Континентальная и англосаксонская модели планирования: в чём принципиальная разница
Корень различий: правовые семьи
В Европе существуют две базовые правовые логики:
- континентальная (civil law) — Германия, Франция, Нидерланды;
- англосаксонская (common law) — Великобритания.
Мой бывший преподаватель в Вышке Колонтай А.Н. часто ссылался на эту статью: Zweigert, K. (author); Kötz, H. (author) & Weir, T. (translator) (1998): An Introduction to Comparative Law. Third Edition. Oxford University Press, Oxford.
Zweigert и Kötz, различие между ними — это не набор норм, а способ юридического мышления. Ключевой вопрос: правило появляется до решения или после него?
Континентальная правовая традиция (civil law), к которой относятся Германия, Франция и большинство стран континентальной Европы, ориентирована на создание целостной, логически выстроенной системы абстрактных норм. Эти нормы формулируются заранее, кодифицируются и предназначены для применения к широкому кругу ситуаций.
В англосаксонской традиции (common law), напротив, право развивается через рассмотрение конкретных дел. Норма не всегда предшествует решению, а часто формируется из практики принятия решений и закрепляется в виде прецедента. Это различие принципиально влияет на то, как выстраиваются системы пространственного и градостроительного планирования.
Континентальные системы императивные, английская система индикативная. Системы отличают не степень жёсткости регулирования, а логика формирования и применения норм.
Rivolin (2008) — Conforming and Performing Planning Systems in Europe
Rivolin рассматривает пространственное планирование как институциональную технологию, действующую между системой управления и реальным пространственным развитием. Его функции проявляются в двух взаимосвязанных сферах.
В первой сфере планирование взаимодействует с системой управления и используется для формирования стратегий, планов и политик как общих инструментов территориального регулирования. Здесь задаются рамки и цели развития, а не принимаются решения по конкретным проектам.
Во второй сфере планирование взаимодействует с системой пространственного производства и потребления: планы становятся основой для интерпретации и контроля реализации проектов. Именно на этом уровне система планирования действует либо через контроль соответствия (conforming), либо через оценку достижения целей и результатов (performing), что и определяет характер связи между планами и фактическим развитием территории.
Континентальная модель: план как нормативная основа решений
В континентальной модели пространственного планирования ключевой элемент - предварительное установление правил, в рамках которых затем принимаются индивидуальные решения. Генеральные, региональные и локальные планы образуют иерархическую систему документов с общим нормативным характером.
Разрешение на строительство в такой системе - это юридическая процедура проверки соответствия проекта утверждённому плану и действующим регламентам. Пространственное развитие осуществляется через механизм соответствия — проект допустим постольку, поскольку он укладывается в заранее заданные рамки.
Rivolin описывает такую логику как conforming planning system: эффективность планирования здесь измеряется степенью соответствия реализуемых проектов утверждённым планам. Такой подход обеспечивает высокую правовую определённость и предсказуемость.
Нормативность континентальной модели - это следствие кодифицированной правовой системы, а не стремления к административному контролю как таковому.
Эта схема отражает классическую континентальную, plan-led (conforming) модель пространственного планирования, характерную для Германии.
Ключевая особенность системы — обязательное соответствие между уровнями. Нижестоящие планы и решения должны соответствовать документам более высокого уровня, что на схеме показано непрерывной цепочкой conformance.
В терминах Rivolin здесь происходит слияние сфер планирования и контроля: планы обладают юридической силой, а процесс выдачи разрешений сводится к административной проверке соответствия проектных решений утверждённым планам. Гибкость возможна, но она институционализирована и действует внутри нормативной рамки, а не через дискрецию на уровне проектов.
Англосаксонская модель: решение как результат процедуры
Здесь планы и стратегии, как правило, не обладают прямой нормативной силой, а используются в качестве ориентиров для принятия решений. Ключевым моментом становится процедура рассмотрения конкретного проекта.
В дискретной системе допустимость застройки определяется не автоматическим соответствием параметрам плана, а результатом административного решения, принятого с учётом множества факторов: контекста, аргументов сторон, общественных интересов и потенциальных последствий. Прецедент играет важную роль, поскольку формирует рамки для последующих решений.
Отчёты OECD и исследования RTPI подчёркивают, что подобная система обеспечивает высокую адаптивность и чувствительность к изменениям, однако сопровождается меньшей предсказуемостью и большей вариативностью решений. Планирование здесь выступает не как жёсткий регулятор, а как часть более широкого процесса согласования интересов.
На скрине показана англосаксонская discretionary (performing) система пространственного планирования, характерная для Великобритании.
Несмотря на наличие многоуровневой структуры (national → metropolitan → local → neighbourhood), планы в британской системе выполняют ориентирующую, а не нормативную функцию. Национальные и региональные policy frameworks задают цели и принципы, но не создают автоматических прав на застройку.
Ключевая особенность схемы — избирательное соответствие между уровнями, что прямо отражено стрелками:
Это означает, что нижестоящие планы и проектные решения сохраняют пространство для интерпретации.
В терминах Rivolin в британской системе conformance усиливается на стратегическом уровне (через national planning policies и London Plan), однако на уровне рассмотрения проектов сохраняется performance-logic: допустимость застройки определяется в рамках дискреционной процедуры оценки конкретных кейсов, а не формальной проверкой соответствия плану.
Теперь давайте сравним 2 этих фреймворка по UK и Germany
Система Великобритании основана на дискреционном принятии решений, где планы задают стратегическую рамку, но не определяют автоматически допустимость застройки. Немецкая система, напротив, представляет собой классическую conforming-модель, в которой юридически обязательные планы образуют единую нормативную цепочку, а разрешение на строительство сводится к проверке соответствия.
Принципиальное различие моделей: как управляется неопределённость (Rivolin)
Континентальная (conforming) модель: неопределённость устраняется заранее
В conforming planning system, по Rivolin, неопределённость минимизируется на стадии планирования. План рассматривается как обязывающая коллективная стратегия, а не как рекомендация.
Это приводит к нескольким системным последствиям:
- выстраивается иерархия и дирижизм: решения нижних уровней должны соответствовать ранее утверждённым рамкам;
- сферы выработки правил и контроля реализации сливаются: планирование и контроль не разделены институционально;
- юридические противоречия разрешаются через принцип соответствия плану, а не через индивидуальную оценку проекта.
1) Преимущество такой системы — определённость: участники заранее знают, какие решения возможны, а какие — нет.
2) Недостаток — ригидность: система хуже реагирует на новые ситуации, если они не были предусмотрены в правилах.
Важно, что жёсткость здесь не является следствием авторитарного управления, а вытекает из логики кодифицированного права, описанной у Zweigert и Kötz: норма должна существовать до применения.
Англосаксонская (performing) модель: неопределённость управляется в процессе
В performing planning system неопределённость не устраняется заранее, а обрабатывается в ходе принятия решений. План в этом случае выступает как необязывающая коллективная стратегия, задающая направление, но не автоматический ответ.
Системные характеристики этой модели иные:
- действует принцип вертикальной и горизонтальной субсидиарности;
- сферы взаимодействия разделены:
планирование формирует рамку,
а контроль застройки осуществляется через отдельную процедуру оценки проектов; - существующие права землепользования сохраняются до принятия иного публичного решения.
Преимущество performing-модели — гибкость и способность учитывать контекст.
Недостаток — дискреция, то есть зависимость результата от процедуры, аргументации и институциональной культуры.
В терминах common law это означает, что норма «уточняется» через практику, а не задаётся окончательно на стадии планирования.
Не «жёстко vs свободно», а «когда принимается решение»
Таким образом, различие между моделями не сводится к оппозиции «жёсткого» и «свободного» планирования. Речь идёт о том, на каком этапе система принимает на себя ответственность за решение:
- conforming-модель берёт эту ответственность на этапе формулирования правил;
- performing-модель — на этапе рассмотрения конкретного проекта.
Как подчёркивает Rivolin, именно выбор между целями conforming или performing определяет:
- характер связи между планами и проектами,
- степень формализации,
- и, в конечном счёте, социальную роль системы планирования.
Сближение моделей в современной практике
Современные сравнительные исследования показывают, что классическое противопоставление двух моделей всё менее соответствует реальности. Анализы ESPON и OECD фиксируют процессы взаимного заимствования элементов:
- в Великобритании усиливается роль планов и зонирования как инструментов повышения определённости;
- в континентальных системах (Германия, Нидерланды, Франция) расширяется пространство интерпретации и переговорных процедур.
Rivolin описывает этот процесс как переход от жёстко conforming-подходов к более performing planning, где внимание смещается от формального соответствия к фактической способности планов работать в реальных условиях.
Таким образом, различие между моделями всё чаще проявляется не в форме документов, а в институциональных механизмах их применения.