Глава 1. Введение: изучая институциональную деятельность.
Отчего одни демократические правительства преуспевают, а другие терпят крах?
Этот древний вопрос актуален и по сей день. По мере того как наше бурное столетие подходит к концу, горячие идейные споры либеральных демократов с их противниками идут на убыль. Как ни странно, философское возмужание либеральной демократии сопровождается растущим разочарованием в практических ее результатах.
От Москвы до Сент-Луиса и от Мехико до Каира недовольство социальными институтами становится все глубже. По мере того как американская демократия вступает в третье столетие своей истории, страна все более убеждается в том, что наш собственный опыт самоуправления оказался неудачным. В другой части земного шара бывшие коммунистические страны Евразии также вынуждены сегодня строить демократические системы фактически на пустом месте.
В другой части земного шара бывшие коммунистические страны Евразии также вынуждены сегодня строить демократические системы фактически на пустом месте.
Повсюду мужчины и женщины пытаются справиться с общими проблемами — обеспечить себе чистый воздух, стабильную занятость, личную безопасность. Немногие, конечно, убеждены в том, что наше общество способно обходиться вообще без правительства, но еще меньше тех, кто уверен в обладании секретом успешного функционирования власти.
Повсюду мужчины и женщины пытаются справиться с общими проблемами — обеспечить себе чистый воздух, стабильную занятость, личную безопасность. Немногие, конечно, убеждены в том, что наше общество способно обходиться вообще без правительства, но еще меньше тех, кто уверен в обладании секретом успешного функционирования власти.
Эта книга вносит определенный вклад в понимание того, как работают демократические институты. Каким образом их форма влияет на практическую политику, на деятельность правительства? Всегда ли за реформированием политических институтов следуют практические результаты? Влияют ли на работу политического механизма социальный, экономический, культурный факторы? Способны ли демократические институты, будучи "пересаженными" в иную почву, прочно в ней укореняться? Или же качество демократии определяется качеством ее подданных, пусть каждый народ имеет то правительство, которое заслуживает? Наши цели носят чисто теоретический характер. Метод же эмпиричен и основан на уроках уникального опыта институциональных реформ, осуществляемых в регионах Италии в течение двух последних десятилетий. Наши изыскания вовлекут читателя в самые глубины гражданской жизни, в жесткую логику общественного действия, в средневековую историю, но исходным пунктом путешествия станет все же современная Италия.
Приступая к исследованию По автостраде, насквозь пересекающей Апеннины, спешащий путешественник может одолеть 870 километров от Севезо на севере Пьетрапертозы на юге за один долгий день, минуя сначала дородную долину реки По, оставляя позади гордые столицы эпохи Ренессанса — Болонью и Флоренцию, огибая мрачные окраины Рима, а потом и Неаполя, и, наконец, взбираясь по пустынным горам Базиликаты - по каблуку "итальянского сапога", вдумчивого наблюдателя, однако, наиболее впечатляющими этом переходе оказываются не расстояния, но исторические контрасты между начальным пунктом и точкой назначения.
В 1986 году Севезо, небольшой городок в индустриально-аграрном поясе Милана, получил всемирную известность из-за серьезного экологического бедствия, вызванного взрывом на местном химическом комбинате, рассеявшим ядовитый диоксин над городскими домами и предприятиями. Много месяцев спустя водители на скоростной магистрали, проходящей через город, сквозь плотно закрытые стекла видели заколоченные дома и жуткие фигуры людей в белых балахонах, занятых обеззараживанием. В индустриальном мире Севезо стал символом растущего риска экологической катастрофы. Для местных жителей авария стала воплощением того вызова, который рождает невнятная социальная политика на пороге XXI столетия.
С точки зрения системы общественного самоуправления путешествие из Севезо в Пьетрапертозу в 70-е годы было дорогой в прошлое. Многие южане до сих пор живут в глинобитных лачугах из одной или двух комнат, прилепившихся к горам прямо под каменистыми навесами. Зерно здесь по-прежнему сеют пригоршней - точно так же, как средиземноморские крестьяне делали это тысячи лет назад. Местные мужчины уходят на временные заработки в Северную Европу, и успехи многих из них воплощены в припаркованных на деревенской площади автомобилях с немецкими номерами. Для менее удачливых основным видом транспорта остаются ослики, делящие хлев с тощими цыплятами и кошками.
Возвратившиеся из-за границы часто имеют дома с водопроводом, но для большей части местного населения отсутствие элементарных удобств по сей день остается острой проблемой.
И Севезо, и Пьетрапертоза имеют свои плюсы и минусы.
Экономические, социальные, административные особенности двух городов различаются коренным образом, в частностях различаются и стоящие перед ними проблемы, но и там, и здесь люди нуждаются в помощи центрального правительства. В начале 70-х годов бремя ответственности за основные вопросы здравоохранения, общественной безопасности и некоторые другие было передано от национальной администрации ко вновь созданным в ходе выборов местным органам исполнительной власти провинций и областей. За разрешением насущных проблем жителям как Севезо, так и Пьетрапертозы приходилось теперь обращаться в близлежащие Милан и Потенцу, а не в далекий Рим. Попытки выяснить, насколько хорошо новые органы власти справляются со своими задачами, ведут нас к базовым принципам гражданской жизни современной Италии.
Границы новых административных структур в основном соответствовали историческому разграничению регионов полуострова. С момента объединения Италии в 1870 году ее властное устройство было предельно централизованным - за образец брали наполеоновскую Францию.
Во все времена, насколько припоминают очевидцы, местные власти тщательно контролировались префектами, чья деятельность направлялась непосредственно Римом. Самостоятельной исполнительной власти в регионах никогда не было. Иными словами, тот факт, что общественные проблемы Севезо, Пьетрапертозы и тысяч других итальянских общин, больших и малых, теперь можно было решать на региональном уровне, имел серьезнейшее практическое значение.
Начиная с 1970 года мы пристально следили за эволюцией некоторых из этих рождающихся региональных учреждений, формирующих экономическую, социальную, культурную и политическую среду итальянского полуострова. Но неоднократные посещения центров разных регионов скоро выявили серьезные различия в том, как новые институты выполняют свои задачи.
Сам поиск чиновников из регионального правительства Пуглии в городе Бари оказался для нас целой проблемой. Так же как и местным жителям, иностранцу предстоит сначала найти штаб-квартиру региональной власти в закоулках где-то за товарной станцией. В грязной приемной сидят, развалившись, несколько мающихся без дела клерков, и это при том, что на службе они находятся не более часа или двух. Излишне настойчивый посетитель обнаружит в кабинетах только призрачные ряды пустых столов.
Мэр одного из городков, измученный собственной неспособностью добиться чего бы то ни было от местных бюрократов, жаловался нам: "Они не отвечают на наши письма и телефонные звонки, а когда я отправляюсь в Бари за какой-нибудь бумажкой, мне нужно брать с собой пишущую машинку и секретаршу". Подобная система не предполагает эффективного управления — однажды в нашем присутствии клерк заявил своему начальнику: "Вы не имеете права приказывать мне! Я социально защищен".
Между тем региональные лидеры постоянно заняты междоусобицами византийского стиля, выдвигая при этом несбыточные проекты регионального обновления. И если Пуглия когда-нибудь и станет "новой Калифорнией", как обещают местные боссы, то произойдет это не благодаря деятельности новой региональной власти, но вопреки ей. Местные жители не скрывают презрения к собственному начальству. Вероятно, они даже не считают эту власть своей.
Совершенно иначе работает правительство области Эмилия-Романья в городе Болонья. Визит в современное, сплошь застекленное здание, где располагается региональная власть, напоминает посещение процветающей фирмы. Подтянутый, вежливый чиновник снабжает вас всей необходимой компьютерной информацией, касающейся региональных проблем. По вечерам на главной площади Болоньи собираются группы интересующихся политикой граждан, и эхо их бурных дискуссий неизменно доносится до залов регионального совета. Будучи пионерами во многих областях местного законотворчества, власти Эмилии, тем не менее, постоянно подкрепляют слова делом. Эффективность такой политики проявляется в десятках благотворительных центров, индустриальных парков, народных театров, раскинувшихся по всей области. Конечно, собирающиеся на площади не склонны только хвалить правительство, но они значительно более довольны, нежели их соотечественники из Пуглии. Так почему же все-таки новые учреждения преуспели в Эмилии-Романье и не удались в Пуглии?
Главный вопрос нашего исследовательского путешествия заключался в следующем: каковы те условия, которые обеспечивают создание сильных, ответственных, представительных институтов власти?
Итальянский региональный эксперимент предоставляет уникальную возможность для ответа на этот вопрос. Здесь также открывается редкий шанс для того, чтобы систематично изучить зарождение и развитие нового социального учреждения.
Во-первых, пятнадцать региональных правительств были образованы в 1970 году практически одновременно, и при этом все они были наделены одинаковыми правами и полномочиями. В 1976-77 годах в итоге острой политической борьбы права регионов были значительно расширены.
Кроме того, помимо пятнадцати "обычных" регионов, несколькими годами раньше были созданы пять "особых" - со значительно более широкими полномочиями. Последние находятся в приграничных областях, где с конца второй мировой войны действуют сепаратистские движения. Благодаря более солидному возрасту и исключительному объему власти эти регионы стоят как бы особняком. Сопоставление их с остальными итальянскими областями может оказаться весьма интересным. Добавим к сказанному, что в начале 90-х годов новые региональные власти распределяли около одной десятой валового национального продукта Италии. Они отвечают за такие сферы, как городское строительство, сельское хозяйство, здравоохранение, общественные работы, система переподготовки кадров. И несмотря на постоянные жалобы региональных руководителей по поводу ограничений, налагаемых центральной властью, новым институтам вполне хватает полномочий, чтобы показать себя.
Во-вторых, социальные, экономические, политические и культурные контексты, в которых утверждались новые структуры, весьма отличались друг от друга. Такие регионы, как Базиликата, к примеру, можно было бы приравнять к странам "третьего мира", в то время как другие, подобно Ломбардии, уже перешли в постиндустриальную эру. Эти отличия дополнялись разницей в политических традициях. Так, их соседи — Венето и Эмилия-Романья к 1970 году имели сходный экономический профиль, но венецианцы оставались истовыми католиками, а Эмилия-Романья, центр "красного пояса" Италии, с 1945 года контролировалась коммунистами.
Некоторые регионы унаследовали политическую систему "патрон - клиент" чуть ли не с феодальных времен. Другие же были преобразованы мощными волнами миграции, захлестнувшими Италию в период бума 1950—1960-х годов.
Итальянский опыт как будто специально создан для сравнительного изучения динамики и экологии институциональных структур. Подобно тому как ботаник изучает развитие растения, исследуя рост генетически сходных семян в различной почве, точно также и ученый, интересующийся деятельностью власти, может проследить судьбы новых и формально идентичных организаций в различном социально-экономическом, культурном и политическом окружении.
Способны ли эти новые структуры развиваться одинаково в столь непохожих регионах, как Севезо и Пьетрапертоза? Если нет, то что служит тому причиной? Ответы на эти вопросы важны не только для Италии, поскольку ученые, политики и рядовые граждане в самых различных странах мира - в индустриальных, постиндустриальных и доиндустриальных — пытаются найти рецепты эффективной работы представительных институтов.
Намечая маршрут
Политические институты интересуют науку с давних пор, но в последнее время теоретики подступили к этим вопросам с удвоенной энергией.
Делалось это во имя "нового институционализма". Использовались элементы "теории игр" и моделирование "рационального выбора", причем политические институты рассматривались как "экстенсивные формы игры", в которых поведение актеров задается правилами игры. В организационном аспекте теоретики выделяли институциональные роли и установления, символы и обязанности. С исторической точки зрения рассматривался фактор преемственности в управлении и в политике, изучались причинно-следственные механизмы институционального развития.
Новые институционалисты расходятся между собой по множеству пунктов как теоретического, так и методологического плана. Но по двум фундаментальным позициям они едины.
1. Институты формируют политику. Правила и типичные операционные процедуры, составляющие основу институтов, накладывают свой отпечаток на политику, структурируя политическое поведение.
Последствия такого влияния нельзя сводить к взаимодействию индивидов по типу биллиардных шаров. Институты определяют политику, влияя на самоидентификацию актеров, их представления о власти и стратегию достижения власти.
2. Институты сами формируются историей. Какие бы факторы ни воздействовали на их форму, институтам присуща определенная инерционная устойчивость. В их эволюции фиксируются исторические траектории и поворотные пункты. История имеет смысл только потому, что это — "цепочка зависимости": происходящее вначале, даже если оно кажется "случайным", обусловливает то, что происходит потом. Люди "выбирают" свои институты, но делают это отнюдь не по собственному произволу. Их выбор, в свою очередь, определяет правила, по которым предстоит выбирать их потомкам.
Предпринятое нами исследование итальянского регионального опыта должно подтвердить эмпирическую очевидность двух этих тезисов.
Рассматривая институты как независимые переменные, мы на фактическом материале увидим, каким образом институциональные изменения влияют на самоидентификацию, представления о власти и стратегию задействованных в политике людей. Затем, взглянув на те же самые институты как на зависимые переменные, мы выясним, в каком смысле институциональная деятельность обусловливается историческими обстоятельствами. Помимо отмеченных нами шагов мы предпримем еще и третий, ранее остававшийся без внимания.
Мы выдвинем предположение о том, что практическая деятельность институтов определяется социальным контекстом, внутри которого они функционируют.
Подобно тому как различные индивиды могут определять свои цели и добиваться их различным способом в разных институциональных контекстах, сами институты столь же разнообразно работают в отличающихся друг от друга средах. И хотя это обстоятельство не всегда подчеркивается современными авторами, о нем свидетельствует многое.
Конституции вестминстерского образца, оставленные англичанами в различных уголках земного шара, после развала империи имели самые разные судьбы. Это обобщение позволяет нам заключить, что "вопрос контекста" возникает в тех случаях, когда нужно найти наиболее значимые для институциональной деятельности особенности социальной жизни.
Что мы имеем в виду под "институциональной деятельностью"?
Некоторые теоретики видят в политических институтах прежде всего "правила игры", процедуры, определяющие порядок коллективного принятия решений, те пределы, в рамках которых конфликты выражают себя и -иногда - разрешаются. В построениях такого рода за образец берется Конгресс США. Для институтов, понятых подобным образом, успешная деятельность означает предоставление действующим лицам возможностей для эффективного снятия противоречий и разногласий. Такое понимание политических институтов имеет право на существование, но оно не исчерпывает всей их роли в общественной жизни.
Политические институты — это такие приспособления, с помощью которых достигаются не только соглашения, но и определенные цели. Мы хотим, чтобы правительство что-то делало, а не просто решало, что надо сделать, — чтобы оно обеспечивало образование нашим детям, выплату пенсий престарелым, боролось с преступностью, создавало рабочие места, поощряло семейные ценности и т.д.
Конечно же, мы можем не соглашаться по поводу того, какая из этих задач важнее или какими путями следует добиваться всего этого. Однако все мы, за исключением разве что анархистов, согласны в том, что главное для правительственных институтов — это способность к действию. Такова общая подоплека наших оценок институциональных успехов и поражений.
Концепция институциональной деятельности, изложенная в этом исследовании, основана на исключительно простой модели управления: общественная потребность - политическое взаимодействие - управление -выбор политики - реализация. Управленческие институты получают импульс из внешней социальной среды и выдают результат, соответствующий требованиям этой среды. Предположим, работающие родители требуют предоставления свободного оплачиваемого дня, или торговцы беспокоятся о налетах на магазины, или же ветераны скорбят об уходящем патриотизме.
Политические партии или иные группы артикулируют эту озабоченность.
Чиновники, в свою очередь, решают, что именно нужно предпринять. В конце концов вырабатывается какая-то политика. И если она не предполагает ничегонеделания, то ее надо проводить в жизнь - создавать новые детские сады, нанимать дополнительных полицейских, почаще вывешивать государственные флаги. Демократические институты должны быть чуткими и эффективными: необходимы внимание к нуждам и потребностям избирателей и действенное реагирование на эти нужды.
Трудностей здесь более чем достаточно.
Чтобы действовать как следует, правительство должно обладать даром предвидения и улавливать те запросы, которые даже еще не озвучены. Дебаты и конфликты способны тормозить процесс в любой его точке. Последствия шагов, предпринимаемых властями, зачастую не имеют ничего общего с тем, что ожидалось. И тем не менее институциональная деятельность важна, поскольку в итоге качество власти напрямую влияет на жизнь людей: выплачиваются пособия, прокладываются новые дороги, дети получают образование - или же, если власть не справляется со своими обязанностями, не происходит ни первого, ни второго, ни третьего.
Динамика институциональной деятельности уже давно интересует социологию. В современной литературе можно выделить три трактовки этой деятельности.
Первая школа во главу угла выносит институциональный проект. Эта традиция, коренящаяся в формальных юридических исследованиях, берет начало в конституционализме XIX столетия. В своих "Размышлениях о представительном правительстве" Дж. Ст. Милль отражает веру этой школы в "структурные и процедурные усовершенствования".
Известный трактат Милля рассматривает прежде всего конституционную инженерию, раскрывая те институциональные формы, которые наиболее благоприятны для эффективного представительного правительства. Эта школа доминировала в исследовании демократии в течение всей первой половины нынешнего века. "Считалось общепринятым, что успех власти зависит исключительно от надлежащего сочетания ее компонентов, а также от удачного совпадения экономических и политических обстоятельств.
Полагали также, что совершенство структуры способно заменить удачу".
Крах межвоенных демократических экспериментов в Германии и Италии, паралич Третьей и Четвертой республик во Франции наряду с растущим осознанием социоэкономической основы политической жизни повлекли за собой более трезвый взгляд на институциональные проблемы.
Совершеннейший замысел еще не гарантирует хорошей деятельности. Тем не менее в наше время внимание к организационным факторам институциональной деятельности обрело "второе дыхание" среди сторонников "нового институционализма", а также среди реформаторов-практиков. Составители конституций, консультанты и советники по вопросам управления уделяют самое серьезное внимание институциональным проблемам. Артуро Израэль, специалист по "третьему миру", отмечает, что легче построить саму дорогу, чем создать организацию, которая будет этим заниматься. В книге, посвященной вопросам институционального развития, он обращает внимание на организационные ограничения, возникающие в ходе реализации тех или иных проектов, и рекомендует усовершенствование институционального проекта в качестве главного средства для достижения успеха. Элинор Остром, вдумчивый исследователь социальных институтов, в своих работах также анализирует некоторые рецепты создания более эффективных институтов.
В данном исследовании упомянутые аспекты институционального проектирования затрагиваются лишь косвенно. В нашей книге институциональный проект предстает, фактически, в качестве константы:
ведь региональные органы власти со сходной организационной структурой были образованы в одно и то же время. Изменениям же у нас подвержены факторы среды — такие, как экономический контекст и политические традиции. Потенциальным реформаторам гораздо сложнее манипулировать этими факторами, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, поэтому в нашем исследовании не стоит искать легких рецептов успеха на институциональном уровне. Вместе с тем тот факт, что институциональный проект в итальянском региональном эксперименте стабилен, позволяет более четко определить степень влияния иных обстоятельств на удачи или провалы реформ.
Несмотря на то, что книга напрямую не касается вопросов воздействия институционального проекта на ход политических преобразований, последствия институциональных изменений рассматриваются в ней достаточно пристально. Изучение функционирования региональных правительств в течение двадцати лет предполагает сравнение "до" и "после", позволяющее нам в полной мере оценить значение институциональных реформ. Нас интересует также и вопрос о том, как институты и их вожди совершенствуются и адаптируются к эпохе - нечто вроде "биологии институционального роста". Можно ли говорить о том, что создание новых региональных институтов повлекло за собой перемены в практике управления Италией? В чем состоят новые моменты, привнесенные институциональными изменениями во взаимодействие политических лидеров и рядовых граждан? Каким образом и до какой степени институциональные реформы меняют поведение людей? Ко всем этим вопросам мы вернемся в следующей главе.
Вторая школа, занимающаяся деятельностью демократических институтов, подчеркивает роль социоэкономических факторов. Со времен Аристотеля многие политологи сходятся в том, что перспективы эффективной демократии зависят от социального развития и экономического благосостояния. Современные теоретики-демократы (Роберт Даль, Сеймур Липсет и др.) также выделяют различные аспекты модернизации при обсуждении условий, обеспечивающих стабильность и эффективность демократической власти.
Для стороннего наблюдателя нет факта более очевидного, чем теснейшая связь эффективной демократии с социоэкономическим обновлением. Специалисты, занимающиеся институциональным развитием в "третьем мире", тоже подчеркивают роль социоэкономических факторов. Артуро Израэль, к примеру, утверждает, что "совершенствование институциональной деятельности является непременной частью процесса модернизации. До тех пор, пока страна не станет "современной", она не сможет поднять себя до того уровня политической деятельности, который достигнут в развитых государствах".
Глубокие различия в уровнях социоэкономического развития, присущие итальянским регионам, позволяют нам в полной мере оценить сложную взаимосвязь модернизации и институциональной деятельности.
Третья школа, объясняя функционирование демократических институтов, опирается на социокультурные факторы. Эта традиция также имеет глубокие корни. В "Государстве" Платона утверждается, что правители различаются в зависимости от естественных склонностей своих подданных.
В более позднее время социологи также обращались к политической культуре для того, чтобы разобраться в вариациях политических систем.
Классический образец этого жанра, исследование Алмонда и Верба "Гражданская культура", пытается объяснить различия демократических систем США, Великобритании, Италии, Мексики и Германии на основе изучения политических установок и ориентации, сгруппированных под рубрикой "гражданская культура". Вероятно, наиболее показательным примером социокультурной традиции политического анализа остается книга Алексиса де Токвиля "Демократия в Америке". Токвиль обращает внимание на взаимозависимость между "нравами" общества и его политической практикой. Гражданские ассоциации, по его мнению, воплощают "обыкновения сердца", существенные для стабильных и эффективных демократических институтов. Все эти предпосылки будут играть центральную роль и в нашем анализе.
Пытаясь извлечь выводы из итальянского опыта, мы постоянно помним о предостережениях наших предшественников. В одной из своих работ Филип Селзник отмечает, что "теоретическое исследование, сконцентрированное на чистом историческом событии или структуре, всегда связано с определенным риском. Объяснением тому является вечное противоречие между стремлением к полному раскрытию исторических деталей и частностей материала и задачей выведения абстрактных и общих принципов". Не искажая богатейший итальянский опыт, мы все-таки постарались вписать его в наше видение демократической традиции в целом.
Метод исследования
Как отмечал Карл Дейч, истина лежит в точке пересечения независимых потоков очевидности. Благоразумный социолог, подобно мудрому инвестору, должен использовать все разнообразие имеющихся методик. Подобный подход применяется и в нашем исследовании. Чтобы понять, как работает тот или иной институт, мы обращаемся ко всем доступным нам инструментам.
У антрополога и прекрасного журналиста Ричарда Фенно нами позаимствована техника организованного полевого наблюдения. Тактика "впитывания" требует от ученого погружения в повседневную жизнь института - с тем чтобы узнать его изнутри, переживая успехи и неудачи вместе с людьми. Такое погружение оттачивает наши догадки и открывает путь к пониманию внутренней логики деятельности института и его приспособления к внешней среде. Во многих своих пунктах наше повествование основывается на иллюстрациях и прозрениях, полученных в ходе двадцатилетних поездок по Италии и "впитывания" местного колорита.
Социология, однако, чувствует разницу между догадкой и очевидностью. Контрастные впечатления о системах управления в Бари и Болонье, какими бы верными они ни были, нуждаются в подтверждении, и поэтому наши теоретические выкладки подкрепляются статистическими данными. Количественные подходы подтверждают нашу правоту в тех случаях, когда догадки способны подвести исследователя. Столь же важно и то, что статистический метод, позволяя одновременно сопоставлять несколько различных случаев, дает возможность подметить мелкие, несущественные детали. Подобно тому как картины Сера лучше воспринимать, глядя на холст с определенного расстояния.
Как и во многих детективных историях, постижение тайн институциональной деятельности заставляет обращаться к прошлому -точнее, к сопоставлению прошлого различных регионов. Итальянские историки собрали здесь огромное количество материала, и мы самым серьезным образом используем их достижения. Кроме того, за последнее столетие была накоплена богатая статистика, позволяющая уточнить наши выводы. Наконец, как того и требует законченный институциональный анализ, инструменты историка дополняются антропологическими и поведенческими методами.
Короче говоря, разнообразие наших целей нуждалось в таких методиках, которые были бы достаточно широкими, позволяя освещать разнообразные проблемы в их временной трансформации, и достаточно глубокими, что давало возможность исследовать частные вопросы, регионы и периоды реформ.
Для получения нужной информации нами была предпринята серия самостоятельных исследований, начало которой положила работа с шестью регионами, выбранными из всего разнообразия полуострова. Позже исследовательское поле было расширено. Само исследование включало в себя следующее (см. Диаграмму 1.1):
Исследования итальянских регионов, 1970 - 1989
- четыре этапа личных интервью с работниками местных органов власти шести регионов, осуществленных в период с 1970 по 1989 годы. Более семисот таких интервью предоставили нам уникальную "живую картину" деятельности региональных институтов с точки зрения очевидцев и участников;
- три этапа личных интервью с лидерами местных общин тех же шести регионов в период между 1976-1989 годами, а также общенациональный почтовый опрос этой же категории политиков в 1983 году. Банкиры и фермеры, мэры и журналисты, профсоюзные деятели и бизнесмены - все наши респонденты хорошо знали собственные региональные правительства, будучи информированными наблюдателями;
- шесть специально организованных общенациональных опросов избирателей в период 1968-1988 годов. Эти интервью позволили выявить различия в политических и социальных ориентирах изучаемых нами регионов и познакомиться со взглядами тех, кто выбирает новую региональную власть;
- тщательное изучение множества статистических данных, касающихся институциональной деятельности во всех двадцати регионах, описанное в Главе 3;
- детально изложенный в той же главе уникальный эксперимент 1983 года, выявлявший способность региональных правительств во всех двадцати регионах реагировать на запросы и требования "людей с улицы";
- теоретические исследования институциональной политики и регионального планирования в шести избранных регионах в период 1976— 1989 годов, а также детальный анализ законодательства, появившегося во всех двадцати регионах в 1970-1984 годы. Тем самым был получен "сырой" материал для обобщения и оценки политических будней в регионах, а также появилась возможность интерпретации наиболее невнятных статистических данных. Короче говоря, мы довольно хорошо знаем тот предмет, о котором пишем.
Краткий обзор книги
Начавшийся в 70-е годы бурный период реформ покончил с утвердившейся в Италии сто лет назад моделью централизованного правительства, предоставив новым региональным властям беспрецедентные полномочия.
В Главе 2 мы выясняем, как реформы утверждались на местах и что нового они привнесли в практику местной политики. Каким образом преодолевается инерция прошлого? Удалось ли новым институтам повлиять на стиль политического руководства? Произошло ли реальное перераспределение политической власти? Привели ли реформы к переменам, ощутимым для избирателей, и если так, то как их оценивают люди? Каковы, наконец, доказательства влияния, оказываемого институциональными переменами на политическое поведение?
Главная задача настоящего исследования — изучение основ эффективной власти. Являясь основополагающей, Глава 3 предлагает в этой связи детальное сопоставление политической практики каждого из двадцати регионов. Глава 2 посвящена изменениям "во времени", Глава 3 (и все последующие) — изменениям "в пространстве". Насколько стабильны правительства в различных регионах? Насколько совершенно их законодательство? Эффективно ли они проводят политику в таких областях, как здравоохранение, жилищное строительство, сельское хозяйство и индустриальное развитие? Насколько быстро они удовлетворяют ожидания своих граждан? Короче говоря, какие институты преуспели в своем деле и какие — нет? Причины различной эффективности новых институтов рассматриваются в Главе 4. Здесь мы исследуем взаимосвязь между экономической модернизацией и институциональной деятельностью. Но что еще более важно, мы изучаем зависимость между функционированием институтов и типом гражданской жизни - то есть тем, что называется "гражданским сообществом".
Как утверждает в своей классической книге Алексис де Токвиль, гражданское сообщество составляют активные, общественно-вдохновляемые граждане. Оно отмечено эгалитарными взаимоотношениями в политике, социальными принципами доверия и сотрудничества. Некоторые регионы Италии, как нам удалось выяснить, обладают четкой системой норм гражданской вовлеченности, в то время как другим свойственны недуги вертикально структурированной политики, фрагментарной и изолирующей общественной жизни, культуры недоверия и непонимания. При объяснении институционального успеха эти различия в гражданской жизни играют ключевую роль.
Могущественная связь, объединяющая институциональную деятельность и гражданское сообщество, неизбежно ведет к вопросу о том, почему одни регионы более "гражданственны", чем другие. Это - предмет Главы 5. В поисках ответа мы обратимся к событиям тысячелетней давности - к тому времени, когда два противоположных типа политических режимов утвердились в различных областях Италии: могучая монархия на юге и череда республик-коммун - на севере и в центре страны. С той средневековой эпохи и до объединения Италии в XIX веке мы проследим постоянные региональные отличия в типах гражданской вовлеченности и общественной солидарности. Эти традиции оказали самое решающее влияние на качество частной и общественной жизни современной Италии.
И, наконец, в Главе 6 выясняется, почему нормы и структуры гражданской вовлеченности столь серьезно влияют на перспективы создания действенного, ответственного правительства, а также каким образом гражданские традиции сохраняются в течение столь долгого времени.Предлагаемый нами теоретический подход, основанный на логике коллективного действия, пригоден не только в итальянском случае, но и во многих других ситуациях. В наших выводах отмечается существование серьезных ограничений, налагаемых на институциональный успех историческим и социальным контекстом. В целом же эта книга едва ли сможет стать практическим учебником для реформаторов-демократов, скорее она способна помочь им увидеть глубину проблем, стоящих перед всеми нами.
Роберт Патнэм. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. Перевод с английского Андрея Захарова.