилами закупа услуг у субъектов здравоохранения в рамках ГОБМП и ОСМС, утвержденных приказом МЗ от 7 августа 2017 года № 591 (далее Правила – 591). Утратил силу.
Также Фондом разработаны и утверждены внутренние акты:
- Регламент мониторинга исполнения договорных обязательств Фонда, утвержденный решением Правления ;
- Регламент управления договорами закупа медицинской помощи и мониторинга исполнения объемов медуслуг и финансовых обязательств, утвержденный решением Правления .
По результатам анализа вышеуказанных актов выявлены следующие правовые дефекты, способствующие возникновению рисков коррупции.
Согласно ст. 34 Закона к закупу услуг по оказанию медицинской помощи в системе ОСМС не допускаются субъекты здравоохранения, если должностное лицо Фонда (либо его близкие родственники, супруг(а) или свойственники), обладающее правом принимать решение, является их учредителем, участником либо акционером.
При этом Законом не предусмотрено определение понятию «должностное лицо Фонда».
Во внутренних актах Фонда данное понятие трактуется неоднозначно, что неоправданно расширяет дискреционные полномочия ответственных лиц.
Согласно п. 37 Правил 591 должностные лица Фонда являются Председателем и Заместителем Председателя комиссии по выбору и размещению объемов мед услуг среди субъектов здравоохранения.
В соответствии с Кодексом деловой этики должностное лицо – член Совета директоров и/или член Правления.
Правилами системы внутреннего контроля рисков к должностным лицам отнесены члены Совета директоров и Правления Фонда, управляющие директора Фонда.
Кроме того, прописанные в статье 34 Закона ограничения по конфликту интересов носят декларативный характер, поскольку на практике процедуры запроса сведений о наличие учредительства, акций, близких родственников и проверки на аффилированность не урегулированы внутренними актами.
В соответствии ст. 34 Закона предусмотрены основания не допуска субъектов здравоохранения к закупу (расторжение Фондом договора в связи с неисполнением, несвоевременным либо ненадлежащим исполнением; расторжение договора по инициативе субъекта здравоохранения; предоставление субъектами недостоверных данных).
При этом, на практике данные ограничения носят формальный характер, поскольку отсутствует порядок и механизм контроля за их соблюдением.
В Фонде не ведется Реестр недобросовестных поставщиков услуг по оказанию медицинской помощи. Отсутствует порядок формирования таких данных.
Так, согласно Оперативному отчету Фонда за 9 месяцев т.г. в ходе мониторинга выявлены нарушения договорных обязательств 199 поставщиков медицинских услуг. Однако, случаи не допуска к закупу по инициативе Фонда имеют единичный характер.
Правила 591 предусматривают ограничения только в отношении субъектов здравоохранения, претендующих на размещение объемов медуслуг, которые не распространяются на соисполнителей, состоящих в базе данных.
Согласно Правил 591 поставщик, руководствуясь нормами указанных Правил, осуществляет выбор соисполнителя из базы данных. Данный выбор поставщиком соисполнителя считается согласованным с Фондом. Предоставление поставщикам права на самостоятельный выбор соисполнителя, формирует коррупционные риски. Это в совокупности с отсутствием в Фонде работы по проверке соисполнителя на соответствие установленным требованиям способствует созданию условий для участия в закупках недобросовестных поставщиков.
Согласно Правил 591 закуп услуг организаций, осуществляющих оказание услуг по предотвращению распространения коронавируса и лечению больных с коронавирусом COVID-19, по перечню, определенному МИО по согласованию с КСЭК осуществляется Фондом без проведения конкурсных процедур. При этом, порядок и критерии формирования МИО перечня субъектов здравоохранения на момент анализа не определены, что оценивается как коррупционный фактор.
В вопросах планирования закупок услуг у субъектов здравоохранения в рамках ГОБМП и в системе ОСМС выявлены следующие недостатки:
- не регламентированы сроки, условия и основания принятия решений в ходе разработки и утверждения документов, связанных с планированием закупок;
- отсутствует доступ к информации о решениях, принимаемых в ходе планирования закупок, о процессе разработки и утверждения документов, связанных с планированием закупок;
- отсутствуют открытые процедуры корректировки документов по планированию закупок, в т.ч. не определены сроки и порядок проведения корректировок, не предусмотрен доступ к информации о решениях, принимаемых в процессе корректировки;
- не предусмотрены механизм выявления конфликта интересов лиц, вовлеченных в процесс планирования закупок.
Также имеются правовые пробелы в вопросах внесения исполнения договора о закупках. Не предусмотрены открытые административные процедуры при принятии решения об изменении условий договора о закупках, в т.ч. не определен порядок обоснования необходимости изменения условий и сроков принятия решений об изменении условий договора, основания и сроки внесения изменений в проект договора о закупках до момента его подписания.
Правилами 591 на этапе планирования предоставлены широкие полномочия Фонда по изменению объемов медуслуг, без установления конкретных сроков принятия такого решения.
Правилами 591 не установлены сроки внесения изменений в план закупа медицинских услуг с момента появления основания, указанного в п.п.1) - 10) п.19 Правил 591, что предоставляет возможность совершения действий по собственному усмотрению в вопросах, связанных со сроками и с условиями принятия решения.
Участвовать в конкурсе, а также оказывать медуслуги имеют право только субъекты здравоохранения, включенные в базу данных субъектов здравоохранения, претендующих на оказание медицинских услуг. Формирование базы данных осуществляется Фондом на основании представленных субъектами здравоохранения заявок.
При этом, в Правилах 591 отсутствует четкий регламент процедур формирования базы данных, в т.ч. не определено, кто принимает решение о включении поставщиков в базу данных (филиал или структурное подразделение Фонда), отсутствует порядок регистрации принятого решения о включении поставщиков в базу данных и мониторинга полноты представленных поставщиком сведений.
Так, согласно п.28 Правил 591 в случае приема заявок в бумажном виде, фондом осуществляется регистрация заявок в журнале регистрации заявок.
На практике это приводит принятию заявок с неполной информацией. Так, в рамках служебного расследования в отношении работников филиала в г,Шымкент проведенного ДОКБ Фонда установлено, что из выборочно проверенных 30 заявок в 5-ти отсутствует информация о лицах, уполномоченных на ведение ИС. В базу данных включены и изменены данные 80 организаций, данные о регистрации которых отсутствуют в журнале регистрации. Для включения в базу данных субъекты здравоохранения прилагают к заявке копии лицензий на занятие медицинской деятельностью и приложений к ним. При этом на практике имеют место случаи, когда двумя и более субъектами здравоохранения используется общая производственная база, оборудование и персонал (характерно исключительно для субъектов частной медицины).
Это приводит к фактам оплаты Фондом двум поставщикам одних и тех услуг, оказанных одним и тем же пациентам.
Основной причиной такого рода фактов является отсутствие в НПА соответствующих ограничений для субъектов здравоохранения.
В п. 33 Правил 591 определён перечень обстоятельств, при которых в течение года Фондом вносится актуализации в базу данных субъектов здравоохранения (ликвидация/реорганизация субъекта, расторжение договора, инициатива субъекта, изменение сведений). При этом, не установлены сроки актуализации после наступления вышеуказанных обстоятельств, что позволяет работникам Фонда не исключать субъектов здравоохранения из базы данных (на период до 1 года).
В соответствии с п.27 Правил 591 в случае несоответствия установленным требованиям Фонд отказывает во включении в базу данных и направляет субъекту здравоохранения уведомление об отклонении заявки для включения в базу данных субъектов здравоохранения, претендующих на оказание медуслуг. При этом, вопрос повторного направлении заявки для включения в базу данных не урегулирован.
В п.47 Правил 591 не закреплены основания, условия и сроки размещения Фондом и управлениями здравоохранения объявления о проведении процедуры размещения объемов медицинских услуг среди субъектов здравоохранения, включенных в базу данных.
В соответствии Правил №591 допускается посещение членов комиссии субъектов здравоохранения, ранее не заключавших договора с фондом, на наличие производственных баз, медицинских работников и медицинской техники в соответствии с данными, указанными в заявке планируемые объемы. При этом не определены критерии в каких случаях проводится посещение субъекта, порядок такого посещения (перечень документов, сроки, акт по итогам посещения), что также наделяет Фонд дискреционными полномочиями по принятию такого решения.
Кроме того, возникает возможность непосредственного контакта между членами комиссии и представителями потенциального поставщика, что создает риски совершения правонарушений коррупционного характера путем совершения сговора и получения имущественных и иных благ от представителей потенциального поставщика.
Комиссия по выбору и размещению объемов медицинских услуг среди субъектов здравоохранения и апелляционная комиссия
Для выбора и размещения объемов медицинских услуг среди субъектов здравоохранения Фондом создаются республиканская и региональные комиссии.
Правила 591 не предусматривают положения по выявлению, мониторингу и регулированию конфликта интересов со стороны членов комиссии в связи с возможной аффилированностью с поставщиками.
Закрепленное в Правилах 591 требование в отношении члена комиссии, обладающего правом принимать решение и являющегося учредителем, участником либо акционером субъекта здравоохранения, претендующего на закуп, представлять в письменной форме заявление об исключении его из процедуры выбора и размещения объемов медицинских услуг, на которые подана заявка от данного субъекта здравоохранения, представляет собой ограниченный характер, поскольку не охватывает иные случаи, связанные с конфликтом интересов.
Наличие рисков конфликта интересов в работе комиссий подтверждаются результатами мониторинга на предмет аффилированности членов комиссий и потенциальных поставщиков.
Так, одним из потенциальных поставщиков медицинских услуг Туркестанской области являлась супруга члена региональной комиссии (Ахылбеков А.А., Будесова Ж.У.). На основании служебной записки ДОКБ данный член комиссии был отстранен при рассмотрении заявки вышеуказанной медорганизации.
Несмотря на подписание обязательства об отсутствии родственных и близких связей с учредителями и руководителями медорганизаций, претендующих на оказание авансовых услуг, руководителем филиала Фонда по г.Шымкент, являющегося по должности председателем региональной комиссии в 2019 году допущен факт необоснованных перечислений авансовых платежей ТОО «Центр семейного здоровья «Аружан», учредителем которого является его супруга.
Действующие меры по выявлению конфликта интересов в форме письменного раскрытия членом комиссии недостаточны для предупреждения рисков коррупции. В этой связи, необходимо введения активного выявления конфликта интересов посредством декларирования членами комиссий интересов, постоянного мониторинга членов комиссий и потенциальных поставщиков на предмет афиллированности, в т.ч. посредством анализа сведений из открытых источников и иными, не запрещенными законодательством способами.
Не обеспечены условия прозрачности деятельности и принятия решений комиссией, в т.ч. аудио- и (или) видеозаписи, стенографирование и онлайн трансляция заседаний, опубликование решений комиссий. В ходе анализа установлены факты принятия комиссией заявок и оплаты медицинских услуг субъектам здравоохранения, заявки которых подлежали отклонению.
К примеру, в филиале Фонда по Жамбылской области несмотря на отсутствие у ТОО «Мейрим Мерке» разрешительного документа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения к заявке «Стационар села», заявка принята с оплатой медицинских услуг на сумму 19,1 млн. тенге.
Правила 591 не предусматривают детальной регламентации процедур проверки комиссиями представленных потенциальными поставщиками сведений и документов, критерии принятия ими решений. Это приводит к нарушениям установленных требований по закупу медицинских услуг.
Так, по итогам внутреннего аудита Фонда в СКО выявлены факты принятия заявок от поставщиков со сведениями с истекшим сроком представления либо с отсутствующими сведениями.
Мониторингом исполнения договоров было охвачено 225 поставщиков (21,4%), из которых по 105 поставщикам выявлены нарушения условий договора, в т.ч. отсутствие приложений к лицензиям и сертификатов у специалистов, оказывающих медицинские услуги.
Наличие вышеуказанных документов подлежало выявлению членами комиссии на стадии рассмотрения заявок до заключения договора закупок.
Региональной комиссией по Актюбинской области отказано ТОО «Nephrolife Aktobe» по причине отсутствия документов, подтверждающих право собственности на медицинское оборудование.
Между тем, в Правилах 591 представление данных документов не предусмотрено. Однако при посещении этой медорганизации региональная комиссия запросила не предусмотренные Правилами документы. Следует отметить, что апелляционная комиссия Фонда при рассмотрении жалобы указанной медорганизации не учла вышеуказанные факты, которые могут иметь коррупционную составляющую. Более того, региональной комиссией не выдан акт посещения, поскольку типовая форма акта посещения и его учета на момент анализа не утверждена, что создает условия для его формального проведения.
О ненадлежащей работе региональных комиссий свидетельствуют факты выборочной проверки субъектов здравоохранения заключавшие договора с филиалом Фонда Туркестанской области.
К примеру, членами рабочей группы ДАПК по Туркестанской области установлено, что производственная база ТОО «Акзере-ТМ» по указанному в приложении к лицензии адресу не располагается.
Аналогично производственная база ТОО «Рауан» расположена не по адресу указанному в приложении к лицензии.
Справочно: Место оказания услуг некоторых частных субъектов в протоколах комиссии не отражались: ТОО «IDSenim», ТОО «Шымдиал», ТОО «КДЛ Олимп», ТОО «ГАПЛ», ТОО «Сұлтанәжі», ТОО «Бекен», ПК «Айжан», ТОО «ER-NUR», ИП «Билисбаев», SpinaSanus, ТОО СОРЦ «Акжанель», ТОО «MEDIKALCENTERSHUBARSU (МЕДИКАЛ ЦЕНТР)», ТОО «Акзере-ТМ», ТОО «Омедин», ТОО «РОЗАКУЛ АТА» в протоколе комиссии от 29.12.2018 года фактическое место оказания услуг не указано.
Председателем, заместителем Председателя и всеми членами комиссии протокола комиссии за 2019 и 2020 года в нарушении требовании п.40 Правил закупа полистно не подписывались.
Эффективность работы комиссий снижает также недостаточный уровень интеграции с ИС государственных органов и иных организаций не позволяющий осуществлять проверку представленных сведений.
В соответствии c Правилами №591 Комиссия принимает решение открытым голосованием и решение считается принятым, если за него подано простое большинство голосов от общей численности участвующих членов комиссии.
Данная норма на момент анализа носит формальный характер, ввиду имеющих место недоработок на веб - портале закупок «https://fms.ecc.kz/ru»где осуществляется процедура голосования. В частности, если один из членов комиссии проголосовал посредством веб-портала закупок за отклонение заявки субъекта здравоохранения, то его голос повлияет на итоги голосования, так как голоса других членов комиссии не будут учитываться. Таким образом, один отрицательный голос может необоснованно отклонить заявку.
Для разрешения вопросов, связанных с закупом услуг в рамках ГОБМП и в системе ОСМС при Фонде создается постоянно действующая апелляционная комиссия Фонда, из числа представителей Фонда, уполномоченного органа, НПП «Атамекен» и НПО, представляющих интересы потребителей медицинских услуг или субъектов здравоохранения.
В ходе проведенного анализа выявлены следующие правовые пробелы, создающие коррупционные риски в процессе формирования состава, а также работы и принятия решений членами апелляционной комиссии:
- не определены сроки полномочий членов комиссии;
- не установлены критерии и требования к членам комиссий при их отборе или назначении;
- не предусмотрены процедуры ротации или пересмотра состава апелляционной комиссий в течение определенного срока;
- не закреплены нормы, исключающие конфликт интересов со стороны членов конкурсных комиссий;
- отсутствует требование по видео/аудио фиксации, онлайн трансляции заседаний, с последующим опубликованием записей.
Процедура выбора субъектов здравоохранения для размещения объемов медицинских услуг в рамках ГОБМП и в системе ОСМС
При размещении объемов медицинских услуг в рамках ГОБМП и (или) в системе ОСМС учитываются предложения МИО о необходимости (или отсутствии необходимости) в услугах новых поставщиков по видам и формам медицинской помощи.
Например, региональная комиссия по Актюбинской области на основании предложения «Управления здравоохранения» об отсутствии необходимости новых поставщиков гемодиализа не разместила амбулаторный гемодиализ ТОО «Nephrolife Aktobe» . При этом, факт лечения больных в данной медорганизации не был учтен.
Конкретные критерии на основании которых было принято решение местным исполнительным органом в действующем законодательстве, отсутствуют, что указывает на наличие широких дискреционных полномочий. Аналогично не установлены конкретные критерии принятия решения о выборе поставщиков медицинских услуг.
Применяемые в правовом акте формулировки «на основании плана закупок» и «с учетом предложений МИО» носят общий характер.
Указанный критерий – «отсутствие просроченной налоговой задолженности, по обязательным пенсионным взносам, обязательным профессиональным пенсионным взносам, социальным отчислениям и отчислениям и (или) взносам на ОСМС» не означает, что поставщик не имеет право участвовать в размещении объема медицинских услуг.
Субъекты здравоохранения, имеющие просроченную налоговую задолженность, участвуют в распределение объема медицинских услуг, наравне с поставщиками их не имеющих. Вышеуказанные неконкретные нормы с нечетким указанием условий, при которых члены комиссии правомочны применять определенные решения могут способствовать коррупционному поведению.
Наличие неоднозначных и неконкретных норм отмечается в п.69 Правил №591, где по решению комиссии заключение договоров закупа медицинских услуг в рамках ГОБМП и (или) в системе ОСМС допускается:
1) на срок от одного года до трех лет с субъектами села, являющимися единственными поставщиками услуг на данной административно-территориальной единице;
2) на срок от трех до пяти лет:
- с субъектами здравоохранения, реализуемыми в рамках государственно-частного партнерства, и в соответствии с региональным перспективным планом развития инфраструктуры здравоохранения;
- на оказание отдельных видов диагностических и лечебных услуг с использованием медицинской техники, приобретенной в рамках государственно-частного партнерства, и в соответствии с региональным перспективным планом развития инфраструктуры здравоохранения.
На основании каких параметров (критериев) принимается решение по увеличению срока договора закупок с вышеуказанными поставщиками медицинских услуг данный пункт не раскрывает.
В новом проекте Правил 591 также применяются не конкретные нормы.
К примеру, согласно п.43 проекта Правил 591 «комиссия при выборе субъектов здравоохранения для размещения объемов услуг в рамках ГОБМП и в системе ОСМС использует данные, доступные в ИС , а также сведения, полученные путем запроса от субъектов здравоохранения, поставщиков, государственных органов и организаций, в случае их отсутствия в доступных ИС».
Какие данные и сведения необходимо получить из ИС и государственных органов, и организаций, эти вопросы остаются на усмотрении членов комиссии.
Аналогичные замечания и по п.63 Правил 591, где указано, что распределение объемов медицинских услуг среди субъектов здравоохранения комиссия осуществляется с учетом следующих сведений:
- опыта предоставления медицинских услуг и данных из ИС и государственных органов, характеризующих качество и доступность медицинской помощи (какие данные характеризуют качество и доступность медицинской помощи).
- результатов мониторинга договорных обязательств, в том числе по качеству и объему медицинских услуг по договорам закупа услуг (данные мониторинга за какой период учитываются и какие виды «целевой», «с посещением», «камеральный с использованием информационных систем»).
- отсутствия у субъектов здравоохранения обоснованных жалоб на качество и доступность медицинской помощи за предыдущий год (что подразумевается под формулировкой «обоснованная жалоба», решение суда, проверка уполномоченного органа и т.д. , применяется неоднозначный термин).
Использование данных сведений без содержательного описания объективных характеристик неоправданно расширяет дискреционные полномочия лиц, принимающих решение о выборе субъектов здравоохранения для размещения объема медицинских услуг.
Вместе тем, анализом отмечается, что Фондом ведутся или запланированы работы по рассматриваемому вопросу, реализация которых минимизирует (устранит) существующие риски.
Справочно: Согласно Стратегии развития Фонда на 2020-2025 годы по задаче 4 «Совершенствование механизмов закупа и оплаты медицинских услуг» предусмотрен индикатор по доле автоматического распределения объемов медицинских услуг с учетом разработанных и утвержденных критериев не менее 50% к 2022 году и не менее 100% к 2025 году.
В 2020 году начались работы по автоматическому распределению объемов по видам медицинской помощи, оплата которым осуществляется по подушевому финансированию (скорая помощь, ПМСП, онкология, туберкулез, психиатрия и наркология). Основными критериями для расчета объемов финансирования будут являться наличие прикрепленного к медицинской организации населения и контингента.
Таким образом, при проведении процедур закупа медицинских услуг по оказанию медицинской помощи на 2021 год автоматически будут распределены объемы по следующим лотам:
- ПМСП (КПН , СКПН, скорая помощь 4 категории вызовов)
- Скорая медицинская помощь 1-3 категории вызовов
- Медицинская помощь онкологическим больным (комплексный тариф)
- Медицинская помощь больным туберкулезом (комплексный тариф)
- Медицинская помощь больным психическими заболеваниями, больным алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией (комплексный тариф).
По состоянию на сегодняшний день АО «Центр электронных финансов» реализовал доработку по автоматическому распределению объемов услуг по формам и видам медицинской помощи, оплата которым осуществляется по подушевому финансированию.
С 2021 года планируется автоматизация распределения объемов по стационарной и стационарозамещающей медицинской помощи. За основу критериев оценки медицинских организаций будут взяты рекомендации «Руководство по закупу медицинских услуг в рамках ГОБМП/ОСМС» разработанные компанией KPMG в рамках Проекта «Поддержка внедрения национальной системы обязательного социального медицинского страхования» в рамках договора с МЗ.
Распределение объемов будет происходить пропорционально проведенному ранжированию поставщиков на основе критериев, которые будут оценивать деятельность потенциальных поставщиков.
Основными ключевыми показателями оценки деятельности потенциальных поставщиков являются:
- показатели укомплектованности медицинским персоналом;
- уровень квалификации медицинского персонала;
- оснащенность лечебно-диагностическим оборудованием;
- нагрузка на медицинский персонал;
- показатели использования коечного фонда;
- качество и эффективность медицинской помощи;
- степень удовлетворенности пациентов организацией и качеством лечения;
- стажа участия как поставщика;
- наличие аккредитации и другие.
По остальным видам медицинской помощи (КДУ, профилактические осмотры (скрининги), услуги по заготовке, переработке, хранению и реализацию крови и ее компонентов, гемодиализ) автоматизированное распределение объемов будет реализовано в 2022 году по мере автоматизации бизнес-процессов и учета деятельности данных видов медицинской помощи.
Возникновению рисков в сфере закупок также способствует отсутствие должных процедур внутреннего контроля процесса закупа в Фонде, на что обращено внимание в отчете СВА по аудиту деятельности Департамента организации закупа и мониторинга медицинской помощи.
При этом отмечается, что надлежащему внутреннему контролю препятствует имеющее место недостатки цифровизации.
Так, для заключения договоров закупок в зависимости от вида услуг используются три самостоятельные ИС (Модуль «Платежная система АПП» ИС «Единая платежная система», ИС «ЭРОБ», ИС «Система управления качеством медицинских услуг»).
При этом, заключение договоров по оказанию медицинской помощи при психических заболеваниях, туберкулезе, инфекционных заболеваниях осуществляется через систему ЭРОБ, хотя она предназначена для онкологических больных.
Отсутствие интеграции и разрозненность информационных систем затрудняет соответствующие меры мониторинга и контроля.
Недостатки и замечания по Регламенту
В соответствии с п. 19 Правил 591 Фонд вносит изменения в план закупа медицинских услуг в рамках ГОБМП и в системе ОСМС в случаях несоответствия размеров средств и активов, предназначенных для оплаты за оказание услуг субъектов здравоохранения в системе ОСМС, с фактическими и прогнозными объемами затрат на оплату услуг в системе ОСМС, предусмотренных планом закупа.
При этом, не конкретизирован вопрос размера (в виде процента и/или доли) отклонения, в случае которого в обязательном порядке требуется изменение плана закупа.
Отсутствие четкой регламентации такого значимого аспекта и неопределенность содержащейся в этой норме приводит к необходимости регламентировать данный вопрос на уровне внутреннего акта Фонда, что оценивается как коррупционный фактор.
В п.60 Регламента 2019 данная норма частично урегулирована следующим образом:
«В случае отклонений фактического объема оказанных услуг от плановых объемов услуг согласно приложению 2 Договора (при применении линейной шкалы - более, чем на 5%), отдел закупа направляет поставщику уведомление о нарушении».
Аналогично не определены критерии, на основании которых изменяются суммы договоров в сторону уменьшения при невыполнении плановых объемов услуг.
Согласно Регламента 2019 в случае повторного отклонения фактического объема оказанных услуг от планового объема отдел закупа формирует и вносит руководству филиала служебную записку с предложениями о пересмотре суммы Договора в сторону уменьшения, применении неустойки в случае превышения плановых объемов услуг, проведении мониторинга качества и объема.
Руководитель филиала принимает решение по предложениям путем наложения резолюции.
Отсутствие четких критериев позволяют руководству филиалов принимать решение по своему усмотрению, что является безусловным коррупционным фактором.
В соответствии с Регламентом в случае выявления факта нарушения поставщиками Отдел закупа Фонда направляет поставщику уведомление о нарушении. При этом не установлен срок направления уведомления, в т.ч. в случае повторного нарушения
22. Принять меры по совершенствованию правового регулирования процедур закупа медицинских услуг, в т.ч. в части:
- определения единого понятия «должностное лицо Фонда» в нормативных правовых и подзаконных актах и внутренних актах Фонда;
- установления сроков, условий и оснований принятия решений в ходе разработки и утверждения документов, связанных с планированием закупок
- установления меры выявления, мониторинга и контроля возникновения и регулирования конфликта интересов;
23. Провести анализ и на его основе принять решение по вопросу необходимости ведения Реестра недобросовестных поставщиков медицинских услуг;
24. Установить порядок процедур формирования базы данных, в т.ч. с определением лица, принимающего решение о включении поставщиков в базу данных, процедур регистрации принятого решения о включении поставщиков в базу данных и мониторинга полноты представленных поставщиком сведений.
25. Принять меры по исключению фактов оплаты Фондом двум поставщикам одних и тех услуг.
26. Регламентировать процедуры проверки комиссиями представленных потенциальными поставщиками сведений и документов, критерии принятия ими решений. Утвердить форму акта посещения.
27. Проработать конкретные параметры (индикаторы) на основании которых осуществляется выбор субъектов здравоохранения для размещения объемов медицинских услуг в рамках ГОБМП и в системе ОСМС.
Договор присоединения к закупу услуг
По результатам проведенного анализа Договора на предмет наличия широты дискреционных полномочий были выявлены следующие коррупционные риски.
Пункт 11 Договора предоставляет должностным лицам и работникам Фонда возможность принятия в одностороннем порядке нескольких вариантов решения в части определения размера тарифа, его применения и распространения, объемов закупаемых услуг и (или) суммы Договора закупа услуг в период действия Договора закупа услуг.
Согласно п.20 Договора при выявлении нарушений по неисполнению или ненадлежащему исполнению обязательств, предусмотренных пунктом 15 настоящего Договора, за исключением подпунктов 4), 21) и 23) пункта 15 настоящего Договора, Заказчиком в рамках текущего мониторинга исполнения условий Договора закупа услуг начисляется неустойка за каждый факт нарушения, но не более 1% от общей суммы Договора закупа услуг.
Неоднозначная и двусмысленная формулировка применения мер ответственности позволяет трактовать ее как снятие неустойки в размере 0,05 % за каждый факт нарушения, но в общей сложности, не превышающий 1% за все факты нарушений в совокупности, либо в размере 0,05% до 1% по каждому факту нарушения.
Данное обстоятельство создает условия для различной правоприменительной практики и соответственно мер финансового воздействия к поставщикам медицинских услуг со стороны филиалов Фонда.
Согласно пп.2,3 пункта 15 Договора медорганизация обязана обеспечить оснащенность необходимым медицинским оборудованием и квалифицированным кадровым составом в соответствии с требуемыми минимальными нормативами и стандартами. Неисполнение данных условий Договора, влечет взыскание неустойки с медорганизации.
На практике, неустойка по факту не неисполнение вышеуказанных условий Договора филиалами в ряде случаев не взыскивается.
К примеру, филиалом Фонда по Карагандинской области согласно заключению по мониторингу качества и объема медицинских услуг в ТОО «Патологоанатомические услуги» установлен факт отсутствия оснащенности медицинским оборудованием в соответствии с минимальными нормативами и стандартами.
Согласно заключению №74 от 3 июня 2020 года по мониторингу качества и объема медицинских услуг в КГП «Областная клиническая больница» установлен факт отсутствия холодильной камеры для хранения трупов, а также применения в работе устаревшего оборудования.
Однако, филиалом не применялись меры по взысканию неустойки с указанных организаций. Аналогичная ситуация и в других регионах.
К примеру, в Мангистаусской области в 2019 году отделом мониторинга, ни по одному из выявленных нарушений, неустойка не взыскивалась.
Более того, в этом филиале имеют место факты, когда отделом мониторинга в отдел закупа передаются материалы о нарушениях договорных обязательств, по которым в дальнейшем неустойки не взыскиваются.
Непринятие филиалами мер в отношении медорганизаций по взысканию неустойки создает условия для оказания неправомерного предпочтения, в том числе с коррупционной составляющей.
Наличие излишних административных барьеров.
Признаками излишних административных барьеров является возложение на поставщиков обязанности, не связанных с предметом Договора.
К ним следует отнести обязанности, установленные в п.п.22), 25), 26), 27, 43) п.15 Договора. К примеру, п.п.22) п.15 Договора определяет последовательность расходование поставщиком денежных поступлений. Данное требование представляется неправомерным вмешательством в хозяйственную деятельность поставщика.
Расторжение договора в одностороннем порядке
В п.29 Договора присоединения к закупу услуг, указаны 10 норм на основании которых заказчик (филиал) вправе расторгнуть договор закупа услуг с МО в одностороннем порядке. Отсутствие критериев реализации данного права приводит к тому, что на практике расторжение договора осуществляется по усмотрению руководства филиалов Фонда.
При этом, в отношении медорганизаций частного сектора процедура расторжения договора в одностороннем порядке применяется часто.
Кроме того во внутренних актах Фонда присутствуют нормы, создающие возможность для избирательного подхода и применения различных норм.
К примеру, согласно п.43 Регламента в случае отказа от предоставления запрашиваемой документации, необходимой для проведения мониторинга, предоставления недостоверной документации, фонд вправе применить меры финансового воздействия на поставщика. При этом, согласно п.п5) Договора присоединения к закупу услуг вправе расторгнуть договор.
Сложившаяся ситуация несет в себе определенные коррупционные риски, связанные с отсутствием четких рекомендаций и критериев, что позволяет филиалам избирательно по своему субъективному отношению, принимать решения в отношении медицинских организаций.
28. Внести изменения в типовой Договор присоединения к закупу услуг по видам (формам) медицинской помощи в рамках ГОБМП и (или) в системе ОСМС с учетом указанных в данном подразделе коррупционных рисков и рекомендаций.
НАПРАВЛЕНИЕ ГРАЖДАН НА ЛЕЧЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ ИЛИ В ОТЕЧЕСТВЕННЫХ КЛИНИКАХ С ПРИВЛЕЧЕНИЕМ ЗАРУБЕЖНЫХ СПЕЦИАЛИСТОВ
Фонд является рабочим органом комиссии по направлению граждан Республики Казахстан на лечение в зарубежные медицинские организации за счет бюджетных средств.
Порядок направления на лечение за рубежом регулируется Правилами направления граждан РК на лечение за рубеж за счет бюджетных средств.
Наряду с этим, на момент проведения внешнего анализа коррупционных рисков на согласовании в МЮ находится проект приказа МЗ , предусматривающий поправки в указанные Правила .
Изучение данных документов показало их слабую проработку, ряд пробелов в регулировании отдельных ключевых процедур.
На лечение за рубежом либо в отечественных клиниках с привлечением зарубежных специалистов за счет бюджетных средств направляются дети в возрасте до 18 лет, сотрудники правоохранительных органов, служащие ВС , получившие тяжелые травмы при исполнении служебных обязанностей в отношении которых были использованы все разрешенные к применению методы лечения в организациях здравоохранения РК без положительного лечебного эффекта.
Иные категории граждан могут получить такую квоту в случае соответствия их заболевания утвержденному Правилами перечню.
Для получения лечение за рубежом или в отечественных клиниках с привлечением зарубежных специалистов гражданам необходимо обратиться в МИО . Далее заявки с документами направляются в республиканские организации здравоохранения, которые в течение 1 рабочего дня с момента получения заявки выносят заключение о необходимости направления на лечение за рубеж и (или) привлечения зарубежных специалистов для проведения лечения в отечественных медицинских организациях в рамках ГОБМП.
Процедуры вынесения данного заключения, в т.ч. вопросы кем принимается решение, коллегиально или единолично, критерии принятия решения не регламентированы.
Более того, на сегодняшний день отсутствует единая база либо реестр, включающий информацию о доступных в Казахстане медицинских услугах в т.ч. высокотехнологичных, а также имеющихся специалистах в разрезе нозологий, медицинских организаций, регионов итд.
Таким образом, решение о наличии основного условия направления на лечение за рубеж – невозможность оказания необходимой медицинской помощи на территории Казахстана принимается на усмотрение и под ответственность республиканских организаций здравоохранения.
Фонд в течение 1 (одного) рабочего дня со дня поступления от республиканской организации здравоохранения заключения вносит данные в ИС «лист ожидания», размещенную на сайте Фонда.
При этом, формат ведения «листа ожидания» не позволяет обеспечить прозрачность в полной мере, поскольку статус заявки указывается по коду заявки без отображения движения в разрезе общей очередности на получение лечения.
По информации Фонда планируется разделение очередности на «пациентов претендующих на лечение за рубеж» и «пациентов для проведения лечения в отечественных МО с привлечением зарубежных специалистов».
Фонд по итогам года проводит анализ зарубежных МО на наличие опыта, эффективности лечения и наиболее оптимальной стоимости лечения в разрезе стран и по нозологиям.
На основании проведенного анализа Фонд направляет на комиссию для согласования и утверждения перечень зарубежных медицинских организаций для направления граждан на лечение за счет бюджетных средств. С данными зарубежными медицинскими организациями Фонд заключает соглашение о стратегическом партнерстве с утвержденным прейскурантом цен по нозологиям на 1 (один) календарный год.
При этом, отсутствует методика проведения такого анализа. Правила и проект Правил также не определяют порядок его проведения, в т.ч. методы, источники информации, условия отбора медицинских организаций, определение оптимальной стоимости услуг, критерии принятия решения о включении их в перечень и др. Это позволяет Фонду отбирать зарубежные организации здравоохранения по своему усмотрению. С учетом значительности сумм выделяемых на оплату медицинским организациям, такой подход создает коррупционные риски.
Изучение протоколов заседаний комиссии показало, что при отборе приоритет отдается зарубежным клиникам с наименьшей стоимостью оказываемых услуг.
Для подготовки материалов на заседание комиссии Фонд:
1) рассматривает документы на соответствие перечню заболеваний, категорий граждан, направляемых на лечение за рубеж;
2) запрашивает у зарубежных медицинских организаций, программу лечения пациента и смету расходов на срок ее оказания (ценовое предложение);
3) привлекает профильных специалистов республиканской организации здравоохранения для проработки и согласования программы лечения пациентов, предоставленной зарубежной медицинской организацией;
4) организует телемедицинские консультации с зарубежными медицинскими организациями в случае запроса специалистов зарубежных медицинских организаций дополнительной информации о состоянии пациента;
5) формирует список пациентов, нуждающихся в организации лечения в отечественных медицинских организациях с привлечением зарубежных специалистов в плановом порядке по профилям;
6) осуществляет поиск профильного зарубежного специалиста совместно с профильными республиканскими организациями здравоохранения для проведения лечения в отечественных медицинских организациях.
После проведения вышеуказанных мероприятий Фонд вносит комиссии рекомендации:
1) о направлении пациента на лечение за рубеж;
2) о проведении лечения пациента в отечественных медицинских организациях с привлечением зарубежных специалистов.
Правила и проект Правил не определяют в каких случаях вносятся рекомендации о направлении граждан на лечение за рубежом либо проведения лечения в отечественных медицинских организациях.
Далее согласно проекту Правил, комиссия рассматривает представленные материалы и выносит решение:
1) о направлении пациента на лечение за рубеж, включая наименование выбранной зарубежной медицинской организации, программу лечения, в том числе поэтапное лечение (при его необходимости), сумму договора, разрешение на приобретение авиа/железнодорожных билетов на пациента и сопровождающего лица (при его необходимости);
2) об отказе в направлении на лечение за рубеж;
3) о продлении сроков рассмотрения документов пациента с обоснованием;
4) о проведении лечения пациента в отечественных медицинских организациях с привлечением зарубежных специалистов, включая данные зарубежного специалиста, сумму гонорара, программу лечения и наименование отечественной медицинской организации на базе которого проводится лечение;
5) об отказе в проведении лечения пациента, в отечественных медицинских организациях с привлечением зарубежных специалистов;
6) о выдаче рабочим органом гарантийного письма в зарубежную медицинскую организацию об обязательстве на оплату лечения;
7) о необходимости продолжения лечения пациента в зарубежной медицинской организации при изменении программы лечения с заключением дополнительного соглашения и увеличения суммы договора на не более 10 (десять) процентов от суммы договора в период нахождения пациента на лечении;
8) о необходимости продолжения лечения пациента в зарубежной медицинской организации при изменении программы лечения с заключением дополнительного соглашения без увеличения общей суммы договора в период нахождения пациента на лечении;
9) об уменьшении суммы договора с заключением дополнительного соглашения;
10) о необходимости продления срока действия договора без увеличения общей суммы договора с заключением дополнительного соглашения;
11) об отмене ранее принятого решения комиссии;
12) о согласовании заключения республиканской организации здравоохранения о соответствии объема медицинских услуг, оказанных зарубежной медицинской организацией, программе лечения пациента, завершившего лечение или часть лечения;
13) об утверждении перечня зарубежных медицинских организаций.
Аналогично не определены критерии принятия вышеуказанных решений, обстоятельства, имеющие значение при рассмотрении заявок, основания отказа и др. Это наделяет членов комиссии широкими дискреционными полномочиями принятия решения по своему усмотрению.
Кроме того, исходя из указанных категорий решений процедуры направления граждан на лечение за рубеж включают такие процессы, как продление срока рассмотрения документов, продления действия договора с зарубежными медицинскими организациями, заключение с ними дополнительных договоров, отмену ранее принятого решения, согласование заключения республиканской организации здравоохранения о соответствии объема оказанных медицинских услуг, мониторинг исходов лечения пациентов.
При этом, порядок данных процедур не регламентирован действующими Правилами и проектом Правил.
По информации Фонда на практике комиссия также принимает решения о снятии граждан с листа ожидания в случаях их несогласия с выбранной клиникой и выезда на лечение за рубеж за счет собственных средств либо летального исхода на этапе рассмотрения документов, после одобрения Комиссией и др.
Также на практике Фонд может передать документы пациентов на рассмотрение в благотворительные НПО, что не регулируется в Правилах и проекте Правил.
- необходимости оказания дополнительных видов услуг, а также обеспечение лекарственными средствами в период нахождения пациента на лечении в зарубежной клинике, экспертной Комиссией МЗ РК принимается решение о необходимости обращения в НПО (ОФ Дом, Асыл бала) для оказания содействия по оплате дополнительных расходов, не предусмотренных в рамках 544 приказа, а также заключенного договора;
- когда родственники пациента самостоятельно обращаются в НПО и проводят сбор финансовых средств;
- когда для определения тактики лечения, зарубежным клиникам необходима очная консультация, диагностические исследования;
- когда зарубежная клиника не согласна с условиями Типового договора Фонда.
Положение о комиссии, Правила и проект Правил предусматривают лишь отдельные вопросы регулирования деятельности комиссии: руководство комиссией, кворум, форма заседаний, оформление решений комиссии.
Не определены требования к членам комиссии (стаж работы, специализация, наличие степени, публикаций итд), порядок их отбора (конкурс, по должностям и др.), сроки их полномочий, положения о регулировании конфликта интересов, периодичность заседаний, требования по видеофиксации и онлайн трансляции заседаний.
По информации Фонда видеозапись заседаний комиссии ведется. При этом не урегулирован вопрос доступа лиц, подавших заявки, к данным записям.
Порядок привлечения зарубежных специалистов определяется Правилами допуска иностранных специалистов к клинической практике, за исключением лиц, приглашенных к осуществлению профессиональной медицинской деятельности в Национальном холдинге в области здравоохранения и его дочерних организациях, а также в «Назарбаев Университет» или его медицинских организациях, в медицинских организациях Управления делами Президента РК.
Для проведения мастер-класса зарубежным специалистам необходимо получить сертификат в рамках государственной услуги.
Не урегулированы вопросы отбора отечественных медицинских организаций для проведения мастер-классов с привлечением зарубежных специалистов. Отсутствие единой базы медицинских организаций отражающей наличие оборудования и иных условий для проведения высокотехнологичных операций делает непрозрачным процесс принятия решения о том, в какой клинике будет проводится мастер-класс.
По информации Фонда в 2019 году из 34 мастер-классов 28 или 82% проведены в АО «Национальный научный кардиохирургический центр».
С учетом выделения значительных сумм бюджетных средств, низкая прозрачность и широкие дискреционные полномочия республиканских организаций здравоохранения, Фонда, МЗ , не урегулированность ряда процедур создают высокие коррупционные риски при процедурах направления граждан на лечение за рубежом или в отечественных организациях здравоохранения с привлечением иностранных специалистов.
29. Принять меры по устранению дискреционных полномочий при направлении граждан на лечение за рубеж за счет бюджетных средств, в т.ч. посредством установления:
- порядка выдачи республиканскими организациями здравоохранения заключения о необходимости направления на лечение за рубеж и (или) привлечения зарубежных специалистов для проведения лечения в отечественных медицинских организациях в рамках ГОБМП;
- критериев принятия решения о вынесении Фондом в комиссию рекомендаций о направлении граждан на лечение за рубежом либо проведения лечения в отечественных медицинских организациях;
- критериев принятия решений комиссией, оснований отказа;
- порядка продления срока рассмотрения документов, продления действия договора с зарубежными медицинскими организациями, заключение с ними дополнительных договоров, отмену ранее принятого решения, согласование заключения республиканской организации здравоохранения о соответствии объема оказанных медицинских услуг, мониторинг исходов лечения пациентов, снятия граждан с «листа ожидания», передачи документов граждан в благотворительные фонды и иных фактически процедур проводимых.
30. Утвердить методику проведения анализа зарубежных медицинских организаций для направления граждан на лечение за счет бюджетных средств в целях дальнейшего стратегического сотрудничества.
31. Внести изменения в Положение о Комиссии по направлению граждан Республики Казахстан на лечение в зарубежные медицинские организации за счет бюджетных средств, в части установления требований к членам комиссии (стаж работы, специализация, наличие степени, публикаций итд), порядок их отбора (конкурс, по должностям и др.), сроки их полномочий, положения о регулировании конфликта интересов, периодичность заседаний, урегулирования вопроса доступа лиц, подавших заявки, к видеозаписям заседаний.
32. Принять меры по созданию единой базы данных доступных в Казахстане медицинских услугах в т.ч. высокотехнологичных, а также имеющихся специалистах в разрезе нозологий, медицинских организаций, регионов итд.
33. Принять меры по установлению прозрачности «листа ожидания» граждан, получивших заключение о направлении на лечение за рубеж либо в отечественных медицинских организациях с привлечением зарубежных специалистов.
34. Принять меры по правовому регулированию отбора отечественных медицинских организаций для проведения мастер-классов с привлечением зарубежных специалистов.
ОКАЗАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ.
На момент проведения внешнего анализа коррупционных рисков в соответствие с Реестром государственных услуг Фонд оказывает физическим лицам одну государственную услугу «Выдача информации об участии в качестве потребителя медицинских услуг и о перечисленных суммах отчислений и (или) взносов в системе ОСМС ».
Для проведения полноценного анализа Фондом не представлены сводные отчеты по оказанию государственных услуг, отчеты МЗ РК, представляемые в уполномоченные органы (отчеты о работе ЦГО , его ведомств, территориальных органов, подведомственных организаций по внутреннему контролю за качеством их оказания .
Не представлены количественные показатели по оказанным государственным услугам (в разрезе услуг), отказам в оказании государственных услуг, проведенным контрольным мероприятиям, выявленных нарушений (по видам нарушений) и принятом по ним мерам.
Обращаем внимание, что документов, свидетельствующих о закрепление функции по проведению внутреннего контроля за качеством оказания государственных услуг за соответствующими структурными подразделениями ФОМС, членам рабочей группы также не представлены.
В соответствии с пунктом 38 Правил государственного контроля зa качеством оказания государственных услуг, утвержденных приказом Председателя Агентства от 8 декабря 2016 года № 78, внутренний государственный контроль зa качеством их оказания осуществляется в форме контрольного мероприятия и мониторинга качества их оказания структурными подразделениями ЦГО и их ведомств, МИО , координирующими вопросы оказания государственных услуг.
В части ненадлежащей организации работы по проведению внутреннего контроля за качеством их оказания в Фонде следует отметить, что за период 2018-2019 гг. и 10 месяцев 2020 года год органами контроля по государственным услугам контрольные мероприятия не проводились.
35. Принять меры по внедрению эффективных механизмов внутреннего контроля за качеством оказания государственных услуг.
Присвоение статуса застрахованности
Действующим законодательством не детализирован порядок присвоения статуса застрахованности.
Также не регламентирован порядок присвоения статуса для и членов семей трудовых мигрантов. Согласно согласно подпункту 3) статьи 2 Закона «О ФСМС» иностранцы и члены их семей, временно пребывающие на территории неработающие супруги и дети фактически относятся к льготной категории. Вместе с тем, данные о членах семей иностранцев, являющихся льготниками отсутствуют в МТСЗН и не поступают в Фонд. В результате, членам семей иностранцев присваивается не автоматически, а по заявлению, достоверность которого перепроверяется Фондом посредством запросов в миграционную службу и иные органы. При этом, не определен перечень документов, необходимых предоставлять в Фонд.
Не регламентирован процесс присвоения статуса застрахованности трудовым мигрантам, получившим вид на жительство в Казахстане. В данном случае происходит смена ИИН. При смене ИИН и продолжении поступлений отчислений данные лица теряют статус застрахованности, поскольку в информационной системе Фонда отсутствуют данные об уплате отчислений в связи с тем, что оплаченные отчисления зафиксированы по предыдущему ИИН.
Не урегулированность данных вопросов наделяет сотрудников Фонда широкими дискреционными полномочиями по принятию решения о присвоении статуса застрахованности.
Также на практике наблюдаются проблемы при взаимодействии ИС МТСЗН и Фонда при присвоении статуса застрахованности льготным категориям граждан.
Пунктом 1 статьи 26 Закона определен перечень лиц, социальные отчисления за которых оплачивает государство (всего 14 категорий). Данные о такой льготной категории лиц формируются Министерством труда и социального развития и посредством информационной системы направляются в Фонд. При этом, на практике Министерством труда и социальной защиты населения направляются сведения, которые включают не всех лиц льготной категории, в связи с чем данные лица теряют статус застрахованности и возможность получения бесплатной медицинской помощи.
В частности, проблемы возникают по беременным женщинам и лицам, обучающиеся по очной форме обучения в организациях среднего, технического и профессионального, послесреднего, высшего образования, а также послевузовского образования.
Для присвоения временного статуса застрахованности (на 1 месяц) вышеуказанные категории лиц обращаются в филиалы для обоснования отнесения их к льготной категории граждан. Не регламентированность данных процессов несет риски отнесения присвоения статуса застрахованности лицам, не относящимся к льготной категории и не плативших страховых взносов (в случае представления фиктивных документов, справок)
По информации Фонда основная проблема заключается в поступлении от МТСЗН неполных данных по льготным категориям граждан.
36. Регламентировать процедуры присвоения статуса застрахованности, в т.ч. для трудовых мигрантов, членов их семей, лиц, получивших вид на жительство в РК
37. Совместно с МТСЗН проработать вопросы направления в Фонд полных данных по льготным категориям лиц.
Система внешнего и внутреннего контроля
Все суммы трансфертов государства и отчислений плательщиков осваиваются через процедуру закупок медицинских услуг, что соответственно относит ее к сфере повышенного коррупционного риска.
Однако, анализом отмечается недостаточность форм внешнего контроля в сфере закупок, мониторинга и в целом операционной деятельности Фонда.
Так, деятельность и качество работы Фонда на протяжении более двух лет не подвергалась проверке и оценке со стороны уполномоченных органов (Счетный комитет, КВГА МФ РК имеет место только камеральный контроль, служба внутреннего аудита МЗ РК).
В частности, в соответствии со статьей 11 Закона «Об ОСМС» уполномоченный орган (МЗ РК) должен осуществлять внутренний контроль деятельности Фонда.
В этой связи особое значение имеет качественная работа службы внутреннего аудита Фонда (далее - СВА), основной целью которой является контроль за финансово-хозяйственной деятельностью, оценка в области внутреннего контроля и управления рисками.
Служба внутреннего аудита осуществляет работу на основании годового Плана аудиторских работ, утверждаемого решением Совета директоров Фонда. Всего за период 2018-2019 гг. СВА проведено 15аудитов, из них в ходе анализа Фондом представлено только 3 аудиторских заключения.
При изучении Положения о Службе внутреннего аудита Ревизионной комиссии, утвержденного Cоветом директоров 23 апреля 2018 года №12 имеются следующие замечания.
Вопросы управления конфликтом интересов, отражены в Положении фрагментарно.
Например, в п.7 Положения установлены частичные ограничения, связанные с исполнением несвойственных функциональных обязанностей
При этом, в Положении отсутствуют нормы, устанавливающие ограничения и запреты для работников СВА (принятие подарков, ротация, деятельность наносящая ущерб беспристрастности и независимости и т.д.), а также процедуры представления ими декларации (сведений) о наличии или отсутствии конфликта интересов, направленные на исключение или минимизацию условий для конфликта интересов.
Вместе с тем, такого рода ограничения необходимы, поскольку к примеру длительное время работы в организации создает риски возникновения конфликта интересов, ввиду, близкого знакомства с работниками структурных подразделений Фонда.
В соответствии с п.14 Положения СВА для реализации основных задач и осуществления своих функций имеет право в установленном порядке:
- доступа ко всей документации и любой другой информации, запрашиваемой в связи с внутренним аудитом, в том числе к сведениям и информации, составляющим коммерческую и служебную тайны Общества;
- доступа к информационной базе учетных данных (компьютерные программы бухгалтерского учета и т.п.) на постоянной основе в пассивном режиме, т.е. без права корректировки.
На практике указанные нормы Положения зачастую не исполняются, что крайне негативно сказывается на качестве аудита, и, следовательно, на выработку рекомендаций профилактического характера.
Так в аудиторском отчете по деятельности Департамента мониторинга и качества медицинской помощи от 22 мая 2020 года указано «сведения о работе Департамента по разработке новых и совершенствованию действующих алгоритмов форматно-логического контроля представлены не в полном объеме».
Другой пример, в аудиторском отчете по деятельности Департамента организации закупа и мониторинга медицинской помощи от 15 ноября 2019 года, указано, что СВА в целях качественного проведения аудита были направлены заявки по доступу к 13 информационным базам МЗ РК. Однако, доступ к эти информационным системам МЗ РК не был обеспечен.
Основная причина, по нашему мнению, позиция руководства Правления Фонда, не предпринявшего должные меры по обеспечению доступа.
В этой связи отмечается пассивная роль Совета директоров и Единственного акционера Фонда (МЗ РК) в организации внешнего контроля за деятельностью Общества.
Так с момента создания Фонда - Советом директоров и Единственным акционером не инициировано внеплановое задание (поручение) СВА для представления независимой и объективной информации по отдельным вопросам операционной деятельности Фонда.
Внешний контроль и аудит особенно важен для Фонда, имеющего разветвленную сеть филиалов, в которых осуществляются основные производственные процессы.
Однако, анализом отмечается недостаточная роль СВА в осуществлении внутреннего аудита филиалов. Так в период 2018 – 10 месяцев 2020 года аудит проводился всего в 2 филиалах .
Так, по информации ДАПК по г.Алматы в филиале Фонда отсутствуют результаты проведенных работ внутреннего аудита, так за 2 года ведомственным контроль со стороны Фонда не проводился.
Соответственно, Фонд не получает своевременно объективную информацию о деятельности филиалов .
Тем более, проведенные аудиты в филиалах г.Нур-Султан и Северо-Казахстанской области выявили многочисленные нарушения норм действующего законодательства, которые могут иметь коррупционную составляющую.
Анализом также отмечается необходимость усиления, упреждающего акцента в работе службы внутреннего аудита.
Например, по результатам аудита процедуры выбора поставщиков медицинских услуг, проведенного в 2018 году, подлежало реализовать 6 пунктов на основании рекомендаций СВА.
В частности, было рекомендовано установление более детальной процедуры рассмотрения заявок субъектов здравоохранения для включения в базу данных, а также разработки регламента процедуры формирования базы данных субъектов здравоохранения, претендующих на оказание медицинских услуг в рамках ГОБМП и (или) в системе ОСМС.
Однако, на момент анализа данная рекомендация не исполнена. На низкий профилактический эффект указывает и практическое отсутствие дисциплинарных взысканий, внесенных по итогам аудита СВА.
Одной из сфер повышенного коррупционного риска в Фонде является процедура мониторинга качества и объема медицинских услуг.
По итогам мониторинга выявляются дефекты, на основании которых начисляются штрафные санкции и уменьшается сумма, подлежащая оплате поставщику, что способствует появлению рисков.
Между тем, при аудите данной сферы детальное изучение процедур отбора объектов, начислении и взимании штрафных санкций не осуществлялось. В целом, в рамках аудита процедуры мониторинга и закупа на системной основе не охватываются, фрагментарно изучаются только отдельные процедуры.
Таким образом, анализом отмечается отсутствие должного мониторинга и контроля в зонах повышенного коррупционного риска.
Приняты внутренние документы, регулирующие процедуры внутреннего контроля: Регламент учета и анализа реализованных рисков, политика управления рисками и внутреннего контроля, методика по количественной и качественной оценке рисков, методика определения риск-аппетита, уровня толерантности и ключевых рисковых показателей НАО «ФСМС ». Утверждены регистр и карта рисков.
Регистр рисков на 2020 год включает 11 рисков, связанных с целями и задачами, определенными Стратегией Фонда.
В должностные обязанности сотрудников Департамента управления рисками входит формирование Карты и Регистра рисков, принятие мер по идентификации и оценке рисков, мониторинг исполнения структурными подразделениями мероприятий по управлению рисками, подготовка сводного отчета по рискам.
Согласно Методике по количественной и качественной оценке рисков сами риски и мероприятия по их управлению вырабатываются на основании предложений владельцев рисков– структурных подразделений Фонда. Кроме того, являясь владельцами рисков, Правление может возвращать проекты Регистра рисков и плана мероприятий по управлению рисками на доработку до утверждения их Советом директоров.
В соответствии с Положением о Департаменте управления рисками не реже 1 раза в квартал инициируются внутренние встречи с подразделениями Фонда по существующим и возможным рискам. Документы о проведении таких встреч отсутствуют.
Согласно отчетам об управлении рисками за 2019 год и 1 полугодие 2020 года имеются случаи не исполнения мероприятий по управлению рисками. При этом, отсутствует информация об ответственности структурных подразделений Фонда.
Согласно действующей модели «Трех линий защиты», структурное подразделение, ответственное за управление рисками находится на второй линии защиты, после первой линии защиты, представленной - Правлением и структурными подразделениями и филиалами Фонда, до третьей линии защиты: Службы внутреннего аудита и Совета директоров Фонда.
По сути функции подразделения по управлению рисками сводится к обобщению и внесению Правлению и Совету директоров информации предоставляемой структурными подразделениями о рисках и мерах по их управлению, поскольку изучение представленных материалов показало, отсутствие реакции Службы управления рисками на некачественные предложения структурных подразделений и не принятие мер при неполном исполнении или не исполнении мероприятий по управлению рисками. Данный подход снижает объективность и эффективность системы управления рисками и создает условия для формального ведения данной работы. Этому свидетельствует и качество плана мероприятий по управлению рисками на 2020 год.
Изучение отчета Отчет по управлению рисками за 1 полугодие 2020 года показало дублирование мероприятий, а также информации по их исполнению по различным рискам. К примеру, по рискам «снижения качества закупа медицинских услуг» и «мошенничества, коррупционных правонарушений и/или финансовых нарушений» предусмотрены одни и те же мероприятия по мониторингу аффилированности членов комиссий по выбору и размещению объёмов медицинских услуг с поставщиками, а также разработка регламента по организации закупа медицинской помощи. Предоставлена одна и та же информация по их исполнению.
Аналогично по риску «ухудшения деловой репутации и делового имиджа Фонда» по мониторингу публикаций о Фонде и реагирования на них предусмотрены 3 по сути одинаковых мероприятия («Анализ информации в СМИ и целенаправленные, точечные публикации о преимуществах системы медицинского страхования», «Повышение качества обратной связи и снижения негатива через мониторинг СМИ и соцсетей (ФБ и Инстаграм), подготовка ответной публикации на негатив, с опровержением/обоснованием», «Активное присутствие Фонда и своевременное реагирование на негативные публикации в социальных сетях и освещение положительной информации о деятельности Фонда»).
Таким образом искусственно увеличиваются мероприятия по управлению рисками.
Из плана мероприятий на 2020 год и отчета об его исполнении не ясно какие именно риски возникают при направлении граждан на лечение за рубеж за счет бюджетных средств. Вызывает вопросы практическая ценность для снижения рисков имеет мероприятие по формированию аналитического отчета о направлении граждан на лечение за рубеж.
По риску «мошенничества, коррупционных правонарушений и/или финансовых нарушений» предусмотрено мероприятие по введению антикоррупционных стандартов, т.е. установление единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в Фонде. Однако в отчете указывается, что «Антикоррупционные стандарты введены Политикой по противодействию коррупции в Фонде, утвержденной Советом директоров Фонда от 25.12.2017г.». По сути в план включено уже исполненное мероприятие.
Кроме того, по данному риску предусмотрено мероприятие «Подписание работниками Фонда и соблюдение ими антикоррупционных ограничений в соответствии с Политикой по противодействию коррупции в Фонде, утвержденной Советом директоров». Согласно отчету за первое полугодие 2020 года исполнение данного мероприятия планируется во втором полугодии 2020 года. При этом, из содержания мероприятия не ясно каких именно сотрудников оно касается: вновь принятых или действующих. В данном случае эффективность мероприятия является низкой, поскольку в целях профилактики комплаенс рисков ознакомление и принятие антикоррупционных ограничений целесообразно сразу после принятия сотрудников на работу.
В соответствии с Регистром риска 2019 года владельцами риска «мошенничества и коррупционных правонарушений» являлись лишь Председатель Правления и Департамент по обеспечению комплексной безопасности.
В 2020 году перечень владельцев данного риска был расширен и включает департаменты планирования и бюджетирования, по разработке, моделированию и мониторингу тарифов, организации закупа медицинской помощи, организации лечения за рубежом, лекарственного обеспечения, мониторинга качества медицинской помощи, бухгалтерского учета и отчетности, по обеспечению комплексной безопасности; курирующих их Заместителей Председателя Правления; Управляющих директоров, а также Директоров филиалов Фонда.
При этом, данный перечень представляется недостаточным. С учетом выполнения сотрудниками филиалов функции по закупу медицинской помощи, мониторингу ее качества, наличия у них контактов с медицинскими организациями, полагаем целесообразным включение их в перечень владельцев данного риска.
Также несмотря на отнесении к владельцам рисков, директора филиалов, сотрудники департамента организации лечения за рубежом не привлечены к исполнению плана мероприятий по управлению риском «мошенничества и коррупционных правонарушений».
Служебное расследование относится к отдельной форме внутреннего контроля, порядок осуществления которого в Фонде регулируют два внутренних акта:
«Правила проведения служебного расследования проведенных Департаментом обеспечения комплексной безопасности, утвержденные Правлением Фонда и «Правила наложения дисциплинарных взысканий на работников Фонда, утвержденные решением Правления Фонда.
При изучении Правил и материалов служебных расследований, Департамента обеспечения комплексной безопасности (далее – ДОКБ) в период 2018 года – 9 месяцев 2020 года имеются следующие замечания.
Согласно, п.14 Правил служебное расследование проводится работниками ДОКБ в срок не более 30 календарных дней.
При этом, п.21 Правил 1 время служебного расследования, проводимого Департаментом по коммуникации и развитию персонала (далее - ДКРП) Фонда определен в срок, не более 10 рабочих дней.
Между тем, функция проведения служебного расследования не закреплена в должностных инструкциях работников ДКРП, но присутствует в Положении по данному подразделению.
Кроме того, на практике служебные расследования проводятся исключительно работниками ДОКБ, что ставит вопрос о целесообразности регулирования порядка проведения служебного расследования в двух внутренних актах, ввиду имеющего места противоречия и неизбежного дублирования.
Справочно: Согласно общепринятой практике в крупных компаниях, к которым относится и Фонд, как правило, проведением служебного расследования занимаются службы безопасности или аналогичные подразделения.
Как коррупционный фактор оценивается отсутствие в Правилах коллегиальной формы принятия решения если служебным расследованием будет установлено, что работник допустил действия, имеющие возможные признаки состава уголовного либо административного правонарушения.
Согласно пункту 13 Правил, в данном случае ДОКБ по поручению Руководителя фонда передает полученные материалы в соответствующие правоохранительные органы для принятия процессуального решения.
Полагаем, что такое властное полномочие Председателя Правления создает условия для возникновения коррупционных схем.
В этой связи, рекомендуется принятие решения о направлении материала в правоохранительные органы осуществлять на коллегиальной основе.
Осуществление данной процедуры комиссией способствует контролю за принятым решением со стороны всех участников комиссии, которые будут нести ответственность за принятое решение.
В соответствии с п.12 Правил служебное расследование проводится исключительно работником ДОКБ.
Однако на практике при проведении служебного расследования возникает необходимость в привлечении работников других структурных подразделений Фонда и его филиалов.
К примеру, в ходе служебного расследования в отношении работников филиала НАО по ВКО области по инициативе ДОКБ назначен и проведен комплексный внеплановый мониторинг медорганизаций.
При этом, как негативный фактор оценивается отсутствие в Правилах нормы о предотвращении конфликта интересов в случае привлечения иных работников Фонда для проведения служебного расследования.
Например, если член комиссии является заинтересованным лицом, или работник в отношении которого ведется расследование является близким родственником.
В соответствии с п.10 Правил служебное расследование завершается составлением заключения, в котором отражаются выводы и предложения по результатам служебного расследования.
Как правило, ДОКБ по итогам служебного расследования вносит предложение о наложении дисциплинарного взыскания на работников Фонда.
Данный подход не имеет должной профилактической составляющей, поскольку основные причины, повлекшие совершение проступков, зачастую остаются без внимания.
Например, в филиале Фонда г. Шымкент ДОКБ выявлен факт необоснованного перечисления авансовых платежей медорганизациям не имеющих на это право. По итогам заседания Комитета по кадровым вопросам Фонда, руководитель филиала по г. Шымкент уволен, ряд руководящих работников филиала получили дисциплинарные взыскания.
Между тем, в целях недопущения такого рода фактов следовало выявить основные причины и условия, которые способствовали совершению противоправных действий. Однако в Правилах норма о выявлении условий и причин, способствовавших совершению противоправных действий, с внесением соответствующей рекомендации отсутствует.
Анализом отмечается отсутствие в Правилах нормы о контроле за исполнением внесенных по итогам служебных расследований предложений, ряд из которых может иметь упреждающий (профилактический) эффект.
Соответственно, данная функция отсутствует в положениях и должностных инструкциях соответствующих подразделений Фонда (ДОКБ и ДКРП).
В положении ДОКБ присутствуют функция осуществления проверочных действий в отношении контрагентов (потенциальных контрагентов) Фонда, а также проверке сведений о лицах, принимаемых на работу в Фонд.
Вместе тем, в целях снижения потенциальных рисков рекомендуется урегулировать процедуры проверочных действий во внутренних актах (регламенте) Фонда.
38. Инициировать внесение изменения в Положение о службе внутреннего аудита согласно замечаниям, указанным в данном разделе.
39. Проработать и принять меры по усилению профилактической составляющей в работе службы внутреннего аудита.
40. Включить сотрудников филиалов Фонда в перечень владельцев риска мошенничества, коррупционных правонарушений и/или финансовых нарушений.
41. Проработать и утвердить единые Правила проведения служебного расследования, с учетом замечаний, указанных в данном разделе.
В Фонде разработан и утвержден приказом от 13 июня 2019 года № 66 Регламент претензионно-исковой работы .
По итогам изучения Регламента и иных внутренних документов Фонда имеются следующие замечания.
Согласно п.6 Регламента организацию и ведение претензионно-исковой работы осуществляет структурное подразделение, на которое возложены полномочия по юридическому сопровождению деятельности Фонда (далее – ДЮС).
В соответствии с данным пунктом ДЮС координирует претензионно-исковую работу структурных подразделений Фонда.
Однако, функция проведения претензионно-исковой работы отсутствует в положениях и должностных инструкциях вышеуказанных подразделений.
Например, в случае установления фактов нарушения поставщиками договорных обязательств, структурные и обособленные подразделения Фонда, осуществляющие мониторинг и контроль за исполнением договорных обязательств, обязаны не позднее 3-х рабочих дней с момента установления такого факта, направить служебную записку в ДЮС об установленных фактах с предоставлением необходимых документов для предъявления претензий.
Между тем функции по направлению служебной записки в ДЮС отсутствует в должностных инструкциях работников структурных подразделений Фонда.
В должностные инструкции непосредственная работа по формированию и внесению претензии за нарушение договорных обязательств не внесена. Согласно пункту 10 Регламента в случае предоставления ДЮС Фонда заключения об отсутствии оснований для направления претензии, решение о направлении претензии рассматривается ответственным структурным подразделением Фонда.
При этом, Претензия должна содержать юридически грамотно определенные и предъявляемые требования Фонда к поставщику-должнику и ссылки на норму права, обосновывающие заявленные требования.
Однако, работники структурных подразделений Фонда не имеют юридического образования (в квалификационных требованиях к работникам Фонда установлено профильное медицинское образование), что ставит под сомнение целесообразность вышеуказанной нормы.
Более того, наличие такой нормы, по нашему мнению, создают условия для совершения противоправных действий.
В соответствии с п.17 Регламента структурное подразделение Фонда, обнаружившее деяние, которое содержит признаки уголовного правонарушения, должно в течении 3-х рабочих дней уведомить об этом структурное подразделение Фонда, ответственное за организацию внутренней безопасности.
Однако, эти действия не урегулированы в положении и должностных инструкциях работников структурных подразделений Фонда.
Кроме того, не урегулирован порядок действий работников подразделения внутренней безопасности при поступлении вышеуказанной информации.
В регламенте не прописана процедура отзыва на исковое заявление, ранее поданное Фондом (в п.20-22 Регламента указаны процедуры отзыва на исковое заявление в случае если Фонд является ответчиком или третьим лицом, на апелляционные (кассационные) жалобы, кассационные ходатайства или заявления о возобновления производства по вновь открывшимся обстоятельствам).
Данный правовой пробел создает условия для возникновения рисков коррупции.
На момент анализа, решение о продолжение судебного разбирательства принимается по усмотрению должностных лиц Фонда не на коллегиальной основе, что оценивается как коррупционный фактор.
В соответствии с п.23 Регламента непосредственное участие в судебном процессе принимает работник структурного подразделения по юридическому сопровождению Фонда, и работник структурного подразделения Фонда, в компетенцию которого входят вопросы спора.
Использование в действующей редакции Регламента формулировки «и работник структурного подразделения Фонда» способствует возникновению потенциальных рисков.
В частности, в суд может быть направлен специалист, не имеющий опыта разбирательства в судебных делах и в должностной инструкции которого функции участия в судебных разбирательствах не предусмотрена.
42. Внести дополнения и изменения в Регламент претензионно-исковой работы от 13 июня 2019 года № 66
43. Проработать и принять меры по регламентации процедуры принятия решения об отзыве искового заявления, расторжении договора с поставщиками на коллегиальной основе.
44. Принять меры по регулярному контролю исполнения функций мониторинга исполнения договоров работниками соответствующих структурных подразделений.
Правовое регулирование и нормотворческая работа
Согласно подпункту 1) статьи 1 Закона «О правовых актах» орган-разработчик – государственные органы, местные представительные и исполнительные органы, разрабатывающие нормативные правовые акты в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией, Законом «О правовых актах» и другими НПА.
При этом, уполномоченным органом в области здравоохранения Фонду делегированы широкие возможности нормотворчества, в т.ч. определения политики в области здравоохранения и ОСМС, что создает риски возникновения конфликта интересов.
На практике Фонд проходит все этапы правотворчества в том числе согласование, принятие/подписание соответствующих нормативных правовых актов, их государственной регистрации приказов в Министерстве юстиции.
Указанные обстоятельства предоставляют Фонду возможность разработать обязательные положения, обеспечить их легализацию и применять в операционной деятельности, в том числе при распоряжении бюджетными средствами, что создает конфликт интересов и способствует возникновению рисков коррупции.
С введением в действие Кодекса РК от 7 июля 2020 года «О здоровье народа и системе здравоохранения», на основании п.2 ст.27 Закона РК «О правовых актах», нормативные правовые акты нижестоящего уровня, принятые для реализации Кодекса РК от 18 сентября 2009 года «О здоровье народа и системе здравоохранения» подлежали признанию утратившими силу.
Справочно: Кодекс РК от 7 июля 2020 года «О здоровье народа и системе здравоохранения» был принят 7 июля 2020 года за № 360-VI ЗРК.
В ходе проведения настоящего анализа был выявлен значительный комплекс актов, утративших силу (правовые акты РК, внутренние акты Фонда), которые ранее регулировали отношения при выполнении Фонда следующих видов деятельности и функций:
Все внутренние акты Фонда, разработанные в развитие выше указанных правовых актов РК, утративших силу, являются не актуальными и также не могут применяться до принятия иных правовых актов РК или приведения выше указанных актов в соответствие с действующим законодательством, в частности Кодексом РК от 7 июля 2020 года «О здоровье народа и системе здравоохранения».
Указанная ситуация свидетельствует о наличии явных нарушений со стороны Фонда при выполнении указанных выше видов деятельности и функций при отсутствии соответствующих правовых актов РК и правовых оснований.
Сложившаяся ситуация свидетельствует о значительном пробеле в регулировании, что, способствовало формированию таких коррупционных рисков как возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы общественных отношений со стороны работников Фонда, а также возможность совершения действий по собственному усмотрению.
Обращаем внимание, что условия для указанных рисков на момент завершения настоящего анализа не исключены.
Многие вопросы находится в компетенции Правительства РК и уполномоченного органа (МЗ РК), что актуализирует вопросы принятия и утверждения необходимых правовых актов РК.
45. Подготовить предложения для внесения в МЗ РК и Правительство РК, направленные на разработку и принятие правовых актов, регламентирующих деятельность и функции Фонда;
46. Разработать и утвердить или внести изменения и дополнения во внутренние акты ФОМС, направленные на их приведение в соответствие с правовыми актами РК, регламентирующими деятельность и функции Фонда.
Работа по противодействию коррупции
В соответствии с пунктом 3 статьи 16 Закона «О противодействии коррупции» в субъектах квазигосударственного сектора определяются структурные подразделения, исполняющие функции антикоррупционных комплаенс-служб, основной задачей которых является обеспечение соблюдения соответствующей организацией и ее работниками законодательства РК о противодействии коррупции.
В положении Департамента обеспечения комплексной безопасности предусмотрены функции по организации мер по противодействию коррупции, предоставление Председателю Правления отчетов о фактах коррупции, проведение внутреннего анализа коррупционных рисков, антикоррупционного мониторинга, формировании антикоррупционной культуры.
В Фонде наблюдается недостаточный уровень работы по противодействию коррупции.
Не закреплены функции по обеспечению соблюдения работниками Фонда антикоррупционных ограничений, положений Политики по противодействию коррупции, мониторингу конфликта интересов, проведения антикоррупционной экспертизы внутренних актов.
Так, изучение личных дел работников Фонда показало нарушения требований пункта 1 статьи 12 Закона РК «О противодействии коррупции» по письменному принятию руководящим составом антикоррупционных ограничений.
Не ведется своевременная работа по ознакомлению и обеспечению принятия работниками Фонда антикоррупционных ограничений, предусмотренных Политикой по противодействию коррупции Фонда.
Недостатки правовых актов и внутренних документов Фонда также свидетельствуют о некачественной антикоррупционной экспертизе.
С учетом изложенного, а также количества работников Фонда и его филиалов, представляется необходимым создание в Фонде антикоррупционной комплаенс-службы с закреплением за ней функций по профилактике коррупции, мониторингу соблюдения антикоррупционных ограничений, конфликта интересов.
Следует отметить, что в Фонде в недостаточной мере организована система уведомления работниками и иными гражданами о фактах коррупции и иных нарушений законодательства.
На сайте Фонда имеется сервис для подачи жалоб на качество полученных медицинских услуг, а также предложений по улучшению деятельности Фонда.
Отсутствует способы подачи информации работниками Фонда на противоправные действия коллег, в т.ч. с возможностью оставаться анонимными.
Во внутренних актах не предусмотрены меры защиты работников и иных лиц, сообщивших о фактах коррупции и иных нарушениях от негативных последствий (увольнение, понижение в должности, наложение дисциплинарного взыскания, снижение заработной платы, применение штрафных санкций и др.), что снижает эффективность мер принимаемых по профилактике коррупции.
47. Создать в Фонде комплаенс-службу с закреплением за ней функций по профилактике коррупции, мониторингу соблюдения антикоррупционных ограничений, конфликта интересов.
48. Внедрить систему информирования о фактах коррупции и иных нарушений, в т.ч. посредством создания канала передачи информации, определения подразделения, ответственного за рассмотрение и принятие мер по поступившей информации, определить порядок рассмотрения такой информации, установить меры защиты лиц, сообщивших о нарушениях от негативных последствий.
Урегулирование конфликта интересов.
Анализ внутренних документов Фонда показал недостаточную регламентацию вопросов выявления, мониторинга и регулирования вопросов конфликта интересов.
Добровольные обращения работников Фонда являются единственным способом обнаружения конфликта интересов.
При этом отсутствуют процедуры и механизмы выявления конфликтов интересов в случае отсутствия таких обращений, что существенно снижает возможность их обнаружения и дальнейшего урегулирования.
Использование активных методов выявления конфликтов интересов в особенности актуально в отношении управленческого состава Фонда, членов конкурсных комиссий, работников, занятых в сфере взаимодействия с госорганами, потенциальными поставщиками, освоения и распределения финансовых средств.
В целом, в целях формирования комплексной системы по урегулированию конфликта интересов требуется внесение дополнений в Политику НАО «Фонд социального медицинского страхования» по противодействию коррупции, утвержденную решением Совета директоров Фонд от 25 декабря 2017 года, Кодекс деловой этики НАО «ФСМС » по противодействию коррупции, утвержденную решением Совета директоров по следующим вопросам:
1) порядок раскрытия и выявления фактов конфликтов интересов(декларирование интересов, уведомление, );
2) детализация списка аффилированных лиц, включающей в себя сведения о месте работы супруга (супруги), близких родственниках, свойственниках, наименования юридических лиц, участниками, учредителями, которых они являются, также доверенных лицах (в случае передачи имущества в доверительное управление) для управленческого состава Фонда, а также лиц, занимающих коррупционно уязвимые должности (перечень необходимо утвердить по итогам внутреннего анализа);
3) порядок осуществления мониторинга эффективности внедренных стандартов и процедур в рамках внутри организационной системы Фонда по профилактике, выявлению и урегулированию конфликта интересов, а также контроля за их исполнением;
4) разработки и принятия Положения об организации на плановой основе обучающих мероприятий по вопросам конфликта интересов с обязательным охватом всех сотрудников Фонда и филиалов;
5) определение подразделения/работника, ответственного за обязанности по проведению контрольных мероприятий, направленных на выявление конфликта интересов;
6) определение мер по урегулированию конфликта интересов (отстранение работника от выполнение функциональных обязанностей, принятия решения, ограничение к доступу информации и др.).
49. Принять Положение о конфликте интересов с определением порядка уведомления о возникшем конфликте интересов или возможности его возникновения, а также порядок их регистрации и сроки рассмотрения, установлением типовой формы Декларацию о конфликте интересов, порядка раскрытия конфликта интересов и порядок его урегулирования, в том числе возможные способы разрешения возникшего конфликта интересов, перечень лиц, ответственных за прием сведений о возникшем конфликте интересов и рассмотрение этих сведений, ответственность работников за несоблюдение положения о конфликте интересов, общие обязанности работников Фонда, связанных с предотвращением, раскрытием, выявлением и урегулированием конфликта интересов, мерами защиты лиц, сообщивших о конфликте интереса.
50. Трудовые договоры с работниками Фонда включить общие и специальные обязанности, связанные с предотвращением, раскрытием, выявлением и урегулированием конфликта интересов.
Проведение государственных закупок
Наблюдается высокая доля закупок из одного источника в общих государственных закупках, проводимых Фондом, а также наблюдается рост динамики закупок посредством запроса ценовых предложений, что рассматривается в качестве фактора, создающего условия для противоправных действий, имеющий коррупционный характер.
На результативность ряда итогов проведенных закупочных процедур могут также влиять недостатки, выявленные в ходе государственного аудита, а также отсутствие системного подхода при планировании государственных закупок.
К примеру, в части наличия коррупционных рисков при планировании и проведения закупок следует указать на условия, позволяющие работникам и должным лицам ФОМС планировать и осуществлять закупки под определенного потенциального поставщика товаров, работ и услуг посредством ограничения участников закупок через установление дополнительных требований к потенциальным поставщикам, противоречащим требованиям Закона РК «О государственных услугах», что выявлено в рамках камеральных проверок МФ.
Справочно: п.2 ст.9 ЗРК «О государственных закупках»:
2. Не допускается установление квалификационных требований, указанных в подпункте 4) пункта 1 настоящей статьи, которые:
1) ограничивают и необоснованно усложняют участие потенциальных поставщиков в государственных закупках;
2) непосредственно не вытекают из необходимости выполнения обязательств по договору о государственных закупках товаров, работ, услуг.».
Обращаем внимание, что процедура предварительного обсуждения технической спецификации с потенциальными поставщиками, ввиду ограниченных сроков принятия решения, источников размещения таких материалов, а также ограниченного участия возможных потенциальных поставщиков, не исключают условия для указанных коррупционных рисков.
Выявленные в ходе камеральных проверок нарушения в своей основе обусловлены отсутствием или неэффективностью мер внутреннего контроля на этапе планирования и подготовки конкурсной документации, мер по профилактике и разрешению конфликтов интересов в сфере закупок.
Также отмечаем, что одной из мер предотвращения коррупции и других противоправных действий в сфере государственных закупок является обеспечение гласности и прозрачности всех конкурсных процедур.
Согласно Закона РК «О доступе к информации» Фонд обязан размещать отчеты и доклады о проделанной работе ( отчеты касающиеся сферы государственных закупок), сведения о проводимых государственных закупках в порядке, предусмотренном законодательством о государственных закупках.
Обеспечение открытости и гласности
Изучение интернет-ресурса Фонда(https://fms.kz/) свидетельствует о неполном выполнении требований Закона «О доступе к информации».
Так, в частности, на интернет ресурсе Фонда не размещены или размещены не в полном объеме следующие виды информации:
1) общая информация о деятельности обладателя информации: организационная структура обладателей информации, сведения об их руководителях; информация об использовании средств республиканского и местного бюджетов, Национального фонда; сообщения об участии обладателя информации в целевых и иных программах, международном сотрудничестве; сообщения о результатах проверок и их результаты, проверок, проведенных в филиалах; отчеты и доклады о проделанной работе;
2) перечень структурных подразделений, их задачи и функции, сведения об их руководителях ;
3) нормативные правовые акты, регламентирующие компетенцию, полномочия, задачи и функции обладателя информации (также размещены не актуальные тексты НПА:
4) информация о нормотворческой деятельности обладателя информации, в т.ч. перечень принятых нормативных правовых актов ;
5) информация об информационных ресурсах и услугах: банки данных, реестры, регистры, кадастры, перечни электронных информационных ресурсов и услуг, предоставляемых физическим и юридическим лицам:
6) статистическая информация: ведомственные статистические базы данных, информация, характеризующая состояние и динамику развития отрасли (сферы):
7) информация о проведении конкурсов, тендеров: сведения об открытых конкурсных торгах, экспертизах и других мероприятиях и условия их проведения, условия участия в них , протоколы проведенных открытых конкурсных торгов:
8) протоколы открытых заседаний коллегиальных органов;
9) сведения о вакантных должностях, квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей ;
10) информация, касающаяся использования средств, выделенных из государственного бюджета, и не отнесенная к информации с ограниченным доступом ;
В частности, требует пересмотра и приведения в соответствии с требованиями Закона «О доступе к информации» перечень конфиденциальной информации Фонда, утвержденный решением Правления от 19 февраля 2018 года.
К примеру, указанный перечень содержит ниже указанные сведения и виды информации, которые следует размещать в свободном доступе на интернет-ресурсе Фонд:
- оперативные отчеты (по движению денег, доходам и расходам, капиталовложениям);
- протокола заседаний Правления, Совета директоров, рабочих совещаний Фонда, о предмете и результате проведения совещаний и заседаний органов Фонда;
- методология по бизнес-процессам оплаты медицинских услуг;
- финансовая отчетность по активам Фонда ( ОСМС, ГОБМП);
- внутренние документы по мониторингу и контролю государственных закупок, закупа медицинских услуг в рамках ОСМС, ГОБМП).
- информация, связанная с формированием годового плана государственных закупок;
- технические задания по бизнес-процессам оплаты медицинских услуг;
- статистическая отчётность по собственным средствам Фонда.
В связи с выявленными недостатками в вопросах обеспечения доступа к информации и противодействия коррупции в части обеспечения открытости, гласности и прозрачности деятельности, контент интернет-ресурса ФОМС нуждается в дополнительном анализе и доработке.
51. Обеспечить наполнение контента интернет-ресурса Фонда в соответствие с требованиями Закона РК «О доступе к информации».
52. Внутренним актом определить лиц ответственных за наполнение разделов интернет-ресурса Фонда с установлением сроков актуализации информации.
Заместитель Председателя Агентства РК по противодействию коррупции О. Бектенов
Председатель Правления НАО «ФСМС » Б. Токежанов.
Что показала проверка внешнего анализа коррупционных рисков в ФСМС.
«Эти рекомендации касаются в первую очередь нормативных документов, - таких, как правила закупа медицинских услуг, правила оплаты, а также правила мониторинга договорных обязательств медицинскими организациями.
В настоящее время мы проводим работу по внесению изменений в нормативно-правовые документы». Б. Токежанов.