14 декабря 1944. Децентрализация Германии и расчленение Пруссии
СООБЩЕНИЕ ЛОНДОНСКОЙ РЕЗИДЕНТУРЫ 14 декабря 1944 г.
Препроводительное письмо Идена от 27 ноября 1944 года к меморандуму МВД Великобритании «Конфедерация, федерация и децентрализация германского государства и расчленение Пруссии», адресованное членам комитета по перемирию и послевоенным проблемам.
«Я надеюсь в скором времени передать комитету пересмотренный документ по вопросу расчленения Германии. Одновременно с этим я рассматривал другие возможные способы ослабления Германии путем конституционного переустройства. Я сейчас изучаю документ, составленный МИДом, в котором рассматриваются положительные стороны и возможности для осуществления конфедерации, федерации и децентрализации, а также расчленения Пруссии. Я не хочу делать свои выводы, однако думаю, что мои коллеги найдут этот документ полезным вкладом в дело изучения вопроса о будущей Германии».
Конфедерация, федерация и децентрализация германского государства и расчленение Пруссии.
Если расчленение Германии по различным причинам считается неосуществимым, то это еще не означает, что невозможно будет ослабить Германию посредством проведения других конституционных переустройств и в особенности посредством конфедерации, федерации и децентрализации. Эти вопросы разбираются в Приложении №1, а вопрос о расчленении Пруссии разбирается в Приложении №2.
При рассмотрении вопроса о будущей политической системе Германии необходимо постоянно иметь ввиду четыре момента: Во-первых, ни одна система не будет существовать продолжительное время, если она окажется не приемлемой для широких масс германского народа. Мы можем предпринять многое по отношению к немцам. Мы можем разоружить их, разрушить их промышленность, если мы захотим этого, лишить их большей части территории, выселить население оттуда и прочее. Однако конечная форма их государственного устройства должна быть определена ими самими, а не навязываться нами. Иначе мы никак не сможем предотвратить крах.
Во-вторых, следует помнить, что в течение последних ста лет среди германского населения было сильное стремление к такому политическому единству, которого уже достигли его соседи. Имеются все основания предполагать, что это стремление появится вновь, если единство Германии будет нарушено в результате действий извне или в результате расчленения, произведенного другими государствами. При таких обстоятельствах цель воссоздания об’единенной Германии явится сосредоточием всех недовольств, стремлений и деятельности немцев. Это будет тем более вероятным, если государственное устройство, одобренное Германией под давлением извне, вызовет внутренние разногласия и несоответствие в распределении власти между центром и входящими в состав Германии государствами. Политическая неустойчивость такого рода может в конечном счете породить движение, направленное на концентрацию власти в руках сильного центрального правительства. Это как раз имело место в период существования Веймарской Германии, что сперва привело к правительству, созданному конституционным путем, а в конечном счете — к Гитлеру.
В-третьих, важным сопутствующим фактором всякой системы децентрализации является эффективное расчленение Пруссии. Факторы, говорящие против расчленения Германии в целом, не применимы по отношению к Пруссии. Было бы абсурдом путем децентрализации Германии возрождать прусское государство в таком виде, в каком оно существовало до того, как нацистское правительство свело на нет систему федеративных государств. Тот факт, что мощное прусское правительство может действовать в качестве противовеса и таким образом еще далее ослаблять центральное правительство, таит в себе опасность: возрождение Пруссии в том виде, в каком она существовала до 1918 г., породит в населении Германии именно те элементы, которые мы хотим подавить, то есть создаст предпосылки, на основании которых она будет осуществлять свою власть над остальной Германией в духе, не выгодном для интересов об’единенных наций.
В четвертых, если в конечном счете будет установлена конституционная система, то мы не должны рассматривать это как гарантии безопасности. Мы обеспечим безопасность со стороны Германии только тогда, когда она будет настолько ослаблена, что не в состоянии будет или не захочет продолжать борьбу. До тех пор пока будет продолжаться это продолжительное ослабление Германии, мы будем застрахованы от дальнейших атак с ее стороны. Но если из-за недостаточно проявленной настойчивости, ложного представления о безопасности или ссоры с нашими нынешними союзниками мы ослабим свои силы или бдительность, то мы не спасемся, полагаясь только на то, что в Германии может быть установлен демократический строй или что Германия может представлять собой федеральное государство или даже что Германия будет расчленена. Возможно, не будет преувеличением сказать, что все эти политические мероприятия содержат в себе зародыш опасности, которая заключается в том, что они могут создать у народа ложное впечатление об их эффективности как средства безопасности, позволяющего нам отказаться от мер, предусмотренных программой безопасности, которая требует с нашей стороны напряжения сил и лишений. Можно ли надеяться, что народ никогда не заблуждается в подобных предположениях? Мы не могли позволить себе доверять политическим линиям Мажино.
Общая цель данного документа заключается в том, что при обсуждении указанных проблем с нашими союзниками нам следует отстаивать необходимость уничтожения Пруссии, о чем идет речь в Приложении № 2 меморандума. Нам следует указать, что, не стремясь к насильственному введению федерализма в Германии, нам необходимо пропагандировать идею федерализма в том разрезе, как об этом говорится в 16-м параграфе Приложения № 1 меморандума. Однако в своей защите этой точки зрения нам не следует заходить настолько далеко, чтобы оспаривать точку зрения советского представителя в Европейской консультативной комиссии (одобренную в основном представителем США) о том, что наш контрольный орган должен полностью использовать германский центральный административный аппарат.
Германия: конфедерация, федерация и децентрализация...
2. Конфедерация (или staatenbund — союз государств) означает для немцев рбразование лиги суверенных государств, созданных в результате заключения многостороннего договора. Конфедерация не представляет собой государства. Ее центральный аппарат обычно сведен до уровня совещательной ассамблеи, и его власть не распространяется на отдельное государство — члена конфедерации. Основные и, пожалуй, исключительные интересы центрального конфедеративного аппарата сосредоточены вокруг сфер внешних отношений, защиты и сохранения мира в пределах конфедерации. Такова была система, установленная после наполеоновских войн, когда Германия представляла собой конфедерацию 39 суверенных государств 77, которые были представлены в германском рейхстаге во Франкфурте.
4. Однако... либо конфедерация будет настолько непрочной, что вновь появится большинство особенностей, характерных для состояния полного расчленения со всеми присущими ему невыгодами и опасностями, среди которых будет исчезновение самого названия Германии, либо конфедеративные государства Германии будут иметь возможность усиливать центральный аппарат до тех пор, пока последний не начнет выполнять те функции, которые выполняет центральное правительство при федеративной системе. Все конфедерации, которые существовали на протяжении последних нескольких столетий, имели такую тенденцию. Любая попытка об’единенных наций помочь германской конфедерации превратиться в федеративное государство создаст приблизительно такие же трудности и опасности, которые могут произойти в случае, если об’единенные нации попытаются удержать Германию в состоянии полного расчленения.
5. Федерация (или bundesstaat — союзное государство) в противоположность конфедерации (staatenbund) представляет собой государство, в котором суверенитет делится между центром и членами федерации на основании принципов, изложенных в конституции. При таком трехгосударственном устройстве центральное правительство может в тех вопросах, в которых оно компетентно, распространить свою власть на государства, входящие в состав федерации. Такова была конституция Германии до 1918 г. Однако конфедерация, которая существовала до 1866 г, осуждена германским народом. Немцы очень гордились федеративной системой, созданной Бисмарком и воспринимавшейся ими как достижение их национального единства, к которому они стремились в течение такого продолжительного времени. Поэтому возвращение к федеративной системе не будет вызывать горьких воспоминаний в германском народе. В действительности такая государственная система вполне может получить поддержку широкого общественного мнения. Ее могут рассматривать как облегчение после все подавляющей централизации введенного нацистами режима и как возвращение к процветанию и благополучию Германии, хотя ее могут считать реакционной мерой на том основании, что все тенденции в настоящее время направлены на создание более крупных государств и большей централизации власти. Более того, концепция о федеративных государствах все еще свежа в памяти среднего немца, так как эти государства хотя и были лишены многих своих функций Веймарской конституцией и полностью поставлены под контроль центрального правительства нацистами в 1935 г., однако они номинально все еще остаются основными административными единицами в деле разрешения вопросов, находящихся в ведении местных властей. Нацистский план замены их новыми провинциями, базирующимися на партийных округах, не получил полного развития, и только во время войны округа использовались в качестве административных областей в отличие от партийных округов.
6. Однако почва для этого должна быть тщательно подготовлена, с тем чтобы идея возвращения к федерализму казалась немцам как бы исходящей от них самих, а не навязанной иностранными захватчиками. Более того, федеративная система, которую мы хотели бы ввести в Германии, не должна являться точной копией системы, созданной Бисмарком. С нашей точки зрения, последняя имела два серьезных недостатка. Во-первых, при этой системе не существовало «ответственного» правительства в центре и очень незначительную ответственность несли различные федеративные государства. Во-вторых, существовала огромная разница между федеративными государствами. Некоторые из них были очень мелкими, в то время как власть Пруссии была всеподавляющей над тремя пятыми населения. Прусский король обладал верховной властью императора. Этот дефект был полностью уничтожен Веймарской конституцией, так как ее авторам не удалось провести в жизнь свои первоначальные планы расчленения Пруссии.
7. Таким образом, ни одна из преследуемых нами целей не будет разрешена в результате возвращения либо к конституции 1871 г., либо Веймарской конституции, так как в том и другом случае Пруссия получит привилегированное положение, а также сохранит за собой такие следы прошлого, как, например, бывшее государство Шаумбург — Липпе. Следовательно, федерация, базирующаяся на демократической системе правления, наряду с расчленением Пруссии будет иметь больше преимуществ. С уничтожением Пруссии, созданной Гогенцоллернами, будет уничтожена одна из основных материальных и духовных основ германской агрессии. Экономическое планирование, требуемое современной войной, будет более трудным при федеративной системе, учитывая, что решение экономических проблем в значительной степени будет находиться в ведении федеративных государств. Оппозиция проведению военной политики, если она будет возглавлена двумя или тремя федеративными государствами, будет более сильной, чем если бы она исходила просто от национального меньшинства, имеющего незначительное число голосов в рейхстаге. Будут существовать два возможных мотива для возникновения оппозиции со стороны федеративных государств: истинное желание мира и неприязнь к формированию армии центральным правительством.
8. Однако истинный довод в пользу федерализма гораздо глубже. Он покоится на предположении, что основным политическим дефектом немцев является их готовность подчиняться руководству. Это, в свою очередь, обычное поведение немцев придает большое значение правительственным аппаратам, облеченным в их глазах властью, которую они не могут оспаривать. Они считают себя инструментами государственного аппарата, а не наоборот. Это чувство по отношению к германской империи поддерживается искусственно вскормленным национализмом, основным постулатом которого является великое предназначение бессмертной нации, а не формулирование прав, качеств и достоинств отдельного человека. Нацистская доктрина о том, что каждый индивидуум должен существовать для общества, совпадает с образом мышления немцев. Чем больше общество, которому принадлежит индивидуум, и чем выше находится правительство, которому этот индивидуум подчиняется, тем сильнее весь этот комплекс эксплуатации. Одним из результатов федерализма будет то, что отдельная личность в Германии начнет мыслить по-иному и будет считать себя меньше немцем рейха, как учили этому нацисты, а больше баварцем, ганноверцем и так далее, какими считали себя его деды.
9. Немцы показали некоторые способности в организации местного самоуправления, однако в организации парламентской демократии в национальном масштабе их способности были незначительными. Небольшое автономное государство (по типу среднее между местным самоуправлением и парламентской демократией) является истинным государственным органом, который должен нести политическую ответственность за решение важных вопросов. Партикуляризм в некоторых случаях является хорошей базой для политической системы, так как даже в Германии он не является агрессивным. Его цель — охранять и развивать свое собственное существование и скорее препятствовать вмешательству извне, чем заниматься агрессией.
10. Имеются две основные трудности, которые могут явиться препятствием для восстановления федерализма в Германии. Одна из них заключается в том, что большинство типов германских государств, память о которых сохранила история, непригодны для целей создания федерации. Вторая трудность заключается в том, что в Германии и в некоторых других странах имеется сильная тенденция к централизации политической и экономической власти. Это очень осложнит проблему установления равновесия между федеральной и государственной властью. Обе они являются родственными. Очень трудно подобрать такие системы правления, которые бы в одинаковой степени безопасно и эффективно существовали как в Пруссии, так и в Шаумбург — Липпе. Общего между ними может быть очень мало. Поэтому, для того чтобы федерация имела успех, важно избавиться от вечно великой Пруссии и от тех государств, которые ввиду необходимости размеров своей территории не подходят для автономного существования.
11. Различные альтернативные пути превращения Германии в федерацию не могут обсуждаться здесь детально. Однако об этом многое может быть сказано. Южная часть Германии не представляет трудностей, так как могут быть использованы существующие там государства. Нынешние провинции Пруссии составят девять федеративных государств, включая Восточную Пруссию. Некоторые смежные непрусские территории могли бы быть об”единены с некоторыми из этих новых государств. Например, Саксония и прусские провинции Саксонии могут быть об’единены в одно федеративное государство. То же самое может быть сделано с прусским княжеством Гессена и с непрусским Гессеном. Подобным же образом маленькие исторические княжества, входящие в состав Пруссии, могут быть включены в состав новых соседних федеративных государств. Исключение может быть сделано для Тюрингии, Мекленбурга и ганзейских городов, а также для других небольших государств, которые имеют свои особенности.
12. Также встает вопрос в отношении реставрации бывших династий. Однако это такой вопрос, который может быть подвергнут обсуждению только тогда, когда мы будем иметь большее представление об условиях, при которых будут воскрешены федеративные государства. В некоторых случаях, как, например, с Баварией и Баденом, реставрация местной династии может облегчить это воскрешение. В других случаях это может служить препятствием. В случае если большинство государств должно быть сформировано из территорий Пруссии, создание династии будет невозможным. Следует заявить, что в любом случае Гогенцоллерны должны быть исключены.
14. Такая система, конечно, предпочтительнее, чем унитарная система, созданная Гитлером, и может быть введена легче, чем федеративная система, которая до некоторой степени задержит ход истории. Она также будет не хуже федерации в смысле обучения германского народа искусству самоуправления. Но в других отношениях федерация будет больше способствовать осуществлению планов союзников. Она может способствовать ослаблению германского национализма путем усиления местного патриотизма, неагрессивного по своему характеру, а это фактически создаст препятствия для руководства странами в Германии со стороны центрального правительства. Путем децентрализации нельзя разрешить ни одной из этих задач. Провинции, обязанные своим существованием центральному правительству, не будет иметь средств и, возможно, не захотят воспрепятствовать дальнейшей попытке центрального правительства отнять у них те полномочия, которыми оно их наделило.
15. Расчленение должно производиться силой. Новым государствам будет предоставлено право выработать свои собственные конституции. Что же касается федерации, то единственной, хотя и важной мерой, которая должна быть осуществлена союзниками, будет расчленение Пруссии. В остальном лучшие надежды на успех федерации основываются на том, что немцы добровольно пойдут на это.
16. Однако это не будет препятствовать союзникам оказывать всевозможную поддержку осуществлению такой политики, используя при этом традиционные чувства, основанные на воспоминаниях об исторически сложившихся германских государствах. Административные контрольные органы союзников должны быть созданы таким образом, чтобы облегчить функционирование федеральной системы и отдельных государств. Создание демократических учреждений на уровне федеративных государств следует поощрять при первой возможности.
1. Об’единенные нации борются за уничтожение «нацистской тирании и прусского милитаризма — этих двух ненавистных форм господства» (премьер-министр, август 1943 г.). Уничтожение только одной из них, естественно, будет недостаточным.
2. Наиболее важными и эффективными средствами расправы с прусско-германским милитаризмом будут ликвидация германских вооруженных сил и военных учреждений и запрещение их воссоздания. Экономическое положение прусских юнкеров представляет собой второстепенную, хотя и серьезную проблему. Этот вопрос рассматривается сейчас отдельно. Остается нерассмотренным вопрос в отношении будущего самого прусского государства.
3. Пруссия, подразделенная на 11 провинций и районов Берлина, представляет собой одну из 15 германских земель. Это одна из самых больших из них и включает в себя свыше трех пятых общей площади и населения Германии, а также крупный угольный и промышленный район Рура — наиболее концентрированный комплекс такого рода в Европе. Меры экономической безопасности в отношении Рура представляют собой отдельную проблему, которая не рассматривается в данном меморандуме.
4. Существующие оккупационные планы союзников в отношении Германии предусматривают разделение Пруссии на четыре основные области с целью их оккупации и управления:
а) судьба Восточной Пруссии, которая будет вновь отделена от Германии и оккупирована русскими, подлежит дальнейшему рассмотрению союзниками;
б) прусские провинции Верхней и Нижней Силезии, Померании, МаркБранденбурга и Саксонии подлежат оккупации русскими. Берлин будет оккупирован тремя странами;
в) прусские провинции Шлезвиг-Гольштейн, Вестфалия и Рейнская провинция подлежат оккупации Англией;
г) прусская провинция Гессен-Нассау подлежит оккупации Америкой.
II. Проблема уничтожения Пруссии как государства
5. Несомненно, что указанный раздел Пруссии практически является почти таким, какой требуется. Если потребуется применение мер в дальнейшем, то они будут направлены на поддержку тенденции, которая может возникнуть в отдельных провинциях с целью разрыва уз, связывающих их с Пруссией. Основными доводами, говорящими в пользу того, чтобы не принимать никаких дальнейших мер, связанных с уничтожением прусского государства, являются следующие:
а) можно добиться большого преимущества путем уменьшения вмешательства в германские дела до необходимого минимума. Те меры, которые необходимо будет провести, как, например, ликвидация нацистских организаций и разрушение военной машины, должны быть осуществлены с абсолютной тщательностью. Энергия союзнических властей не должна расточаться на выполнение второстепенных задач, направленных на то, чтобы вызвать еще больше негодований со стороны немцев, не обеспечивая при этом важного преимущества для союзников;
б) уничтожение прусского государства во всяком случае навряд ли будет большим, чем формальное завершение политики, проводимой самими нацистами. Аппарат управления Пруссии в значительной степени объединился с административным аппаратом Германии. Последнее сохранившееся прусское министерство (финансов) было упразднено 8 сентября нынешнего года. Гитлер остается номинальным имперским наместником Пруссии, а Геринг номинальным премьер-министром. Однако прусское государство не является больше эффективной административной единицей. Одиннадцать прусских провинций во многом находятся на одном уровне с непрусскими землями и имперскими областями;
в) наличие коренной связи между прусским милитаризмом и независимо существующим национал-социализмом преувеличивалось совсем недавно германскими эмигрантами, пытавшимися перевести негодование против Германии на Пруссию. Столицей нацистского движения является Мюнхен. Во время Веймарской республики в Пруссии было демократическое правление, которое просуществовало до 1932 г., когда оно было ликвидировано.
6. Основные доводы, говорящие в пользу того, чтобы стереть с карты прусское государство:
а) Пруссия, несомненно, являлась фокусом германского милитаризма со времен Фридриха Великого. Уничтожение Пруссии будет сильным и лучшим действием, понятным для всех. Нацисты доказали, что неразумно недооценивать силы символизма, особенно в Германии. Для проведения такой политики не потребуется применения решительных мер и крупных людских резервов;
б) уничтожение прусского государства путем его расчленения явится хорошим началом для проведения союзниками общей политики децентрализации Германии, если таковая политика будет желательной. Расчленение Пруссии ни в коем случае не означает необходимости расчленения Германии, и это ограничение может оказать положительное влияние на политику децентрализации Германии;
в) уничтожение Пруссии явится средством безопасности на будущее, и если это не будет сделано после данной войны, то навряд ли для этого вновь представится случай в дальнейшем. Тот факт, что Пруссия как государство не является, конечно, в настоящее время сильным, не исключает возможности того, что она может со временем превратиться в таковое. Если останется остов прусского государства, то он явится потенциальной основой для возрождения милитаристской Германии. Однако кажется невероятным, что возрожденный германский милитаризм может скорее принять прусскую, чем немецкую форму. Если же Пруссия будет уничтожена, то немцам нелегко будет ее возродить и во всяком случае попытки сделать это явятся для союзников важными сигналами опасности;
г) уничтожение Пруссии путем ее расчленения фактически будет проводиться в соответствии с союзническими планами разделения Пруссии на зоны оккупации. В административном отношении это будет простой операцией, которая не влечет за собой разрушения административного аппарата, упомянутого для союзнических оккупационных властей. Останутся, с — провинциальные и одной стороны, германские министерства, а с другой — местные органы управления;
д) такая политика должна пользоваться поддержкой общественного мнения союзников, особенно англичан, для которых прилагательное «прусский» является гораздо более зловещим и отталкивающим, чем «германский»;
е) реакция со стороны немцев вряд ли будет враждебной. Они сами после первой мировой войны обсуждали способы разделения Пруссии. Жители Рейнской области и Ганновера не являются типичными пруссаками. Этот факт они, вероятно, будут усиленно подчеркивать, когда остальная часть Пруссии будет оккупирована русскими. В Баварии злорадство при уничтожении Пруссии будет, вероятно, значительно дифференцированнее.
7. Можно сделать следующие выводы:
а) аргументы в пользу уничтожения Пруссии одерживают верх над аргументами против этого. Прусское государство должно быть уничтожено путем его расчленения;
б) уничтожение Пруссии будет в административном отношении легкой операцией;
в) уничтожение Пруссии явится одной из мер безопасности. Сама по себе она, очевидно, явится значительной гарантией против возрождения германского милитаризма.
III. Методы уничтожения Пруссии
8. Допуская, что уничтожение прусского государства является желательным, можно тем не менее утверждать, что применение особых мер союзниками в этом направлении будет излишним и нежелательным, учитывая эффективный раздел Пруссии во время ее оккупации союзниками и размах, которого, вероятно, достигнут партикуляристские тенденции среди немцев. Однако оккупация союзников не будет продолжаться вечно. Кроме того, легко завысить возможную силу и эффективность партикуляристских настроений немцев по отношению к Пруссии (конечно, если антипрусские настроения являются достаточно сильными, для того чтобы ослабить прусские узы, то тем лучше). Поэтому в любом случае, если будет решено, что уничтожение Пруссии является желательным направлением политики по отношению к Германии, необходимо будет определить детали этой политики на возможно больший период времени.
9. В настоящее время невозможно детально обсуждать эту политику. Тем не менее за основу может быть принята следующая программа:
а) прусское государство вместе со всеми сохранившимися учреждениями и организациями государственного значения должно быть упразднено официальным актом в ближайшем же будущем после установления «тройственного контроля». Это может быть осуществлено властями союзников, действующими в соответствии с 12 статьей документа о капитуляции, или одним из германских органов, действующих под руководством союзников с учетом существующих обстоятельств. Одновременно должна быть прекращена деятельность прусского государственного министерства, возглавляемого прусским премьер-министром и прусским рейхстагом совместно с другими сохранившимися к тому времени представителями прусского государства, стоящими по значению выше провинциальных административных органов;
б) прусские провинции в соответствующих оккупационных зонах союзников должны быть сохранены как административные районы и рассматриваться наравне с непрусскими землями;
в) это разделение на существующие провинции не обязательно должно носить постоянный характер. Оно может меняться в соответствии с партикуляристскими тенденциями, которые могут возникнуть. Не будет создаваться препятствий, например, для об’единения двух или больше провинций в одну. Таким примером может служить Рейн-Вестфалия;
г) всякое изменение власти в германских государствах в результате создания федерализма или проведения децентрализации будет, конечно, относиться и к каждой прусской провинции.