IO44
Государственный аппарат в период правления Временного Правительства
- Временное правительство, составы, функции, основные события.
В ходе революционных событий 27 февраля 1917 года депутатами Государственной Думы был создан Временный комитет «для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами», который выполнял функции правительства. 3 марта 1917 года в результате слияния временного и исполнительного комитетов ГД было сформировано Временное правительство в составе 12 человек, 9 из которых были членами ГД. В этот же день Николай II подписал Манифест об отречении от престола, а спустя время и за своего сына в пользу брата Михаила.
После длительного совещания с думскими лидерами и членами правительства Михаил престол не принимает, но сказать о том, что он отрёкся, было бы несправедливо: он оставляет этот вопрос на усмотрение Учредительного Собрания (УС). Если форма Российского государства будет определена как монархия, он примет престол.
Несмотря на отречение монарха, Россия до 1 сентября является монархическим государством. Лишь 1 сентября Россия будет провозглашена республикой.
В состав ВП преимущественно входили представители буржуазных партий. Возглавил его Председатель Всероссийского земского собора Львов, пост министра иностранных дел занял Милюков (глава кадетов). Несмотря на то, что изначально предполагалось возложение на ВП исполнительных функций, оно выполняло также и законодательные функции.
Формально Правительство ни перед кем не было ответственным, но на практике находилось под контролем временного комитета и заведовало вместе с ним до мая 1917 года.
В мае в связи с правительственным кризисом реформировали состав. 5 мая было образовано коалиционное правительство, 24 июля – второе правительство, 25 сентября – третье. В работе приняли партии Союз 17 октября, кадеты, эсеры, меньшевики. Таким образом, за время своего существования ВП сменилось 4 состава.
Все правительственные кризисы вызвали тенденцию к увеличению социалистических партий, т.е. левый уклон. Значительная роль – за эсерами и меньшевиками.
Правительство выдвинуло программу освобождения из тюрьм и лагерей всех политзаключенных, провозгласило свободу слова, собраний, союзов, отмену сословных, конфессиональных, национальных привилегий. Провозглашались всеобщие, прямые, равные выборы, равенство всех перед законом и судом, замена царской полиции народной милицией, созыв Учредительного Собрания для решения вопроса о новой власти и вопроса о Конституции России.
Главные преобразования в этот период были связаны с ликвидацией института императорской власти. После Февральской революции Государственный Совет, ГД были ликвидированы, а все их полномочия были переданы, за исключением Сената и Синода, Временному Правительству. Несмотря на уступки и требования, новое Правительство стремилось сохранить в основе старый бюрократический аппарат. Сохраняется министерская система, поскольку ничего более отвечающего государственным потребностям, чем принцип отраслевого управления, придумать было нельзя, однако царские министры были отстранены от своих должностей. Министерства возглавляются с 1 марта комиссарами из членов ГД, а со 2 марта именуются как министры временного правительства. С мая по август образуются пять новых министерств: труда, почт и телеграфов, продовольствия, государственного презрения, министерство вероисповеданий (вместо Синода). На основе этих министерств были созданы СНК.
При министерстве юстиции создается следственная комиссия, которая рассматривает деятельность бывших министров.
Для общего планирования народного хозяйства и труда создаются экономический совет и главный экономический комитет. Наряду с этими органами остаются особые совещания, созданные в период Первой мировой войны. Положение об экономическом совете было принято в июне 1917 г. представителями министерств, общественных и научных организаций, профсоюзов. Комитет состоял из министров, назначенных правительством. Особые совещания и комитеты были обязаны выполнять постановления Совета.
Для законотворческой деятельности Временное правительство сформировало юридическое совещание.
Для выработки «общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни» были созданы Экономический Совет и Главный экономический комитет под председательством Львова (из 36 мест 9 отводилось профсоюзам). Положение об этих органах было принято в июне 1917 года.
Временное правительство считало себя промежуточным органом власти, а главное своё предназначение видело в подготовке и проведении Учредительного собрания.
- Правовая политика Временного правительства.
Политико-правовая ситуация в России после февральских событий 1917 года была довольно противоречивой. Весной 1917 года произошла демократизация политической и общественной жизни страны.
Были приняты законы «О печати», «Об учреждениях по делам печати», запретившие административные взыскания на издания. Могла осуществляться только последующая цензура комиссаром по печати.
Новая власть провозгласила свободу слова, митингов, собраний, демонстраций, организации деятельности политических партий, профсоюзов и др.общественных организаций. Провозглашалось равенство всех граждан, независимо от национальности и вероисповедания. Но эти меры носили декларативный популистский характер. Провозглашенные свободы обернулись массовыми беспорядками, анархией. На фабриках и заводах упала трудовая дисциплина, снизилась производительность труда.
В марте 1917 года ВП издает указы об амнистии всех политических заключенных и об освобождении всех лиц, осужденных царским правительством (грандиозное освобождение). Для приговоренных к каторге срок сокращается в 2 раза, для приговоренных к смертной казни – наказание заменяется 15 годами каторги. Из 150 тыс. заключенных ок. 104 тыс. вышли на свободу («уголовный элемент»). Однако к осени большую часть амнистированных пришлось вернуть в тюрьмы.
Для оставшейся в тюрьмах части заключённых были установлены «демократические» порядки: заключенные выбирали старост, устраивали собрания, двери камер не закрывались, вводились отпуска. Был смягчен режим содержания заключенных.
12 марта была отменена смертная казнь, которую заменили срочная и бессрочная каторга. Однако уже в августе смертная казнь была восстановлена.
4 июня на всей территории России был введен сухой закон, который, конечно же, способствовал росту озлобленности населения.
После июльских событий вносятся соответствующие изменения в «Закон о печати». Вместе с тем правительство отказывается от ряда чрезвычайных мер, запретив аресты без суда и ограничив число областей, объявленных на военном положении – постановление «О лицах, арестованных во внесудебном порядке». В начале августа принимается постановление «Об условно-досрочном освобождении осужденных».
Что качается права, то новая власть продолжала руководствоваться старыми дореволюционными законами. Было сохранено действие «Свода законов Российской империи» (изъяты лишь упоминания о царе). В августе 1917 г. постановление «О согласовании Свода законов с издаваемыми Временным правительством постановлениями» определило критерии для использования в новых условиях законодательства, изданного в период монархии. Продолжалось действие судебных уставов 1864 г. и Уголовного уложения 1903 г.
В марте 1917 г. было создано Юридическое совещание, главным нововведением которого стало учреждение административной юстиции (появился соответствующий департамент в Сенате). В положении «О судах по административным делам» (май 1917г.) административный судья, приравненный к окружному наделялся право рассматривать дела по протестам комиссаров правительства на местные органы, по жалобам правительственных учреждений на земские органы и местных органов на правительственных комиссаров.
Было ужесточено уголовное законодательство. Весной были введены меры уголовной ответственности за уклонение от службы путём умышленного членовредительства, за взятки, пьянство, спекуляции, вооруженный дебош и т.д. Сразу после подавления вооруженного сопротивления было принято постановление «О наказаниях за публичные призывы» к убийству, разбоям, грабежу.
Все новеллы в гражданском праве были связаны с провозглашенным политическим и гражданским равноправием. Все граждане получили равные юридические права в отношении собственности. В обязательственном праве также отменялись все ограничения национального и религиозного характера и уравнивались права субъектов обязательств во всех видах договоров. Те же изменения коснулись наследственного права.
Происходит развитие избирательного права. В июле – 1917г. было подготовлено Положение о выборах в Учредительное собрание. Оно снизило возрастной ценз для избирателей до 20 лет, предоставило избирательные права женщинам, военнослужащим, отменило всевозможные цензы (имущественный, оседлости и т.д.). По сути, избирательное право стало всеобщим и равным. Исключения из него касались только осужденных к каторге или ссылке, к заключению в исправительном доме, тюрьме или крепости с ограничением прав состояния. В основе выборов лежала пропорциональная избирательная система, т.е. принцип избрания депутатов по партийным спискам. Устанавливалось тайное голосование. Учредительное собрание должно было избрать временного Президента республики, который становился главой государства и главой Правительства. Но воспользоваться этим демократическим законом Временному правительству не удалось, Октябрьская революция разрешила все эти проекты.
- Советы.
27 февраля параллельно образуется новый руководящий орган, революционный орган, так как объединил революционные и оппозиционные силы – это Петроградский совет рабочих и крестьянских депутатов (Приказ № 1), а с 1 марта – рабочих и солдатских депутатов. Так как он являлся органом, созданным революцией, считалось, что верховная власть должна быть в руках именно этого революционного органа. С первых дней Петроградский совет (ПС) был конкурентом ВП. В советах – борьба за власть между социалистическими партиями.
Так возникло двоевластие: Временное правительство и Совет, который не имел чётко определенных функций, но пользовался поддержкой рабочих и солдат.
Советы разделились на исполнительные органы власти: высший исполнительный комитет, центральный исполнительный комитет и исполкомы.
Сила Советов: у кого оружие – у того и сила. Они располагали вооруженными формированиями, поддерживались милицией, Красной гвардией, военным гарнизоном Петрограда. ПС осуществлял государственные полномочия, занимался экономической деятельностью: рабочий контроль на предприятиях, рабочее управление предприятиями.
1 марта Петросовет издал приказ № 1, упразднявший дисциплинарную власть офицеров в воинских частях. Эта власть была передана выборным комитетам из нижних чинов. Приказ отменил титулование офицеров, ввел равные права офицеров и солдат вне строя и наложил запрет на грубое обращение с солдатами. Солдаты восприняли это как освобождение от воинской дисциплины, что привело к анархии в армии. С учётом ведения военных действий, это имело тяжелые последствия
Советы осуществляли регулирование труда. Был установлен 8-часовой рабочий день. До этого – 14 часов.
Советы регулировали поземельные отношения. Советы крестьянских депутатов отнимали земли, передавали их волостных комитетам, а те предоставляли их крестьянам в бесплатное пользование или в аренду.
Июнь 1917 г. – I Съезд солдатских и рабочих депутатов: прислали своих делегатов создаваемые в стране Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, и избрал на нём ВЦИК, ведущую роль в котором играли эссеры и меньшевики, которые получили большинство. Они были лояльны к ВП и ратовали за созыв УС. Большевики ратовали на передачу власти Советам. Союзный акт двоевластия: ВП и Советы. Одни не имели реальной силы, другие – реальной программы. Левые партии стремились усилить свое влияние в различных солдатских, фабрично-заводских комитетах, в том числе в Петросовете. До 3 июня большевики разочаровались в Петросовете, «ушли в подполье готовить революцию».
Не было согласия между ВП и Советами – даже по военному вопросу. Советы – за мир с Германией, ВП – до победного конца. Разногласия были в земельном вопросе.
Созыв Учредительного Собрания обсуждался на двухмесячных переговорах. Было принято решение о выборах собрания 17 сентября.
3 июля – попытка большевиков вооруженного восстания с лозунгом «Вся власть Советам», хотя к тому времени они уже в них разочаровались и стремились идти другим путем. Они хотели дискредитировать ВП и УС. Это была провокация.
1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой. 14 сентября происходит созыв демократического совета: земства, армейские организации.
На совещании был создан временный совет республики – предпарламент – орган контроля над правительством.
- Органы государственной власти на местах.
Власть ВП распространялась на всей территории Российской Империи. Поскольку институт губернаторства был упразднен, вместо них создавались должности комиссаров или уполномоченных Временного Правительства, которые наделялись особой властью для реализации его указаний и проведения на местах новой политики. Как правило, их назначали из председателей земских управ и других администраторов, не игравших ранее заметной роли. Население относилось к ним с недоверием. На местах более широкое распространение получила деятельность советов крестьянских депутатов, а в городах – советов рабочих и солдатских депутатов. Как и в центре, так и на местах было двоевластие.
На местах власть перешла комиссарам ВП. В общем, государственный аппарат на местах не претерпевает изменений, именно благодаря этому государство окончательно не развалилось , а продолжало функционировать. Старые органы были не только не изменены, но и были наделены более широкими полномочиями. Земствам, например, была поручена борьба с безработицей и дороговизной. Они стали заниматься охраной труда, оказывать населению юридическую помощь, бороться с незаконной торговлей спиртными напитками и т.д. В мае 1917 г. принимается временное положение о земских учреждениях, надзор за земствами осуществляется губернским комиссаром. Действовавшие на местах различные общественные комитеты были призваны противодействовать Советам.
Органами местного управления оставались уездные земские собрания.
Отменяется возрастной ценз, ценз оседлости для избрания в органы местного самоуправления.
Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский земский союз. Положение о нем было принято в июне 1917 г.
Функции Всероссийского земского союза
- осуществлял мероприятия, связанные с войной
- создавал фабрично–заводские, торговые и кредитные предприятия
- обладая правами юридического лица, имел право приобретать имущество, заключать договоры, быть стороной в процессе
- следил за денежными средствами земских учреждений
Органами являлись собрания уполномоченных, главный комитет, ревизионная комиссия.
В мае 1917г. был принят Закон «О волостном земстве», упразднявший все другие волостные органы (комитеты). Сельское земство делилось на волостное земство, исполнительный орган которого – волостная управа: социальные функции – осуществление пожарных, санитарных, коммунальных мероприятий, создание бирж труда.
На волостное земство возлагались обязанности, ранее лежавшие на волостных правлениях и волостных старшинах. Гласные волостных земств были избраны на 3 года и работали безвозмездно. Функция – проведение постановлений правительства в жизнь на данной территории, повинностные займы, сборы, осуществление пожарных, коммунальных мероприятий.
Исполнительный орган земств – милиция. Финансировалась за счёт местного бюджета. Жандормерия упразднена, 10 марта 1917 года был упразднен Департамент полиции в составе Министерства внутренних дел образовано Временное управление по делам общественной полиции, позже переименованный в Главное управление по делам милиции (Главмилиция). 17 апреля 1917 года было утверждено Временное положение о милиции. Новый орган выполнял функцию охраны общественного порядка и гражданских свобод, обязан был содействовать органам власти, в том числе судебным и военным. На местах милиция должны была подчиняться уездным земским и городским управам. Но временное положение не всегда соблюдалось. Нередко советы сами создавали органы милиции, не подчинявшиеся Главмилиции. Набор милиционеров осуществлялся с учетом стажа работы. Хотя к службе в милиции привлекались старые кадры, уровень компетентности и профессионализма значительно снизился, что стало одной из причин роста преступности в стране.
Органы дознания и розыска формировались в рамках общего суда и органов МСУ в целях усиления контроля. В феврале-марте вся система правоохранительных органов была уничтожена. Свобода, провозглашенная революцией, была распространена и на заключенных, в результате чего произошло массовое освобождение осужденных, тюрьмы были разграблены, а тюремная документация уничтожена.
Помимо деления на земские органы самоуправления и власти со стороны ВП территория делилась и на систему советов. Советы были областные и районные. Областные Советы образовывали областные съезды. Районные назывались районными съездами. Советы избирались: присутствовали как прямые выборы, так и многоступенчатые.
- Судебная система в период Временного правительства.
Старая судебная система в целом удовлетворяла новое буржуазное правительство и почти не была подвергнута реорганизации. Были сохранены все судебные органы, введенные реформой 1864 года. Однако были упразднены особые суды: Особое присутствие Сената (дела по политическим преступлениям), институт сословных представителей в судебной палате (в связи с необходимостью окончательного упразднения сословных перегородок), Верховный уголовный суд как высшая инстанция по государственным преступлениям.
Сохранялись военные суды, но в их заседаниях стали участвовать представители солдат и офицеров.
В ходе революции была расширена компетенция мировых судов. Наиболее важные дела рассматривались в мировых присутствиях. В мае-июне 1917 года были установлены новые цензы для судей: для мировых – среднее образование и 3х летний стаж чиновника, для окружных – высшее образование и определенный стаж работы в госаппарате. Членов мирового суда должны были избирать городские и земские собрания, список утверждался городским съездом. Но это всё просуществовало больше на бумаге.
Временному Правительству удалось создать в Петрограде временный суд (возникают по приказу министра юстиции Керенского). 3 марта 1917 года была принята инструкция для временных судов, которая определяла дела, подсудные им, и порядок деятельности. Временные суды были ближе к мировым судам.
Временные суды образовались в составе мирового судьи, он же был и председателем двух заседаний и двух заседателей (из рабочих/солдат/крестьян). Этим судами были подсудны дела, связанные с личностью и имуществом, дела об общественном порядке и спокойствии, дела, посягающие на порядки, совершенные до 25 февраля 1917 года. Временные суды рассматривали нетяжкие уголовные дела.
Словесные и письменные жалобы, сообщения направлялись в ближайшую камеру временного суда. Заседание камеры в 10 утра, рассмотрение дела до – 17, а при необходимости и в воскресение, и в праздничные дни.
Судопроизводство устное, открытое и публичное, протоколирование велось в специальной книге, где указывалось время рассмотрения, состав суда, имена сторон, адреса. Существовало обвинение, содержание приговора и исполнение.
Временный суд мог назначать такие наказания, как
– выговор
– замечание
– внушение
– денежное взыскание – не более 10 тыс. рублей
– арест – не более 3 месяцев
– тюремное заключение – до 1,5 лет
Если суд считал, что деяние подсудимого требует более сурового наказания, то он мог перенаправить дело в высшую инстанцию.
Приговоры выносились именем Временного правительства, были окончательными и могли быть отменены только министром юстиции в порядке надзора.
Через несколько месяцев после ликвидации ситуации двоевластия временные суды были упразднены.
Для разрешения конфликтов на промышленных предприятиях в августе 1917г. создавались «примирительные камеры» в территориальных районах или отраслях промышленности. Второй инстанцией для решения этих споров стали третейские суды.