10-1 — Teletype

Тема 10 Задача 1

Президент РФ вернул без подписания принятый Государственной Думой РФ Федеральный закон «О запрете научных исследований в области генной инженерии» в связи с тем, что он противоречит Конституции РФ. Государственная Дума и Совет Федерации преодолели вето Президента, однако Президент вновь отказался подписывать закон, ссылаясь на нарушения процедуры, которые были допущены при повторном рассмотрении закона.

Вопросы:

1. Действовал ли Президент РФ в пределах своих конституционных полномочий, возвращая ФЗ без подписания, в первый раз?

2. Каково содержание процедуры наложения вето, каковы требования к наложению вето, и когда они считаются соблюденными?

3. Возможно ли преодоление вето Президента РФ и каким образом?

4. Имеются ли полномочия у Президента РФ на возвращение без подписания закона после преодоления вето по мотиву нарушения процедуры?

5. В случае возникновения спора какие конституционные способы разрешения конфликта могут быть использованы?

Проблема: полномочия Президента в области законодательной деятельности.

У глав государств часто имеется право вето. Кто-то им пользуется, кто-то – нет. Британские монархи формально имеют это право, но по сложившейся традиции несколько сотен лет им не пользуются. Право вето представляет собой право главы государства не подписывать закон, если он с ним не согласен. Оно может быть разным по содержанию. Самая распространенная классификация – по последствиям – вето относительное (преодолимое) и абсолютное (непреодолимое). У нас преодолимое. Непреодолимое вето – это когда после отказа главы государства подписать закон его принять с тем же содержанием уже нельзя, часто в конституциях могут быть установлены какие-то гарантийные пункты относительно сроков (может быть указано, что к рассмотрению этого вопроса можно будет вернуться не раньше, чем через столько-то лет). Преодолимое – это когда конституция или иной акт устанавливает порядок преодоления вето (сколько нужно голосов, чтобы парламент перевесил вето главы государства). У нас как это происходит: после наложения вето закон уходит обратно в палаты парламента, и они могут поступить 4 способами согласно Регламенту ГД: 1) могут согласиться с мотивами Президента РФ и снять закон с дальнейшего обсуждения; 2) если Президент РФ предложит свою редакцию закона, то можно принять его редакцию закона; 3) можно создать согласительную комиссию и согласовать с Президентом РФ новый вариант закона; 4) преодоление вето.

Что нужно иметь в виду? Есть ч. 3 ст. 107 КРФ – слово «вето» в КРФ не используется. КРФ использует термин «отклонение закона». Вето и отклонение закона – это одно и то же.

Вето можно делить еще на сплошное и выборочное. Сплошное предполагает отклонение всего закона, выборочное – право отклонять закон по частям, у главы государства есть право не согласиться с отдельными положениями закона и не вводить их в действие, притом что остальные положения закона будут введены в действие (это есть в Беларуси).

Есть такая любопытная форма, как карманное вето. Им глава государства может воспользоваться, если в парламентской процедуре реализуется принцип дисконтинуитета (правило de novo). Дисконтинуитет - правило, согласно которому все законопроекты, внесенные в парламент во время данной сессии, должны быть утверждены до ее окончания; перенос обсуждения и голосования законопроекта на следующую сессию не допускается. Применяется в тех странах, где каждая сессия парламента рассматривается как организационно завершенная часть его деятельности (Великобритания, США). В других странах (Франция) дисконтинуитета нет, поскольку считается, что парламент работает непрерывно. Если рассмотрение закона не закончено на прошлой сессии, то на следующей сессии закон начинает рассматриваться заново. Так вот в чем суть карманного вето: представим, что закон поступил к президенту на подписание в самом конце очередной парламентской сессии, президент может его не отклонять, а просто положить его и будет ждать, пока не закончится парламентская сессия (хотя обычно должно совпасть несколько условий, чтобы закон поступил за 1-2 недели до окончания парламентской сессии) – и у президента руки чистые, и закон в действие не вступает.

Каковы требования к процедуре вето и когда они считаются соблюденными? Президент РФ направляет письмо в парламент. Президент РФ указывает мотивы отклонения закона, это важное требование к наложению вето. Вето у нас должно быть мотивированным. Президент РФ должен указать, почему он не согласен с принятием закона. Это именно потому, что у нас вето является отменительным. Абсолютное вето – это отменительное вето. Преодолимое вето – это отлагательное вето. В РФ вето является относительным, преодолимым, отлагательным. Именно поэтому нужны мотивы Президента РФ, парламент должен понять, с чем не согласен Президент РФ, чтобы решить, что делать дальше. Если он не согласен с содержанием закона, то его содержание можно подкорректировать. А вот если Президент РФ считает, что закон противоречит КРФ, он нецелесообразен, принят не вовремя, тут вопрос вообще о том, нужно ли преодолевать такое вето – может быть, закон действительно дерьмовый. Так что вето в РФ должно быть мотивированным.

Требования соблюдены, если Президент РФ в своем письме изложил мотивы несогласия с законом. У нас в задаче вето Президента РФ преодолено. Ч. 3 ст. 107 КРФ – может быть повторное голосование по закону. Президент РФ говорит, что не соблюдена процедура при повторном принятии закона. В этом случае Президент РФ действует на основании своих полномочий? 1 вариант - если у Президента РФ действительно есть право вернуть закон без подписания на основании нарушения процедуры его принятия, то у парламента не остается выбора, что ему делать – соглашаться с тем, что Президент РФ прав, а значит конституционные требования к принятию закона не выполнены, Президент РФ фактически говорит, что закон противоречит КРФ из-за нарушений порядка его принятия, и за Президентом РФ последнее слово. Либо надо закон принимать заново с соблюдением требований, либо снимать его с обсуждения. 2 вариант – мы говорим, что у Президента РФ нет решающего голоса в этом вопросе, ведь если парламент настаивает на том, что закон принят с соблюдением требований, значит, возникает конфликт, и кто будет судить в этом конфликт? Получится, что если последнее слово за Президентом РФ, то он будет судьей в собственном конфликте, а это довольно спорно выглядит.

Ефименко: лучше не говорить об этом процедурном вето, потому что так очень легко запутаться. Потому что вето – это то, что в ст. 107 КРФ указано применительно к отклонению без подписания. А то, что касается нарушений процедуры – для того, чтобы об этом вспомнить, нужно восстановить в памяти ПКС № 10-П от 1996 года – там было толкование ст. 107 КРФ. В КС обращались парламент и Президент РФ и просили истолковать ст. 107 КРФ. В п. 5 мотивировочной части этого ПКС КС рассматривал вопрос о том, что есть вето и что есть возвращение закона без рассмотрения в связи с нарушением процедуры. Тут сказано, что Президент РФ должен излагать мотивы отклонения им закона, но он в случае нарушения установленного КРФ порядка принятия ФЗ, если эти нарушения ставят под сомнения результат волеизъявления палат парламента, в этом случае Президент РФ вправе (и тут идет ссылка на ч. 2 ст. 80 КРФ и ч. 1 ст. 107 КРФ) вправе вернуть его в палату, указав на конкретные нарушения конституционных требований. Такой закон, который возвращен Президентом РФ в связи с нарушением порядка принятия, не может считаться отклоненным по смыслу ч. 3 ст. 107 КРФ. Здесь КС разводит отклонение закона из-за процедурных нарушений и вето как таковое. Фактически КС трактует право вето как несогласие с законом по содержанию, а процедурные нарушения – это отдельно, это не отклонение по смыслу ч. 3 ст. 107 КРФ.

Казалось бы, по ПКС 1996 года можно возвращать законы в парламент из-за допущенных процедурных нарушений. Но у нас есть также ПКС № 11-П от 1998 года по делу о разрешении спора между СФ и Президентом РФ, между ГД и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый ФЗ о перемещенных культурных ценностях. Здесь есть разрешение спора о компетенции (всего в КС было 2 таких дела за все время). Содержание этого спора фактически повторяет условия казуса: был принят ФЗ, Президент РФ наложил вето, парламент вето преодолел, Президент РФ вновь не захотел его подписывать в том числе из-за допущенных процедурных нарушений. Президент РФ ссылался на 2 вида нарушений – регламент СФ противоречит КРФ, а стало быть, то, что принято в СФ на основании этого регламента, тоже противоречит КРФ, а по регламенту ГД ему не понравилось, что для преодоления вето нужно 80% голосов депутатов, а по факту в зале заседаний было меньше депутатов, а значит, вето нельзя считать преодоленным. КС сказал, что Президент РФ не может оценивать регламент СФ с точки зрения его конституционности, и в этом смысле КС как проверяет оспариваемый акт? Он проверяет его не только по содержанию, но и по порядку принятия, с точки зрения опубликования акта и введения его в действие – он разносторонне его проверяет. И здесь, если бы Президенту РФ было предоставлено право решать, соблюдена процедура или нет, здесь Президент РФ фактически подменял бы собой КС.

И эти 2 ПКС, поставленные в пару, часто критикуют на том основании, что если КС в 1996 году предоставил Президенту РФ право на возвращение закона без подписания на основании имеющихся процедурных нарушений, то в 1998 году КС занял противоположную позицию. Вывод был такой по итогу: Президент РФ должен подписать закон, и только после его вступления в силу его можно будет оспорить в КС. Ефименко: можно понимать эти 2 ПКС как противоречащие друг другу, а можно понимать их как развивающие друг друга – в 1996 году КС сказал, что если Президент РФ видит процедурные нарушения, то он должен о них сказать палате парламента, которая эти нарушения допустила, и в этом смысле в 1996 году КС говорил о праве обратить внимание на эти нарушения, и все. А в ПКС 1998 года ситуация заходит дальше – возникает конфликт, Президент РФ говорит, что есть процедурные нарушения, а палаты парламента не соглашаются, такого не было в 1996 году. И вот здесь КС говорит, что да, право Президента РФ заявить о наличии процедурных нарушений есть, но оно не означает, что он может окончательно разрешить вопрос с юридически обязывающим эффектом, потому что нарушение процедуры, предусмотренной КРФ при принятии акта – это фактически вопрос оценки этого акта на предмет соответствия КРФ, это проверка закона на конституционность с точки зрения порядка его принятия, а это компетенция КС. Поэтому КС фактически сказал, что вопрос о соблюдении процедуры при принятии закона в рамках решения спора разрешить нельзя, потому что если мы говорим о регламенте СФ, то его нужно проверять отдельно на предмет соответствия КРФ, а если мы говорим о порядке голосования в ГД, то в этом случае закон также нужно рассматривать на предмет соответствия КРФ в плане порядка его принятия. Президент РФ не обладает таким правом, а КС в силу своих особенностей и функций может осуществлять только последующий нормоконтроль, но не предварительный – он не может проверить соблюдение порядка принятия акта до того, как он вступит в силу. И в 1999 году, уже после вступления ФЗ в силу, Президент РФ обращался с запросом о проверке конституционности этого ФЗ.

Итог – теоретически Президент РФ может заявить о наличии нарушений в парламент, но при возникновении вопроса о наличии таких нарушений между палатами парламента Президент РФ не может не подписать закон, потому что в таком случае он будет решать вопрос о конституционности ФЗ, вторгаясь в компетенцию КС.

Если бы после того, как Президент РФ сообщил бы в ГД об имевшихся нарушениях, ГД бы согласилась с ним, заново бы приняла ФЗ с соблюдением всех требований, а потом снова отправила бы ФЗ Президенту РФ, то все было бы нормально – такое возможно.

В этой ситуации Президенту РФ нужно обязать подписать закон, а уже после его вступления в силу он сможет оспорить его на предмет соответствия КРФ по основаниям соблюдения порядка его принятия (п. 13 мотивировочной части ПКС № 11-П от 1998 года).

Ефименко: при этом Президенту РФ, наверное, предоставляется право наложить вето на ФЗ в связи с его прямым противоречием КРФ, потому что в конечном итоге последнее слово будет не за ним, он в таком случае не будет подменять КС в своем собственном конфликте с парламентом. Да и тем более, что законы с явными противоречиями КРФ не дойдут до него с большой долей вероятности. Можно сослаться и на то, что Президент РФ таким образом осуществляет рассмотрение закона по содержанию, так что все нормально.

Самое важное здесь – это прочитать 2 ПКС, запомнить, что вето и отклонение – это одно и то же, а нарушение процедуры и возвращение без подписания в связи с нарушением процедуры – это не то же самое, что вето и отклонение.

Проблема: полномочия Президента в области законодательной деятельности.

Исходя из положений ст. 84 и ст. 107 Конституции РФ, а также Постановлений КС от 22.04.1996 №10-П (возвращение в соответствующую палату не является отклонением в смысле ст.107 К) и от 6.04.1998 №11-П (обязанность подписать, право обратиться в КС с рамках абстрактного нормоконтроля по порядку принятия) следует различать отклонение и возвращение. При этом также предусмотрено вето Президента, которое оформляется специфическим юр актом – заключением. Возвращение же может быть использовано только в том случае, если субъекты придут к согласию и палаты признают нарушение процедуры. Конституционное полномочие по предварительному контролю за конституционностью возлагается судом на Президента как дискреционное, но только в случае согласия палат (противоречие с презумпцией добросовестности законодателя), следовательно, в данном случае было изначально не вето, а именно возвращение, в последующем по своему смыслу было именно вето, которое уже должны преодолеть ГД и СФ, следовательно, со стороны Президента в данном случае нарушений не имеется.

В области законодательной власти компетенция Президента состоит из полномочий, реализуемых во взаимодействии с федеральным парламентом, созывает внеочередные заседания парламента, в установленных случаях осуществляет роспуск, обладает правом законодательной инициативы, промульгирует законы, обладая правом вето, и, кроме того, как гарант Конституции Президент издает указы, обладающие силой закона, и назначает референдум.

Согласно статье 107 (часть 3) Конституции РФ, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Если Президент считает, что федеральный закон противоречит Конституции РФ, то после подписания и обнародования федерального закона, Президент РФ может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ названного федерального закона, в том числе по порядку принятия. (Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.1998 №11-П).