Свод правил – центральное звено пожарной безопасности
Денис Пронин, заместитель директора департамента градостроительного и технического нормирования ФГБУ ЦНИИП Минстроя России, к.т.н., академик НАНПБ
Актуальная законодательная база России включает в себя техническое регулирование – важнейшее понятие современной рыночной экономики. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ, вступивший в силу с 1 июля 2003 года, создал новую конструкцию, в которой обязательными для всех отраслей, видов деятельности или продукции являются прежде всего требования безопасности. Приоритет – обеспечение безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки реализации и утилизации с опорой на методологию риска. При этом безопасность в законе трактуется как «отсутствие недопустимого риска, связанного с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений». Главное отличие закона о техническом регулировании от предшествующих законодательных актов заключается в упрощении обязательных требований к производителям продукции.
Система технического регулирования развивается, появляются подзаконные нормативно-правовые акты, регламентирующие различные аспекты деятельности в области безопасности, касающиеся, в частности, применения специальных технических условий (СТУ), стандартов организаций (СТО) и т. д.
Основана на технических регламентах
Система пожарной безопасности в Российской Федерации выстроена сугубо в рамках Федерального закона о техническом регулировании № 184-ФЗ и состоит из двух технических регламентов – Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 № 123-ФЗ и Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 № 384-ФЗ, которые содержат обязательные требования; национальных стандартов и сводов правил, содержащих как обязательные требования, так и требования добровольного применения. Отступления от требований должны обосновываться применением предварительных национальных стандартов (ПНСТ), специальных технических условий (СТУ), стандартов организаций (СТО), а также апробированных методик расчета.
Национальные стандарты и своды правил (части таких стандартов и сводов правил) являются обязательными для применения, если они включены в Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Этот Перечень утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 года № 985, а также вступающим в силу с 1 сентября 2021 года Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 года № 815.
Отдельно стоит отметить нормативно-правовые акты, которыми, например, утверждены методики расчета пожарных рисков и правила противопожарного режима в Российской Федерации. Они зарегистрированы в Минюсте России в соответствии с принятой в законодательстве процедурой и обязательны к применению по своей сути, причем не важно, какого уровня этот документ в иерархии нормативно-правовых актов – указ президента, постановление правительства или приказ органа исполнительной власти. Например, правила противопожарного режима не являются документом, обеспечивающим требование технического регламента № 123-ФЗ, но этот нормативно-правовой акт обязателен к применению. Методики расчета пожарных рисков тоже утверждены постановлением правительства, зарегистрированы в Минюсте и являются обязательными к исполнению документами.
Национальные стандарты и своды правил не относятся к нормативным правовым актам, по своей сути они являются не правовыми документами, а сугубо техническими.
Свод правил, добровольный или обязательный, обеспечивает определенный уровень безопасности. Соответственно, если свод правил не применяется по каким-то причинам, или происходит отступление от него, то в любом случае необходимо обеспечить требуемый уровень безопасности, применяя какие-то иные документы. Статья 16.1, п. 4 Федерального закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ гласит, что в этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов (ПНСТ), стандартов организаций или иных документов для соответствия требованиям технических регламентов: «Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов Российской Федерации, стандартов организаций и (или) иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов». Под иными документами можно также понимать апробированные методики расчета, а также специальные технические условия. То есть формально добровольность состоит в том, что если не применяется какая-то норма, то необходимо применить иной документ и обосновать это.
Специальные технические условия
Специальные технические условия в соответствии с ч. 2 ст. 78 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 № 123-ФЗ разрабатываются при отсутствии требований. От сводов правил можно отступать путем расчета пожарного риска, если мероприятия учитываются методикой.
Федеральный закон № 384-ФЗ (п. 8 статьи 6) также содержит требования по разработке специальных технический условий: «В случае, если для подготовки проектной документации требуется отступление от требований, установленных включенными в указанный в части 1 настоящей статьи перечень национальными стандартами и сводами правил (Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» – прим. автора), недостаточно требований к надежности и безопасности, установленных указанными стандартами и сводами правил, или такие требования не установлены, подготовка проектной документации и строительство здания или сооружения осуществляются в соответствии со специальными техническими условиями, разрабатываемыми и согласовываемыми в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти».
Специальные технические условия – это документ, содержащий нормативные требования по пожарной безопасности (или иным областям нормирования), разработанный специально для проектирования, строительства и эксплуатации нестандартного объекта капитального строительства. Этот документ разрабатывается всегда индивидуально на отдельный объект в случае, если сооружение «не вписывается» в рамки действующих норм: если в проекте имеются нестандартные проектные решения или если для проектирования объекта недостаточно требований в действующей нормативной базе (отсутствие норм). СТУ – это, по сути, нормативный документ, такой же, как свод правил (СП), только частного применения – для конкретного объекта.
Основанием для разработки СТУ является наличие проектных решений, не прописанных в нормах, например наличие атриумов, если на здание не распространяется свод правил по многофункциональным зданиям, содержащий эти требования. Методики разработки СТУ в нашем законодательстве нет, кроме разве что методических рекомендаций «Порядок построения и оформления специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства», утвержденных решением Нормативно-технического совета Минрегиона России (протокол от 1 февраля 2011 года № 1), разработанных автором статьи в 2011 году и нуждающихся в корректировке с учетом всех изменений в законодательстве.
В тексте Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» от 29.06.2015 № 162-ФЗ, в статье 21 прописаны СТО именно как один из возможных для добровольного применения нормативных документов, помимо сводов правил. К сожалению, подзаконные акты, которые в полной мере развивали бы это положение, в законодательстве отсутствуют.
Здесь есть одна тонкость: всегда возникает вопрос легитимности СТО. Дело в том, что разработать СТО, утвердить его для себя, ни с кем не согласовывая, и использовать может любая организация. Поэтому всегда возникает вопрос доверия к разработчикам, к тем требованиям, которые заложены в документе, если, конечно, это не крупная и авторитетная на рынке организация. Ведь СТО по общему правилу не проходят обсуждение профессионального сообщества, как технические нормативы, утверждаемые официально. Таких требований к ним нет. Они не согласовываются в технических комитетах (ТК), как своды правил. СТО лишены этих процедур, а следовательно, и необходимой экспертности, которую добавляет официальное согласование. Даже если СТО выносится на технический совет, то так детально, как своды правил, он не рассматривается.
Другое дело, когда у такого документа, так или иначе касающегося пожарной безопасности, есть согласование МЧС России. В департаменте надзорной деятельности этого ведомства имеется инструкция по согласованию ведомственных норм. Она выстраивает более или менее четкую систему легитимизации СТО, потому что понятно, что, если в органы экспертизы принести разработанный и утвержденный, но не согласованный регулятором или надзорным ведомством документ, ни один эксперт его не примет к рассмотрению.
Согласование СТО в технических комитетах (ТК)
В Федеральном законе о стандартизации № 162-ФЗ есть положение, которое в добровольном порядке допускает по желанию заказчика – собственника СТО согласование его в техническом комитете (п. 5 статьи 21): «Проект стандарта организации, а также проект технических условий перед их утверждением может представляться в соответствующий технический комитет по стандартизации или проектный технический комитет по стандартизации для проведения экспертизы, по результатам которой технический комитет по стандартизации или проектный технический комитет по стандартизации готовит соответствующее заключение».
Действует также приказ Росстандарта, который предписывает, как это делать. Согласно этому приказу стандарт организации рассылается всем членам профильного ТК, которые изучают его и выносят свои замечания. С точки зрения пожарной безопасности это либо ТК 274 «Пожарная безопасность» на базе ВНИИПО МЧС России, либо ТК 465 «Строительство» на базе ФАУ ФЦС. К слову, между этими двумя ТК, согласно правилу, установленному Росстандартом, существует договоренность отправлять друг другу согласовываемые документы для взаимного контроля.
Если такая процедура согласования СТО проводится, то, по сути, его легитимность приравнивается к своду правил. Если СТО содержит положения, которые как-то отклоняются от сводов правил, вносят какие-то отступления от них, такой стандарт должен, по идее, в обязательном порядке проходить ТК, в котором был утвержден свод правил, от которого отступают. К сожалению, такого положения ни в одном нормативном документе нет.
Другой вопрос, что ряд стандартов организаций, которые разработаны и действуют, действительно только дополняют своды правил и не противоречат им. Их можно принимать в рамках проведения экспертизы проектной документации. Например, есть стандарты организаций по огнестойкости, при разработке которых проведены испытания соответствующих конструкций, по ним имеются протоколы испытаний и зависимость температурных графиков от толщины металла и проч. Все эти документы обобщаются в СТО, которые получают заключение научных организаций, чтобы убрать сомнения в достоверности сведений, а также согласование департамента МЧС России.
Протоколы испытаний и другие, связанные с используемым в проекте материалом, можно представить эксперту и не разрабатывая СТО. Документы, связанные с испытаниями, принимаются экспертами к рассмотрению. Это не противоречит законодательству, но доказывать их легитимность сложнее, чем если бы был разработан и согласован стандарт организации. Следует помнить также, что, прежде чем доказывать эксперту, нужно сначала доказать проектировщику целесообразность применения этого материала и то, что достижение нужных параметров при использовании этого материала возможно, причем именно предлагаемым способом.
Недавно Ассоциация стального строительства сделала стандарт организации по огнестойкости и огнезащите металла, и там есть официальная таблица огнестойкости металла. Ранее эта таблица не была опубликована в официальных документах, только в учебнике, поэтому этот СТО – чрезвычайно полезный для разработчиков документ. То есть для организаций, желающих заниматься стандартизацией, имеется большое поле деятельности.
Органы экспертизы принимают СТО к рассмотрению не очень охотно, потому что помимо озвученных проблем недоверия к стандартам организаций есть еще один вопрос. Если мы говорим о своде правил, то его можно получить из официально опубликованной законодательной базы. В случае СТО, если он не прошел описанную выше процедуру согласования, вы приносите эксперту документ, утвержденный только вашей организацией, и вопрос доверия возникает не только в части качества представляемого документа, но и в части того, о каком именно документе идет речь в конкретном случае и тот ли документ, который нужен, представлен.
Потому что даже если СТО проверен надзорным органом, штампов о том, что документ одобрен, он не ставит. А ведь эксперт расписывается в том, что представленный на экспертизу объект безопасен, и он должен быть абсолютно уверен в том, что представленный СТО легитимен. Это очень большая ответственность и большая проблема. Она может быть решена путем внесения СТО в базы данных нормативных документов наравне с национальными стандартами и сводами правил (хотя появляется проблема права собственности на СТО) либо утверждения СТО в ТК и МЧС России электронной подписью.
С СТУ проще: в Федеральном законе № 123-ФЗ, статья 78, часть 2 написано, что СТУ разрабатываются на отсутствие требований по пожарной безопасности. То же записано в статье 20 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ. То есть не на отступление от обязательных требований, как в 384-ФЗ, а только на отсутствие. Есть также административный регламент, утвержденный приказом МЧС России от 28 ноября 2011 г. № 710 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, предоставления государственной услуги по согласованию специальных технических условий для объектов, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, отражающих специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащих комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности», в соответствии с которым в СТУ можно включать отступления от нормативных документов.
Проблемы возникают, когда в рамках разработки проектной документации надо отступить от добровольных норм, а отсутствия норм не усматривается, так как не все отступления можно обосновать расчетом пожарного риска.
Хочу заострить внимание на вопросе, могут ли один раз примененные СТУ использоваться еще раз в аналогичном проекте, без изменений? Возможен ли такой прецедент в рамках действующего законодательства?
Я против такого использования СТУ, хотя в Минстрое России были такие идеи. Но качество технических решений во многих проектах находится далеко не на высшем уровне, и аналогичные решения могут использоваться не самым корректным образом. Поэтому если есть какие-то оригинальные и востребованные технические решения в СТУ, их надо прописывать в сводах правил. В законе № 384-ФЗ есть статья о том, что технические решения, принятые в СТУ, должны быть основанием для включения в своды правил.
Технический регламент о требованиях пожарной безопасности (статья 6) № 123-ФЗ предлагает вместо сводов правил по пожарной безопасности («Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности») делать расчет пожарного риска. Но расчет риска не обеспечивает выполнения всех требований технического регламента. Ведь пожарный риск – это мера возможности реализации пожарной опасности объекта защиты и ее последствий для людей и материальных ценностей. А индивидуальный пожарный риск учитывает только вероятность безопасной эвакуации людей при соответствующих заданных параметрах. При этом те люди, которые по разным причинам не начнут эвакуацию, пожарные, которые, наоборот, пойдут в здание, этим расчетом не учитываются, не говоря уже о материальных ценностях.
Методикой расчета пожарного риска («Методика определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности»), утвержденной приказом МЧС России № 382 от 30.06.2009 и зарегистрированной в Министерстве юстиции Российской Федерации (регистрационный № 14486 от 06 августа 2009 г.), можно обосновывать только те мероприятия, которые учтены этой методикой (см. п. 4 методики), – объемно-планировочные решения эвакуационных путей и выходов, ширину и протяженность путей эвакуации, выбор средств, обеспечивающих ограничение распространения пожара, тип систем оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией и т. д.
Но надо понимать, что пожарные риски не отвечают на вопрос, будет ли обеспечена безопасность людей, потому что безопасность людей при пожаре не замыкается на одной только эвакуации. Должны быть обеспечены также огнестойкость, пожаротушение, устройства дымоудаления и автоматического тушения, и прочее, то есть безопасность должна быть обеспечена в комплексе. Если посчитать пожарный риск в жилом доме и сказать, что безопасность обеспечена, то на самом деле нет никаких гарантий, что при пожаре в доме не останутся в своих квартирах старики, дети, инвалиды, да и просто люди, заснувшие после ночной смены, например. Таким образом, расчет пожарного риска, как было отмечено, не говорит об уровне безопасности от пожара в здании, он говорит только об уровне соответствия безопасной эвакуации текущим представлениям о допустимом риске.
Если подвести под сказанным черту, то вывод будет такой: требования технических регламентов невозможно выполнить без выполнения свода правил. Нет ни одного проекта, где не было бы ссылок на своды правил. Норма о том, что применение сводов правил носит добровольный характер, в достаточной степени формальна, потому что на деле им альтернативы нет. Ситуация, когда будут выполнены требования технического регламента и только стандарты организаций или только расчет риска, невозможна в принципе. В любом случае будут выполнены и своды правил, просто в какой-то части от них будут определенные отступления посредством СТУ, стандартов организаций или расчета пожарного риска. К сожалению, ни в текущей редакции технического регламента о требованиях пожарной безопасности, ни в проекте изменений нет даже понятия «отступление от сводов правил». То есть все говорят об отступлениях от сводов правил и как их обосновать, а в самом главном законе нет даже такого понятия, что порождает возможность трактовки.
Считаю необходимым включить в технический регламент понятие об отступлении от добровольных требований сводов правил и способов их обоснований. Это решение наконец соединило бы практику с законодательством.