IO22

Министерская система управления (государственная органы в 18 веке

1.Преобразование коллегий в министерства.

После долгих дискуссий в Негласном комитете, состоящем из людей, близких по духу императора 8 сентября 1802 года Манифестом об учреждении министерств устаревшие коллегии, которые еще с петровских времен являлись главными органами исполнительной власти, были заменены министерствами. Было учреждено 8 первых министерств: 6 вышли из ранее существовавших коллегий, а 2 были вновь образованными:

• Военное министерство
• Морское министерство 
• Министерство иностранных дел
• Министерство внутренних дел
• Министерство финансов
• Министерство коммерции
• Министерство юстиции
• Министерство народного просвещения

Решающую роль в создании министерств сыграл М.М. Сперанский. Он подготовил проект распределения функций по министерствам, единообразном устройстве, порядке деятельности министерств.

В 1810-1811 гг. при реорганизации министерств их количество увеличилось, а функции были еще более четко разграничены.

25 июня 1811 года было утверждено «Общее учреждение министерств», ставшее законодательной нормативной базой для регламентации внутреннего устройства и порядка деятельности министерств на многие десятилетия. «Общее учреждение министерств» было для центральных ведомств Российской Империи в 19-20 годах XIX века основополагающим документом.

Министерская система базировалась на вертикальном подчинении главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству и были обязаны регулярной отчётностью. Все места и лица, подчинённые министру, должны были исполнять его предписания с точностью и беспрекословно. Назначение, увольнение, чинопроизводство, социальное обеспечение во многом зависели от министра.

Все должности, образующиеся в данном ведомстве, были расписаны по классам. Министрам вверялась исполнительная власть в пределах деятельности, порученной им, от министерств. Устанавливалось, что все министры подчинены непосредственно императору. 

Министры и их помощники – товарищи министров – назначались императором, другие высшие чиновники утверждались императором по представлению министров, а низшие чиновники назначались министром.

Аппарат подразделялся

• на департаменты, возглавляемые директорами 
• на канцелярии

Наиболее важные дела рассматривались советом при министре – совещательном органе, куда входили

• товарищи министра 
• директора департаментов

С 17 августа 1810 года после обсуждения с заинтересованными главами ведомств император принимает подготовленный М.М. Сперанским Закон о разделении государственных дел по министерствам – более четко были определены функции двух министерств: МВД и Министерства финансов. Из МВД выделились Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. В 1810 году было ликвидировано Министерство коммерции, его функции были переданы Министерству финансов. 

В 1811 году образуется Главное управление ревизии государственных счетов. В 1836 году оно было реорганизовано в Государственный контроль.

В 1809 году система министерства была дополнена созданием Главного управления водных и сухопутных сообщений. С 1810 году это – Главное управление путей сообщений.

В 1817 году Министерство народного просвещения было преобразовано в Министерство духовных дел и народного просвещения, данному министерству стал подчиняться Синод. В 1824 году это громоздкое ведомство было реформировано: появились Министерство народного просвещения и Главное управление иностранных исповедей (в 1832 году главное управление стало Департаментом МВД).

В 1826 году образовано Министерство императорского двора, а в 1837 году - Министерство государственных имуществ. 

В 1865-1868 гг. и 1880-1881 гг. существовало самостоятельное Министерство почт и телеграфов. Это министерство отделялось от Министерства внутренних дел, а после присоединено к нему окончательно.

Наиболее важное министерство – Министерство внутренних дел. 

В ведении МВД сосредотачивается:

• заведование полицией, с 1880 г. в его ведение входит и Тайная полиция
• охрана общественно порядка на всей территории империи
• пожарное дело
• заведует всеми административно-полицейскими учреждения
• заведует городским и сельским хозяйством
• заведует местными государственными и общественными благотворительными учреждениями
• заведует медициной, ветеринарной частью
• государственной статистикой
• До 1833 года и с 1865 года ведало гражданским строительством
• В 1806-1819 гг., 1868-1880 гг., 1881-1917 гг.: в состав МВД входило почтовое ведомство
• С 1832 года МВД заведовало духовными делами иностранцев (неправославными конфессиями)
• С 1863 года в ведение МВД перешла цензура, которая до этого находилась в компетенции народного просвещения

Министерство финансов

• Управляло всеми источниками государственных доходов
• До 1905 года заведовало внутренней, внешней торговлей, таможенным делом, всеми налогами, повинностями и сборами, бюджетной частью, государственными кредитными операциями, кредитными учреждениями, промышленностью
• С 1872 года надзор за всеми общественными, частными, кредитными и страховыми учреждениями; заведовало внешними и внутренними займами, изготовлением бумажных и металлических денежных знаков и вопросами денежного обращения
• С 1893 года министру финансов был подчинен созданный в 1893 году отдельный корпус пограничной стражи.

Министерство государственных имуществ

Было создано с целью упорядочения управления государственными крестьянами, а затем, в связи с Крестьянской реформой, становится центральным органом управления сельским хозяйством, а с 1905 года – инструментом проведения Столыпинской реформы

Позднее выделилось Министерство торговли и промышленности.

Министерство юстиции – центральный орган управления всеми судебными учреждениями.

На министерство было возложено рассмотрение всех предложений по вопросам государственного управления и законодательства, с 1895 – управление местами заключения.

Министерство народного просвещения:

Управляло не только государственными учебными заведениями, но и Академией наук и другими государственными научными учреждениями, музеями, до 1863 года – цензурой.

Министерство императорского двора:

Включало в систему министерство управления такие традиционно связанные с личностью монарха и императорской фамилией функции, как заведование дворцами, имениями членов царской фамилии, российскими орденами, придворными церемониями, императорскими театрами.

Военное и морское министерства, министерство иностранных дел

Их компетенция в основном соответствовала современному пониманию.

1. Реформа Сената.

Одновременно с созданием министерств проводится реформа Сената, меняются его функции и права.

• По указу 1802 г. О правах и обязанностях Сената ему предписывалось рассмотрение ежегодных отчётов министров. Министерства были сначала подотчетны Сенату. Указ предоставлял ему право внесения поправок в законы, если они не соответствовали действующему законодательству. Однако, затем Александр Первый снизил роль Сената: члены Сената не могли делать свои замечания по вновь принимаемым законам, а министры стали направлять свои отчёты в Комитет министров, игнорируя Сенат. Поэтому функции Сената сводились к судебным полномочиям. Сенат превращается в подчинённую министру юстиции высшую апелляционную, а после 1864 года – кассационную судебную инстанцию, а также орган административной юстиции. До 1864 года за Сенатом сохраняются ревизионные функции – осуществление контроля за органами местного управления. Сенат фактически вошел в подчинение исполнительной власти в лице министерства юстиции.

3. Создание Государственного совета.

Место Сената в системе высших государственных учреждений занял созданный в 1810 году Государственный Совет – высшее законосовещательное учреждение, непременно обсуждался проект каждого нового закона. Однако. Государственный Совет был не выборным, а назначаемым органом: члены Государственного совета назначались императором из высших чиновников империи, а сам император председательствовал на его заседаниях, утверждал принятые Государственным советом законы. В случае отсутствия императора на заседаниях председательствовал назначенный им член Государственного совета.

Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Цель его деятельности - приведение всей правовой системы к единообразию.

Через Государственный совет должны были проходить важнейшие законопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них. Однако, при этом в «Образовании Государственного совета» подчеркивалось, что ни один проект не может стать законом без его утверждения императором. Зачастую такое утверждение было формальным, т.к. законопроекты, поступившие в Государственный совет, уже имели пометку императора. На Государственный совет возлагались также обязанности по финансовому управлению.

Аппарат Государственного совета состоял из 5 департаментов, общего собрания, 2 комиссий и государственной канцелярии. Работа осуществлялась либо в форме собраний, либо в форме департаментских заседаний. Делопроизводство сосредотачивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь. При Государственном совете образовывались различные постоянные комитеты: Западный, Кавказский, Комитет по делам об устройстве сельского населения, Комитет по охране государственного порядка и Особое совещание для охраны спокойствия. 

В Государственном совете часто создавались временные комитеты. Зачастую они были секретными, создавались лично императором из наиболее близких ему людей для решения вопросов, по которым правительство не хотело допустить огласки (например, по отмене крепостного права). Временные комитеты рассматривали также финансовые вопросы, поскольку проведение задуманных ими реформ требовало финансирования.

Основная работа по подготовке законопроектов осуществлялась в Первом департаменте законов, укомплектованном профессиональными юристами. Остальные 4 департамента руководили военными делами, делами гражданскими и духовными, экономикой. Пятый департамент управлял делами Царства Польского. При Александре Первом Государственный совет главенствовал над системой министерств.

Поначалу Государственный совет насчитывал 35 человек, к концу 19 века эта цифра почти удвоилась. В состав Совета император назначал наиболее опытных военных и гражданских государственных деятелей, а также членов императорской фамилии, относившихся к первым трем классам Табели о рангах. Обычно звание члена Государственного совета давалось пожизненно. Ежегодно члены Государственного совета распределялись к «присутствию» в одном из нескольких его департаментов или только в общем собрании совета. Иногда звание члена Государственного совета давалось как почетная награда, без обязательного присутствия в его заседаниях. Действующие министры, не носившие звание члена Государственного совета, являлись его членами по должности и участвовали в работе Государственного совета на правах его членов. До 1865 г. председатель Совета одновременно занимал пост председателя Комитета министров.

Государственный совет многое сделал для подготовки и проведения реформ 1860-1870-х гг., являясь прочным звеном в системе управления страны.

1. Комитет министров. 

Одновременно с министерствами создается Комитет министров, куда входили главы министерств. Однако, Положение о нем вышло только в 1812 году. Помимо министров в Комитет министров вошли председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь, главноуправляющие ведомствами и назначенные царем некоторые высшие сановники империи. При Николае Первом в состав комитета министров входил также наследник престола.

Комитет министров создавался как высшее административное учреждение Российской Империи, призванное рассматривать дела, требовавшие взаимодействия нескольких министерств или превышавшие компетенцию отдельных министров. Помимо этого, Комитет осуществлял контроль за губернаторами и губернскими правлениями, рассматривал законопроекты, отчеты министерств, решал кадровые проблемы. Все его решения утверждались императором, кроме мелких дел. Комитет министров заменял императора в его отсутствие. 

Комитет не был наделён самостоятельными полномочиями, поэтому существенным недостатком сложившейся системы было отсутствие солидарного кабинета министров.

В Комитете министров была ведомственная разобщённость, обусловленная правом каждого министра на самостоятельный, всеподданнейший доклад и представление на подпись императору проектов указов, зачастую не согласованных с другими министрами или противоречащими политике других министерств.

1. Совет министров.

Попыткой объединить деятельность министерств было создание в 1857 году Совета министров. Это высший совещательный орган, в который вошли председатели Комитета министров и Государственного совета, министры и руководители главных управлений, под личным председательством императора. Совет министров был призван рассматривать вносимые монархом вопросы. Деятельность Совета с 1857 по 1861 гг. носила негласный характер, лишь в 1861 г. он был конституирован как орган для соблюдения единства действий министерств и главных управлений. И наряду с Комитетом министров рассматривал дела высшего управления.

К ведению Совета было отнесено предварительное рассмотрение проектов о преобразовании министерств и главных управлений, а также подведомственных им учреждений и рассмотрение первоначальных мнений глав ведомств об изменениях действующего законодательства перед внесением законопроекта в Государственный Совет. Ему же принадлежала инициатива созыва Совета министров. С 1882 года Совет не собирался более 22 лет, хотя формально продолжал числиться среди высших государственных учреждений.

1. Канцелярия.

Во время правления Николая Первого роль Государственного совета как законосовещательного органа значительно уменьшилась. Система министерств, созданная при Александре I, была подменена разросшейся Собственной Его Императорского Величества канцелярией. Она стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

С.Е.И.В. канцелярия - высшее государственное учреждение Российской империи, находившееся в прямом подчинении императора. При Александре I Собственная Его Императорского Величества канцелярия выполняла чисто канцелярские функции при императорском дворе. Она была учреждена еще в 18 веке, при создании министерств упразднена, а в 1812 году ввиду чрезвычайных обстоятельств Отечественной войны восстановлена. В ней сосредоточивались дела, подлежавшие высочайшему усмотрению.

Постепенно она стала связующим органом между государем и правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX века, с правлением Николая I, Канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при царе, рассматривающий все важнейшие вопросы, минуя и пренебрегая мнением Комитета министров. Через Канцелярию император получал рапорты министров, губернаторов, послов. Так, Канцелярия постепенно оттесняла на второй план Государственный Совет.

Наличие Канцелярии принижало роль министерской системы. Фактически министры подчинялись Канцелярии. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появлялись подразделения:

I отделение – образовано в 1826 году.

• осуществляло контроль за министерствами
• готовило законопроекты
• ведало назначением и увольнением высших сановников с одобрения и утверждения императора

II отделение – образовано в 1826 году:

• занималось кодификацией законов;

III отделение – образовано в 1826 году:

• ведало политическим сыском. Состояло из пяти экспедиций: первая боролась с революционным движением; вторая боролась со старообрядчеством и сектанством; третья наблюдала за иностранцами; четвертая боролась с крестьянскими волнениями, пятая (учрежденная в 1842) занималась цензурой. В состав Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии входил также Корпус жандармов

IV отделение – появляется в 1828 году:

• занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

V отделение - появляется в 1836 году:

• было создано для разработки реформы управления государственными крестьянами.

VI отделение - появляется в 1842 году:

• занималось делами управления Кавказа.