Миф о «бюрократическом засилье» в Российской империи
В массовом сознании укоренился образ Российской империи как гипербюрократизированного и милитаризированного государства. Однако современная историография, как отечественная, так и зарубежная, активно пересматривает этот стереотип. Как гласит крылатое выражение, «всё познаётся в сравнении». Чтобы проверить тезис о «бюрократическом засилье», необходимо обратиться к сравнительному количественному анализу.
Автором концепции о «недоуправляемости» Российской империи был Д.И. Менделеев: он первым указал на критический разрыв между масштабами страны и эффективностью её административных механизмов.
С другой стороны, не мало у насъ лиц, кототорые полагают, что число «служащих» у нас очень велико, тогда как оно в сущности очень мало [1, с. 67].
Канадский историк Стивен Величенко ввёл в научный оборот новые данные, согласившись с точкой зрения Менделеева, согласной которой Российская империя была «недоуправляемой» (undergoverned).
Однако историки сегодня описывают имперскую Россию как «неуправляемую». ... С этой точки зрения уникальной чертой царской бюрократии была не её величина или патологии, а её малочисленность (2, p. 347-348).
Обратимся к количественным данным, приведённым в статье Величенко.
Соотношение населения к числу администраторов в Российской империи, согласно разным источникам, составляло от 1:914 (по переписи 1897 года) до 1:676 (согласно неопубликованным официальным данным 1912 года). Какой бы показатель мы ни взяли, империя катастрофически отставала от западноевропейских государств: в Великобритании на одного чиновника приходилось 122 человека, во Франции – 137, в Германии – 163, а в многонациональной Австро-Венгрии – 198. При этом Россия в начале XX века была третьей в мире по численности населения, уступая только Китаю и Британской империи. Очевидна корреляция между скудностью бюрократического аппарата и низкими экономическими показателями (ВВП и ВНП на душу населения), что позволяет предполагать бедность как одну из ключевых причин этой нехватки. Однако сам историк, признавая разумность такой гипотезы, отмечает, что она остаётся неподтверждённой.
В Российской империи было меньше центральных чиновников и солдат на душу населения, чем в европейских национальных государствах. Что еще более интересно, это говорит о том, что в Великой России, вероятно, было больше чиновников, чем в отдельных европейских заморских колониях, но меньше, чем в некоторых её приграничных нерусских территориях [2, p. 349].
Региональный срез действительно имеет значение, поэтому нельзя пройти мимо данных переписи 1897 года.
Если из общей категории служащих («Управление, суд и полиция») исключить всех, кто не занимался непосредственно государственным управлением (придворных, дипломатов, слуг, полицию, пожарных и т.д.), то реальная численность центральной бюрократии в 1897 году составит всего 95 099 человек. Это даёт соотношение 1:1311, что ещё раз подтверждает тезис о «недоуправляемости». При этом 86% этих чиновников были сконцентрированы в городах, что делало проблему управления сельскими территориями, где проживало большинство населения, ещё острее.
На долю исторического центра (губернии Центрального промышленного и Центрально-Чернозёмного районов) империи приходилось меньше администраторов и значительно меньше войск, чем её доля в населении. Наиболее управляемыми и контролируемыми оказались польские провинции, а наименее – центрально-азиатские.
Как справедливо отмечает Величенко,
Небольшие размеры имперской русской бюрократии смягчали царскую самодержавие, а нехватка центральных чиновников также может помочь объяснить медленную модернизацию страны, ее неспособность национализировать русских и русифицировать нерусское население [2, p. 362].
Таким образом, статистические данные опровергают тезис о «бюрократическом засилье» в Российской империи. В большинстве регионов, за исключением окраин, нехватка чиновников была катастрофической, что оказывало негативное влияние на развитие государства и общества.
Концепция о «недоуправляемости» была развита петербургским историком Б.Н. Мироновым.
...традиционное представление о всевластии российской бюрократии и вообще о сверхуправлении страной не соответствует реальности [3, с. 437].
Для полноты картины ключевую роль играет не только региогальные, но и хронологические рамки.
Данные таблицы показывают, что российский бюрократический аппарат отставал по численности от западноевропейского ещё с XVI века. Лишь в XIX столетии наметился активный рост чиновничьего сословия, однако демографический взрыв начала XX века нивелировал этот тренд: стремительный прирост населения привел к тому, что относительное количество госслужащих вновь снизилось.
Огромные территории Российской империи лишь обостряли проблему кадрового дефицита: на 1000 км² приходился всего 61 чиновник. Для сравнения, в Великобритании этот показатель достигал 1145, в Германии – 687, во Франции – 534, а в Австро-Венгрии – 342 человек. Чтобы осознать масштаб этого разрыва, достаточно учесть, что площадь современного Екатеринбурга – 1112 км².
Выводы Миронова неутешительные:
Невозможно жёстко и тотально руководить страной, если бюрократические кадры малочисленны, а насущные сведения о состоянии государственного аппарата на местах либо отсутствуют, либо неполны и несовершенны [3, с. 437].
Тезис о «бюрократическом засилье» опровергают сравнительные данные по делопроизводству.
Так, в Министерстве юстиции с 1857 по 1913 гг. число чиновников выросло на 14736 (70%), а число дел (тыс.) – на 3029 (511%). Если в 1857 году на одного чиновника приходилось 28 дел, то в 1913 году – 101 дело (рост – 261%).
Итак, нагрузка на чиновника, с точки зрения делопроизводства, в XIX—начале ХХ в. возросла феноменально — примерно в 15 раз, соответственно и эффективность труда (за счёт интенсивности и производительности) увеличилась также в 15 раз [3, с. 445].
Таким образом, несмотря на попытки «догнать» Европу в XIX веке, бюрократический аппарат оставался крайне ограниченным: огромные пространства и демографический взрыв начала XX века фактически свели на нет усилия по расширению штата, что в сочетании с ростом делопроизводства снижало эффективность государственного управления.
Вопрос о причинах устойчивости мифа о гипербюрократизированности Российской империи остаётся дискуссионным. По мнению Величенко и Миронова, возникновение этого стереотипа было обусловлено идеологической деятельностью либеральной оппозиции:
Путешественники и оппозиционеры, которые представляли себе повсеместное присутствие полиции в имперской России, имели основания для своих убеждений. Будучи образованными, живущими в городах иностранцами и радикалами, они, вероятно, привлекали внимание полиции просто в силу того, кем они были... [2, p. 361].
Преувеличение силы государственного аппарата Российской империи является результатом антимонархической пропаганды оппозиции до 1917 г. [3, с. 438].
Концепция «недоуправляемости» Российской империи и, как следствие, низкой эффективности госаппарата находит прямое подтверждение в оценках современников. Стоит отметить, что бюрократическую систему критиковала не только либеральная оппозиция, но и консервативные круги. Представители самых разных общественных движений осознавали глубокие недостатки управления: на центральном уровне это выражалось в «бумажной волоките», а на региональном – в фактическом безвластии или произволе на местах.
С точки зрения московского историка А.С. Минакова,
В целом образованная общественность России начала ХХ столетия, при всей разности политических симпатий, представляла некоторое теоретическое единство в осознании необходимости комплексной реформы местного управ ления [4, с. 50].
Возвращаясь к причинам устойчивости мифа, нельзя недооценивать роль русской классики (Гоголь, Салтыков-Щедрин, Грибоедов) в формировании и закреплении в массовой культуре отрицательного образа чиновника и чиновничества.
В заключение отметим, что представленную концепцию разделяют ведущие специалисты по политической истории Российской империи – К.А. Соловьёв⁵ и Н.А. Могилевский⁶, Стивен Фредерик Старр⁷. Можно с уверенностью сказать, что современная историческая наука убедительно опровергла миф о «бюрократическом засилье».
- Менделеев, Д. И. К познанию России. СПб: Тип. А. С. Суворина, 1907. 160 с.
- Velychenko, Stephen. 2001. "The Size of the Imperial Russian Bureaucracy and Army in Comparative Perspective." Jahrbücher für Geschichte Osteuropas 49 (3): 346-360.
- Миронов, Б. Н. Российская империя: от традиции к модерну : в 3 т. 3-е изд., испр. СПб: Дмитрий Буланин, 2023. Т. 2. 912 с.
- Минаков, А. С. Проблемы местного управления в общественно-политической мысли России начала ХХ в. // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Гуманитарные науки. 2023. № 2. С. 41-53.
- См.: Соловьев, К. А. Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна. М.: Новое литературное обозрение, 2017. 294 с.
- См.: Могилевский, Н. А. Господа губернаторы. М.: Прометей, 2022. 880 c.
- См.: Starr, S. Frederick. 2016. Decentralization and Self-Government in Russia, 1830-1870. Princeton: Princeton University Press.