Технологически-нейтральные отборы генерации: как работает идея о справедливости на практике?

Идея, которая казалась очевидной

К началу 2010-х годов в энергетическом регулировании сложилась концепция о справедливом отборе: если мы не знаем, какая технология окажется самой дешевой через десять лет, не нужно угадывать. Нужно выйти на рынок с описанием продукта — мегаватты мощности, мегаватт-часы энергии, способность поставлять энергию в определенные часы суток — и позволить любым технологиям конкурировать между собой на равных. Победит тот, кто предложит лучшее сочетание цены и характеристик.

Эта логика и легла в основу того, что в англоязычной литературе называют технологически-нейтральными аукционами (technology-neutral auctions) и закупками из всех источников (all-source procurement). В отличие от классических конкурсов под конкретный вид генерации — например, отдельных раундов под наземные ветровые электростанции или под солнечные электростанции — здесь в едином пуле конкурируют ветер, солнце, накопители энергии, газ, гибридные конфигурации, иногда — управление спросом и распределенные ресурсы.

Привлекательность подхода казалась очевидной. Он обещал три вещи сразу: открытие реальной рыночной цены, портфельную оптимизацию ресурсной базы и адаптивность к технологическому прогрессу. И в значительной мере все три обещания были выполнены.

Но именно поэтому сейчас, после пятнадцати лет накопленного опыта, разговор о технологически-нейтральных аукционах становится сложнее, а не проще. Чем больше данных, тем яснее, что нейтральность в этой модели — почти всегда декларация или хрупкий баланс, за которым стоят или просчеты или неочевидные проектные решения, и каждое такое решение легко склоняет результат в сторону одних технологий и против других.

Что показывают цифры: реальные выгоды

Сначала о том, ради чего все это затевалось. Выгоды действительно есть, и они материальны.

Самый известный пример — конкурс компании Xcel Energy в Колорадо (Public Service Company of Colorado, PSCo) в 2017–2018 годах. Это был конкурс под закрытие двух угольных электростанций общей мощностью около 660 МВт. Компания получила 417 заявок и в итоге отобрала портфель из 1 131 МВт ветра, 707 МВт солнца, 275 МВт накопителей и 383 МВт уже существующей газовой генерации. Медианные цены заявок составили около 18 долл./МВт·ч для ветра и 30 долл./МВт·ч для солнца, а минимальные предложения опустились до 10,7 долл./МВт·ч по ветру и 30,3 долл./МВт·ч по связке «солнце плюс четырехчасовое накопление». На тот момент это были исторические минимумы для рынка США — и они задали ориентир для всей последующей волны досрочного вывода угольных станций Utility Dive.

Чили, проводящая технологически-нейтральные аукционы с 2014 года, демонстрирует похожий тренд на масштабе целой страны: средние цены по долгосрочным контрактам с распределительными компаниями опустились примерно со 108 долл./МВт·ч в 2013 году до значений ниже 25 долл./МВт·ч к 2021 году. Новые проекты на ископаемом топливе при этом проигрывают рыночную борьбу без каких-либо явных запретов — просто потому, что они дороже GSB UCT, IEA.

Индийская компания SECI (Solar Energy Corporation of India), действующая как государственный закупщик, в феврале 2026 года закрыла конкурс на 1,2 ГВт солнечной генерации в связке с 4,8 ГВт·ч систем накопления энергии на базе аккумуляторных батарей (Battery Energy Storage System, BESS) на круглосуточную поставку энергии — со средневзвешенной ценой около 70 долл./МВт·ч. Это конкурентно с новой угольной генерацией в индийских условиях, и без явных субсидий ESS News.

Германский инновационный аукцион (Innovationsausschreibung), который проводит федеральное сетевое агентство (Bundesnetzagentur, BNetzA), в раунде сентября 2025 года получил заявок на 2 182 МВт при разыгрываемом объеме 490 МВт — превышение спроса над предложением более чем в четыре раза renewablesnow.com.

На федеральном уровне США похожая логика встроена в налоговое стимулирование. Закон о снижении инфляции (Inflation Reduction Act, IRA) 2022 года заменил прежнюю мозаику технологически-специфичных льгот двумя технологически-нейтральными налоговыми кредитами — на производство (§45Y) и на капитальные вложения (§48E) для электростанций с нулевыми выбросами. По оценкам исследовательской группы Rhodium Group, к 2035 году эти два инструмента дадут от 259 до 648 ГВт дополнительной чистой мощности, сокращение выбросов на 300–400 млн тонн CO₂ в год и совокупную экономию для потребителей электроэнергии 16–34 млрд долл. в год Rhodium Group. Контрфактуальное моделирование Resources for the Future показывает, что отмена этих кредитов привела бы к росту средних розничных тарифов на 5–7% к 2030 году и потере 125–225 ГВт ветровой генерации и около 175 ГВт солнечной к 2035 году Resources for the Future.

Все это — реальные, измеримые результаты. Технологически-нейтральные аукционы работают.

И тем не менее.

Где начинается противоречие

Главное противоречие в том, что технологически-нейтральный по форме механизм почти никогда не является технологически-нейтральным по результату. Проектные параметры конкурса — срок поставки, требования к финансовому обеспечению заявки, длительность долгосрочного договора, структура продукта, квалификационные требования — все они по-разному воздействуют на проекты на разных технологиях и фактически определяют исход еще до начала торгов.

Самая яркая иллюстрация — первая итерация немецкого инновационного аукциона 2018 года. Аукцион был открыт для солнечной генерации и наземной ветровой генерации, при том что их приведенная стоимость электроэнергии (Levelized Cost of Electricity, LCOE) в Германии на тот момент была сопоставима, и в технологически-специфичных аукционах их выигрышные цены оказывались примерно равными. В технологически-нейтральном раунде, однако, все контракты до единого выиграли солнечные проекты. Эмпирический анализ показал, что причина не в реальной разнице стоимости, а в том, что параметры конкурса — прежде всего длительность подготовительного периода и требования к финансовым гарантиям — лучше укладывались в характер солнечных проектов с их более коротким циклом разработки и более простым согласованием International Conference on Public Policy.

Если коротко: «нейтральность» оказалась тонкой формой технологического выбора, замаскированного под рыночную процедуру.

Теоретики из MIT Center for Energy and Environmental Policy Research (CEEPR) — Наталия Фабра и Хуан-Пабло Монтеро — пришли к более жесткому выводу: при асимметричной информации, разной структуре затрат и разной степени взаимозаменяемости технологий оптимальный механизм закупки практически никогда не является чисто технологически-нейтральным. Оптимум обычно лежит либо в технологически-специфичных раундах, либо в частичной сегрегации между технологиями MIT CEEPR.

Эти два результата — практический и теоретический — задают рамку для всей дальнейшей дискуссии.

Сравнительная карта подходов: США, Чили, Германия, Индия, Испания, Бразилия, Канада, ЮАР

Стоит коротко зафиксировать, какие конструкции применяются в основных юрисдикциях, потому что детали дизайна — это, по сути, и есть содержание спора о нейтральности.

США. Доминирующая форма — закупка из всех источников (all-source RFP), которую проводят вертикально интегрированные коммунальные предприятия в рамках интегрированного планирования ресурсов (Integrated Resource Planning, IRP). Конкурс инициируется самой компанией, утверждается комиссией штата по регулированию коммунальных услуг (Public Utilities Commission, PUC) и обязательно сопровождается участием независимого оценщика заявок. Параллельно на оптовом рынке развиваются технологически-нейтральные конструкции платы за мощность — в межрегиональном системном операторе MISO (Midcontinent Independent System Operator) внедряется сезонная аккредитация мощности на основе предельной эффективной нагрузочной способности (Effective Load Carrying Capability, ELCC); в Техасе обсуждался механизм кредитов за производительность (Performance Credit Mechanism, PCM); в системном операторе PJM прорабатывается механизм резервной закупки надежности (Reliability Backstop Procurement, RBP) LBNL, MISO.

Чили. Самый зрелый пример: аукционы открыты для любых технологий, включая ископаемое топливо, и используют разбиение по часовым блокам поставки энергии — ночной, дневной, вечерний и круглосуточный. Это, по сути, ранняя версия логики «энергия 24/7», которую сейчас обсуждают на корпоративном рынке свободных контрактов.

Германия. Гибридная архитектура: основные раунды — технологически-специфичные (отдельно солнце, отдельно ветер), но параллельно действует инновационный аукцион для гибридных конфигураций с накоплением. Именно инновационный раунд формально-нейтрален и именно он показал упомянутые искажения.

Индия. SECI выстраивает технологически-нейтральные конкурсы вокруг продукта — диспетчеризуемой энергии с заданным профилем поставки (round-the-clock). На таком рынке выигрывают сложные гибридные конфигурации «солнце плюс ветер плюс накопление».

Испания. Сочетание основных нейтральных слотов и зарезервированных карв-аутов под концентрационную солнечную энергетику, биомассу и распределенное солнце. Раунд октября 2021 года стал показательным: из 520 МВт зарезервированных под отдельные технологии слотов было разыграно только 177 МВт — резервные цены оказались слишком низкими, и часть слотов попросту не нашла участников Funcas, DNV.

Бразилия. Аукционы A-3 и A-5 (поставка через три и пять лет) сочетают нейтральные раунды с технологически-специфичными для конкретных задач — резервная мощность, газ, ВИЭ. С 2007 года законтрактовано около 33 ГВт ВИЭ и привлечено более 200 млрд долл. инвестиций NetZero Pathfinders.

Канада. В провинции Альберта изначальная концепция технологически-нейтрального рынка мощности была свернута после политических изменений; сейчас провинция переосмысливает архитектуру. В Онтарио системный оператор (Independent Electricity System Operator, IESO) проводит долгосрочный конкурс LT2 — крупнейший в Северной Америке технологически-нейтральный отбор для покрытия дефицита 2029–2030 годов IESO.

ЮАР. Программа REIPPPP (Renewable Energy Independent Power Producer Procurement Programme) — это сознательный контрпример: технологически-специфичные раунды для солнца, ветра, концентрационной солнечной генерации и биомассы. Программа законтрактовала свыше 6 ГВт и привлекла более 20 млрд долл., но именно за счет диверсификации и долгосрочной поддержки отдельных технологий, а не их прямой конкуренции UCT GSB.

Сходства между юрисдикциями понятны: везде используется долгосрочный договор о покупке электроэнергии (Power Purchase Agreement, PPA) на 15–25 лет как основной инструмент финансовой устойчивости проекта; везде применяются финансовые гарантии заявки и обязательства по срокам ввода; везде наблюдается дрейф к гибридным продуктам — «солнце плюс накопление», круглосуточная поставка.

Различия же лежат в плоскости институциональной. Закупку проводит то регулятор, то системный оператор, то государственное агентство, то — в случае США — сама вертикально интегрированная компания, которая одновременно является и закупщиком, и потенциальным участником конкурса через так называемые собственные строительные предложения. И именно эта институциональная развилка задает целый класс структурных проблем, к которому стоит присмотреться отдельно.

Глубокий разбор кейса: конкурс Xcel Energy в Колорадо как зеркало механизма

Врезка. Технологически-нейтральный отбор Public Service Company of Colorado, 2017–2018.Контекст. Public Service Company of Colorado — вертикально интегрированная дочерняя компания Xcel Energy, монопольный поставщик электроэнергии и мощности на регулируемом рынке Колорадо. К середине 2010-х компания подошла с двумя крупными угольными станциями, эксплуатация которых становилась экономически сомнительной, и с растущим давлением со стороны штата по декарбонизации. В рамках процесса интегрированного планирования ресурсов был зафиксирован дефицит мощности и принято решение о проведении конкурсного отбора нового портфеля генерации.Дизайн конкурса. Конкурс был организован как закупка из всех источников. К участию допускались наземные ветровые электростанции, солнечные электростанции, гибридные конфигурации «солнце плюс накопление» и «ветер плюс накопление», самостоятельные накопители, газовые турбины, существующие активы на рынке. В составе предложений принимались как договоры о покупке электроэнергии, так и проекты с переходом в собственность компании (собственное строительство). Длительность контрактов — преимущественно 20–25 лет.Критерии отбора. Заявки оценивались не по одной только цене заявки, а в рамках портфельного моделирования: каждая комбинация ресурсов прогонялась через модели расчета производственных издержек и расширения генерирующей мощности для оценки приведенных издержек на потребителя, эмиссионного профиля, надежности и устойчивости портфеля к ценовым шокам по газу. Параллельно проводилась содержательная оценка нефинансовых характеристик — местного экономического эффекта, влияния на трудовые ресурсы выводимых угольных станций, рисков исполнения. Над всем процессом работал независимый оценщик заявок, представивший комиссии по регулированию коммунальных услуг штата отдельный публичный отчет.Результаты. Поступило 417 заявок. В итоговый портфель вошли 1 131 МВт ветровых проектов, 707 МВт солнечных, 275 МВт накопителей и 383 МВт существующей газовой мощности — суммарно 2 458 МВт установленной мощности, что эквивалентно примерно 1 100 МВт надежной мощности и компенсирует выводимые 660 МВт угля. Минимальные принятые ценовые предложения составили 10,7 долл./МВт·ч для ветра, 23 долл./МВт·ч для солнца и 30,3 долл./МВт·ч для связки «солнце плюс четырехчасовое накопление» — то есть около 30 долл./МВт·ч за управляемую солнечную генерацию.Что показал конкурс. Во-первых, при честной конкуренции возобновляемые источники с накоплением оказались дешевле продолжения эксплуатации угольных станций — этот вывод был получен на рыночных, а не модельных данных, и стал серьезным аргументом в регуляторных процессах в других штатах. Во-вторых, портфельная оптимизация дала эффект, который нельзя было бы получить при раздельных конкурсах: компания смогла отобрать комбинацию ресурсов, в которой ветер, солнце и накопители взаимодополняют друг друга по профилю выработки.Выявленные проблемы. Несколько вопросов конкурс не закрыл, а, наоборот, обнажил. Первый — сопоставимость заявок с собственным строительством и заявок от независимых производителей: собственное строительство потенциально приносит компании регулируемую доходность с инвестированного капитала, а заявка независимого производителя — нет, и без специальных корректировок риски и стоимость капитала оказываются несопоставимыми. Второй — учет системной ценности накопителей: стандартные модели плохо отражают вклад накопителей в локальную надежность, разгрузку сети и системные услуги, и решение конкурса в этой части в значительной мере определялось консервативными допущениями. Третий — обращение с конфиденциальностью заявок: значительная часть исходных данных была закрыта от публичного аудита, что осложнило независимую проверку результатов.Практические выводы для регулятора. Кейс PSCo сделал общепринятыми несколько вещей. Во-первых, независимый оценщик заявок — это не формальность, а ключевой институт, без которого закупка из всех источников в условиях вертикальной интеграции скатывается к подтверждению заранее принятых решений. Во-вторых, бóльшая часть параметров конкурса должна утверждаться комиссией штата до выхода на рынок, а не после получения заявок. В-третьих, методология учета мощности возобновляемых источников и накопителей должна быть зафиксирована заранее и применяться единообразно — иначе результат меняется в зависимости от выбранной методики, а не от рыночных предложений. В-четвертых, требуется отдельная процедура нейтрализации преимуществ собственного строительства — через сопоставимую структуру рисков и капитальных затрат.

Какие вопросы остаются открытыми: разбор структурных слабостей

Кейс PSCo прекрасно иллюстрирует, что выгоды механизма реальны, а его проблемы — структурные. Стоит разобрать каждую из них отдельно.

Скрытое технологическое предпочтение в формально-нейтральном дизайне

Это центральная проблема. Срок поставки, требования к финансовому обеспечению заявки, длительность контракта, продуктовая структура — каждый из этих параметров воздействует на проекты на разных технологиях с разной силой. Технологии с более коротким циклом разработки (солнце, накопители) системно выигрывают у технологий с более длинным циклом (ветер, и тем более — концентрационная солнечная генерация или передовая ядерная). Технологии с быстрым удешевлением оборудования выигрывают у технологий с более стабильной кривой обучения. Все это и есть содержание упомянутого вывода о немецком инновационном аукционе International Conference on Public Policy. Регулятор может либо признать это и сознательно проектировать параметры под желаемый исход (тогда нейтральность — фикция), либо стремиться к подлинной нейтральности (что требует крайне сложной калибровки и почти всегда дает либо асимметричный результат, либо нулевую подписку по части лотов).

Вытеснение новых технологий зрелыми

Прямое следствие первого пункта. Зрелые технологии — наземный ветер, фотовольтаика на земле, литий-ионные накопители на четыре часа — съедают почти весь объем конкурса даже там, где формально могут участвовать новые. Концентрационная солнечная генерация, длинноцикловое накопление энергии, передовые ядерные технологии и геотермальные технологии нового поколения практически не имеют шансов выиграть в открытой ценовой конкуренции в краткосрочной перспективе. При этом ряд этих технологий обладает более высокой долгосрочной системной ценностью — например, как источников надежной диспетчеризуемой мощности на критических часах. Resources for the Future и MIT CEEPR в этой связи аргументируют в пользу выделения отдельных карв-аутов под надежную чистую мощность (clean firm) даже в рамках в целом нейтральных аукционов RFF, MIT CEEPR.

Арбитраж по правилам аккредитации мощности

Это новый, но быстро растущий класс проблем. Когда системный оператор переходит на новые методики аккредитации мощности — например, сезонную предельную ELCC в MISO — относительная конкурентоспособность технологий резко меняется. Накопители получают существенно более высокую засчитываемую мощность, чем солнце; ветер и солнце получают разную мощность в разные сезоны. Это правильно с точки зрения отражения реального вклада в надежность, но создает риск: участники конкурса оптимизируют заявки под текущие правила учета, а не под фактическую системную ценность. При следующем пересмотре правил уже законтрактованные ресурсы могут оказаться переоцененными или недооцененными.

Конфликт интересов в вертикально интегрированной модели

Это специфически американская проблема, и она серьезна. Вертикально интегрированная компания одновременно является монопольным закупщиком на регулируемом рынке и потенциальным участником конкурса через собственные строительные предложения. У нее есть финансовый стимул отдавать предпочтение собственному строительству — оно увеличивает регулируемую базу активов и, соответственно, прибыль. У нее есть информационная асимметрия — она знает планы развития системы лучше, чем независимые участники. У нее есть возможность влиять на структуру конкурса. Все это, как фиксирует Energy Innovation, систематически смещает результаты в пользу газовой генерации и собственных активов Energy Innovation. Независимый оценщик заявок — это попытка купировать риск, но только частично.

Концентрационный риск и интеграционные издержки

Если конкурс честно отбирает самое дешевое — а сейчас в большинстве регионов это утильная фотовольтаика, — то многократное повторение такого выбора ведет к чрезмерной концентрации одного типа генерации в системе. Это, в свою очередь, увеличивает скрытые интеграционные издержки: рост рисков ограничения выдачи мощности (curtailment), необходимость дополнительных системных услуг, обострение проблемы критических часов, когда характерный для технологии профиль выработки совпадает у всех участников и предложение в сети одновременно проседает. Парадоксальным образом самый дешевый текущий выбор может оказаться самым дорогим в системном измерении на горизонте 10–15 лет.

Сопоставимость заявок и прозрачность

Это сквозная проблема. Сравнение между договором о покупке электроэнергии и собственным строительством требует нормализации стоимости капитала, рисковых премий и налоговых эффектов. Сравнение между простой генерацией и гибридной конфигурацией с накоплением требует унифицированной методики учета системной ценности. Сравнение между предложениями с разной длительностью контракта требует приведения к сопоставимому горизонту. Каждая такая нормализация — методологическое решение, и каждое такое решение влияет на исход. При этом значительная часть данных в американских конкурсах закрывается по соображениям коммерческой тайны, что делает независимый аудит результатов затруднительным LBNL.

Что мы знаем сейчас и куда движется практика

Если попытаться суммировать накопленный опыт без идеологии в обе стороны, картина выглядит так.

Технологически-нейтральные аукционы и закупки из всех источников действительно дают существенную экономию по сравнению с традиционными технологически-специфичными конкурсами или с регулируемым выбором без рыночной процедуры. Они открывают реальную цену, позволяют выстраивать ресурсные портфели с учетом взаимодействия технологий, дают регулятору и системе адаптивность к технологическому прогрессу. На федеральном уровне США технологически-нейтральные налоговые кредиты §45Y и §48E стали наиболее эффективным с точки зрения сокращения выбросов на доллар расходов федеральным инструментом политики в энергетике.

Одновременно — нейтральность в этой модели практически всегда условна. Дизайн параметров аукциона определяет результат не меньше, чем сами заявки. Зрелые технологии вытесняют новые. Концентрационный риск растет. Системная ценность учитывается плохо. В американских вертикально интегрированных компаниях остается структурный конфликт интересов. Правила аккредитации мощности нестабильны и приводят к арбитражу.

Практическое следствие из этого — то направление, по которому уже движутся ведущие юрисдикции. Это гибридная архитектура: основной технологически-нейтральный пул сохраняется, потому что он обеспечивает рыночную дисциплину и адаптивность; при этом вокруг него выстраиваются узкие карв-ауты под надежную чистую мощность, под локационно-критические ресурсы, под длинноцикловое накопление, под новые технологии в фазе масштабирования. Так уже работает Испания, в эту сторону движется Калифорния со своими процедурами для надежной чистой мощности в рамках цели 100% безуглеродной генерации к 2045 году, такую же логику обсуждают в Коннектикуте и Массачусетсе.

Второе направление — переход от продукта «мегаватт-час» к продукту «мегаватт-час с заданным профилем поставки». Чили начала это в 2014 году. Индия делает это сейчас. Корпоративный рынок свободных контрактов идет туда же через концепцию энергии 24/7. Это, по существу, способ внутри одного аукциона неявно учитывать диспетчеризуемость, не вводя для нее формального карв-аута.

Третье направление — внутренняя реформа оптовых рынков мощности в сторону технологически-нейтральных конструкций, основанных на производительности. ELCC-аккредитация в MISO, обсуждаемый механизм кредитов за производительность в Техасе, обсуждаемый механизм резервной закупки надежности в PJM — все это движение в одну сторону.

И, наконец, четвертое — повышение требований к прозрачности и независимому аудиту. Без этого механизм работает плохо везде, но особенно — там, где закупку проводит та же компания, которая может в этом конкурсе участвовать.

Вместо вывода

Технологически-нейтральные аукционы — это не плохой и не хороший механизм. Это сильный механизм с большим набором встроенных компромиссов, и его эффективность определяется тем, насколько регулятор готов эти компромиссы признавать и сознательно ими управлять.

Опыт пятнадцати лет показывает: там, где регулятор делает вид, что конкурс «просто отбирает самое дешевое», результат рано или поздно оказывается технологически смещенным, концентрационно рискованным и системно неэффективным. Там, где регулятор открыто проектирует параметры аукциона как инструмент политики — фиксируя желаемый профиль, поддерживая отдельные технологии узкими карв-аутами, обеспечивая независимый аудит и сопоставимость заявок, — механизм дает именно то, ради чего он и создавался: рыночное открытие цены, портфельную оптимизацию и адаптивность.

Парадокс в том, что по-настоящему хорошо технологически-нейтральный аукцион работает только тогда, когда регулятор перестает относиться к нему как к чисто нейтральному инструменту. Это и есть тот узел противоречий, вокруг которого сейчас выстраивается вся продуктовая эволюция механизма — и в США, и за их пределами.

Основные источники, на которые опирается обзор: Lawrence Berkeley National Laboratory (Berkeley Lab), Energy Innovation (Energy Innovation), Resources for the Future (RFF Working Paper, RFF Issue Brief), MIT CEEPR (Fabra & Montero, 2022), Rhodium Group (Rhodium), International Renewable Energy Agency (IRENA Guide to Design, Sub-Saharan Africa), International Energy Agency (IEA Chile Auctions), National Renewable Energy Laboratory (NREL Standard Scenarios 2024), исследование международного аукционного дизайна (IPPA Public Policy).