Практические задачи
Арктическая стратегия ЕС, интересы ЕС в Арктике
Уже сегодня отступление арктического льда открывает новые морские маршруты и упрощает доступ к залежам нефти, газа и полезных ископаемых, некоторые из которых являются ключевым сырьем для удовлетворения растущего мирового спроса на инновационную технологическую продукцию. И поэтому неудивительно, что в Арктике становится тесно: все больше игроков расширяют свое участие в ее делах. Стратегическое соперничество, которое так доминирует в других регионах мира, сегодня всё чаще формирует и арктический ландшафт.
Арктическая политика Европейского Союза — комплекс мер, направленных на поддержание важной роли Европейского союза в поддержании успешного сотрудничества в Арктике и оказании помощи в решении задач и преодолению проблем, стоящих перед арктическим регионом. При этом, государства «Арктического совета» несут основную ответственность за решение вопросов на своих территориях.
Верховный Представитель ЕС и Европейская Комиссия 13 октября 2021 года представили Совместное коммюнике о наращивании взаимодействия со стороны ЕС в целях обеспечения мира, устойчивого развития и процветания в Арктике.
Из восьми арктических государств — Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Российская Федерация, США, Финляндия и Швеция — три являются странами — членами Европейского Союза. Это делает Арктический регион стратегически важным для ЕС с учетом изменения климата, сырьевых ресурсов, а также геостратегического влияния. Представленная стратегия является ответом на эти геополитические, экологические, экономические, социальные, а также связанные с безопасностью вызовы и возможности. Она направлена на развитие сотрудничества с партнерами с целью поиска устойчивых подходов для преодоления этих вызовов.
Жозеп Боррель, Верховный Представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности — Заместитель Председателя Европейской Комиссии, сказал: «Арктика быстро меняется под влиянием изменения климата, возросшей конкуренции за природные ресурсы и геополитического соперничества. Эти изменения показывают, что Европа должна широко очертить свои геополитические интересы для обеспечения стабильности, безопасности и мирного сотрудничества в Арктике».
Безопасная, стабильная, устойчивая, мирная и процветающая Арктика
В качестве одной из крупнейших экономик мира Европейский Союз несет ответственность за устойчивое развитие мира, в том числе Арктического региона, и за обеспечение средств к существованию его жителей, включая коренные народы. ЕС оказывает значительное влияние на Арктику в силу своего экологического следа и спроса на ресурсы и товары.
В Арктике на долю ЕС приходится:
36% отложений черного углерода,
16,5% выбросов черного углерода от морского транспорта.
Для защиты хрупкой арктической природы и биоразнообразия Европейский Союз будет предпринимать следующие меры:
● Обеспечивать защиту морской среды и выполнение Соглашения о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море;
● Добиваться принятия обязательств по отказу от добычи нефти, газа и угля и поощрять устойчивые и ответственные решения для добычи ресурсов особой важности, необходимых для обеспечения перехода к зеленой экономике;
● Содействовать исследованиям влияния таяния вечной мерзлоты и сотрудничеству в этой сфере.
Помимо этого, ЕС будет поддерживать усилия по сокращению выбросов черного углерода в Арктике на 33% к 2025 году, а также по снижению углеродного и экологического следа морского транспорта.
Одним из основных приоритетов ЕС по-прежнему будет поддержка динамичного, инклюзивного и устойчивого развития Арктики на благо ее жителей и будущих поколений. Это будет достигнуто за счет следующих мер:
● Инвестиции в людей: повышение качества образования, устойчивый экономический рост и создание рабочих мест, в том числе в «синей экономике»;
● Поощрение инновационного перехода к зеленой экономике, в рамках которого Арктические регионы смогут создать рабочие места, отвечающим требованиям будущего, подать пример экологичных решений и содействовать цифровой взаимосвязанности;
● Повышение участия молодежи, женщин и коренных народов в процесс принятия решений по вопросам Арктики.
В целях укрепления международного сотрудничества в Арктике Европейский Союз намерен:
● Поднимать связанные с Арктикой вопросы в рамках своей внешней деятельности, наращивать региональное сотрудничество и открыть офис Европейской Комиссии в Гренландии;
● Вновь подать заявку на получение Европейским Союзом официального статуса наблюдателя в Арктическом совете и более активно участвовать в деятельности его рабочих групп;
● Усовершенствовать механизм ЕС по обеспечению гражданской защиты для расширения международного сотрудничества по вопросам борьбы с экологическими бедствиями.
ЕС будет взаимодействовать со всеми основными партнерами и заинтересованными сторонами в Арктике и не только с учетом общей ответственности за работу в целях обеспечения безопасности, устойчивости, процветания и мира в регионе. Это отвечает интересам всего мира.
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_21_5164
До настоящего времени навигация по Арктике была затруднена из-за длительного ледостава, но потепление климата может изменить эту ситуацию. По мнению ряда ученых, через 40-50 лет на главенствующие позиции в структуре всемирной торговли могут выйти товаропотоки, которые проходят через транспортно-коммуникационные магистрали Арктики. В Арктическом регионе наибольший интерес вызывают перспективные маршруты через Северный морской путь (СМП) и Северо-Западный проход (СЗП). Судоходство сопряжено с риском аварий, столкновений, загрязнения окружающей среды, разлива топлива и нефти. Суда могут застревать во льдах, особенно в промежуточный сезон или при попытке пересечь арктические воды при неблагоприятных погодных условиях. Наличие таких факторов риска приведет к увеличению стоимости страхования и других расходов и снизит привлекательность арктических маршрутов. Помимо рисков для самих судов, арктическое судоходство может нанести ущерб населению прибрежных территорий, а также морским и прибрежным экосистемам.
Северный морской путь (СМП) — кратчайший морской путь между Европейской частью России и Дальним Востоком; законодательством РФ определен как «исторически сложившаяся национальная единая транспортная коммуникация России в Арктике»
Основным международным договором, применимым к Северному Ледовитому океану, является Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.).
Акватория СМП – это водное пространство, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону РФ, поэтому к ней применимы соответствующие положения Конвенции 1982 г. (статьи 2−33, 55−75 и др.). К примеру, согласно ст. 33 Конвенции 1982 г., в своей прилежащей зоне Российская Федерация может осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, имми грационных или санитарных законов и правил в пределах своей территории или территориального моря, а также назначать наказания за их нарушение.
С точки зрения правового регулирования плавания судов в акватории СМП особого внимания заслуживает ст. 234 «Покрытые льдом районы» Конвенции 1982 г., согласно которой прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны. Особо суровые климатические условия в этих районах и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение боль шей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды может нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его. В соответствии с данной нормой в России действует особое регулирование плавания по Север ному морскому пути.
Согласно Основам государственной поли тики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, использование СМП в качестве национальной единой транспортной ком муникации РФ является одним из основных национальных интересов РФ в Арктике.
Основным нормативным правовым актом РФ по данному вопросу является Феде ральный закон от 28 июля 2012 г. No 132ФЗ «О внесении изменений в отдельные зако нодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» (далее – Федеральный закон No 132ФЗ), известный под названием «Закон Российской Федерации о СМП»6. В нем закреплено новое понятие «акватория Северного морского пути» как водного пространства, прилегающего к северному побережью РФ, охватывающего внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону РФ и ограниченное с востока линией разграниченияния морских пространств с США и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными гра ницами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар.
Безопасность в Арктике, милитаризация Арктики
Многие уже сегодня видят контуры начинающейся гонки вооружений в регионе – предвестницы будущей «битвы за Арктику». Среди главных причин возможного конфликта чаще всего называют нерешенность вопроса, кому принадлежит Арктика. Причем прогнозируется, что участвовать в конфликте будут не только арктические, но и внерегиональные державы.
Выводу о нарастающей конфликтности сопутствует ожидание гонки вооружений в регионе. Признаки милитаризации или «ремилитаризации» Арктики эксперты (М. Байерс, Д. Фэйрхол, А.В. Загорский, В.Н. Конышев, А.А. Сергунин и др.) видят в ряде процессов. В частности, речь идет о наращивании военного присутствия прибрежных стран в регионе, модернизации их вооруженных сил (или о планах такой модернизации), включая закупки новой военной техники, о регулярном проведении военных учений и расширении военного сотрудничества стран региона друг с другом и с неарктическими государствами.
Эксперты рассуждают о перспективах вовлечения в будущие арктические споры Североатлантического альянса (четыре из пяти арктических стран – члены НАТО: США, Канада, Дания, Норвегия), а также говорят о формировании «мини-НАТО» в более узком составе. В 2010 г. был учрежден Североевропейский оборонительный союз (NORDEFCO). Поддержку планам Норвегии по усилению роли НАТО в Арктике оказывает Великобритания. Стратегической целью будущей возможной региональной организации эксперты называют ограничение военного влияния России в Арктике.
Западные страны и Россия осуществляют военную деятельность и проводят военные учения в Арктической зоне. Военная активность НАТО в Арктике заметно усилилась с 2006 г. (военные учения «Холодный ответ», «Верная стрела»). Имеются основания предполагать, что военная активность Альянса в арктическом регионе будет и дальше нарастать. Но в Арктике НАТО скорее инструмент отдельных государств, стремящихся продвинуть свои интересы в регионе, чем проводник единой политики западного сообщества в отношении региона.
Россия также активизировалась в военной области в Арктике. Помимо задач поддержания глобального паритета модернизация ВМФ продиктована особой ролью флота в обеспечении национальных экономических интересов в богатой энергоресурсами Арктике, где Россия стремится увеличить свою исключительную зону экономических прав. Надо отметить, что сегодня, если не считать российский Северный флот, ни у одного государства в Арктике нет развернутых военно-морских сил. Россия также стала проводить масштабные военные учения. В октябре 2013 г. группа из десяти боевых кораблей под флагманством атомного крейсера «Петр Великий» и в сопровождении атомных ледоколов совершила 2000-мильный поход через Баренцево море, Карское море и море Лаптевых, покрытые льдами. Россия по-прежнему делает ставку на ВВС как важный элемент демонстрации силы. В 2007 г. впервые после распада СССР российские стратегические бомбардировщики Ту-95МС совершили вылет в Арктическую зону. Возобновление российского присутствия в воздухе вызвало ответную реакцию в Норвегии, Канаде, Великобритании и США. Россия начала восстановление базы ВВС «Темп» на острове Котельный. В разной степени оперативной готовности находятся и другие базы ВВС в Арктической зоне.
Для комплексного обеспечения военной безопасности России в регионе намечено восстановить арктическую инфраструктуру. С 16 по 21 марта 2015 г. прошли масштабные российские военные учения в Арктике, в которых участвовали 38 тыс. военнослужащих, свыше 3 тыс. единиц военной техники, 41 корабль, 15 подлодок, 110 самолетов и вертолетов. Впервые во внезапной проверке ВС РФ принимала участие отдельная арктическая мотострелковая бригада, дислоцированная в Алакуртти (Мурманская область).
Канада возобновила военные учения в Арктике в 2002 г. после долгого перерыва с 1989 г. Канада была одной из первых среди приарктических государств, инициировавших их. С 2007 г. ежегодно в августе проводится операция Нанук (Nanook). Планируется построить военный учебный центр в Резольюте, шесть-восемь патрульных кораблей ледового класса береговой охраны. Постоянное военное присутствие в канадской Арктике будут обеспечивать канадские рейнджеры в количестве 5 тыс. чел. и запасная воинская часть в Северо-Западных территориях.
Канада – ближайший сосед и союзник США. Сегодня, так же как и во время холодной войны, активизировалось канадско-американское сотрудничество по обеспечению континентальной безопасности (НОРАД). Стратегия «оборона против помощи» (defence against help) стала основой для формирования канадской политики.
На первый взгляд США серьезного интереса по милитаризации Арктики со времени окончания холодной войны не проявляли. Тем не менее подразделения американских войск присутствуют на Аляске, но надо отметить, что они не предназначены для операций в арктических условиях.
В доказательство милитаризации Арктики чаще всего эксперты ссылаются на участившиеся здесь военные учения и на планы модернизации вооруженных сил арктических государств. Однако анализ военного потенциала прибрежных стран позволяет констатировать, что прибрежные государства не готовятся к вооруженному конфликту. За последние двадцать лет масштабы военной деятельности России и США в Арктике сократились в разы. Скорее арктические государства готовятся к необходимости оперативно реагировать на чрезвычайные ситуации.
Российско-китайские отношения в Арктике
В последние годы, растущая степень вовлечения неарктических стран (главным образом, Китая) в процессы управления Арктическим регионом и определения стратегических направлений его развития вызывают определенную обеспокоенность стран-членов Арктического Совета, которые считают Арктику традиционной зоной своей национальной безопасности и геополитических и экономических интересов [Иванов, 2016]. Наиболее резкие высказывания следуют со стороны США. В частности, Госсекретарем США Майклом Помпео китайские власти были недавно обвинены в установлении контроля над объектами критической инфраструктуры в Арктике посредством экономических методов и создании тем самым постоянного присутствия в регионе и даже возможном развертывании военных сил и систем безопасности. Для России, однако, в рамках «поворота на Восток» после 2014 г. и ухода из совместных арктических проектов большинства западных компаний в связи с санкциями (а с ними – инвестиций и технологий), Китай постепенно превращается в главного и практически безальтернативного партнера.
Современная арктическая политика Китая коррелирует с основными постулатами стратегии «мирного возвышения» Китая и курса на превращение страны в великую морскую державу, который был провозглашен на 18 Всекитайском съезде КПК (2012). На 19 Всекитайском съезде КПК (2017) Председателем КНР Си Цзиньпином была озвучена многовекторная, многоуровневая и многомерная дипломатическая концепция развития страны, которой в полной мере соответствует реализация стратегических геополитических и экономических интересов Китая в Арктике. Китаем постоянно подчеркивается приверженность исключительно мирным и взаимовыгодным принципам сотрудничества в Арктическом регионе в различных форматах международных организаций и двусторонних взаимоотношений. В опубликованной в 2018 г. Государственным Советом КНР «Белой книге по арктической политике» отражены позиция, политика и ответственность страны за активное участие в управлении устойчивым развитием региона и совместное реагирование на глобальные проблемы [The State Council ...]. Основными руководящими принципами своей деятельности в Арктике Китай декларирует уважение, сотрудничество, взаимную выгоду и устойчивое развитие.
В рамках принципа уважения Китай поддерживает цели и задачи Арктического Совета, постоянным наблюдателем в котором является с 2013 г., а также в полной мере признает суверенитет и юрисдикцию арктических стран и их ведущую роль как в Арктическом Совете, так и в определении принципов регулирования и направлений развития региона. Принципы сотрудничества и взаимной выгоды означают, что Китай стремится содействовать установлению доверительных и партнерских, а не соперничающих отношений между арктическими и неарктическими государствами в целях общей выгоды для всех стран и самого Арктического региона. Посредством реализации принципа устойчивого развития Китай стремится обеспечить в Арктическом регионе сбалансированное сочетание интересов мирового сообщества в освоении природных ресурсов и транспортных путей с разумным и ответственным сохранением экологических систем, биоразнообразия и уникальной социально-культурной среды коренных народов Севера. В Белой книге указано, что участие Китая в повышении устойчивости арктических экосистем осуществляется на основе всемерной охраны окружающей среды, применения экологически-ответственных методов разработки и использования ресурсов, а также социально-экономического разви- тия северных территорий [The State Council ...]. В контексте такого видения своей роли в регионе, интересы Китая в Арктике в своей совокупности образуют комплекс, вструктуре которого выделяются геополитические, эколого- климатические, научно- исследовательские, экономические, а также технологические [Hong, 2018].
Совместным заявлением России и Китая о развитии отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия, вступающих в новую эпоху (2019 г.), повышение уровня практической кооперации в Арктике определено в качестве одной из приоритетных тем повестки сотрудничества двух стран на долгосрочную перспективу. Заявлена приверженность обеих сторон принципам всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия в Арктике, осуществляемым в интересах устойчивого развития региона. В частности, Россия и Китай на основе прав и с учетом интересов прибрежного государства будут использовать новые подходы и инновационные модели сотрудничества для расширения масштабов освоения и использования арктических судоходных маршрутов, а также взаимодействовать в таких областях как инфраструктура, освоение ресурсов, туризм, экология и охрана окружающей среды. Отдельное внимание будет оказываться поддержке дальнейшего сотрудничества в области полярных научных исследований, проведения совместных арктических экспедиций на научно- исследовательских судах, осуществления совместных исследовательских проектов в Арктике и участия в международных научно-исследовательских и практических форумах и конференциях, таких как, к примеру, международный арктический форум «Арктика – территория диалога» и др.
В плане экологических интересов, имеется четкое понимание того, что изменения, которые происходят сегодня в Арктике, влияют не только на северные страны, но и на всю планету. Таяние арктических льдов оказывает прямое и опосре- дованное влияние на климат, сельскохозяйственное производство, устойчивость экологических и кли- матических систем, в том числе и в Китае. В частности, в Белой книге подчеркивается необходимость реа- гировать на изменение климата в Арктике, сохранить ее уникальную природную среду и экосистему, непрерывно повышать устойчивость к ее климату, уважать культурный и традиционный уклад жизни коренных жителей региона [The State Council ...].
С точки зрения экономики, необходимость посильного участия в проектах по добыче и транспортировке нефти и газа в арктическом регионе закреплена в официальной стратегии глобального развития Китая. Добыча и перераспределе- ние нефтегазовых ресурсов в Арк- тике могут серьезным образом по- влиять на цену энергии в Китае, а также на весь мировой рынок энер- горесурсов. В технологической сфере Китай располагает значительным инженерным потенциалом для внесения своего вклада в обес- печение стабильной, безопасной и устойчивой эксплуатации морских транспортных путей, в частности, СМП за счет развития судострое- ния и морского инжиниринга, тех- нологий и оборудования для раз- ведки морского дна, мониторинга ледовой ситуации, связи в высоких широтах и многих других.
Еще один фактор для развития российско-китайского экономиче- ского сотрудничества – навигация. Китай считается лидером на рынке судоходной транспортировки. По- этому российский СМП, который со временем становится все более проходимым и открывает возмож- ности соединить север Атлантиче- ского океана с севером Тихого оке- ана, будет оказывать влияние на логистику и торговые связи Китая. В течение последних лет общий объем грузоперевозок по СМП, включая внутрироссийские пере- возки и транзит грузов между Ев- ропой и Азией, значительно вырос. Такой рост связан с последователь- ным развитием в Арктическом ре- гионе крупных проектов по добыче углеводородов российскими нефте- газовыми компаниями и междуна- родными консорциумами [Moe, 2019]. Китайские инвесторы участ- вуют в реализации российских про- ектов по производству сжиженного природного газа (СПГ) «Ямал- СПГ» и потенциально – в строи- тельстве новых мощностей «Арк- тик СПГ-2» и «Арктик СПГ-3». 32
Однако, динамика международных транзитных перевозок пока не свидетельствует о росте интенсивности использования северного транспортного коридора иностранными перевозчиками [Григорьев, 2019]. Для Китая основными пре- пятствиями являются неразвитость инфраструктуры, непредсказуе- мость ледовой обстановки и откло- нения судов от намеченных курсов, малые скорости продвижения, вы- сокие расходы на страхование гру- зов и ледокольное сопровождение, строгие правила безопасности, а также нехватка квалифицированных и имеющих опыт плавания в высоких широтах специалистов [Гао, 2018а].
Одно из главных направлений сотрудничества – это создание ин- фраструктуры, обеспечивающей возможность крупнотоннажного грузового судоходства в регионе, круглогодичную доступность маршрутов, их устойчивость и без- опасность. По итогам Петербург- ского экономического форума 2019 между «Новатэком», COSCO, «Совкомфлотом» и Фондом Шелко- вого Пути было подписано согла- шение о создании ООО «Морской арктический транспорт», которое будет заниматься совместной раз- работкой, финансированием и реа- лизацией новых логистических схем круглогодичной транспорти- ровки углеводородного сырья из Арктической зоны России в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, а также организацией транзитного грузопотока по СМП между Азией и Западной Европой. Развитие ин- фраструктуры необходимо и для эффективного функционирования проектов по добыче природных ре- сурсов их последующей транспор- тировки. На форуме в Санкт-Петербурге было анонсировано, что флот ледовых газовозов из 15-17 судов для «Арктик СПГ-2» будет построен на верфи «Звезда». В строительстве самой верфи прини- мают участие китайские компании China Shipbuilding & Offshore Inter- national, Qingdao Beihai Shipbuilding Heavy Industry, China Communica- tion Construction Company и China State Construction Engineering Cor- poration. Управлять этими судами будет компания «Морской арктиче- ский транспорт», в которую входят китайские COSCO и Фонд Шелко- вого пути.
В российской Арктике увеличе- ние объема морских грузоперевозок требует значительных вложений в развитие соответствующей транс- портной и портовой инфраструкту- ры, системы ледокольного сопро- вождения, служб поддержки нави- гации и спасения, а также создания и совершенстования технологиче- ских решений для обеспечения без- опасной и устойчивой навигации. Для Китая сотрудничество с Росси- ей в сферах арктического судостро- ения и морского инжиниринга яв- ляется приоритетом в свете преодо- ления существующей нехватки мощностей для ледокольного со- провождения и развития поддержки навигации и мониторинга ледовой ситуации [Гао, 2018б]. Для обеих сторон такое сотрудничество пред- ставляется выгодным с точки зре- ния преодоления существующих экономических, технологических и даже естественных барьеров на пу- ти потенциальной взаимоувязки СМП с сетью транспортных и эко- номических коридоров инициативы «Пояс и Путь» и повышения устой- чивости коммерческой навигации на Севере.
Непредсказуемые и быстро ме- няющиеся ледовые, волновые, вет- ровые и прочие климатические условия, варьирующиеся маршруты движения судов, высокие экологи- ческие риски, а также нехватка должным образом подготовленного персонала, имеющего опыт навига- ции в полярных водах, – это только некоторые из препятствий для ин- тенсификации грузовых перевозок по СМП для Китая. В то же время, у Китая имеются и экономические ресурсы, востребованные Россией на фоне ограничения доступа на международные финансовые рынки в связи с санкциями, и технологии, которые могут быть опробованы и усовершенствованы в арктических условиях в качестве замены вы- шедшим из арктических проектов западным компаниям. Со стороны России необходимы либерализация законодательства по допуску ки- тайских компаний в Арктическую зону страны и создание благопри- ятных условий для привлечения иностранных инвестиций в Арктику – не только в мега-проекты типа «Ямал-СПГ», но, главным образом, в сферы морского инжиниринга, судостроения, мониторинга клима- тических и ледовых условий, а также поддержки навигации.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что у российско- китайского политического и экономического сотрудничества в Аркти- ке имеются как хорошая основа, так и значительные перспективы. Выдвинутые Китаем инициативы «Пояса и Пути» и развития арктических транспортно-экономических коридоров в условиях их сопряжения с российскими интересами в регионе имеют многообещающий потенциал реализации в целях устойчивого развития и освоения северных территорий. Видение Ки- таем своей роли в Арктике убеди- тельно демонстрирует готовность и открытость страны к развитию со- трудничества с Россией на принци- пах всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия.