Позиция Комитета по применению новой статьи 20.6.1 КоАП РФ и по принятию дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации
Экстраординарная ситуация, сложившаяся в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, вызвала необходимость принятия экстраординарных и срочных мер, в том числе связанных с внесением изменений в действующее законодательство. В связи с этим в ускоренном порядке был рассмотрен, принят и введен в действие Федеральный закон от 1 апреля 2020 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ).
1. По применению статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) полагаем возможным отметить следующее.
Федеральным законом № 99-ФЗ, в частности, была введена административная ответственность за невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения (новая статья 20.6.1). Одновременно были скорректированы положения КоАП РФ, устанавливающие порядок административного производства, и определены органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы и рассматривать дела об указанных административных правонарушениях.
Так, в соответствии с пунктом 18 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ составление протоколов по данной категории дел относится к компетенции должностных лиц органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации. Соответствующий перечень должностных лиц утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2020 г. № 975-р и в него включены, в частности, руководители созданных при органах местного самоуправления органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их заместители, а также руководители профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, созданных органами местного самоуправления, их заместители.
К сожалению, в нормах Федеральных законов от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон № 68-ФЗ), от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее – Федеральный закон № 151-ФЗ) недостаточно четко определяется правовой статус органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований. При этом из системного анализа положений указанных законодательных актов, а также ряда подзаконных актов (прежде всего, Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794) можно сделать вывод, что такие специально уполномоченные органы и аварийно-спасательные службы (формирования) могут, как входить в систему органов местного самоуправления и обладать публично-правовым статусом, так и создаваться «при органах местного самоуправления» в качестве казенных, бюджетных и даже автономных учреждений и, соответственно, не обладать публично-правовым статусом (статья 19 Федерального закона № 151-ФЗ, подпункт «з» пункта 2 статьи 11, статья 23 Федерального закона № 68-ФЗ).
При этом следует иметь в виду, что органы местного самоуправления как юридические лица также являются казенными учреждениями (статья 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Соответственно, наличие статуса казенных учреждений у специально уполномоченных органов, аварийно-спасательных служб (формирований) не означает само по себе, что они не входят в структуру органов местного самоуправления.
Однако следует учитывать, что часть 5 статьи 28.3 КоАП РФ, которой установлены полномочия должностных лиц органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целом посвящена именно установлению исключений из общего правила о том, что протоколы об административных правонарушениях составляются только должностными лицами органов государственной власти. Данной нормой определяется перечень случаев, когда полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях по конкретным статьям Особенной части КоАП РФ могут составляться также должностными лицами органов и организаций, не являющихся органами исполнительной власти, например: члены коллегиальных органов (избирательных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.), должностными лицами государственных внебюджетных фондов, органов ведомственной охраны, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», инспекторами Счетной палаты РФ, капитанами морских судов и др.
Таким образом, КоАП РФ в порядке исключения допускает ситуации, при которых полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях могут наделяться руководящие сотрудники (руководители и их заместители) органов и организаций, не обладающих публично-правовым властным статусом. В этой связи предоставление постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2020 г. № 975-р в развитие положений пункта 1 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях руководителям и заместителям руководителей органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, созданных органами местного самоуправления, представляется соответствующим федеральному законодательству.
2. По статье 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ сообщаем следующее.
Согласно пункту 10 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ (в редакции Федерального закона № 99-ФЗ) при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций должностные лица, установленные пунктами 8 и 9 указанной статьи, могут, в частности принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а именно:
а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;
б) определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;
в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;
д) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
При этом согласно пункту 8 той же статьи к указанным должностным лицам относятся, в частности, главы местных администраций городского поселения, муниципального района, городского округа (соответственно территории действия факторов, влекущих введение режима чрезвычайной ситуации).
Из вышеизложенного следует, что принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций вправе только главы местных администраций соответствующих муниципальных образований и только из числа мер, предусмотренных пунктом 10 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ. При этом подпунктом «д» указанного пункта прямо запрещено вводить какие-либо ограничения прав граждан.
Таким образом, решения глав местных администраций носят сугубо правоприменительный характер, они не должны содержать новых правовых норм и ограничивать права граждан. В такой ситуации каких-либо противоречий в рассматриваемом правовом регулировании не усматривается.
