IO14

Коллегиальная система управления

1. Причины введения коллежской системы и ее учреждение:

Петр Первый, осуществляя модернизацию страны, столкнулся с тем, что старая приказная система была уже неспособна выполнять возложенные на нее функции и ее нельзя было встроить в новую систему государственного управления. Приказная система имела раздутый аппарат, страдала от бюрократизации. Многие функции в результате оказывались расплывчатыми и дублировались. Необходима была коренная реформа центрального управления. Поэтому в 1718 году вместо 44 приказов были созданы коллегии, формирование которых происходило по шведскому образцу.

В 1717 году был издан указ, ознаменовавший создание коллегиальной системы и определявший штаты коллегий. Он устанавливал порядок, как назначенным президентам «сочинять свои коллегии», составлять их присутствие.

Помимо этого, указом от 12 декабря 1718 года был утвержден первоначальный реестр коллегий. Президентам будущих коллегий был поручено создать коллегии в начале следующего года. Первоначально было создано 9 коллегий:

1. Коллегия иностранных дел – вопросы внешней политики;
2. Военная коллегия - армия;
3. Адмиралтейская коллегия - флот;
4. Юстиц-коллегия – контроль за судопроизводством на местах, апелляционная инстанция по отношению к нижестоящим судам;
5. Ревизион-коллегия – контрольно-счетные функции в отношении государственных финансов;
6. Штатс-контор-коллегия – государственные расходы
7. Берг-мануфактур-коллегия - промышленность;
8. Коллегия казенных сборов (или Камер-коллегия/ Камор-коллегия) – казенные сборы и некоторые дела государственного хозяйства;
9. Коммерц-коллегия – торговля;

Впоследствии число коллегий увеличилось. Так, в 1720 году на правах коллегии был создан Главный магистрат, координировавший работу всех магистратов и выступавший для них в качестве апелляционной инстанции. В 1721 году Поместный приказ был преобразован в Вотчинную коллегию. А в 1722 году единая Берг-мануфактур-коллегия распалась на две самостоятельные коллегии: Берг-коллегию (занималась горной добычей и монетным делом) и Мануфактур-коллегию (экономическая политика и финансы). Также в 1722 году была учреждена Малороссийская коллегия, заменившая собой Малороссийский приказ; в 1726 г. была создана Коллегия экономии, а в 1763 г. – Медицинская коллегия.

Численность коллегий на протяжении 18 века изменялось. Некоторые коллегии упразднялись, некоторые, наоборот, создавались.

Коллежская система полностью не упразднила приказы. Петр Первый упразднил полностью только центральные приказы, в то время как на местах некоторые еще сохранялись. Окончательно следы старого приказного московского строя исчезли только с изданием в 1775 году при Екатерине II Учреждения для управления губерний. Название приказ удержано и здесь для некоторых учреждений (например, Приказ общественного призрения), но характер этих учреждений и их положение в общем строе государства были совсем иные.

Приказы либо полностью упразднялись, либо преобразовывались в коллегии, либо включались в состав коллегий (например, Монастырский приказ впоследствии стал одним из подразделений Синода).

1. Структура коллегий и их состав: -коллегии состояли из двух структурных подразделений:
2. Общего собрания (присутствия);
3. Канцелярии;

В свою очередь общее собрание было небольшим по численности. Состояло из 10-11 человек:

• Президента коллегии;
• Вице-президента коллегии;
• 4-5 советников;
• 4-5 асессоров; 

Президенты коллегий назначались лично императором. Список остальных членов коллегии формировал Сенат, а впоследствии этот список утверждал император.

При Екатерине Второй численность штата общего собрания сократилась – теперь в нем присутствовало 2 советника и 2 асессора – всего 6 человек.

С упразднением приказной системы реформировалось и делопроизводство. Появились новые служители канцелярии:

• Секретари – являлись начальниками канцелярии;
• Регистраторы;
• Переводчики;
• Писари;
• Актуариусы – регистрировали и составляли акты;

Служители канцелярии составляли отчеты, заявления, прошения и осуществляли другие функции делопроизводства.

Также в коллегии зачастую назначались консультанты – прежде всего это были иностранцы.

В 1722 году для надзора за деятельностью коллегий в каждую коллегию был назначен прокурор, подчинявшийся генерал-прокурору Сената.

1. Генеральный регламент и персональные регламенты коллегий:

Сначала коллегии самостоятельно утверждали свои регламенты, опираясь на уставы шведских коллегий. Затем, в 1720 году, был принят Генеральный регламент. Он определял структуру и порядок деятельности коллегий, состав их членов, функции, компетенцию, порядок деятельности, разделение обязанностей и организацию делопроизводства. После утверждения Генерального регламента каждая коллегия получила свой индивидуальный регламент, конкретизировавший применительно к сфере ее компетенции общие нормы, изложенные в Генеральном регламенте.

После принятия Генерального регламента в коллегиях устанавливалось своеобразное «зерцало» – треугольная призма с печатными текстами указов, чтобы чиновники и посетители не забывали о законности:

• указ «О хранении прав гражданских» (1722)

• указ «О соблюдении благочиния во всех судебных местах» (1724)

• указ «О важности государственных уставов» (1724)

Генеральный регламент стал основным документом, на основании которого действовали коллегии в течение всего 18 века.

1. Работа коллегий:

Генеральный регламент окончательно закрепил новый порядок принятия решений – коллегиальный, что исключало, по крайней мере на первых порах, режим личной власти президента коллегии.

Первоначально в коллегиях рассматривались государственные дела и только затем – частные. Каждый член коллегии обязан был высказать свое мнение по поставленному вопросу, которое протоколировалось. Затем производилось голосование. Решение принималось большинством голосов. При равенстве голосов решение принималось по мнению президента коллегии.

Президент коллегии не мог решать вопросы самостоятельно. Чтобы принять решение, он обязательно должен был вынести его на коллегиальное рассмотрение.

В случае отсутствия президента, его функции выполнял вице-президент. Также он помогал президенту выполнять его функции и в обычное время. Руководители коллегий были обязаны следить за работой своих членов, и, если кто из сотрудников не справлялся со своими обязанностями, вопрос о нем ставился в Сенате.

Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней.

Материалы для общего собрания готовила канцелярия. Если какие-то вопросы не удавалось решить в коллегии, то они передавались на рассмотрение в Сенат – орган, которому подчинялась вся коллежская система, за исключением коллегии иностранных дел, Военной коллегии и Адмиралтейской коллегии.

Помимо специальных функций, каждая коллегия могла также выполнять финансовые и судебные функции.

1. Развитие коллегиальной системы в 18 веке, ее значение и упразднение коллегий.

Несмотря на свои плюсы, которые заключались прежде всего в четком разграничении функций, четкой иерархии, коллегиальная система управления имела ряд недостатков.

1. По-прежнему существовали приказы, которые нарушали единство коллежской системы (например, приказ Большого дворца);
2. Многие сферы жизни оказались не урегулированы коллегиальной системой (например, образование, здравоохранение, полиция) – однако, постепенно, создавая новые коллегии, такие пробелы удавалось ликвидировать;
3. Иногда были случаи дублирования функций коллегий, как когда-то было с приказами;
4. Решения принимались коллегиально, потому зачастую некого было привлечь к ответственности за принятое решение;

Однако, несмотря на все недостатки коллегиальная система управления с ее стройностью и более четким разграничением функций имела несомненные преимущества по сравнению с приказной системой.

Во второй половине 18 века большинство коллегий утратило свое значение. В результате реформы местного управления, проведённой Екатериной II, к середине 1780-х годов число коллегий резко сократилось. Перераспределение полномочий между центральными и местными органами управления вкупе с необходимостью экономии казённых средств привели к тому, что коллежские функции местного значения были переданы в губернские учреждения (губернские правления, а также губернаторам), а функции общегосударственного масштаба — в Сенат. Из коллегий продолжали по-прежнему действовать только Адмиралтейская, Военная, Иностранных дел, Медицинская и Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел. А свое прежнее значение сохранили только коллегия Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская. При Павле Первом значение коллегий на некоторое время было восстановлено, однако уже Александр Первый в 1802 году заменил коллегиальную систему управления министерской, т.к. требовалась большая оперативность центральных органов управления, наличие личной ответственности членов таких органов, а также расширение значения влияния канцелярий и делопроизводства.