IO36

Земская реформа

1. Земские учреждения, возникшие 1.01.1864 года, по своему образцу являются территориальными органами самоуправления. В задачу входило: забота о развитии территории губерний и уездов в культурно-хозяйственном отношении, причем забота не конкретная по местностям, а общая для территории. Первейшая забота – развитие инфраструктуры, здравоохранения и сельского хозяйства. Весь земский бюджет распределяли равномерно между всей территорией.

Земские учреждения в начале введены в 34 губерниях, а к 1912 – в 43 губерниях. Земство было распространено на западные губернии, на территории Сибири и Дальнего Востока земства не были созданы, также их не было на Кавказе и в Средней Азии. Хоть на территории войска Донского земство потихоньку приживалось, но казаки были не готовы вносить новый сбор на содержание организаций.

Причины реформы:

• Потребность в земствах – необходимость освободить полицейские органы от хозяйственной части.
• Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
• Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
• Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.

1. Выборы в земства. Земские учреждения строились на принципе всесословноси, выборности, хотя выборность зависела, как и в мировые суды, от имущественного ценза. Вводится принцип равенства (хоть и формален), несменяемости и открытости. Выборы проводились по куриям. Их было тогда только три – из уездных землевладельцев, городских избирателей и сельских обществ. Гласные (выборные) собирались на съезде.

По Положению 1864 года в каждом съезде могли принимать участие представители всех сословий. В двух первых при наличии необходимого имущественного ценза, а для сельских обществ – наличие дома на территории общества (т.е. крестьянин-домохозяин, кто выкупил надел, либо кто вступил в выкупные операции).

Положение 1890 года отменяет выборы третьей курии, заменив назначением с волостного схода. Преимущество получает дворянство (квота большая, выборы были только двухступенчатыми).

В систему земских учреждений входят избирательные съезды, на которых раз в три года избираются уездные земские гласные. Избираются губернские и уездные земские собрания и управы. Волостное управление остается замкнутым крестьянским самоуправлением.

Была просьба создать единый всероссийский орган, координирующий деятельность земств всех губерний. Такого органа не было создано, и появился он только в период Первой Мировой войны (создание Земгора, что связано больше с военными вопросами - обеспечением армии).

1. Собрания. Уездные земские собрания состояли из гласных, избранных всеми избирательными съездами уезда. На первом собрании избирались – губернские гласные; избирались на три года. Количество губернских гласных для уезда определялось расписанием. Помимо гласных (членов) по должности в состав собрания входили все уездные предводители дворянства, председатели губернской управы и чиновники управления земледелием и государственных имуществ, а также депутат от духовного ведомства. При исполнении обязанностей гласные приносили присягу. Деятельность осуществлялась безвозмездно, и Закон 1864 года не предусматривал ответственность за уклонение от участия в собрании. Но по Положению 1890 года предусматривается наказание за отсутствие без уважительной причины.

Собрания делились на очередные и чрезвычайные. Как правило, один раз в год – осенью, причем перенос срока разрешался только с согласия губернатора и МВД. Губернские собрания открывались и закрывались губернатором. Вопросы, рассматриваемые на заседании, предлагались земской управой, губернатором, членами собрания, а также частными лицами. Вопросы решались открытым голосованием.

Губернские собрания осуществляли распорядительную функцию и общий надзор за земскими делами. На ежегодной сессии определяли главные задачи хозяйственной деятельности, утверждали сметы, повинности, могли направлять ходатайства в ведомства, но предмет ходатайства не должен выходить за пределы компетенции земства.

В губернских и уездных земских собраниях председательствовали соответствующие предводители дворянства. Там, где не проводились дворянские выборы, должность замещалась по назначению императора или министра внутренних дел. Председатель наблюдал за ходом собраний, а также распоряжался о ходе дел, принятых на собрании. С 1867 года на председателя возложена обязанность следить за правопорядком собраний, устанавливать административную и даже уголовную ответственность за неисполнение своих обязанностей.

1. Управы. Губернские и уездные земские управы являлись исполнительными органами земских учреждений, то есть в период между сессиями управляли имуществом земства. Управа состояла из председателя и двух членов, количество могло быть больше в зависимости от губернии или уезда. На должности избирались из гласных уездных и губернских собраний. Председатель управы избирался из лиц, имеющих право на вступление в государственную должность (из числа дворян). Члены и председатель утверждались губернатором и МВД. Служба в земствах осуществлялась на общественных началах, т.е. безвозмездно, т.е. эти лица не были государственными служащими, хоть и утверждались в должности государственными учреждениями. Они могли получать вознаграждение за службу, но лишь из средств земства, и такое положение действовало до 1890 года, где устанавливалось, что данные лица состоят на государственной службе с произведением их в чины, но жалование получали также из земства.

Для непосредственного руководства отдельными отраслями управления земские собрания избирали управы особых земских агентов (комиссии из гласных), из которых избирались участковые попечители. Властью принуждения земства не обладали, поэтому сотрудничали с полицией. Земства могли привлекать к работе лиц, не являющихся гласными и избирателями, но и имеющими специальные познания. Назначение и управление зависело от управы.

1. Права и функции земств. Земства не имели права вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции местной администрации, сословных и общественных учреждений.

Функции земств:

• Забота о народном просвещении, продовольствии, общественном призрении;
• Благоустройство земства;
• Развитие земского образования и здравоохранения;
• Открытие различных ярмарок и торговых заведений;
• Содействие в промыслах;
• Содержание земской полиции и пожарной части.

Земства могли издавать распоряжения и постановления, обязательные для местного населения. Но Положением 1890 года это право было закреплено только за губернскими земствами. Кроме этого, по Положению 1890 года на губернские земства возлагается санитарная функция, содержание железных дорог, контроль за транспортом. Все постановления губернского земства утверждались губернатором, публиковались в губернских ведомостях, вывешивались на улицах для доведения до сведения жителей (т.к. печатные издания дорогие).

При несогласовании постановления с губернатором можно было обратиться в Сенат. Но это право было только до 1890 года. С 1890 года губернское по земским делам присутствие становится судебным органам в губернии. Создается оно из чиновников и представителей общественного земского и городского управления. Если данное присутствие не поддерживало губернатора, то спор можно было разрешить в МВД. Только губернатор утверждал постановление, т.е. о привидении в действие земских смет, должностях и членах земской управы, открытие различных торговых заведений и т.д. По Положению 1890 года МВД утверждал постановления в собраниях о займах, сборах на проезд по земским путям сообщения, разделении имущества на уездное и губернское.

Положение 1864 года определяет срок утверждения постановления, губернатор в течение 7 дней должен подписать, МВД в течение двух месяцев подписывает или отклоняет. Если не было отклонения в это время, то постановление считалось принятым. Положение 1864 года устанавливало 7-дневный срок для вынесения протеста.

Положение 1890 года расширяет право протеста, допускается в качестве основания протеста вынесение решения как незаконного, так и нецелесообразного.

1. Итоги реформы. 

Форма территориального самоуправления, введенная в губерниях Положением 1864 года, на практике оказалась существенно ограниченной, так как земское управление было под контролем администрации (главное – губернатора).

Отсутствовал единый центральный орган, который мог бы выходить с вопросами не только отдельной губернии, но и всех.

Несмотря на недостатки земской реформы, она все же оказала значительное влияние на экономику. Создание земств было активно поддержано гражданами и сторонниками конституционного строя, которые воспринимали эту реформу как зарождение демократического строя.

Земства освободили высшие государственные органы от решения мелких проблем.

За годы своего существования земства значительно улучшили уровень образования на местах, стала развиваться региональная экономика и здравоохранение, управление страной стало более простым.