IO5 — Teletype

Дворцово-вотчинная и приказная системы управления

1.Появление дворцово-вотчинной системы управления

В конце XI — начале XII вв. дворец и вотчина начинают играть важную роль в управлении, формируется второй уровень управления — дворцово-вотчинная система, которая вытесняет десятичную. Дворцово-вотчинная система управления действовала наряду с десятичной системой и поначалу она была характерна для центральной части государства, но в последствии заменила собой десятичную систему. Данная система продолжает действовать также и в период Московского государства в XV-XVI вв. Княжеский дворец был центром удельного управления, вотчиной для князя-правителя.

2.Суть дворцово-вотчинной системы

Под дворцово-вотчинной системой управления понимается деление органов управления в зависимости от территории. При этой системе управления органы управления во дворце являлись одновременно органами управления в государстве. То есть, государство управляется так же и теми же людьми, что и княжеский дворец.

Вся территория удельной Руси, а позднее и Московского государства (в XV–XVI вв.) делилась на следующие территории:

1) княжеского дворца (являлся центром удельного управления, вотчиной князя. Эта территория управлялась единолично князем)

2) боярской вотчины (это территория, на которой дворцовое (княжеское) управление и хозяйство поручалось отдельным боярам, вольным слугам или холопам).

Княжеские должностные лица: воеводы, тиуны (слуги, управлявшие хозяйством), огнищане (представитель высшего служилого класса), старосты, стольники и др.

Складывалась самостоятельная система административных ведомств в княжеских землях.

Центральное управление этой системой осуществляли бояре, важнейшие вопросы хозяйства княжеской вотчины поручались совету бояр.

Слуги находились первое время на положении холопов, даже выполняя государственные функции, а позже стали получать земли (корни дворян - холопство, «большие холопы», «дворня») первое упоминание о дворянах уже в 15 веке.

В «Русской Правде» упоминаются некоторые должности, имевшие отношение к управлению: например, вирник — сборщик виры, т. е. судья, решавший дела об убийстве, или чиновник, или посадник, собиравший виру; мытник — сборщик торговой пошлины; пятенщик — сборщик пошлины за продажу лошадей; ябедник — княжеский слуга, чиновник, который проводил судебное расследование, допрашивал, пытал и доносил князю.

Система охватывала не только центральный, но и местный уровень управления, на местах в городах правили князья-рюриковичи, а при их отсутствии - посадники, назначаемые князем, а в сельской местности управляли волостители.

Кроме того, происходит совмещение частных и государственных функций, поскольку слуги княжеского двора заведовали не только княжеским хозяйством, но и выполняли функции государственного управления, действуя от имени князя.

Система дворцового управления:

1) дворец – управлялся дворецким (дворским), т.е. наместником Великого князя Московского. В помощь наместнику формировался круг ближайших людей – изба. Изба ведала судом и финансами.

2) ведомство дворцовых путей (преимуществ, доходов); пути: сокольничий, ловчий, конюший, стольничий, чашничий и др.

Пути – это административные и судебные органы власти, они возглавлялись «путными боярами». Название управляющего тем или иным путем зависело от названия самого пути.

3.Система кормлений

Система кормления в местном самоуправлении получила широкое распространение в период дворцово-вотчинной системы государственного управления (до середины XVI в.).

Кормление – это жалование Великого князя за службу, право пользоваться наместническими доходами в волости, по «наказному» или «доходному» списку.

Кормление получали наместники в городах или волостях на основании грамот на кормление, которые имели ограничения, различавшиеся в каждом уезде. Они давали право управления, суда и корма (состоял из):

1) «въезжего корма» (при въезде наместника на кормление);

2) периодического (на Рождество, Пасху, Петров день);

3) пошлин торговых (с иногородних купцов);

4) судебных брачных («выводной кузницы»).

За превышение таксы полагалось наказание.

В период образования единого государства власть кормленщиков на местах стала ослабевать. Появились уставные грамоты – Двинская 1397 г. и Белозерская 1488 г. – которые ограничили власть кормленщиков тяглым населением

Кроме этого, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за пятнание и продажу лошадей, «полавочное», мыт и др. За счет всех этих сборов они кормились не только сами, но и содержали свою челядь. Наибольшего развития система кормления достигает в XIV—XV вв. С XV в. великие московские князья регламентируют доходы кормленщиков путем выдачи специальных «кормленых» и уставных грамот. В к. XV — н. XVI в. правительство начало перевод натуральных кормов в денежные, упразднив при этом ряд статей

Система кормлений на Руси просуществовала до середины XVI в. Ликвидировано при Иване IV Грозном земской реформой 1555 - 1556 гг., а сборы на содержание кормленщиков правительство превратило в особый налог в пользу казны.

4.Переход к приказной системе

Постепенно временные княжеские поручения превращаются в постоянную службу, в связи с чем усложняются функции дворцовых органов и создаётся большой по численности и развёрнутый по структуре аппарат управления. Появляются вспомогательные чины двора – дьяки, которые специализировались на определенном круге дел. В последствии из состава дворцовой службы выделяется великокняжеская казна, которая становится самостоятельным ведомством. Также создаётся дворцовая канцелярия, которая ведает не только делопроизводством, но и архивом. Всё это подготавливает переход к новой, приказной системе управления. Переход к приказной системе начинается с конца XV века, а как сама приказная система по определению оформилась во второй половине XVI века. Тогда и появляется термин «приказ».

Переход от дворцово-вотчинной системы управления к приказной является показателем централизации Московского государства.

5.Суть приказной системы управления

С конца XV и в течение XVI века в России складывается новая система центрального управления — приказная.

Появился целый ряд дел и отраслей управления, которые не могли быть увязаны с системой дворцового управления. В практике Русского государства такие дела (отрасли) поручались («приказывались») какому-либо боярину или дьяку. Последние обзаводились помощниками и постепенно оформлялись приказы - учреждения с вполне определившейся компетенцией.

Первыми приказами историки признают Казну и Дворец, сложившиеся при Иване 3.Окончательное развитие приказной системы произошло во второй половине XVI века. Во многом этому способствовали события, связанные с началом царствования Ивана IV. Появляются центральные органы отраслевого управления – приказы. Таким образом, в развитии приказной системы можно выделить три этапа:

XV – начало XVI века – расширяются функции дворцовых ведомств; они превращаются в органы общегосударственного управления.
Первая половина XVI века – внутри дворцовых ведомств появляются самостоятельные учреждения, возглавляемые дьяками, получившими специальные поручения («приказ»).
С середины XVI века – приказы становятся исключительными органами центрального управления, совмещавшими административные и судебные функции.

Приказы возникали по мере необходимости. Отдельные приказы в связи с требованиями управления дробились на более мелкие подразделения, которые, в свою очередь, постепенно превращались в самостоятельные приказы. Ряд приказов создавался по территориальному принципу.

Можно выделить следующие основные приказы (к середине XVIIв. их было около 90):

приказ Большого прихода (сбор налогов),
Посольский (ведал отношениями с иностранными гос-вами, =МИД. Служба в Посольском приказе, помимо прочего (высокой техники письма, владения приемами ведения документации), требовала знания иностранных языков, как правило, там работали иностранцы)
Разрядный приказ (учет всех служилых людей),
Поместный приказ (вотчинные и поместные дела, распределение землевладений),
Разбойный приказ (возглавлял систему полицейско-сыскных органов),
Земский приказ (выполнение полицейских функций в Москве),
Печатный приказ (вопросы книгопечатания),
Аптекарский приказ (здравоохранение).
Позже по мере присоединения территорий возникли территориальные приказы : Сибирский, Малороссийский и др..

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности. Крупные приказы делились на столы, возглавляемые дьяками, которые, в свою очередь также делились на столы по территориальному и функциональному признакам. Следующим, более мелким подразделением приказов являлись повытья. Они возглавлялись старшими подъячими и в основном создавались по территориальному признаку. Повытья не являлись устойчивыми структурными единицами, поэтому не носили определенных названий. Обычно им присваивался порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе подьячего.В мелких приказах деление на столы отсутствовало, существовали только повытья.

Состав приказа:

Судьи. Высшее звено приказной бюррократии, члены БД, выступали с докладами по работе своего приказа при «сидении» государя с боярами. Один судья мог возглавлять несколько приказов. Принимали решения единолично, но по наиболее сложным делам должны были советоваться с подьячими.
Дьяки. Иногда они могли самостоятельно возглавлять приказ, «профессиональные управленцы», прошедшие все ступени служебной лестницы, поэтому от их деятельности фактически зависело текущее состояние ведомства. Были представителями рядового дворянства, лиц духовного звания или крупного купечества. Занимались подготовкой докладов для судьи о работе приказа (или для царя), вершили суд суда. Могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя. Также они могли возглавлять столы. В различных приказах полномочия могли различаться.

Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы

Подьячие – канцелярские служащие, рекрутируемые из дворян и детей приказных людей. Количество подьячих варьировалось в зависимости от величины и значимости приказа. Московские подьячие часто переводились во временные приказы, рассылались с поручениями в города, полки, посольства. Они вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов и т. п. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. При выявлении финансовых злоупотреблений подьячих возмещение денежных средств возлагалось именно на дьяка, непосредственного начальника виновного.
Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов» («недельщиков»). Первые — наемные лица, функцией которых было обеспечение сохранности помещения приказа. «Приставы» («недельщики») — должностные лица административно-полицейского аппарата, исполнение административных и судебных решений того или иного приказа. На пост пристава назначался дворянин. Также в штат приказов входили переводчики, рассыльные, золотописцы.

Подготовка специалистов осуществлялась в XVII веке в специальных «школах» при приказах.

Порядок прохождения и рассмотрения дела в приказе:

Поступление челобитной от частного лица и направление документа дьяку;
Дьяк рассматривает право лица на обращение в приказ по данному вопросу и обоснованность жалобы;
При подтв. П.2 передавал челобитную «старому» подьчему, который должен был подготовить дело к рассмотрению по существу требований, а также навести справки, подготовить необходимые документы, сделать запросы в др.приказы при необходимости;
Дело возвращалось к дьяку, который при согласии с мнением подьячего ставил помету «к вершенью», если не согласен – «к розыску» (т.е. необходима доп.работа).
Рассмотрение дела в приказе. Очередность рассмотрения, необходимые поянения и рекомендации давались дьяком.
Принятие решения по делу дьяком от имени судей.

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности. Крупные приказы Следующим, более мелким подразделением приказов являлись повытья. Они возглавлялись старшими подъячими и в основном создавались по территориальному признаку. Повытья не являлись устойчивыми структурными еденицами, поэтому не носили определенных названий. Обычно им присваивался порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе подьячего.В мелких приказах деление на столы отсутствовало, существовали только повытья.

Правовые основы работы приказов зафиксированы в первой части Судебника 1497 года. Прежде всего «законы» (Судебники, указы, приговоры) регулировали судебную деятельность должностных лиц, порядок и размер взимания пошлин за осуществление тех или иных действий. В последнем случае упоминаются боярин, окольничий, дьяк и подьячий. Все эти должностные лица — необходимые участники процесса. Важно отметить детальную фиксацию в «законе» размера пошлин. В Судебнике 1550 года законодатель детально разрабатывает возможные случаи злоупотреблений со стороны должностных лиц, призванных отправлять правосудие. Речь идет о формулировании ряда составов должностных преступлений в зависимости от субъекта правонарушения — боярина, дьяка, подьячего.

Таким образом, особенности приказов как органов государственной власти XVI—XVII веков заключались в следующем:

1) порядок функционирования и правовой статус приказной бюрократии обеспечивался соответствующей правовой базой;

2) установлены условия продвижения по службе;

3) существовала система подготовки кадров;

4) введен единый порядок подготовки и рассмотрения дел;

5) существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц по выполнению определенных функций;

6) действовала система (частичного) государственного обеспечения служащих;

7) существовала присяга должностных лиц, личное исполнение обязанностей.

Значение. Создание централизованной приказной системы, в деятельности которой главную роль играло служилое дворянство, ограничило роль феодальной верхушки и свело на нет систему вотчинного управления.