Роберт Даль. Полиархия. Итоги. Часть 2.

Исполнительная власть

Когда препятствия к публичному оспариванию и участию в политике снижаются, возникают инте­ресы и требования, которые правительство прежде игнорировало.
Для эффективного осуществления публичного оспаривания и участия в политике не­обходимо увеличение полномочий политических институтов, отвечающих на эти интересы и требования.
Но для снижения вероятности застоя исполнительная власть должна аккумулировать значительную долю своих ресурсов на быстрые и решительные действия, особенно в непредвиденных ситуациях. Так, исполнительная власть должна об­ладать полномочиями, которые в практическом смысле не позволят временному большинству в парламенте блокировать ее работу и при этом не будут выходить за рамки сферы влияния основных стабильных коалиций, созданы они меньшинства­ми или большинствами.

Эта рекомендация, неизбежно неопределенная, на­правляет внимание Новатора на одну из вечных проб­лем создателей конституции, пытающихся выстроить конкурентную политическую систему.
Приведенная выше формулировка является крайне общим утверж­дением проблемы и ее решения, или скорее направле­нием поиска этого решения. Самый распространенный особый случай этой проблемы в представительных правительствах — это, конечно, классический вопрос отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти.
Пользуясь теорией представительной демократии, которая придает особое значение исклю­чительной законности выборного собрания как пред­ставительного органа, выражающего волю граждан, создатели конституций XIX столетия отказались сде­лать исполнительную ветвь независимым источником властных полномочий.
Однако в XX в. большинство полиархий отбросило как неработоспособную модель ассамблейного правительства со слабой, подчиненной исполнительной властью.
На практике правитель­ства в полиархиях и особенно исполнительная власть вооружены огромными полномочиями для сильных, решительных действий.
Сегодня слишком очевидно, что любая попытка воссоздания ассамблейного пра­вительства с большой вероятностью приведет к бед­ствиям и со временем — к требованиям скорейшего установления гегемонистского контроля.

В общих чертах в полиархиях происходило движе­ние от подчиненной исполнительной власти к тому, что де-факто, если не де-юре, является независимой ветвью власти.

Проблема, стоящая перед нашим Новатором, прямо противоположна.
Слишком независимые поли­тические лидеры должны быть обязаны своей властью политическим институтам, отвечающим за многообра­зие интересов и требований.
Старый и часто повторя­ющийся урок гегемонистских режимов состоит в том, что слишком большая независимость оборачивается деспотией.
Урок полиархий говорит, что слишком маленькая независимость может привести к таким неэф­фективным правительствам, что эта ситуация стиму­лирует поддержку гегемонистских норм.

Стратегическую цель вряд ли можно ли сформули­ровать точнее, чем в этих кратких ремарках.
Страны настолько различаются между собой, что более де­тализированная стратегия, очевидно, должна быть сформулирована в соответствии с ситуацией в кон­кретной стране.

Попытка сделать это в Аргентине содержится в статье «Del gobierno revolucionario al orden constitucional» (Criterio. 1958. No. 61. Buenos Aires. June 13. P. 371-375).
Хотя я не видел ста­тью с рекомендуемыми стратегиями, когда первый раз пи­сал эту главу, достаточные сходства убеждают меня в том, что рекомендованные здесь стратегии важны, по крайней мере для некоторых стран.

Предупреждение дробления

Поскольку издержки терпимого отношения растут вследствие чрезмерного дробления на конкурирую­щие политические партии, стратегия либерали­зации требует поиска такой партийной системы, которая избегает чрезмерного умножения партий.

Новатору необходимо крайне внимательно продумать возможные типы расколов, которые могли бы воз­никнуть в условиях многообразных видов и уровней либерализации.
В стране с высокой степенью гомоген­ности можно всерьез размышлять об особых инсти­туциональных и структурных изменениях, которые могли бы в конечном счете привести к созданию поли­тической системы, приблизительно соответствующей модели классической двухпартийной парламентской системы, — некая идеализированная версия британ­ской системы.

Но, по всей вероятности, страна, в ко­торой проживает Новатор, недостаточно гомогенна, чтобы двухпартийная парламентская модель смогла в ней работать.
Поскольку высокий уровень гомоген­ности — это, как мы видели, крайне редкий феномен, а культурный раскол — явление типичное, то скорее всего страна Новатора содержит несколько совершен­но отличных и потенциально антагонистических суб­культур — региональных, языковых, религиозных, ра­совых, этнических. И везде, где возникают обширные субкультурные расколы, классическая двухпартийная парламентская модель просто недостижима: доказа­тельством тому служат Канада, Южная Африка, Ин­дия, Бельгия, Нидерланды, Швейцария и Ливан.

Следовательно, существует вероятность того, что наш гражданин будет держать в поле зрения различ­ные модели.

Прискорбный и при этом крайне злове­щий факт: и модель ассамблейного правительства, и классическая двухпартийная парламентская модель считались идеальными формами представительной демократии, любые отклонения от которых трактова­лись как изъяны.
При этом как модель ассамблеи при­знана непригодной практически всеми полиархиями в XX столетии, так и классическая двухпартийная пар­ламентская модель не может быть успешно принята в странах, где существует субкультурный раскол, т.е. в большинстве стран.

Тем не менее авторитет этих моделей высок, а альтернативные системы, которые были разработаны для разрешения проблемы жесткого субкультурного раскола, плохо изучены: о них с пре­небрежением отзываются в исследованиях по пред­ставительной демократии, их считают второсортной заменой.
Но для большинства стран движение в сто­рону либерализации и, конечно, в сторону повышения уровня либерализации, существующего в полиархии, невозможно без использования одной из этих вто­росортных моделей, которые в ряде стран заложили основы исключительного уровня терпимости несход­ных и часто конфликтующих субкультур.

Способ эволюционирования партийных систем в теории и практике представительной демократии способствует тому, что часто они мыслятся как «есте­ственные» институты, ставшие спонтанным и точным отражением «естественного» раскола в обществе.
Соглас­но этой точке зрения целенаправленные попытки уста­новления связи между природой и количеством партий в полиархии и контролем над ними либо обречены на провал, либо должны нарушать демократические прави­ла игры.
Ни одно из этих допущений не кажется мне вер­ным.
В первом вызывают большие сомнения отношения между различными механизмами выборов и тщательно исследованными партийными системами. Точная при­рода этой взаимосвязи все еще является предметом споров, но наиболее систематический анализ среди прочих высказываний утверждает следующие.

1. Все избирательные системы предоставляют бо­лее крупным партиям большую долю мест в законо­дательных органах власти, чем доля полученных ими голосов. Соответственно меньшим партиям достается меньшая доля мест, чем доля полученных голосов.

2. Уровень несоответствия является функцией вы­борной формулы и размера избирательного округа.

3. Максимальное расхождение вытекает из выборов в одномандатных округах, а максимальная пропорцио­жнальность — из пропорционального представитель­ства с большим числом мест в каждом округе, распре­ деляемых по формуле «наибольшего остатка»

Следовательно, партийная система не является естественным, спонтанным или неизбежным отраже­нием раскола общества. В некоторой степени она за­висит от избирательных механизмов, которые могут умышленно регулироваться в целях увеличения или уменьшения дробления. Манипулирование избира­тельной процедурой, безусловно, было дискредитиро­вано, поскольку правительства иногда пользовались этим методом с выгодой для своей партии или коа­лиции за счет оппозиции.
Но поскольку избиратель­ные процедуры являются одним из немногих аспектов политической системы, подверженным более-менее обдуманным изменениям, отказ от этой возможности общественного конструирования представляется мне подобным отказу медика пользоваться антибиотика­ми из-за того, что ими часто злоупотребляют.
С этим вопросом я познакомился у Giovanni Sartori (Euro­ pean Political Parties: The Case of Polarized Pluralism // LaPal- ombara J., Weiner M. (eds) Political Parties and Political Develop­ ment. Princeton: Princeton University Press, 1966. P. 165-166).

Если оставить в стороне чисто партийные мани­пуляции, трудно понять, почему целенаправленные попытки снижения возможной фрагментации при помощи избирательных процедур, по сути, являются «недемократичными» или нежелательными для гегемонистского режима, вставшего на путь либерализа­ции.
На протяжении целого столетия споров никому не удалось удовлетворительно показать, является ли пропорциональное представительство более «демо­кратичным», чем выборы относительным большин­ством голосов в одномандатном округе.
Трудность до­казательства этого, очевидно, кроется в том, что для всех демократических схем достижения большинства голосов требуются сложнейшие формальные или не­формальные процессы. Они нужны для планирования альтернатив, сбора предпочтений и, таким образом, конечного достижения решения относительно двух альтернатив, остающихся у тех, кто руководит поли­тикой.

Институты планирования и сбора предпочтений значительно варьируются в полиархиях. Во всякой от­дельной стране двухпартийная система с партиями, обла­дающими высокой степенью однородности, потребовала бы большего агрегирования и примирения различных интересов и предпочтений в рамках каждой партии, чем в случае двухпартийной системы с неоднородными пар­тиями и непостоянными законодательными коалиция­ми.

Возможно, двухпартийная система с неоднородны­ми партиями потребовала бы большего агрегирования в рамках каждой партии, чем многопартийная система, где высокий уровень сплоченности имел бы место в законо­дательных и министерских коалициях.
В конечном счете, если в стране есть три-четыре крупные партии, каждая из них будет обеспечивать более высокую степень агре­гирования и — в законодательных и министерских коа­лициях — меньшую, чем в случае, если бы в стране было пять-шесть значительных партий.
Трудно понять, по­ чему одна из этих систем будет более «демократичной», чем другая, если только она не гарантирует более равный учет индивидуальных предпочтений в окончательном выборе (в том числе предпочтений в достаточном, но не необходимом наиболее благоприятном исходе). А это до­ казано не было.

В любом случае для решения проблемы либерали­зации гегемонистского режима, в сущности, не важно, является ли та или иная электоральная и партийная система более демократичной. Было бы нелепо наста­ивать на стратегии либерализации, требующей изби­рательных механизмов и партийной системы, которые считаются в полной мере демократическими, если это неизбежно приведет к высокому уровню политиче­ского дробления, скорому крушению иллюзий отно­сительно игры партийной политики и возрождению идеи ужесточения гегемонистского контроля в целях устранения политической фрагментации.

Гегемонистскому режиму, делающему первый шаг в направлении многопартийной системы, желательно напрямую регулировать количество партий, усложняя процесс формирования более чем двух партий (а в крайнем случае делая этот процесс невозможным) — партии правительства и партии оппозиции.

Какое количество партий было бы оптимальным в конкретной стране для выражения и агрегирования предпочтений: две, три, четыре или больше — нель­зя ответить даже приблизительно, не изучив системы расколов в данной конкретной стране.
Таким образом, стратегия либерализации могла бы установить пре­пятствия на пути образования партий, а также сти­мулировать состязательность, которая бы действенно ограничивала количество партий двумя, тремя, че­тырьмя, а возможно, и большим числом.

Однако важ­но отметить, что разумная стратегия либерализации предполагает, что количество партий может и должно регулироваться.
В принципе, при условии существова­ния как минимум двух партий процесс регулирования количества партий становится независимым от регла­ментации инакомыслия, критики и оппозиции на вы­борах и в законодательной деятельности.
Правитель­ство может предоставить полную свободу выражения несогласия, критики и оппозиции на выборах и в за­конодательной деятельности и при этом ограничить количество конкурирующих партий двумя, каждая из которых была бы наделена равными возможностями для того, чтобы отстаивать свои убеждения, выдви­ гать кандидатов, бороться за голоса избирателей и по­ беждать на выборах.