11-2 — Teletype

Тема 11 Задача 2

19 апреля 2002 г. Государственная Дума РФ приняла в третьем чтении проект Федерального закона «О временном запрете на клонирование человека». Выступая перед журналистами, лидер фракции КПРФ в Государственной Думе Г. А. Зюганов заявил, что его фракция намерена обжаловать постановление Государственной Думы о принятии закона в третьем чтении в связи с нарушением процедуры его принятия.

Вопросы:

1. Каким образом оформляется принятие закона палатой парламента?

2. Какое место в правовой системе Российской Федерации занимает постановление Государственной Думы РФ о принятии закона?

3. Может ли оно быть предметом обжалования? Мотивируйте ответ.

Эту задачу рассматривают в контексте возможности самостоятельного оспаривания таких постановлений в КС.

Мы знаем, что ФЗ по общему правилу принимаются в 3 чтениях. У каждого чтения есть своя роль в законодательном процессе (это есть в Регламенте ГД) – в 1 чтении обсуждается концепция закона, его актуальность, практическая значимость, своевременность принятия и наличие средств на его исполнение, во 2 чтении идет работа над текстом, к тексту закона могут предлагаться поправки субъектами законодательной инициативы, а в рамках 3 чтения проводится голосование по тексту закона в целом с учетом внесенных поправок, и по каждому чтению проводится голосование. По итогам каждого чтения принимается постановление, всего 3 отдельных постановления.

Можно ли оспаривать такие постановления по отдельности в КС? Они не хотят не сам проект закона оспаривать, а постановление о принятии закона в 3 чтении. Для этого нужно открыть ст. 3 ФКЗ «О КС РФ». КС – единственный орган, который осуществляет проверку актов на соответствие КРФ с вынесением решения о том, соответствует ли акт КРФ. Если он как единственный орган конституционного нормоконтроля решает, что акт не соответствует КРФ, то акт утрачивает силу и не будет применен на будущее время. Но КС не любой акт может проверить на соответствие КРФ! Об этом многие забывают. Согласно ст. 3 ФКЗ «О КС РФ» КС разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. То есть только нормативные акты этих ДЛ и органов.

Соответственно, для того, чтобы ответить на вопрос о возможности самостоятельного обжалования данного постановления, нам нужно определиться, нормативное оно или нет. В этом постановлении указано «принять проект в таком-то чтении» - там нет нормы права, назначение этого акта в том, что он выступает способом оформления завершения определенной стадии законодательного процесса. В этом смысле эти постановления представляют собой способ оформления индивидуальных решений, нормативными актами они не являются, а значит, их нельзя оспорить в КС.

По аналогии можно сослаться на ОКС от 1995 года. В КС пытались оспаривать постановление СФ об отклонении ФЗ. ГД постановление об отклонении СФ ФЗ пыталась в качестве самостоятельного акта оспаривать в суде. КС сказал, что, отклонив принятый ГД ФЗ, СФ осуществил правоприменительное действие, применил конституционные и регламентные нормы к конкретному случаю, решил процедурный вопрос. Юридическим последствием принятия такого решения является принятие иных правоприменительных актов. Постановление СФ не устанавливает новых норм права, не отменяет и не изменяет действующие правовые нормы, хотя и связывается с процессом законотворчества, оно является актом однократного действия, как и любой правоприменительный акт, и в отличие от закона распространяется только на данный конкретный случай. Таким образом, КС сказал, что это постановление нельзя самостоятельно обжаловать в КС. То же самое можно сказать и о постановлении ГД о принятии закона в 3 чтении – оно не устанавливает новых норм права, не изменяет и не отменяет действующий правовых норм, но связано с законотворческим процессом, имеет однократное действие и исчерпывает свое действие после его исполнения.

Поскольку в этом постановлении ничего нормативного нет, его нельзя самостоятельно оспаривать. Если в этом постановлении появятся нормы права, то его может быть и можно оспаривать. В этом смысле еще вопрос: вот ВС может проверять ненормативные постановления СФ и ГД, а такого рода постановления может проверять? Ефименко думает, что нет. Если кто-то из участников законодательного процесса считает, что какое-то чтение прошло с нарушениями, то можно ли поставить вопрос о том, соответствует ли закон КРФ? Можно, но при условии его введения в действия, у нас только последующий конституционный нормоконтроль. Поэтому, если кто-то считает, что закон был принят с нарушениями, то перед КС можно поставить вопрос о соответствии закона КРФ по порядку принятия, но только после его подписания Президентом РФ, опубликования и вступления в силу. Есть ст. 86 ФКЗ «О КС РФ» - Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает соответствие Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора (например, когда КРФ предусматривает решение вопроса ФЗ, а ГД приняла постановление); 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (может быть, закон опубликован с нарушением сроков, может быть, в нем установлены сроки введения в действие, которые противоречат КРФ, например, норме, ухудшающей положение гражданина в уголовном процессе, была придана обратная сила, что прямо запрещено КРФ); 4) с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Если кто-то из участников законодательного процесса считает, что какое-то чтение прошло с нарушениями, то можно ли поставить вопрос о том, соответствует ли закон КРФ? Можно, но при условии его введения в действие, у нас только последующий конституционный нормоконтроль. Поэтому, если кто-то считает, что закон был принят с нарушениями, то перед КС мож��о поставить вопрос о соответствии закона КРФ по порядку принятия, но только после его подписания Президентом РФ, опубликования и вступления в силу. Отдельно оспорить постановление ГД о 3 чтении нельзя.

Еще 1 момент. У КС было несколько решений, в которых он рассматривал вопрос, была ли соблюдена процедура или нет. Одно из них мы уже рассматривали – ПКС № 12-П от 1999 года, п. 13. Если преподаватель захочет поставить какой-нибудь процедурный вопрос, то можно прочитать еще п. 4.4 ПКС, в котором речь шла о том, что был принят ФЗ, он был принят по вопросу об ужесточении ответственности за нарушение порядка проведения митингов и демонстраций + правила их проведения были изменены. В КС обратилась группа депутатов и Э. Лимонов – здесь жалоба была одновременно подана в порядке абстрактного нормоконтроля депутатами и в порядке конкретного нормоконтроля гражданином, но поскольку здесь речь шла о конституционном нормоконтроле и речь шла об одном, КС соединил дела. А если бы речь шла одновременно о толковании КРФ и конкретном нормоконтроле, то 1 решение по 2 запросам вынести было бы нельзя. И депутаты в этом запросе оспаривали закон не только по содержанию, но и по порядку принятия. И в п. 4.4 ПКС КС эти нарушения оценивал – была изменена концепция закона после 1 чтения, было сокращено время для выступления депутатов, закон по предмету совместноого ведения РФ и субъектов РФ не направлялся в законодательные органы субъектов РФ. В этих пунктах КС рассматривал вопрос о процедурных нарушениях. В п. 4.2 КС рассматривал вопрос о чтениях – этот пункт может помочь нам вспомнить, что такое чтения, зачем они нужны и так далее. КС говорит, что чтения нужны для поиска наиболее адекватных нормативных решений, для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя. КС сказал, что каждое чтение имеет свою функцию в нормотворческом процессе, что изменение концепции не может происходить на этапе внесения поправок в законопроект, а нарушение требования к чтениям в законотворческой процедуре, если оно свидетельствует об искажении сути актов, свидетельствует о неконституционности акта в конечном счете не только по процедуре, но и по содержанию.

Также нужно посмотреть ПКС по спору между Чечней и Ингушетией по поводу изменения границы (п. 4.2 и 4.4 по чтениям и законодательному процессу). Это ПКС интересно тем, что КС там обобщил все свои позиции, касающиеся законодательного процесса, из предыдущих вынесенных решений. Несмотря на доводы сторон, КС сказал, что нарушения не носили такого характера, что могли повлиять на подлинное волеизъявление депутатского корпуса, потому что речь идет об утверждении соглашения, это специфический закон об утверждении соглашения, в котором нет норм права, и КС сказал, что тут по сути поправки не вносятся, и если 1 раз депутаты проголосовали, значит, волеизъявление есть, и закон об утверждении соглашения законный.

Из этих всех ПКС можно сделать вывод о том, что КС не каждое нарушение процедуры считает дающим последствие в виде неконституционности акта. Прежде всего, противоречащим КРФ признается акт, принятый с нарушением процедурных требований, установленные КРФ. Точно так же можно говорить, что акт противоречит КРФ, если нарушения, допущенные при его принятии, не позволяют установить подлинную волю депутатского корпуса. Но устанавливать наличие и характер допущенных нарушений и характер их последствий будет только КС.

Проблема: юридическая сила постановлений Государственной Думы и возможность их обжалования.

В соответствии с ФКЗ «О конституционном суде» в КС могут быть обжалованы нормативные акты палат Федерального собрания. Поэтому для решения поставленной проблемы необходимо определить, является ли постановление Государственной Думы РФ о принятии закона – нормативным актом.

Определение КС РФ 1995 года № 66-О, постановления ГД относят к правоприменительным актам. Нормативный акт – это акт, содержащий нормы права. Норма права – это общеобязательное правило поведения, которое предназначено для неоднократного применения и адресовано неопределенному кругу лиц. Являются ли акты палат парламента нормативными? Главный признак нормативного акта – это то, что он устанавливает, изменяет или прекращает действие правовой нормы. Постановления ГД о принятии закона в третьем чтении только направлены на установление правовых норм, но не устанавливают их, потому что нормы устанавливаются законом. После третьего чтения в Государственной Думе законопроект является законом, хотя и еще не принятым. Постановления ГД направлены на итоговый результат законодательного процесса, но они носят промежуточный характер, их действия непосредственно не связано с установлением правовых норм,а ограничивается сферой законодательного процесса.

Таким образом, нельзя обжаловать в КС.

Каким образом оформляется принятие закона палатой парламента?

Государственная Дума принимает федеральные законы (статья 105, часть 1, Конституции). Принятие закона оформляется Постановлением Государственной Думы в соответствии со ст. 93 Регламента. Рассмотрение законопроектов происходит в трех чтениях. Законопроект может быть принят в качестве закона и в первом чтении, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой и лингвистической экспертиз.

В силу п. 3. ст. 105 принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный закон направляется на подписание Президентом.

Постановление Государственной Думы является подзаконным актом.

Принимаемые Государственной Думой решения неоднородны. Государственная Дума принимает федеральные законы (статья 105, часть 1, Конституции). По вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, Государственная Дума принимает постановления (статья 103, часть 2, Конституции).

Принимаемые Государственной Думой постановления можно разделить на:

1) постановлении о принятии законопроектов и законов;

2) постановления по вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы в статье 103 Конституции;

3) постановления по вопросам организации деятельности, то есть избрание Председателя Государственной Думы и его заместителей, образование комитетов и комиссий, по вопросам внутреннего распорядка своей деятельности (статья 101 Конституции).