Должны ли экономисты иметь так много власти?
Источник - Foreign Affairs, выпуск за март-апрель 2020 года
Автор - Пол Ромер, лауреат Нобелевской премии 2018 года, один из создателей современной макроэкономики.
В последние 60 лет Соединённые Штаты провели эксперимент: что случится, если управлять страной на непонятном языке экономистов? После 1960 г. любой, кто хочет обсудить какой-либо аспект государственной политики США, должен говорить на языке экономики.
В теории экономисты должны опираться на экспертизы и анализы реальных фактов. Они должны обеспечить научную точность и строгость государственного вмешательства. Одно время этот подход казался отличным способом добиться устойчивого роста. Но по прошествии нескольких десятилетий картина выглядит не столь вдохновляюще. Рассмотрим, к примеру, базовый количественный показатель уровня развития - среднюю продолжительность жизни. Больше полувека этот показатель рос как в США, так и на Западе. Но 1980 году средняя продолжительность жизни американца была на год больше, чем у европейца; сегодня она на два года короче.
Долгое время продолжительность жизни в США возрастала, но медленнее, чем в Европе; в последние годы она начала падать. Биньямин Аппельбаум подробно разбирает эту проблему в своей книге “Час экономиста”. Он и Николас Леманн, автор книги “Человек для сделки”, сходятся во мнении - экономисты у руля приносят больше вреда, нежели пользы.
Обе эти книги хороши и написаны сторонними наблюдателями. Они рассматривают роль экономистов в исторической перспективе. Аппельбаум прослеживает их влияние в определении политики, начиная с 1960-х годов. Язык и понятия экономической науки стали языком обсуждения проблемы безработицы и вопросов налогообложения. Они повлияли на политику воинского призыва, регулирования транспорта, на то, как его суды интерпретируют антимонопольные законы. Аппельбаум пишет, что бесчисленные вмешательства экономистов в государственную политику США без преуменьшения можно назвать “революцией”, проведённой с благостной целью, но имевшей весьма печальные последствия.
У Леманна другой взгляд на “революцию”. В первой половине 20-го века, особенно после Великой депрессии, большинство считало, что власть над корпорациями должна быть под контролем других соразмерных организаций: церквей, профсоюзов и, прежде всего, сильного национального правительства. Но в следующие десятилетия новое поколение экономистов убеждало общественность, что агрессивные методы ведения бизнеса - ведение более агрессивных поглощений, накопление корпоративного долга, бонусы для менеджмента, привязанные к росту цены акций - могут позволить рынку саморегулироваться, избегая необходимости строгого государственного надзора. Их предложения в итоге реализовались, в первую очередь в дерегулированном финансовом секторе, где появились "мусорные облигации" и другие сомнительные нововведения. Как и Аппельбаум, Леманн приходит к выводу, что всё это изменило США в худшую сторону.
Избиратели тоже сомневаются. В ходе подготовки Брексита в 2016 г. Майкла Гоува, впоследствии министра юстиции Великобритании, попросили назвать имена экономистов, поддерживающих его по вопросу выхода Великобритании из ЕС. В ответ он сорвался:” Люди в этой стране наелись экспертами досыта. Я не прошу людей верить мне. Я прошу их поверить себе самим”. Большинство британцев последовали его призыву и проголосовали за выход из ЕС, а предупреждения многочисленных экономистов были проигнорированы.
Экономисты должны понимать, что это - тот звоночек, которые требует смены привычного поведения. В 2018 году экономисты Дэвид Коландер и Крейг Фридман предложили одну идею. На протяжение двадцатого века экономисты строили всё более и более сложные модели для управления государственной политикой. Чтобы вернуть себе доверие населения, они должны вернуться к скромности предшественников 19-го века, которые признавали ограниченность своих возможностей и принимали во внимание мнения экспертов из других сфер, политических лидеров и избирателей.
Выбраться из низов
Книга Аппельбаума начинается с рассказа о Поле Волкере в пятидесятые. В то время молодой экономист, которому предстояло в будущем стать одним из самых известных председателей ФРС в истории, только начинал свою карьеры в Системе - и был разочарован своими карьерными перспективами. Среди директоров ФРС были банкиры, юристы и даже один фермер из Айовы, но не экономисты. В 1970 году Уильям Мартин, тогдашний глава ФРС, всё ещё мог сказать об экономистах, что они работали на первом этаже здания Системы (а не на верхних, где принимались решения), поскольку "они не знают пределов собственных возможностей и обладают огромной самоуверенностью, которая мне кажется недопустимой".
Но Мартин готовился уйти в отставку, а экономисты ту эпоху понемногу поднимались с подвальных этажей на самые вершины. Приведу один пример: быстрое распространение сравнительного анализа затрат и выгод как инструмента для оценки эффективности правительственных регуляций. Когда в 1966 году Конгресс США создал Министерство транспорта и приказал ему сделать автомобили безопаснее, законодатели не просили регуляторов измерять потенциальные затраты и прибыль, ведь никому не было под силу измерить цену человеческой жизни. Экономисты Томас Шеллинг и Уильям Вискузи не согласились с этим, утверждая, что на самом деле человеческую жизнь можно выразить в долларах, и эти доллары можно подсчитать.
Поначалу чиновники отклонили этот подход, но по мере того как жалоб об обременительных правилах безопасности становилось всё больше и больше, многие начали колебаться. В 1974 году министерство транспорта использовало метод анализа затрат и выгод, чтобы отклонить предложение, требовавшее установить в грузовиках так называемые отражатели Мэнсфиелда, разработанные специально для предотвращения аварий (в одной из них в 1967 году погибла актриса Джейн Мэнсфилд). По расчётам, затраты на установку отражателя на каждый грузовик превысят совокупную стоимость жизней, которые они спасут. Вскоре каждый участник дискуссии о правилах безопасности должен был заявить и защитить конкретную стоимость для потерянной или спасённой жизни в долларах.
Но прося экономистов рассчитать цену человеческой жизни, мы забываем о фундаментальных различиях между двумя вопросами. Первый - эмпирический: что произойдёт, если государство примет эту политику? Второй - нормативный: следует ли государству принять её? Экономисты могут использовать различные доказательства и логику для ответа на первый. Однако для ответа на второй не может быть ни фактического, ни логического аргумента. Ответ на второй вопрос зависит от представлений о добре и зле, которые отличаются от одного человека к другому и изменяются со временем, как и политические взгляды.
Экономист может ответить на эмпирический вопрос: во что обойдётся решение правительства об установке отражателей Мэнсфилда. Но к компетенции политиков - а значит, избирателей, которые их выбрали - относится вопрос другого рода: на какие трудности должно согласиться общество, если оно хочет спасти человеческие жизни?
Люди могут голосовать за тех, кто обещает безопасность на дорогах, но этого мандата недостаточно, чтобы принимать решения об установке отражателей. Отсутствие чётких директив со стороны избирателей, законодателей, регуляторов и судей заставляет обращаться к экономистам, которые разрешат неопределенность - ведь прямо под рукой у них имеется эмпирический ответ на нормативный вопрос. Взяв на себя ответственность определения суммы, которую общество должно заплатить, чтобы спасти жизнь, экономисты согласились сыграть роль царя-философа.
По мнению Аппельбаума, такая негласная договоренность сработала на удивление хорошо в установлении стандартов для безопасности автомобилей. В 1974 году, когда регуляторы впервые отклонили отражатели, они оценивали жизнь в 200 000 долларов, но в ответ на давление избирателей, требующих снижения количества погибших в автокатастрофах, экономисты и регуляторы постепенно увеличивали эту сумму. В конце концов оценка стоимости человеческой жизни,помноженная на вероятность автокатастрофы, стала превышать стоимость установки отражателей; тогда регуляторы сделали их обязательными, а избиратели получили желаемый результат.
Такой результат стал возможен потому, что моральные ценности одержали верх над экономическими интересами. Ни для какой фирмы установка отражателей не вылилась в огромные расходы. Как результат, ни у кого не было стимула использовать свои огромные финансовые ресурсы, чтобы коррумпировать процесс регулирования и саботировать постановления; принцип «не спрашивай, не говори», используемый царями-философами, работал достаточно хорошо.
Дела становятся хуже, когда повышаются ставки. Потенциальные доходы или расходы могут исчисляться сотнями миллиардов долларов, как в случае регуляции финансового сектора, сохранении конкуренции или при ограничениях, мешающих фармацевтическим компаниям подсаживать людей на наркотики. В таких ситуациях фирме очень легко найти податливого квази-экономиста, исполняющего роль царя-философа, который будет готов защитить безрассудное поведение фирмы от государственного вмешательства - и сделает это с помощью “фанерной” объективности и научной экспертизы.
Проще говоря, система, которая делегирует экономистам ответственность за ответы на нормативные вопросы, может дать много разумных решений, когда ставки низки, но это не удастся и нанесёт огромный урон, если крупные отрасли будут смешаны в одну. И достаточно лишь нескольких крупных неудач, чтобы свести на нет большинство успехов, сделанных посредством государственного вмешательства.
Одна такая неудача - регулирование рецептов на наркотики. В 1990 году в Соединенных Штатах от передозировок умерло 4 человека из каждых 100 000, в 2017 - 20 человек. Немного математики показывает, что это увеличение - основная причина, почему сегодня средняя продолжительность жизни в Соединенных Штатах так сильно отстает от Западной Европы. В недавнем докладе приводятся доказательства того, что оксикодон, опиоидное обезболивающее, обеспечивающее миллиарды долларов прибыли для американской фарцептического гиганта Purdue Pharma, был ответственен за значительную долю новых передозировок.
Представьте, что такое предложение делают где-то в 50-х : “Дайте ради прибыли фирм свободу разрабатывать обезболивающие, вызывающие высокую зависимость, и продвигайте их через утончённые, агрессивные и очень качественные маркетинговые кампании, нацеленные на докторов.” Если бы кто-то продвигал такую идею банкирам, юристам и фермеру из Совета ФРС, то им бы сразу отказали. Но они, конечно, не смогли бы предоставить анализ затрат и выгод для подкрепления своего решения,и при этом не чувствовали бы необходимости в этом. Чтобы понимать аморальность такого предложения, достаточно знать, что компании зарабатывают, убивая людей.
К 1990-м годам такие аргументы уже не могли быть приняты, поскольку язык и сложные концепции экономистов не давали людям более практичного мышления толком выразить свои ценности. И когда Управление по борьбе с наркотиками (DEA) наконец попыталось ограничить распространение обезболивающих, фармацевтические компании начали массовые лоббистские кампании в пользу законопроекта, который лишит DEA власти замораживать подозрительные поставки наркотиков фармацевтическими компаниями. Можно с уверенностью сказать, что эти лоббисты приводят Конгрессу свои аргументы, повторяя мантры об экономическом росте, стимулах и опасностях убийственной регуляцией. В результате DEA потерял один из мощнейших инструментов для спасения жизней.
Конечно, в ранние года регуляторы позволяли многим отраслям получать огромную прибыль от товаров, даже зная, что они вредны. (Big Tobacco - наиболее очевидный пример). Но до 1980-х годов политики сохраняли склонность к ограничениям, которые сдерживали злоупотребления такого рода. Прогресс был мучительно медленным, но это был прогресс, и ожидаемая продолжительность жизни выросла. Сегодня Соединенные Штаты идут назад, и во многих случаях экономисты - даже те, что действуют из лучших побуждений - снабжают компании аргументами, способствующими деградации общества.
Цена дерегуляций
Возможно, никто не уловил образа мышления, в котором экономисты выполняют фукнции царей-философы, поучающих народы о добре и зле, лучше Алана Гринспена, главы ФРС времён масштабной дерегуляции экономики. ”Освобожденные рынки создают такую степень богатства, которая способствует переходу на более высокую ступень цивилизации”, - сказал однажды Гринспен. ”Я всегда находил этот взгляд убедительным”.
Гринспен был не одинок. Самые разрушительные формы дерегуляции были те, что стёрли ограничения для финансовых фирм,по крайней мере, со слов Леманна, рассказавшего о карьере Майкла Дженсена, экономиста, который помог изменить финансовую сферу США в конце двадцатого века. Дженсен справедливо беспокоился о том, как удержать менеджеров от продвижение своих собственных интересов в ущерб акционерам. Предложенные им решения -агрессивные поглощения, накопление большого корпоративного долга (за счёт одновременной выплаты дивидендов, что не оставляло в руках менеджеров "свободных", "бесплатных", точнее, воспринимавшихся таковыми денег - прим. моё), бонусы для менеджеров, зависящие от показателей прибыли - нашли широкое применение.
Акционеры увидели, как их доходы взлетели, но в первую очередь выгоду получил финансовый сектор. Как писал Леманн, идея Дженсена заключалась в том, чтобы отстранить от власти традиционного Человека Корпоративного - тип директора компании, чья жажда прибыли была несколько смягчена обязательными неэкономическими, моральными нормами. Его место занял Человек Транзакционный, сосредоточенный на повышении прибыли любой ценой.
Леманн рассказывает истории людей, чьи жизни были разрушены дерегуляцией финансовой системы. Такая дерегуляция дала возможность новой породе ипотечных брокеров заниматься безнаказанным хищничеством. В 1990-х большое количество таких брокеров пооткрывали маленькие офисы на юге Чикаго,в Пуласки-роуд, и вскоре жители стали называть это место “Ипотечный ряд”. Первые 24 месяца проценты по ипотеке были низкими, но потом (в соответствии с договором!) они резко возрастали до такого уровня, который многие заемщики не могли себе позволить. Через два года после покупки, дом приходилось возвращать за неуплату долга. Многие дома были попросту заброшены.
После десяти лет “уничтожения” района жители наблюдали за тем, как чиновники, предпочитавшие не вникать в их проблемы, спасали виновников - банки. Уже никакие гении-экономисты не могли изменить мэссэдж, посылаемый властями: каждый должен принять то, что даёт ему рынок - кроме работающих в сфере финансов.
Новая скромность
В попытках ответить на нормативный вопрос, который economics не может решить, экономисты открыли дверь ненаучным экономическим идеологиям. Квазиэкономисты, превозносившие на каждом углу свободу (в особенности свободу от регуляций) действительно принесли выгоду - но не обществу в целом, а конкретным компаниям с их гигантскими прибылями. Когда ставки были высоки, фирмы искали таких идеологов, чтобы действовать в качестве их представителей и продвигать их повестку. И так же, как их более уважаемые коллеги, эти квазиэкономисты использовали незнакомый язык экономики, чтобы заретушировать свои моральные убеждения.
На протяжении всей своей карьеры Гринспен работал над тем, чтобы предоставить финансовым институтам больше свободы - а в результате создал условия, приведшие к финансовому кризису. Он сделал это во имя экономической науки - более того, в общественном сознании он был воплощением экономической науки. Но его нелюбовь к регулированию была неуязвима для научных доказательств. На посту ФРС он был могучим защитником финансового сектора от действий регуляторов. Считается, что однажды он сказал: “никогда не видел полезного регулирования”. Если сообщество экономистов и дальше будут возглавлять такие люди, то лучше бы им отправиться обратно на первый этаж.
Альтернатива? Сделать честность и скромность условиями для вхождение в сообщество экономистов. Научный авторитет никогда не переходит в моральный. Ни один экономист не имеет объективного понимания вопросов добра и зла, поскольку такого объективного мнения не существует. Никто не заслуживает права иметь особые привилегии в определении того, как обществу следует работать. А те экономисты, что считают иначе, те, кто заявляют о своём праве определять, что есть добро и что есть, должны быть названы тем, кто они есть: мошенниками.