Система Кудрина

Молодые реформаторы

Осенью 1989 года скромный научный сотрудник ленинградского Института социально-экономических проблем Алексей Кудрин познакомился с Анатолием Чубайсом – неформальным лидером молодых экономистов Ленинграда, горевших желанием реформировать советскую плановую экономику. Оказавшись в горисполкоме, Чубайс пригласил в свою команду Кудрина – “упорного, серьезного специалиста по финансам”. Так в 1990 году в комитете по экономической реформе началась его карьера госчиновника.

“[В конце 1990-х] диагноз был ясен – казна страны наполнена воздухом, а не деньгами”.

Став после отъезда Чубайса в Москву главой финансового управления Петербурга, Алексей Кудрин принял на себя подготовку городского бюджета на 1992 год. К нему обратился генерал милиции с просьбой выделить дополнительные средства на охрану правопорядка. В начале 1990-х город приобрел печальную славу криминальной столицы России. Денег в городской казне катастрофически не хватало, но Кудрин понимал, что если не снизить уровень преступности, инвестиций в “бандитский Петербург” не будет. Он нашел деньги на усиление милиции. Люди перестали бояться ходить по улицам, а Кудрин научился “резать” бюджет.

Путешествие из Петербурга в Москву

После поражения Анатолия Собчака на выборах губернатора в 1996 году только двое из членов его команды подали в отставку: Алексей Кудрин и Владимир Путин, начальник комитета по внешним связям. Анатолий Чубайс, возглавивший к тому времени Администрацию Президента, предложил Кудрину стать руководителем Главного контрольного управления в Администрации. На этом посту Кудрин предал огласке несколько случаев махинаций с бюджетными средствами. Чиновники начали уважать его и даже побаиваться. Кудрин не забыл о своем старом знакомом, оставшемся без работы. С его подачи Владимир Путин перебрался в Москву на должность заместителя управляющего делами Президента. В 1997 году Кудрин был назначен первым заместителем Чубайса – нового министра финансов. На свое освободившееся место Кудрин предложил кандидатуру Путина.

Налоги: 13 процентов и НДПИ

В 2000 году Кудрин стал вице-премьером и министром финансов. Перед ним и перед главой Минэкономразвития Германом Грефом встала задача повысить наполнение бюджета, прежде всего за счет налогов. Оба министра вспомнили, как лидер либеральных экономистов Егор Гайдар предлагал резко снизить налоги, с тем чтобы их наконец начали платить. Ставку подоходного налога они сделали единой для всех, зафиксировав ее на уровне 13%. Кудрин и Греф также решили отменить все налоговые льготы для работников силовых ведомств. Чтобы силовики начали платить налоги, пришлось повысить им зарплату. Вместо трех ранее существовавших отчислений во внебюджетные фонды был введен единый социальный налог. Уже в апреле 2001 года выяснилось, что налоговые платежи стали расти. Российская система налогообложения упрощалась с каждым годом: с начала 1990-х количество видов взимаемых налогов снизилось с 50 до 15.

“Не только мелкие, но и крупные компании не платили налоги. Налогоплательщики, по сути, сами определяли свои налоговые обязательства, а реальные налоговые долги просто не возвращали. Именно так действовали, например, «Газпром» и «АвтоВАЗ»”.

До 2002 года нефтедобывающие компании использовали любую возможность, чтобы уйти от налогов. Самый распространенный, но в то же время законный способ состоял в том, что компании регистрировались в регионах и получали региональные налоговые льготы. Решить эту проблему можно было учреждением единой для всей страны системы сбора налогов и пошлин с сырьевых компаний. Ведомство Кудрина начало переговоры с нефтяниками, чтобы договориться о том, как справедливо поделить доходы между бизнесом и государством. Предстояло решить. как должен исчисляться НДПИ – налог на добычу полезных ископаемых. Идея была проста: чем выше цена на нефть на мировом рынке, тем больше отчисления в бюджет. В конце концов удалось прийти к компромиссу: если цена нефти будет ниже 9 долларов за баррель, то налог не будет взиматься вообще. Правительство не прогадало: с тех пор нефть ни разу не опускалась до этого уровня. В 2003 году планка была повышена, но и нефть к тому времени выросла в цене. НДПИ позволил направить поток денег в бюджет и заложить основу экономического благоденствия России на 10 лет.

Дело ЮКОСа

Впрочем, одна компания не спешила играть по новым правилам. Руководство ЮКОСа по-прежнему искало налоговые лазейки, выводило деньги в офшоры. Кудрин хотел изменить налоговое законодательство так, чтобы региональные власти не могли устанавливать льготы по налогу на прибыль. Генеральному директору ЮКОСа Михаилу Ходорковскому эта деятельность министра финансов очень не нравилась. На встречах Ходорковский всегда был вежлив и доброжелателен, а потом Кудрин получал прямые угрозы – от скорой отставки до уголовного дела. Когда в октябре 2003 года Ходорковский был арестован, Кудрин с облегчением подумал, что теперь налоговая реформа пойдет быстрее.

“Чубайс разгадал характер Кудрина: решение тот принимает долго, но если примет, пойдет до конца, и его уже не сбить с пути”.

К концу 2003 года налоговики подсчитали, что ЮКОС не заплатил в бюджет 98 миллиардов рублей. Несмотря на то что оставалась возможность реструктурировать долги ЮКОСа, активы компании были выставлены на продажу. На состоявшемся в 2004 году аукционе их приобрела никому не известная компания “Байкалфинансгрупп”. Путин заверил Кудрина, что все происходит в рамках закона. А через два дня эту компанию купила “Роснефть”. Кудрин понимал, что дело ЮКОСа – это обычный передел собственности, но изменить что-либо было выше его возможностей. В стране менялся вектор движения, на смену шла другая эпоха. Одно системное нарушение правил повлекло за собой постепенное изменение всего экономического курса, что в итоге привело к полному отказу от институциональных реформ.

Внешний долг

В начале 2000-х перед страной остро стояла проблема выплаты внешнего долга. Пик выплат приходился на 2003 год. Парижский клуб кредиторов отказывался реструктурировать долг СССР, который составлял более 34 миллиардов долларов. Наконец Минфин Германии заявил, что если Россия откажется от своих обязательств, то под вопрос будет поставлено ее членство в “восьмерке”. Экономическая проблема могла перерасти в политическое поражение, ведь прием России в G7 читался одним из немногих крупных достижений президентства Бориса Ельцина. Кудрин понимал, что нельзя не платить. Он подготовил поправки в бюджет, которые позволили досрочно, в 2001 году, рассчитаться с Парижским клубом. А сам бюджет по итогам года впервые стал профицитным.

“[По словам Кудрина], если подходить рационально, то любая реструктуризация только увеличивает общую сумму долга: реструктурируешь сейчас, потом заплатишь больше”.

К началу 2005 года был распутан еще один кредитный узел. Страна полностью погасила свой долг перед МВФ. Это означало, что Россия больше не должна была согласовывать с ним свою экономическую политику. Чтобы добиться согласия на досрочные погашения и сэкономить на процентах по долгам, Минфин несколько лет вел кропотливую работу с западными кредиторами, вновь и вновь пересматривал расходные статьи бюджета. Но все же главной причиной досрочной выплаты долгов стал начавшийся рост цен на нефть.

“Подушка безопасности”

Страна все сильнее подсаживалась на нефтяную иглу. Экономике начала угрожать “голландская болезнь”. Кудрин был уверен, что надо вводить практику отсечения “лишних” денег, и ломал голову, как убедить в этом членов правительства. Следовало создать стабилизационный фонд, в котором хранились бы деньги “на черный день”. Подобные фонды существовали во многих нефтедобывающих странах. Наконец Путин согласился с предложением Кудрина ввести единый механизм отчислений. С 2004 года в Стабфонд пошли отчисления от экспортной пошлины на нефть и НДПИ при стоимости барреля выше 20 долларов.

“Нефтяной дождь, пролившийся на Россию, помог рассчитаться не только с «парижанами», но и с самим МВФ, который Россия еще три года назад слезно умоляла дать стабилизационные кредиты”.

Стабфонд стал “подушкой безопасности” правительства. Он мог предоставить необходимые средства и на досрочное погашение внешнего долга, и на покрытие дефицита Пенсионного фонда. Стабфонд был первым серьезным шагом Кудрина по стабилизации российской экономики. Многие обвиняли министра финансов в нежелании инвестировать в реальный сектор и в стремлении собирать все средства в кубышку. За Кудриным надолго закрепился образ скряги, который никому не дает распоряжаться ликвидностью. Но именно Стабфонд позволил относительно безболезненно пережить 2008 и 2009 годы, когда накопленные ресурсы миллиардами сжигались в топке кризиса. У большинства других стран такой заначки не оказалось.

Освобожденный капитал

Кудрин всегда мечтал о либерализации движения капиталов в России. С одной стороны, Россия входила в клуб развитых государств, с другой – на все инвестиции в страну западных компаний и на вывод капиталов требовалось одобрение Центробанка. Иностранный инвестор не мог в начале 2000-х быстро вывести свои деньги. Их нужно было зачислить на специальный счет в Центробанке, затем подать заявку и ждать разрешения. Это создавало неопределенность и ухудшало инвестиционный климат. Западные предприниматели не хотели даже на время лишаться возможности распоряжаться своими средствами.

“«Мы въезжаем в спираль», – говорил Кудрин. Приток капитала в страну снизится, цена на нефть упадет, все фундаментальные показатели изменятся”.

Но реформу нельзя было проводить резко – капитал попросту устремился бы прочь из страны. Кудрин и глава Центробанка Сергей Игнатьев придумали временную меру. Каждый инвестор должен был резервировать 1% вложений на счету в Центробанке. Короткие спекулятивные инвестиции становились менее выгодными. А при долгосрочных вложениях деньги через год возвращались инвестору. 1 июня 2006 года все ограничения на движение капитала были сняты. Теперь не только компании, но и частные лица могли открывать счета и брать кредиты в иностранных банках. Рубль стал конвертируемым; его роль в мире, особенно в СНГ, возросла.

Спасение утопающих

О том, что в связи с кризисом на Западе в 2008 году предстоит горячая осень, Кудрин говорил и Путину, и новому президенту Дмитрию Медведеву. К сожалению, им обоим было не до экономики: Россия выступила на стороне Южной Осетии в конфликте с Грузией. 26 августа, когда Россия признала независимость Южной Осетии и Абхазии, фондовые индексы упали на 6%. А в сентябре начался настоящий обвал, к которому добавилось еще и быстрое снижение цен на нефть. Такой ситуации не было с 1998 года.

“В такой кризис даже сильные предприятия на очень короткий срок получают сильный шок. Поэтому поддержка в такой кризис оправданна. Черта между более сильными и менее сильными предприятиями очень тонкая. В этом кризисе многие бы потерпели крах” (Алексей Кудрин).

Многие банки и крупные компании, особенно набравшие кредитов, оказались на грани разорения. Кудрин принял решение выделить 500 миллиардов рублей на “спасение утопающих”, но настаивал на помощи банкам и финансовому сектору. Для Минфина это было беспрецедентное решение. Теперь крупные банки можно было не банкротить, а продавать за символические деньги новым собственникам, с тем чтобы те произвели санацию. В общей сложности было спасено 19 банков. Кроме этого, Кудрин и новый министр экономразвития Эльвира Набиуллина составили список из 295 системообразующих предприятий, которым банки не могли отказать в кредитах без серьезной аргументации. Государство, в свою очередь, готово было давать таким предприятиям гарантии на 50–70% от суммы кредита.

“Кудрин – догматик. Некоторые его оппоненты жалуются, что он вечно сыплет истинами из учебников. Слова о том, что важно сдерживать инфляцию, он повторяет, как мантру”.

Все эти действия поддержали финансовый рынок России. Госдума быстро приняла ряд законов о стабилизации. Стало понятно, что правительство не собирается оставлять бизнес в беде. Оказалось, что государственный капитализм, противником которого всегда был Кудрин, иногда может быть не так уж и плох. В США решили действовать иначе, и там после отклонения Конгрессом похожего законопроекта – “плана Полсона” – капитализация рынка рухнула на 1,2 триллиона долларов. Потом Кудрина еще не раз обвинят в том, что он не дал обанкротиться слабым банкам и предприятиям. Но министр финансов считал, что любое громкое банкротство могло вызвать эффект домино и повлечь за собой неуправляемую лавину разорений.

20 триллионов на оборону

После российско-грузинского конфликта в 2008 году в Минфин из Министерства обороны пришла заявка на долгосрочную программу финансирования вооруженных сил. После долгих споров утвердили 13 триллионов рублей. Кудрин считал, что финансирование армии не может опережать рост экономики страны и что большая часть этих денег будет истрачена неэффективно. Но к его мнению уже не особенно прислушивались. Вскоре министр обороны Анатолий Сердюков сумел убедить Медведева, что утвержденной суммы недостаточно, и потребовал увеличить ее до 20 триллионов, добавив к этому программу повышения довольствия военнослужащих еще на несколько сотен миллиардов. Медведев поручил Кудрину переверстать бюджет и выделить деньги. Президент был готов пойти даже на повышение налогов.

“Власти на нынешнем этапе либералы оказались не нужны. Представителей либерального лагеря в правительстве было много в начале путинской эпохи и совсем не осталось в конце. Они либо уходили, либо меняли свои взгляды вместе с Путиным”.

Кудрин всегда по возможности шел на компромисс и пытался добиться устраивающего всех решения. Но здесь компромисса быть не могло. Такой перекос бюджета означал только одно: макроэкономическая финансовая модель развития, предполагающая системный подход, рушилась. Медведев стал публично высказывать свои претензии Кудрину. Экономические разногласия президента и министра вылились в почти открытую вражду.

Принципы Кудрина

Кудрин привык видеть перспективу и принимать важные решения, думая о долгосрочном планировании, а не о том, как пережить завтрашний день. Глава Минфина больше не мог работать в обстановке, когда любое его предложение вызывало отторжение. В сентябре 2011 года стало известно о планирующейся “рокировке” Медведева и Путина на постах президента и премьер-министра, и Кудрин заявил на брифинге управляющих МВФ и Всемирного банка, что не готов работать в новом правительстве. Медведев потребовал, чтобы он подал в отставку.

“Главная черта кудринских реформ – их институциональность. Он был инициатором изменений, которые меняли страну, и, как правило, в лучшую сторону”.

После ухода Кудрина в правительстве России больше не осталось экономических либералов. Многие, даже его противники, сходились на том, что он был последним “институциональным реформатором” и просто надежным и ответственным человеком. Плодами деятельности бывшего министра финансов страна пользуется до сих пор. Не исключено, что и он сам, и его принципы – низкая инфляция, финансовая дисциплина, улучшение инвестиционного климата – еще будут востребованы в трудных обстоятельствах, в которых сегодня находится Россия.