June 11, 2019

Кручу, верчу, истолковать Конституцию хочу...

Так, наверное, начинается заседание Конституционного суда РМ по толкованию отдельных статей Конституции.

Возможны, конечно, разные вариации для заголовка в зависимости от фантазии. У меня не такая фантазия и воображение как у КС, но я попробую изложить, как я понимаю отдельные статьи Конституции, которые в последнее время стали предметом широкого обсуждения.

Сразу оговорюсь, я не специалист в конституционном праве, я просто юрист :) Просто попытался понять для себя и изложить, надеюсь понятными словами (а не так как в постановлениях КС), свои мысли.

В вопросе роспуска Парламента в соответствии со статьей 85(1) Конституции РМ всеми рассматривается ключевой момент - порядок расчета срока – 3 месяца или 90 дней.

Но, на мой взгляд, это не главная проблема и причина неопределенности. Главная кроется глубже. К сожалению, главная суть статьи 85(1) Конституции была истолкована Конституционным судом и фактически изменена еще в 2013 году. В Постановлении КС № 30 от 01.10.2013 г. о толковании части (1) и части (2) статьи 85 Конституции Республики Молдова (роспуск Парламента), вынесенном под председательством действовавшего в тот период г-на А.Тэнасе (https://bit.ly/2F5hIgO).

На мой взгляд не только как юриста, но и просто как гражданина, под видом толкования фактически была произведена подмена понятий, были внесены изменения в конституционную норму, на что КС не имеет полномочий. Но было вынесено Постановление, которое обязательно для исполнения всеми. Поэтому и запрос Президента о новом толковании статьи 85 был отклонен.

Но, не смотря на то, что Постановление КС от 2013 г. уже много лет как принято и должно соблюдаться, исполняться, я все равно хотел бы привести свои мысли относительно статьи 85 Конституции РМ, так как я категорически не согласен с выводами КС (хотя кого это волнует 🙂). Так просто…мысли вслух.

Для чего необходимо толкование нормы права? Для устранения ее непонимания, для устранения двоякого смысла, но не для подмены понятий, не для скрытой формы изменения данной нормы.

По этому поводу я нашел интересную статью в российском издании (думаю здесь важна суть проблемы, а не то, что издание российское – это вдруг, если будут вопросы, почему не европейское и т.п.). Автором в статье «Толкование Конституции как ее фактические поправки» (Михаил Краснов, Журнал Сравнительное Конституционное Обозрение, №1(110)2016, РФ – нашел в открытом доступе по ссылке https://bit.ly/2KExYce) сделан довольно интересный анализ на основании Постановлений КС РФ о толковании различных статей Конституции. Полностью применимо и к нашим реалиям. Не вдаваясь глубоко, приведу несколько выдержек из статьи.

В статье поставлен вопрос о том, не скрывается ли за необходимостью конкретизации конституционных норм органом конституционной юстиции в действительности их изменение и дополнение. Выяснение данного вопроса диктуется, по мнению автора, тем, что если решения такого органа содержат фактические конституционные поправки, то это следует оценивать отрицательно. Не только потому, что это далеко выходит за рамки компетенции органа конституционной юстиции, но и потому, что тем самым орган, который призван стоять на страже конституции, на самом деле вторгается в прерогативы учредительной власти.
Важно, что фактическое изменение конституционного текста происходит политически неответственным органом. При этом такой орган не только выходит за рамки своей компетенции и вторгается в прерогативы учредительной власти, но и оказывается даже выше этой власти.

Думаю, что не нужно доказывать или дополнительно показывать, что у нас в последние годы именно это и происходит благодаря Конституционному суду – под видом толкования норм Конституции фактически осуществляются конституционные поправки.

Хотя в статье также отмечается, что «Между тем некоторые исследователи фактически пытаются оправдать толкования органа конституционной юстиции, по существу, создающие новые конституционные нормы, и тем самым «подправляющие» конституцию (см. об этом подробнее, например: Гаджиев Х. Пределы толкования норм Конституции Конституционным Судом // Право и политика. 2000.№12. С.31–38).»

И у нас есть такие исследователи))

Итак, вернемся к статье 85(1) Конституции и к Постановлению КС 2013 года.

Статья 85. Роспуск Парламента

(1) В случае невозможности формирования Правительства или блокирования в течение трех месяцев принятия законов Президент Республики Молдова после консультаций с парламентскими фракциями вправе распустить Парламент.

Articolul 85. Dizolvarea Parlamentului

(1) În cazul imposibilităţii formării Guvernului sau al blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preşedintele Republicii Moldova, după consultarea fracţiunilor parlamentare, poate să dizolve Parlamentul.

Как я понимаю лингвистически и логически смысл этой нормы. Согласно этой статьи существует 2 ситуации, когда Президент вправе распустить Парламент:

- невозможность формирования Правительства;

- блокирование в течение трех месяцев принятия законов.

И румынский и русский тексты Конституции читаются и понимаются одинаково. Тут разночтений нет.

Опять же, в моем толковании этой статьи я считаю, что 3-х месячный срок касается только блокирования принятия законов, но не касается невозможности формирования Правительства. На этом остановимся подробнее.

В аргументах органов власти также поддерживается эта позиция трактовки, изложенная в Постановлении КС от 2013 года. Так, в письменном мнении Президента Республики Молдова (п.22 Постановления) отмечается, что из грамматического анализа части (1) статьи 85 Конституции следует, что синтагма «в течение трех месяцев» относится лишь к блокированию процедуры принятия законов, а не к «невозможности формирования Правительства». Поэтому этот срок не применяется в случае роспуска Парламента в соответствии с частью (2) статьи 85. Напомню, что президентом в тот период был Н.Тимофти.

В п.25 Постановления указано: «В представленном мнении Правительство отметило, что 3-месячный срок относится только к блокированию принятия законов на заключительном этапе законодательного процесса.»

То есть и Президент, и Правительство (2013 год) придерживаются одного мнения – 3-месячный срок относится только к блокированию принятия законов. Я тоже такого мнения. И, думаю, большинство прочитавших эту норму, поймут ее также.

Но не Конституционный суд! Который посчитал, что:

По смыслу части (1) статьи 85 Конституции:
    - 3-месячный срок, предусмотренный для роспуска Парламента, относится к блокированию принятия законов и к невозможности формирования Правительства;
    - 3-месячный срок исчисляется с даты возникновения ����бстоятельств, определяющих необходимость формирования нового Правительства, вне зависимости от начала процедуры формирования нового Правительства и/или осуществления процедур, предусмотренных частью (2) статьи 85 Конституции, и включает период консультаций с парламентскими фракциями и проведения других законных процедур, являясь предельным сроком для формирования нового Правительства.

То есть КС распространяет срок 3 месяца не только на ситуацию блокировки принятия законов, но и на невозможность формирования Правительства.

Категорически не согласен. Почему законодатель, принимая Конституцию, не предусмотрел с какого срока должен исчисляться 3-месячный срок для невозможности формирования Правительства? Почему законодатель прямо не указал: «В случае невозможности формирования Правительства в течение 3х месяцев с момента…»? Да только потому, что законодатель не устанавливал 3-месячный срок для формирования Правительства, так как процедура формирования и роспуска Парламента в этом случае установлены в части (2) статьи 85 Конституции!

Если следовать логике КС, то в части (1) статьи 85 нужно двояко подходить к определению 3-месячного срока – для невозможности формирования Правительства – один порядок, для блокирования принятия законов – второй порядок. Но часть (1) статьи 85 Конституции этого не предусматривает. Или КС считает, что 3-месячный срок согласно ст. 85(1) всегда должен считаться с момента возникновения обстоятельств, определяющих необходимость формирования нового Правительства (как это указано в Постановлении КС 2013 года)?

Давайте представим ситуацию. Избран Парламент. Сформировано Правительство. Все работают. В какой-то момент (допустим по истечении 6ти месяцев с начала работы Парламента) возникает ситуация, когда Парламент не может принять ни одного закона в течение 3х месяцев. Как КС будет считать начало течения срока?

Надеюсь из этих выводов видно, что позиция КС мягко говоря неверная, расширительно трактующая статью 85(1) Конституции относительно сроков, которые должны применяться исключительно к блокированию принятия законов.

Кстати, вот еще Постановление КС, где дается толкование статьи 85(1) Конституции в части блокирования принятия законов в течение 3х месяцев https://bit.ly/2Zipcoo.

А вот еще по толкованию ст.85(1) Конституции: https://bit.ly/31rC4uv

Что касается формирования Правительства и роспуска Парламента в связи с невозможностью его формирования, то эта процедура предусмотрена в части (2) статьи 85 Конституции.

Но и это не вся проблема, которая была создана Постановлением КС от 2013 года.

Все также однозначно понимают, что Президент имеет ПРАВО роспуска Парламента, которое согласно указанному Постановлению КС превратилось в обязанность. Но, превратив его в обязанность, КС пошел в прямое противоречие с этой же статьей 85(1) Конституции.

Моя позиция подкрепляется также настольной книгой любого судьи Конституционного суда – Комментарием к Конституции РМ (Constituția Republicii Moldova: comentariu/ coord. de proiect: Klaus Sollfrank; red.: Nina Pârțac, Lucia Țurcanu – Ch.: Arc, 2012). Комментарий можно найти по ссылке на сайте Конституционного суда РМ: https://bit.ly/2X01Dn4

Приведу некоторые выдержки из комментария к статье 85 Конституции.

Из этого комментария следует 2 важных момента:

1. У Президента есть право роспуска Парламента в указанных в части (1) ст.85 случаях;

2. Президент обязан перед этим провести консультации с парламентскими фракциями.

Если следовать опять же логике КС, то зачем Президенту, который обязан распустить Парламент, консультироваться с парламентскими фракциями? В то же время, не проведя консультации с парламентскими фракциями, Президент не может сделать следующий шаг к роспуску Парламента.

Получается, временно исполняющий обязанности Президента, назначенный КС, который подписал указ о роспуске Парламента, должен был проконсультироваться с парламентскими фракциями. Да, я понимаю, что они не были сформированы, но, полагаю, что в такой ситуации снова нужно толкование КС. Хотя мы все понимаем, каким оно было бы…

Идем дальше.

Автор комментария к статье 85 акцентирует внимание на 3-месячном сроке лишь относительно ситуации блокирования принятия законов. Но ничего не говорит о 3-месячном сроке невозможности формирования Правительства.

Автор комментария далее более подробно раскрывает условия и порядок роспуска Парламента в случае невозможности формирования Правительства.

И снова, никаких ограничений относительно крайнего срока в 3 месяца! Более того, даже по истечение 45-ти дней, в случае если есть реальные шансы сформировать Правительство, Президент не обязан распускать Парламент! И ведь это правильно. Если найден выход из ситуации, то зачем распускать Парламент?

Для этого законодатель, принимая Конституцию, установил обязанность Президента предварительной консультации с парламентскими фракциями.

На мой взгляд, эти выводы достаточно четко показывают неверность позиции КС в Постановлении 2013 года. Но, как я уже отметил, к сожалению, мы должны были ему подчиняться…

Теперь немного остановимся на передаче полномочий временного исполнения функций Президента согласно ст.91 Конституции. Тоже невообразимое творение нашего КС.

Статья 91 Конституции гласит:

Статья 91. Временное исполнение обязанностей Президента

Если должность Президента Республики Молдова становится вакантной либо если Президент отстранен от должности или временно не может исполнять свои обязанности, временное исполнение его обязанностей возлагается на Председателя Парламента или Премьер-министра в указанной последовательности.

Что происходило каждый раз перед тем, когда КС констатировал невозможность временно исполнять Президентом свои обязанности? Президент отказывался промульгировать представленные ему законы, хотя был обязан это сделать. В последнем случае с так называемым роспуском Парламента, по мнению КС Президент был обязан распустить Парламент (хотя мы понимаем, что это его право). Но ключевым здесь является то, что Президент не сделал то, что должен был по Конституции (последний случай я не рассматриваю, это фантазии КС).

То есть Президент физически мог сделать и был обязан промульгировать законы, но не выполнил возложенные на него Конституцией обязательства. Разве это означает, что он временно не может исполнять свои обязанности? Нет конечно. Временно он не может исполнять по каким-то иным объективным причинам – болезнь или что-то в этом роде. А когда это субъективная причина – мог, но не сделал – то это уже нарушение Конституции.

Но КС считает иначе, что и было изложено в Постановлении КС № 28 от 17.10.2017 г. (ссылка: https://bit.ly/2F2uqx8).

КС Постановил: По смыслу ст. 91 Конституции отказ Президента в выполнении своих конституционных обязанностей свидетельствует о временной невозможности исполнения данной обязанности (обязанностей), что оправдывает установление временного исполнения его обязанностей, которое в указанной последовательности обеспечивается Председателем Парламента или Премьер-министром с целью выполнения этой или этих конституционных обязанностей Президента.

Данное Постановление также долго обсуждалось как из ряда вон выходящее, но опять же, к сожалению, должно исполняться. То есть, если Президент отказывается выполнять свои прямые обязанности – это временная невозможность исполнения данной обязанности.

А то, что согласно статьи 89 Конституции (Отстранение от должности) в случае совершения деяний, которые нарушают положения Конституции, Президент Республики Молдова может быть отстранен от должности Парламентом – это что? Это для кого?

Если КС по представлению отдельных депутатов официально, неоднократно констатирует факт неисполнения Президентом своих прямых обязанностей, что идет в разрез с Конституцией, почему за все эти разы не была применена статья 89 Конституции? Почему? Не хватало голосов? Да, но и предложений об отстранении от должности не было.

Заявители обратились в КС, чтобы тот придумал механизм временного исполнения обязанности Президента кем-то другим, когда Президент отказывается их выполнять, при этом не применяя существующую статью 89.

 

Теперь идем дальше.

Процедура временного исполнения обязанности Президента, по которой пошел КС.

8 июня 2019 г. КС принимает решение, согласно которому:

1. Parlamentul care urmează a fi dizolvat în temeiul art. 85 din Constituție nu are statut şi competenţe identice cu Parlamentul mandatul căruia a expirat în conformitate cu prevederile art.63 din Constituţie.

2. În cazul apariției circumstanțelor de dizolvare obligatorie a Parlamentului ca urmare a blocajului legislativ și/sau a imposibilităţii de formare a Guvernului timp de 3 luni (90 de zile), Parlamentul nu este în drept să desfăşoare activitate legislativă și să-și îndeplinească atribuțiile prevăzute de art. 66 din Constituție, precum şi să constituie organe de conducere ale Parlamentului.

3. La apariția circumstanțelor de dizolvare a Parlamentului în condiţiile art.85 alin.(1) din Constituţie, Președintele țării este obligat, neîntârziat, să sesizeze Curtea Constituțională pentru constatarea circumstanțelor de dizolvare, cu emiterea ulterioară a decretului de dizolvare a Parlamentului și stabilirea datei alegerilor parlamentare anticipate.

4. Orice acțiune și/sau act legislativ, care are drept scop desfăşurarea activității Parlamentului după apariția circumstanțelor de dizolvare obligatorie, constituie o încălcare gravă a prevederilor constituționale și sunt nule ab initio.

Здесь, конечно, КС завернул еще покруче. То есть Президент еще не обратился в КС для констатации обстоятельств о роспуске Парламента, есть только ПРЕДПОЛАГАЕМЫЕ (никем не установленные и не подтвержденные) обстоятельства, которые МОГЛИ бы стать основанием для его роспуска, а КС уже говорит о том, что такой Парламент недееспособен!

А для чего тогда Президенту обращаться в КС для констатации данных обстоятельств, если КС по запросу депутатов уже высказался о том, что Парламент недееспособен??? Понять конечно сложно))

А давайте вернемся к двум Постановлениям КС, ссылку на которые я давал выше.

Напомню – Постановление № 40 от 24.12.1998 о толковании некоторых положений ст.85 ч.(1) Конституции Республики Молдова, ссылка - https://bit.ly/2Zipcoo, Постановление №32 от 03.08.2000 о толковании положений ст.85 Конституции Республики Молдова, ссылка - https://bit.ly/31rC4uv.

Как видим, оба Постановления касаются толкования именно статьи 85 Конституции.

Так вот, согласно же указанным Постановлениям КС исполнение полномочий Парламента и осуществление мандата его депутатами приостанавливаются со дня опубликования указа Президента о роспуске Парламента. Парламент же прекращает свои полномочия согласно ст.63 ч.(3) Конституции со дня законного созыва нового состава Парламента.

Таким образом, согласно двум Постановлениям КС Парламент исполняет свои полномочия до опубликования указа Президента. Указ вр.и.о Президента был опубликован 10 июня 2019 года.

Что это все означает? Если согласно Постановлениям КС, даже если предположить наличие оснований для роспуска Парламента, Парламент остается функциональным в полной мере до публикации Указа Президента (или вр.и.о. Президента). Но получается, что действующим Парламентом был назначен Председатель Парламента. Следовательно, согласно ст. 91 Конституции временное исполнение обязанностей Президента возлагается на Председателя Парламента или Премьер-министра в указанной последовательности. То есть указ о роспуске Парламента, следуя логике КС и букве закона, должен был подписывать сам Председатель Парламента)) Смешно и нелепо? Да!

Также как смешно (а, скорее, грустно) и нелепо то, что депутат, являющийся исполняющим обязанности Премьер-министра, временно исполняющий обязанности Президента, подписал Указ о роспуске Парламента, депутатом которого он является. И это при том, что мандат депутата по истечении 30-ти дней с момента признания, несовместим с другими функциями, указанными в Законе РМ о статусе депутата (ст. 5). То есть депутат, вр.и.о. Премьер-министра либо должен был отказаться от мандата, либо от функции исполняющего обязанности Премьер-министра.

И даже это еще не все.

Согласно Закону РМ «О правительстве» Nr. 136  от  07.07.2017, ст.15 Правительство, полномочия которого прекращены, выполняет только функции управления общественными делами. В период осуществления деятельности Правительства, полномочия которого прекращены, запреты, установленные пунктами е)–g) части (2), применяются соответствующим образом к Премьер-министру, первому заместителю премьер-министра, заместителям премьер-министра и министрам.

То есть, временное Правительство, а также временный Премьер-Министр четко ограничены в своих полномочиях, но при этом с легкой руки КС временный Премьер-Министр получает полномочия по роспуску Парламента.

Фантастика!

На этом, пожалуй, закончу. Возможно где-то мои выводы могут быть не совсем верными, но на фоне КС, как мне кажется, они более логичны 😎