Американское правительство и политический упадок

Фрэнсис Фукуяма ошибочно считает свойственную демократии неразбериху экзистенциальным кризисом.

https://www.city-journal.org/html/american-government-decay-13738.html

Чернила, которыми была написана Конституция США, ещё не успели высохнуть. Бенджамин Франклин шёл по улице Фильдельфии, и одна незнакомая женщина спросила его: “какой тип правления вы, делегаты, нам дали?”. “Республику, мадам”, ответил Франклин, “если вы сможете с ней справиться”. И если сегодня их детище оказалось неэффективным, то проблема не в отцах-основателях, а в нас нынешних.

В первой части дилогии, о которой сегодня пойдёт речь, The Origins of Political Order (2011), была рассказа история политического развития человечества со времён “естественного состояния” - речь не о теоретических конструкциях Гоббса или Локка, а буквально о шимпанзе - и до Американской и Французской революций конца XVIII века. Рассматривая не только привычные нам западные установления, но и китайскую бюрократическую империю, Мамлюкский султанат, в котором власть принадлежала классу воинов-рабов, и другие непривычные нам виды правления, Фукуяма подробно разбирает сущность трёх фундаментальных политических институтов - государства, верховенства права и подотчётности власти народу.

Во второй части, Political Order and Political Decay, Фукуяма разбирает не формирование, а упадок этих институтов. Хотя “Американская революция институционализировала демократию и её принципы”, американское государство спустя два века “плохо функционирует, и причиной этого может служить то, что оно слишком институционализировано”. В книге он утверждает, что устройство американского правительства, система сдержек и противовесов, превратилась в “ветократию”, обеспечивая слишком много прав и возможностей для небольших групп со специфическими интересами в ущерб большинства, не позволяя проводить необходимые и популярные реформы.

“Институты создаются, чтобы удовлетворять определенные общественные потребности: ведение войны, решение экономических конфликтов, регулирование поведения человека в обществе”, пишет Фукуяма. “Но они могут закостененть и прекратить функционировать в условиях, принципиально отличающихся от тех, в которых они были созданы”. Такая косность может быть ещё больше усилена желанием правящего класса использовать институты в своих собственных целях. Косность институтов и использование их правящим классом для собственных нужд - источники того “упадка”, о котором говорит Фукуяма.

Его критика жёсткая и содержательная. Но в ней содержатся три проблемы. Когда он призывает к большей “автономии” федеральных агентств, его понимание “автономии” оказывается несовместимым с вековым опытом функционирования этих самых агенств. Во-вторых, его взгляд на цели и задачи, которые ставили перед собой Отцы-основатели, отличается узостью и мешает ему понять суть тех конституционных механизмов, которые они заложили. Наконец, критикуя современных политиков, он до смешного упрощает суть политических споров, которые считает доказательством упадка американского государства.

Фрэнсис Фукуяма — ученик Самюэла Хантингтона — несколько лет назад написал предисловие к работе своего учителя «Политический порядок в меняющихся обществах» (1968). Труд посвящен «теории модернизации» — популярной полвека назад доктрине, согласно которой экономическая модернизация — необходимое условие для модернизации культурной и политической. Фукуяма считает иначе: политический режим в широком смысле слова — главный двигатель экономического и социального развития.

Тезис Хантингтона о необходимости экономической модернизации следует «не столько изменить, сколько расширить», заявил тогда Фукуяма. Спустя десятилетие он написал собственную работу: «Политический порядок и политический упадок».

Фукуяма выделил три ключевых института: государство, верховенство закона и ответственность правительства перед гражданами.

В «Истоках политического порядка» центральное место Фукуяма посвятил анализу институтов Дании. Он назвал эту страну примером идеальной нации западного типа, которая успешно развила «хорошие политические и экономические институты: она стабильна, демократична, миролюбива, процветает, инклюзивна и там крайне низкий уровень политической коррупции». Преданные читатели не удивились его выбору: Фукуяма давно негодовал по поводу обвинений в джингоизме (великодержавный английский шовинизм — прим. Ред»).

Слава джингоиста закрепилась за ним после публикации знаменитого эссе 1989 года «Конец истории?» в журнале «The National Interest». Позже, в 2006 году, в послесловии к выросшей из того эссе книги «Конец истории и последнего человека» Фукуяма утверждал, что «любой, кто знаком с трудами [французского философа русского происхождения Александра] Кожевого и его версиями конца истории, поймет, что Европейский союз — более полное воплощение концепции государства в реальном мире, нежели современные Соединенные Штаты».

Во время прочтения книги сложно поверить, что Фукуяма все еще испытывает симпатию к американской демократии. «Политический порядок и политический упадок» заканчивается жестокими обвинениями в адрес американского правительства: оно до сих пор не соответствует ни народным, ни «фукуямовским» требованиям.

Анализируя историю в дискурсе американской, французской и индустриальной революций, Фукуяма постулирует главный вопрос современной политической науки: как сдержать могущественные тиранические правительства. Фукуяма полагает, что проблема заключается не в излишке авторитарной власти, а в ее недостатке. Принципы ответственности и верховенства закона должны ограничивать государство, «но прежде, чем правительства станет возможно ограничить, они должны создать соответствующие институты». А это требует «установления централизованной исполнительной власти и бюрократии».

Приводя в пример Индию и Пруссию, Фукуяма замечает, что ключевой фактор успешности политического развития —способность бюрократии к реформированию и скорость таких реформ. Сильные авторитарные бюрократии могут выжить и адаптироваться к демократическим изменениям, но странам со слабой бюрократией нужно преодолеть инерцию «клиентельской» политики прежде, чем перейти к демократическим реформам. (Имеется в виду, что бюрократия должна стать независимой от коррупционных, личных и политических связей - прим. моё). Он, однако, признает, что бюрократическая автономия — это благо, несущее определенные издержки.

Ранняя американская республика преодолела первоначальную нехватку сильной бюрократии, но сегодня столкнулась с большими трудностями. Американцы унаследовали традиционный английский принцип верховенства закона и, в некоторой степени, принцип политической ответственности, но отнюдь не сильное централизованное государство. Таким образом, изначально в государстве подобного типа доминировал класс элит — «Правление Господ», которые поставили государственный аппарат под свой полный контроль. Позже, в период между президентством Эндрю Джексона (президент в 1829-37 гг.) и Гражданской войной (1861-65) Америка стала «государством судов и партий». Это не говорит о том, что страной изначально плохо управляли: страной плохо управляют сегодня. Фукуяма настаивает, что Соединенные Штаты не развились полностью:

«[Д]о сегодняшнего дня им не удалось установить тот вид высококачественного государства, который существует в некоторых других богатых демократиях».

Однако за всю историю существования американского государства появилось, по крайней мере, одно государственное учреждение, соответствующее фукуямовским стандартам бюрократической автономии: Лесная служба США. Под руководством Гиффорда Пинчота в начале двадцатого века ведомство было «главным примером американского государственного строительства в прогрессивную эпоху» (1891-1926). Лесная служба «учитывала интересы определенных групп, но полностью не принадлежала к ним... не слишком легко поддавалась влиянию краткосрочных капризов демократического общественного мнения, а скорее ориентировалась на долгосрочные общественные интересы».

В противовес Фукуяма приводит Комиссию по межштатной торговле(ICC), занимавшуюся железными дорогами. Она оказалась слишком чувствительной к «меняющейся политике Конгресса и Белого Дома». ICC недоставало могущества, что, в конце концов, сделало ее «препятствием для модернизации американской транспортной системы». (Интересно, что Хантингтон в своё время опубликовал статью «Маразм Комиссии по торговле между штатами: комиссия, железные дороги и общественные интересы», в которой он призывал немедленно упразднить этот орган).

Опыт Америки контрастирует с опытом государств, чье политическое развитие началось не с принципов верховенства закона или ответственности, а с принципов сильного государства — в частности, с опытом Азии, где «государственную власть можно считать саму собой разумеющейся». Там решалась противоположная задача: как ограничить власть государства с помощью закона и представительства. Исследуя эти примеры, Фукуяма задается вопросом: как экономический рост, социальная мобилизация и легитимность могут привести к развитию демократии, верховенству закона и государству.

В последних главах Фукуяма переходит от описания происхождения и развития институтов к их «упадку». Правительства приходят в упадок тогда, когда политические институты не могут адаптироваться к новым обстоятельствам - либо когда элиты оказываются чересчур коррумпированы. Ни одно государство не застраховано: политические институты «повсеместно подвергаются распаду», и «сама демократия», настаивает он, «может стать источником упадка», как и политическая стабильность, способная привести к «консервации» институтов.

Он считает, что Соединенные Штаты как раз находятся в упадке: по мере того, как Конгресс и суды «узурпировали функции исполнительной власти, деятельность правительства стала беспорядочной и неэффективной».

В качестве доказательства Фукуяма приводит законы, принятые Конгрессом при президенте Обаме. Закон о доступном здравоохранении является «чем-то чудовищным» из-за «льгот, которые необходимо выплатить» всем заинтересованным группам.

Закон о защите потребителей Додда-Франка также усложнен в угоду «группам интересов», которые как раз и препятствовали проведению более простых и жестких реформ. Фукуяма уверен: группы интересов постоянно «подрывают автономию бюрократии: они убеждают посредников в Конгрессе издать сложные и часто противоречивые предписания, которые затем ограничивают возможность выносить практичные решения».

Однако вина лежит не только на современных политиках и лоббистах, но и на самой конституции: «[ее] традиционная система сдержек и противовесов углубилась и постепенно ужесточилась» — это так называемая «ветократия» Фукуямы. Увы, конституционная реформа маловероятна, пока «американцы считают конституцию псевдо-религиозным документом».

Некоторые серьезные мыслители консервативного толка разделяют структурный диагноз Фукуямы. В «Великом вырождении» (2012) историк Нил Фергюсон сетовал, что «Запад продолжает топтаться на месте, в то время как Китай растет быстрее всех», а закон Додда-Франка — колоссальная ошибка. Джон Дилулио в книге «Верните чиновников» (2014) утверждает, что государственная администрация находится в кризисе, поскольку Конгресс требует от нее слишком многого и не предоставляет достаточных ресурсов для надлежащего исполнения этих требований.

Фукуяма утверждает, что американские ведомства работали лучше, если им дали больше «автономии», но его концепция «автономности» полностью противоположна концепции «независимости».

«Автономия» Фукуямы — «такое правительство, которое прислушивается к группам интересов, но способно противостоять им», и «такие государственные учреждения, которые равнодушны к краткосрочным веяниям общественного мнения и преследуют долгосрочные общественные интересы». «Автономное» госучреждение по Фукуяме защищено скорее от влияния Конгресса, а не президента; во главе непременно стоит один начальник, а не двухпартийная комиссия.

Как уже отмечалось выше, такое описание «автономии» учреждений противоречит идее «независимости» учреждений, принятой в американском праве. Незадолго до принятия Нового курса (политика Франклина Рузвельта) идеальными «независимыми» учреждениями считались ведомства со смешанными комиссиями, такие, как Федеральная торговая комиссия или Федеральная комиссия энергетического регулирования. Их руководство, не попадавшее под прямой контроль президента, состояло из членов обеих партий, которые эффективно сдерживали и уравновешивали друг друга. Напротив, учреждения «исполнительного типа», такие как Агентство по охране окружающей среды США или Министерство здравоохранения и социальных служб США, возглавляют лица, служащие президенту, и потому они считаются более, а не менее уязвимыми в плане политизации.

Давление со стороны Конгресса действительно может подорвать работу агентства. Но Фукуяма не может опровергнуть ключевой идеи: независимые агентства позволяют ограничить вседозволенность президентской власти. Фукуяма настаивает: хорошо функционирующие правительственные системы невозможны без долгих внутренних дискуссий. Но такие дискуссии гораздо более вероятны в комиссии, которой руководят люди с разными политическими симпатиями, чем в учреждении, возглавляемом одним человеком.

Хотя Фукуяма сосредоточен исключительно на институтах, однобокий взгляд на Лесную службу начала двадцатого века в качестве архетипа хорошего бюрократического правления означает, что его анализ основан на признании успехов конкретного лидера, а не на оценке институциональной структуры службы. Он фактически признает это, когда отмечает, что «невозможно говорить о Лесной службе, не ссылаясь на происхождение и лидерские качества Гиффорда Пинчота».

Это рискованно: не каждое учреждение придется возглавить Пинчоту. Луи Джаффе в эссе 1961 года писал:

«Призыв назначать "хороших людей" на госслужбу звучит утопично и поверхностно... Разве история не научила нас, что хороших людей мало и мы не можем полагаться на благие намерения, чтобы заставить систему работать? Безусловно, институты нужны, чтобы наладить отношения с людьми, но мы не должны полагаться на хороших людей, чтобы преодолеть очевидные недостатки институтов».

Именно из-за того, что общество не может рассчитывать на появление «правильного» лидера в нужный момент, оно вынуждено судить об эффективности регулятивных институтов, учитывая их структуру, а не тип личности конкретного руководителя.

Эффективность и демократия

Фукуяма не единственный, кто отмечает упаднические тенденции в развитии современного демократического правительства. Между публикациями первого и второго томов работ Фукуямы журналист «The Economist» Джон Миклетвейт и Адриан Вулдридж опубликовали книгу «Четвертая революция: глобальная гонка изобретения государства» (2014). Они также углубились в историю и в итоге предложили рекомендации, совпадающие с фукуямовскими: западным государствам стоит поучиться на опыте азиатских бюрократий — «Так же как Китай пару десятилетий назад решительно начал переосмысливать искусство капитализма, сейчас он пытается переосмыслить искусство правления». Китай считает, что изучение западного капитализма сегодня куда как полезнее, чем изучение западной модели государственного устройства.

Миклетвейт и Вулджридж пишут о «четвертой» революции. Она идет по следам предыдущих трех или «трех с половиной» революций. Первая — создание современного национального государства, ответственного за установление закона и порядка. Вторая — капиталистическая Викторианская Англия. Третьей революцией стало государство всеобщего благосостояния двадцатого века в Англии и Америке.

Наконец, после консервативного поворота Рейгана и Тэтчер (та самая «половина» революции) наступает четвертая революция: энергичное государство по типу Сингапура или Китая, строит рациональные и эффективные бюрократические системы, одновременно сокращая ненужные и контрпродуктивные службы. Миклетвейт и Вулдридж настаивают, что на кону стоит само выживание западной политической системы. Если Западу не удастся сократить размер патерналистского государства, результат может быть хуже, чем просто застой: из-за раздутости западных правительств может развалиться их демократия.

Подобно Фукуяме Микелтвейт и Вулдридж, возможно, недооценивают западные институты. Действительно, развитие управления и технологий может помочь правительству стать более эффективным в исполнении желаний населения - но только если мы предполагаем, что правительство знает, чего на самом деле хочет население. И здесь демократию сложно чем-то заменить.

Другой проблемой является поверхностное отношение Фукуямы к американскому политическому устройству. В своей книге Фукуяма заявляет, что конституционная система сдержек и противовесов сама по себе является важной причиной упадка, «делая значимые реформы очень сложными и требующими страшно много времени».

Безусловно, система сдержек и противовесов мешает быстрым изменениям, но Фукуяма ошибочно полагает, что она отражает «неприятие государства» со стороны отцов-основателей, а не формирование баланса сил в государственном управлении. Его ошибка становится очевидной, когда он утверждает, что «единственным отцом-основателем, который проявил интерес в сильном и способном правительстве, был Александр Гамильтон, который изложил доводы в пользу "энергии в исполнительной власти" в политических эссе Федералист №№ 70-77». Гамильтон не был единственным. Джордж Вашингтон был известен «последовательной поддержкой сильной, независимой и энергичной исполнительной власти». Даже Джефферсон, Адамс, Хэнкок и другие критикуют не только избыточные меры правления короля Георга III, но и его отказ от правления: «Он запретил Губернаторам вводить в силу неотложные Законы, пока сам он не изволит одобрить их; а когда его указание выполняли, он и не думал одобрять эти Законы... Он отрекся от Правления над нами, лишил нас своей Защиты и объявил нам Войну».

Из всех рассматриваемых Фукуямой примеров самый важный — Мэдисон. Отец конституции и первый сторонник системы сдержек и противовесов, он делал акцент на необходимости энергичного правительства не меньше Гамильтона. «Энергичность правительства необходима для обеспечения защиты от внешних и внутренних опасностей», «а также для быстрого исполнения законов, что входит в само определение хорошего правительства».

Нетерпеливость Фукуямы к системе сдержек и противовесов определяет третью проблему спора: его недовольство современной политической обстановкой. В «Упадке» его рассуждения на тему эффективной политики, разрушаемой политической системой, отметает чрезвычайно сложные и противоречивые политические дебаты.

Лучший пример — его отношение к закону Додда-Франка. Даже тех из нас, кто разделяет его антипатию к запутанным предписаниям этого закона «систематически важных» финансовых институтов, настораживает уверенность, с которой он заявляет, что лучшим решением для правительства стало бы «просто «расчленить» крупные банки» или воздействовать на них «обязательными требованиями к капиталу». Независимо от того, поддерживаете ли вы такую политику или нет, трудно предположить, что она будет «простой». «Расчленит» ли он банки горизонтально (отделив каждое банковское подразделение) или вертикально (создав из каждого многопрофильного банка несколько маленьких)? И таких вопросов множество.

Фукуяма противопоставляет закон Додда-Франка закону Гласса-Стиголла, который ограничивал банковские риски и был «изложен на нескольких листах бумаги». Но краткость закона не гарантирует легкость его исполнения. Положения закона Додда-Франка, ограничивающие банковские риски, так называемое «правило Волкера», тоже очень простое в своей сути. И все же несмотря на - или возможно из-за - законодательной простоты правила Волкера, переложить его на административный регламент оказалось делом невероятно сложным: процесс занял около трех лет и вылился в тысячу страниц нормотворчества.

Искаженное видение Фукуямой современной политики и конституционной структуры вызывало бы меньше беспокойства, если бы он ограничился изучением узкопрофильных вопросов государственного регулирования экономики. Но Фукуяма сфокусирован на «большой» политике, которую общество якобы требует реформировать: финансах, здравоохранении, энергетике, окружающей среде и т. д. Именно для решения подобных вопросов система сдержек и противовесов необходима: нужно не только создать правительственную «энергию» для старта реформы, но и направить эту энергию в правильное русло.

Анализ небольших временных промежутков может привести к поспешным выводам, которые в ретроспективе окажутся нелепыми. В 1980-х годах американская индустриальная политика, казалось, была обречена на провал в конкуренции с Японией. В 1919 году Линкольн Стеффенс, посетив СССР, сказал знаменитое: «я видел будущее, и это сработает». Совсем недавно действия Китая на мировой арене побудили Томаса Фридмана рассуждать о полезности «однопартийной автократии», возглавляемой «группой просвещённых людей».

Звучит иронично, но критика отцов-основателей в исполнении Фукуямы напоминает ту, с которой он сам столкнулся после написания «Конца Истории и Последнего Человека». Снова и снова критики Фукуямы напоминали, что время все расставит по своим местам и опровергнет его основные тезисы. Но его рассуждения вовсе не касались «конца политической истории»; они, как Фукуяма подчеркнул в «Америке на распутье» (2006), состояли в том, что «демократия, вероятно, будет расширяться повсеместно в долгосрочной перспективе». Мэдисон и его коллеги, вероятно, ответили на бы на месте Фукуямы то же самое.