10 лукьяновских ударов: как экспертное сообщество РФ хочет преобразить «мягкую силу»?

В прошлой части серии, рассмотрев Концепции внешней политики и публичные выступления на примере Президента РФ, мы пришли к выводу о влиянии политической конъюктуры 2011-2012 годов на формирование неточного представления о «мягкой силе» у руководства страны. Несомненно, нельзя утверждать, что понимание «мягкой силы», характерное для политической элиты РФ, и путаница в понятиях свойственны для всех специалистов в сфере международных отношений. Одной из попыток российской экспертной среды преодолеть удручающую ситуацию с формированием и реализацией концепции мягкой силы РФ можно назвать совместный доклад Российского совета по международным делам и Центра «Креативная дипломатия «10 шагов на пути к эффективной публичной дипломатии России. Экспертный обзор российской публичной дипломатии в 2018-2019 гг.» (далее будем кратко называть его «10 шагов»). 

Для начала стоит проговорить тот факт, что сейчас РСМД и связанный с ним журнал «Россия в глобальной политике» - это де-факто крупнейший российский исследовательский центр в сфере внешней политики, при этом обладающий признанием и в зарубежной экспертной среде. Учредителями Совета являются МИД, Минобрнауки, РАН, РСПП и «Интерфакс», партнёрами выступают ведущие российские органы власти и научные учреждения, а также известные аналитические институты вроде RAND Corporation и Центра Карнеги. Участие РСМД в таких важных для российской дипломатии инициативах, как Международный дискуссионный клуб «Валдай» и Мюнхенская конференция по безопасности, присутствие в президиуме организации экс-главы МИД Игоря Иванова, замминистра иностранных дел Игоря Моргулова, пресс-секретаря Президента Дмитрия Пескова лишь подчёркивает её важность в формировании и реализации внешней политики для политической элиты РФ. Сам РСМД определяет свою миссию как

В общем и целом, исходя из этого, даже неискушенный читатель может сделать вывод, что инициативы РСМД и позиция Совета по важным вопросам международных отношений в силу принадлежности представителей к истеблишменту РФ напрямую влияют на формирование внешней политики государства и его публичной дипломатии.

В рассматриваемом тексте особую важность для нас представляет не столько обзор действий российской публичной дипломатии в 2018-2019 годах, носящий во многом описательный характер (хотя это тоже заслуживает изучения), сколько часть с конкретными шагами, с помощью которых авторы предлагают достичь повышения эффективности.

Итак, для решения существующих проблем российской публичной дипломатии РСМД предлагают следующие шаги:

1. Разработать нормативную базу (концепцию) публичной дипломатии. 

Что предлагается? Создание хотя бы на уровне МИД документа по концептуализации публичной дипломатии для ликвидации понятийной путаницы. Документ должен содержать определение публичной дипломатии, перечисление основных институтов системы публичной дипломатии, роль МИД в этой системе, а также “внести ясность в взаимосвязь между публичной дипломатией и общественной”

Что не так? Безусловно, понятийную путаницу необходимо ликвидировать, и это важнейший шаг на пути создания эффективного механизма публичной дипломатии, но систематизация публичной дипломатии без выработки цельной и осмысленной концепции «мягкой силы» - это лечение лишь одного симптома болезни. Более того, говоря о необходимости убрать понятийную путаницу, авторы документа её сохраняют, разводя “публичную” дипломатию и “общественную”, тем самым превращая неправительственных акторов в сфере публичной дипломатии в самостоятельных субъектов, что влияет на эффективность реализации внешней политики страны. На практике, как правило, это превращается в представителей РСМД, спокойно слушающих в ходе мероприятий «Минского диалога» заявления о важности многовекторности для Белоруссии, подписывающих «Двенадцать шагов по укреплению безопасности на Украине и в Евроатлантическом регионе» и пишущих о том, что

2. Сбалансировать существующий перекос в сторону общественной дипломатии

Что предлагается? Реформировать Россотрудничество, увеличить поддержку проектов по поддержке молодых лидеров и НКО (особенно за пределами СНГ), реализующих проекты на других языках за пределами России. Также, по мнению авторов,

Что не так? Главная проблема созвучна предыдущей - сохраняется мифическая «общественная дипломатия”, сохраняется разветвлённая и запутанная структура грантодателей. На деле следование таким советам специалистов РСМД приведёт лишь к сворачиванию работы с соотечественниками, что в условиях работы с СНГ лишь ослабит российское влияние в регионе, и не привлечёт молодых лидеров из других частей мира. И как соотносится важность популяризации русского языка за рубежом с необходимостью увеличить долю проектов на других языках?

3. Определить координационный центр публичной дипломатии

Что предлагается? Создать Департамент публичной дипломатии МИД или соответствующее подразделение в рамках Департамента информации и печати. Как считают авторы,

Что не так? Во-первых, помимо выполнения функций подразделения по связям с общественностью, Департамент информации и печати занимается также информационно-аналитической работой в рамках Центрального аппарата МИД, и если дать ему ещё одну задачу, это не приведёт к эффективному делегированию полномочий в рамках подразделения с учётом ограниченности штата. Более того, учитывая периодичность скандалов с участием главы ДИП Марии Захаровой и другие не менее важные факторы, не будет преувеличением сказать, что даже в нынешних условиях работа данного подразделения не очень эффективна и требует серьёзной реорганизации.

Во-вторых, рассуждая о ситуации «Если МИД не готов”, создатели документа несколько забывают о существовании Указа Президента Российской Федерации от 08.11.2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации», в соответствии с которым ведомство в любом случае должно координировать работу институтов публичной дипломатии. В противном случае это приводит к тому же, к чему приводит сохранение “общественной” дипломатии в категориальном аппарате российской внешней политики.

4. Повысить эффективность работы крупных игроков по направлению публичной дипломатии

Что предлагается? Пересмотр нормативной базы Россотрудничества и реформирование направлений его деятельности, повышение эффективности государственных структур и крупных игроков, в частности GONGO вроде Фонда Горчакова и Фонда «Русский мир»

Пояснение: GONGO - сокращение термина "government-organized non-governmental organizations"

Что не так? С одной стороны, реформа Россотрудничества - это слишком очевидный шаг, с которым нельзя не согласиться, с другой стороны, проводить данный шаг, сохраняя запутанную децентрализованную структуру публичной дипломатии - это половинчатая мера, которая не исправит проблем российской soft power. Стоит также отметить, что данный шаг является одним из наиболее размытых и неконкретизированных.

Какими именно способами РСМД предлагает повысить эффективность? Расширение штата, увеличение бюджетов крупнейших институтов публичной дипломатии, что требует решения на уровне федерального бюджета, указов Президента и положений о деятельности ведомств (особенно это касается того же Россотрудничества), или же за счёт качественных способов, а именно повышения эффективности управленцев в этой сфере? Но повышение эффективности управления предполагает набор новых качественных кадров и реформирование всей системы публичной дипломатии и дипломатической службы в целом, что на практике расходится с предложениями авторов.

5. Обеспечить координацию задействованных ведомств

Что предлагается? Создать способ межведомственной координации в виде совета или совещания с участием вовлечённых в реализацию публичной дипломатии государственных и негосударственных структур.

Что не так? Хорошее повтори и ещё раз повтори: лучший способ обеспечить координацию институтов публичной дипломатии - создать действительно работающий механизм, заточенный на реализацию теоретически осмысленной и цельной концепции публичной дипломатии, завязанной на сформированный образ страны, на то, как она себя позиционирует на международной арене, на ту самую «мягкую силу», которая должна быть. Без этого очередная комиссия будет лишь чередой бессмысленных заседаний.

6. Усовершенствовать механизм взаимодействия профильных ведомств с НКО-международниками

Что предлагается? Система связи государства с НКО-международниками не только по линии МИД, но и с другими профильными ведомствами. Общественный совет по публичной дипломатии при МИД, функционирующий на постоянной основе и выступающий площадкой для обсуждения насущных проблем и выработки конкретных предложений для других профильных ведомств.

Что не так? Кого имеют в виду под профильными ведомствами специалисты РСМД? Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, которому подотчётны те же МИА «Россия сегодня» и ВГТРК? В таком случае механизм взаимодействия государства с НКО не только не усовершенствуется, но и усложнится, поскольку добавится ещё одна бессмысленная комиссия, а также придётся увеличивать документооборот между МИД и другими федеральными органами исполнительной власти

7. Скорректировать систему финансирования публичной дипломатии

Что предлагается? Уделять большее внимание проектам долгосрочного характера от НКО, распространить эту практику в том числе и на НКО, уже имеющие в активе успешно реализованные проекты.

Что не так?

О какой эффективно работающей системе публичной дипломатии может идти речь, если проекты сроком в 2-3 года носят “долгосрочный характер”?

8. Начать готовить кадры в области публичной дипломатии

Что предлагается? Создать магистерские программы в профильных вузах для подготовки "по общественной и публичной дипломатии", ввести систему курсов повышения квалификации для работников этой сферы. Также предлагается разработать курсы для представителей НКО при участии профильных фондов и МИД и открыть в том числе на базе представительств министерства в регионах.

Что не так? Если мы понимаем под профильными вузами МГИМО и Дипломатическую академию МИД, то в первую очередь надо поставить вопрос о проверке этих заведений на наличие коррупции, профпригодность преподавательского состава и управленческого звена. Более того, сводя систему подготовки кадров исключительно к ведомственным учреждениям МИД, мы игнорируем другие вузы, занимающиеся подготовкой специалистов в сфере международных отношений, что также пагубно влияет на подбор кадров и формирование внешнеполитической повестки, лишая российских дипломатов и экспертную среду эффективного диалога и возможности становления школ международных отношений и дипломатии. 

9. Создать российскую стипендиальную программу академических стажировок

Что предлагается? Запуск масштабной стипендиальной программы в формате частно-государственного партнёрства с представителями крупного бизнеса или же по линии госкомпаний/органов власти. Основная целевая аудитория  –  иностранные студенты (молодые лидеры) и академические специалисты, преимущественно из европейских стран.

Что не так? Проблема, схожая с пунктом 2 - в погоне за аудиторией в европейских странах есть риск упустить молодых лидеров и специалистов из стран СНГ. Более того, представители РСМД не уточняют, что для эффективной реализации публичной дипломатии важны стипендиальные программы в сферах гуманитарных и социальных наук, а также публичной политики. Игнорирование этого факта может привести к концентрации этих программ на специалистах в сфере физико-математических и естественных наук, что незначительно скажется на формировании «мягкой силы за рубежом. Следует не просто привлекать молодых лидеров и специалистов, но и давать им возможность создавать инициативы, которые помогали бы работе российской публичной дипломатии по реализации планов.

10. Усилить внешнее измерение публичной дипломатии России

Что предлагается? Большая поддержка НКО, предлагающих проекты, реализующиеся за пределами России направленные на преимущественно англоязычную аудиторию. Предоставление российских грантов иностранным НКО, готовым реализовывать проекты совместно с российскими партнёрами или самостоятельно.

Что не так? Даже редкое светлое пятно в этих инициативах было замарано непонятным термином "внешнее измерение публичной дипломатии". Хотелось бы попросить у авторов определение "внутреннего измерения" и спросить, попадает ли в это "внутреннее измерение" Russia Today, русскоязычная редакция которого занимается пропагандой, направленной на внутреннюю аудиторию, а главный редактор больше занимается борьбой с представителями оппозиции, чем выстраиванием имиджа России за рубежом?

Подводя итог рассмотрения текста «10 шагов», можно сделать следующие выводы:

• Проблема понятийной путаницы всё ещё характерна для российской экспертной среды
• Замалчивание проблемы отсутствия полноценной «мягкой силы» влияет и на экспертные инициативы в этой сфере, де-факто сводя их к обсуждению публичной дипломатии вместо выработки нового имиджа России за рубежом
• При этом действия, предлагаемые РСМД, фактически частью дипломатического корпуса и российской политической элиты, предполагают лишь незначительные изменения в механизме публичной дипломатии РФ вместо её полного перезапуска

Всё это наталкивает на мысль, что даже в случае удачных преобразований в системе публичной дипломатии общий вектор её работы и эффективность изменятся лишь незначительно, а в случае СНГ это приведёт лишь к ухудшению положения, которое выразится в окончательной потере социального капитала в лице лояльных групп населения и политических элит в странах региона