О введении маркировки товаров

Заключение на проект постановления Правительства РФ

"О проведении эксперимента по маркировке средствами идентификации духов, туалетной воды на территории РФ"

На федеральном портале проектов нормативных правовых актов 21 января 2019 года размещен для общественного обсуждения и независимой антикоррупционной экспертизы проект постановления Правительства "О проведении эксперимента по маркировке средствами идентификации духов и туалетной воды на территории РФ".

Проектом предусматривается проведение в период с 1 марта по 30 ноября 2019 года эксперимента по маркировке средствами идентификации духов и туалетной воды.

Обеспечение проведения эксперимента должно осуществляться поименованными федеральными органами исполнительной власти, а также ООО "Оператор-ЦРПТ".

Следует обратить внимание на то, что коммерческая организация ООО "Оператор-ЦРПТ", не входит в систему органов государственной власти, поэтому ее права и обязанности в рамках проводимого эксперимента должны оформляться через заключение государственного контракта на закупку товаров, работ или услуг в соответствии с ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (№ 44-ФЗ). Названный закон не предусматривает исключений ни для обязанности заключения контракта, ни для выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) даже в случае, если какие-либо работы или услуги оказываются безвозмездно. Действующее законодательство не допускает выбора исполнителя путем его согласия на совершение каких-либо действий в интересах государства.

Более того, указание на безвозмездный характер взаимоотношений между государством и упомянутым юридическим лицом является мнимым. Очевидно, что участие ООО "Оператор-ЦРПТ" в эксперименте позволяет автоматически (т.е. также без конкурса) стать единственным исполнителем роли оператора информационной системы маркировки товаров средствами идентификации. Этот довод подтверждается исходя из уже проводившихся экспериментов по другим группам товаров. В этом смысле процедура эксперимента напоминает известную тактику "Троянского коня".

Необходимо подчеркнуть, что реализуемая в настоящее время концепция обязательной маркировки противоречит и принципам налогового и бюджетного законодательства, поскольку обязательные для участников оборота товаров платежи, имеющие все признаки фискальных, зачисляются не в бюджетную систему, а поступают в доход коммерческой организации.

Объем аккумулируемых денежных средств за генерацию кодов маркировки уже в следующем году может составить десятки миллиардов рублей в год, а по мере расширения перечня маркируемых товаров кратно возрастет. И все это минуя бюджет и без каких-либо конкурсных процедур, хотя по ожидаемому объему денежных средств это больше, чем в большинстве существующих государственных контрактов.

Несмотря на кажущуюся малозначимость рассматриваемого проекта постановления, он создает почву для коррупции и других злоупотреблений.

Согласно части 5 проекта постановления оператору информационной системы поручено разработать требования к информационной системе, информационной безопасности и т.д. Получается, что исполнитель сам определяет требования к собственной деятельности.

Не прояснено, обладает ли исполнитель необходимой квалификацией, не установлена его ответственность ни перед государством, ни перед участниками оборота маркируемых товаров. При этом любой дефект информационной системы или ненадлежащее исполнение своих функций оператором этой системы способны парализовать весь товарный рынок и нанести значительный ущерб его участникам.

Оператор системы маркировки по воле Правительства РФ фактически становится субъектом естественной монополии, однако предложенная модель функционирования такой монополии не предполагает ни контроля со стороны государства, ни регулирование деятельности оператора.

Проектом названного постановления предлагается утвердить положение о проведении эксперимента по маркировке средствами идентификации духов и туалетной воды.

Поставленные цели эксперимента являются декларативными, не имеющими реального наполнения и не поддающиеся верификации. Не установлено каких-либо критериев достижения зая��ленных целей. Так, не понятно, какие результаты будут свидетельствовать о "полноте и достаточности механизмов маркировки средствами идентификации духов и туалетной воды для обеспечения противодействия незаконному ввозу, производству и обороту духов и туалетной воды, в том числе контрафактных, а также повышения собираемости таможенных и налоговых платежей" (подпункт "а").

Подпункт "д" логически противоречит части 5 постановления. Указанный подпункт предполагает, что в процессе эксперимента должны быть определены технические возможности информационной системы, хотя из пункта 5 самого проекта постановления вытекает, что оператор должен уже к 1 апреля 2019 года разработать требования к данной системе. Получается, что разработав требования к системе, оператор не будет знать о ее возможностях.

Одной из обозначенных целей является "оценка эффективности и результативности информационной системы, используемой в целях проведения эксперимента" (подпункт "в"). При этом не установлено критериев эффективности и результативности, не предполагается разработки методов для их измерения.

Более того, можно уверенно утверждать, что в рамках запланированного эксперимента подобных оценок не может быть произведено в принципе.

Согласно терминологии международного стандарта ISO 9000:2000 "Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь":

• результативность – это степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов;
• эффективность – это взаимоотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами.

В эксперименте по сути должны участвовать несколько различных субъектов:

- государство в лице федеральных органов исполнительной власти,

- участники оборота товаров,

- потребители,

- оператор системы (ООО "Оператор-ЦРПТ").

Очевидно, что для каждого из перечисленных субъектов эффективность и результативность будет различной.

Государство от функционирования системы маркировки получает огромный объем информации о движении товаров, которая лишь в незначительной мере имеет практическое применение. Результативность в данном случае можно оценить как высокую, однако эффективность крайне невелика (информации много, но она почти бесполезна).

Для участников оборота товаров проведение эксперимента сопряжено с дополнительными затратами, включая приобретение технологического оборудования, программных продуктов, пуско-наладочные работы, платы за непосредственно маркировку товаров и т.д. Наибольшие траты предстоят производителям товаров, т.к. им потребуется оснастить производственные линии и преодолеть массу технических проблем. И хотя представители оператора уверяют, что их специалисты найдут необходимые решения, большинство проблемных вопросов, которые уже задавались оператору участниками рынка, остается без ответа. У импортеров также возникают существенные обременения. В товаросопроводительной сети наиболее проблемной сферой можно назвать удаленную торговлю, специфику которой выбранная модель маркировки товаров в принципе не учитывает.

В процессе эксперимента участники оборота маркируемых товаров должны принимать участие в создании информационной системы, т.е. на бизнес возлагаются несвойственные и не нужные ему функции, которые должен выполнять оператор информационной системы.

В итоге можно вполне уверенно сделать негативный прогноз относительно эффективности и результативности планируемого эксперимента для участников оборота маркируемых товаров. Затраты на эксперимент существенные и реальные, а выгоды существуют лишь в виде умозрительных гипотез, выдвигаемых инициаторами эксперимента.

Не менее сомнительным видится эффективность и результативность намеченного эксперимента для потребителей маркируемых товаров. Нет никаких оснований считать, что существующие в настоящее время правила донесения информации о товарах и их производителях недостаточны для нужд потребителей. Наличие обязательной маркировки на товарах ничего не добавляет, однако увеличивает их конечную стоимость. Поэтому эффективность ожидается отрицательная. Нет никаких данных и о том, что целеполагание потребителей базируется на желании выяснить судьбу каждой своей покупки и за это граждане готовы уплатить (фактически - оператору информационной системы и производителям оборудования для маркировки) лишние средства. Напротив, потребители предпочитают приобретать более дешевые товары, не вдаваясь в подробности соблюдения авторских прав, таможенного и налогового законодательства. В условиях роста цен и падения потребительского спроса цена товара приобретает решающе значение, а обязательная маркировка ее несомненно увеличивает. Причем чем дешевле товар, тем существеннее прирост конечной стоимости из-за введения маркировки.

Единственным реальным бенефициаром проводимого эксперимента является ООО "Оператор-ЦПРТ". И хотя на этапе эксперимента он не получает доходов, в последующий период вложенные инвестиции с большой вероятностью окупятся и будут приносить высокий и стабильный доход.

Таким образом, указание оценки эффективности и результативности информационной системы в качестве цели проводимого эксперимента является фикцией.

Точно такой же фикцией явилось положение подпункта "а" пункта 2 Модели функционирования системы маркировки товаров средствами идентификации в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.04.2018г. № 791-р. Согласно этому распоряжению решение о введении обязательной маркировки товаров средствами идентификации должно приниматься на основе анализа целесообразности ее введения по конкретной группе товаров. Однако никакого анализа в действительности не проводилось, а решение о введении обязательной маркировки парфюмерной продукции основывалось на нерепрезентативных данных и мнениях всего нескольких экспертов, достоверность которых вызывает большие сомнения. Напротив, официальная статистика полностью опровергает выводы упомянутого экспертного опроса и не содержит оснований для введения обязательной маркировки парфюмерной продукции.

В итоге нет никаких достоверных данных об объеме незаконного оборота товаров, предназначенных для маркировки, и нет никаких инструментов для замера этого объема после эксперимента. Поэтому еще одна из существенных претензией к обсуждаемому проекту постановления заключается в том, что не ясна сама суть проводимого эксперимента. Как отмечено выше, объективных критериев для оценки его итогов проектом не предусмотрено хотя бы потому, что нет информационной базы для сравнения (т.е. нет замеров существующего незаконного оборота товаров).

До настоящего времени не прояснен вопрос о целесообразности введения обязательной маркировки парфюмерной продукции, как это установлено распоряжением Правительства РФ от 28.04.2018г. № 791-р, в планируемом эксперименте прояснение данного вопроса также не предусмотрено.

Из проекта постановления можно заключить, что какими бы результатами не окончился эксперимент, обязательная маркировка в любом случае будет введена. Это подтверждается и уже завершившимся экспериментом с меховыми изделиями. Официальная статистика не зафиксировала ни эффективность, ни результативность маркировки меховых изделий средствами идентификации. Заявления о многократном росте легального оборота меховых изделий, которые часто встречаются в СМИ и выступлениях некоторых должностных лиц, можно расценивать как целенаправленное введение общества в заблуждение или должностную некомпетентность.

Обсуждаемый проект постановления отвечает интересам только одного лица – ООО "Оператор-ЦРПТ", которое тем самым обеспечивает себе бесконкурентное получение статуса оператора информационной системы, что позволит по окончании эксперимента ежегодно получать многомиллиардные гарантированные доходы. Роль всех остальных участников эксперимента сводится лишь к тому, чтобы сначала безвозмездно помогать оператору системы отладить технологические процессы, а после окончания эксперимента стать обязанными оплачивать его услуги.

На основании приведенных доводов можно заключить, что обсуждаемый проект постановления Правительства РФ нельзя принимать в предложенном виде.

При доработке текста проекта следует включить в него следующие существенные позиции:

1. Главной целью эксперимента должно быть прояснение вопроса о целесообразности введения обязательной маркировки парфюмерной продукции, как это установлено распоряжением Правительства РФ от 28.04.2018г. № 791-р
2. В постановлении должны быть введены объективные критерии, по которым будет оцениваться эффективность и результативность эксперимента.
3. Введение обязательной маркировки парфюмерной продукции должно приниматься только после получения достоверных доказательств эффективности и результативности проведенного эксперимента.