10-7 — Teletype

Тема 10 Задача 7

Указом Президента РФ № 1444 от 7 августа 2000 г. было утверждено Положение об Управлении делами Президента — органе исполнительной власти, которому были переданы полномочия по материально-техническому обеспечению деятельности федеральных органов государственной власти, в том числе Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Данный Указ был оспорен в Конституционном Суде РФ на том основании, что Конституция не предоставляет ни Президенту РФ, ни органам исполнительной власти права осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности парламента. Представители Государственной Думы потребовали прекратить осуществление полномочий Управления делами Президента до окончания рассмотрения дела.

Представитель Президента возражал, ссылаясь на то, что Конституция не запрещает Президенту наделить орган исполнительной власти полномочиями по осуществлению подобной деятельности, которая носит исполнительно-распорядительный характер.

Вопросы:

1. Оцените доводы сторон.

2. К какой категории дел, рассматриваемых в КС, относится данное дело?

3. Могут ли быть прекращены полномочия УД до вынесения решения по делу в КС?

Проблема: Можно ли считать, что органы исполнительной власти вправе регулировать материально- техническое обеспечение работы органов других ветвей власти?

Содержательное решение задачи сосредотачивается в пределах 2 вопроса.

О чем задача вообще? Заявители говорят, что Президент РФ не может наделять ОГВ подобными полномочиями. Конфликт выстраивается вокруг права Президента РФ наделять ОГВ определенными полномочиями. Нам нужно рассуждать, мог ли вообще Президент РФ какой-то орган власти наделить полномочиями и мог ли он наделить этот орган именно этими полномочиями по материально-техническому обеспечению деятельности парламента.

Нам это не обсудить без ст. 10 КРФ – без принципа разделения властей. Какова роль Президента РФ в системе разделения властей применительно к данной задаче? Что Президент РФ делает для формирования ОГВ? Здесь же можно вспомнить о структуре ФОИВ, есть соответствующий конституционный спор, и КС признал, что именно Президент РФ определяет структуру ФОИВ. КС сказал, что система ФОИВ определяет ФЗ, но покуда он не принят, то это вводится указом Президента РФ, а структуру определяет всегда Президент РФ – это его неотъемлемое право, потому что Президент РФ формирует Правительство, при этом предыдущее Правительство уходит, и отсюда КС сделал логичный переход к вопросу о том, что прежде чем утвердить состав Правительства РФ, нужно определить, какие будут ФОИВ, чтобы их потом назначить в состав Правительства РФ. Отсюда КС сделал вывод о том, что структуру определяет именно Президент РФ – он определяет органы, как они будут соотноситься друг с другом.

То есть теоретически, исходя из той роли, которая отведена Президенту РФ при определении полномочий ОГВ, он может определять функции ОИВ. При этом помимо КРФ есть ФКЗ «О Правительстве РФ», принятие которого предусмотрено КРФ. В нем есть ст. 32, про которую забывать нельзя. У нас есть ФОИВ, которыми руководит Президент РФ, а есть ФОИВ, которыми руководит Правительство РФ. По ст. 32 Президент РФ непосредственно руководит ФОИВ в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции и так далее, а Правительство РФ координирует их деятельность. То есть какая-то часть ФОИВ выведена из подчинения Правительства РФ, несмотря на то, что это ФОИВ. Правительство РФ лишь координирует их деятельность. Формально Президент РФ к системе исполнительной власти не относится, он ее не возглавляет, хотя есть страны, где президент – это глава правительства. Это можно использовать при ответе на вопрос о роли Президента РФ в системе разделения властей. Можно рассуждать о том, что Президент РФ КРФ к системе ОИВ не отнесен, и систему ОИВ он в целом не возглавляет, но он с ней тесно связан – он формирует Правительство, он определяет структуру ФОИВ, частью ОИВ в соответствии с КРФ и ФКЗ «О Правительстве РФ» он управляет непосредственно. Таким образом, теоретически мы можем сказать, что он может создать какой-то ОИВ и наделить его некоторыми полномочиями.

Теперь содержательно. Что касается полномочия по материально-техническому обеспечению парламенту, могло ли оно быть отнесено к ОИВ? Нет ли здесь нарушения принципа разделения властей – это главный вопрос в задаче. Что из этого принципа следует? Он не предполагает полной изоляции органов, они должны реализовывать свои полномочия во взаимодействии друг с другом, чтобы это было эффективно, это называется системой сдержек и противовесов. В этом смысле принцип разделения властей в самом примитивном смысле означает, что ЗВ принимает законы и устанавливает правила, ИВ должна исполнять эти правила и обеспечивать их исполнение, обеспечивать деятельность исполнительно-распорядительную, а СВ должна исполнять судебную функцию. В этом смысле, если рассуждать о материально-техническом обеспечении как о деятельности по распоряжению ресурсами, по распределению ресурсов между получателями, скорее всего по содержанию эта деятельность ближе всего к деятельности ИВ, она занимается покупкой бумаги, автомобилей и так далее. В этом смысле удобнее, чтобы такие функции по материально-техническому обеспечению ОЗВ были у ОИВ. Поэтому надо сказать, что тот выбор, который сделал Президент РФ, учредив такое УД, он не противоречит принципу разделения властей.

Более того, чтобы снять подозрения с того, что здесь есть нарушения принципа разделения властей, нужно обратить внимание, что по условиям задачи ОИВ учрежден актом Президента РФ, и если мы заглянем в этот указ, то УД подчиняется Президенту РФ, не Правительству РФ. Это хитрый ход, который возможен, так как Президент РФ – это не глава Правительства РФ. В этом смысле опять не так ярко видна проблема разделения властей – это УД подчиняется Президенту РФ. Так что содержательно здесь ГД не права, по крайней мере те аргументы, которые заявители приводят, не дают оснований полагать, что противоречие действительно есть. Все доводы можно опровергнуть, исходя из полномочий Президента РФ и принципа разделения властей.

Представитель Президента РФ прав, КРФ не препятствует тому, чтобы Президент РФ доверил исполнительно-распорядительные функции ОИВ.

Что касается требования депутатов ГД приостановить деятельность УД до окончания рассмотрения дела в КС. Можно ли удовлетворить это требование? Есть ли у КС такие полномочия по приостановке деятельности ОИВ? Нужно смотреть в ФКЗ «О КС РФ». Ст. 42 этого ФКЗ: в случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд Российской Федерации может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации. Но что надо иметь в виду? Он может сделать предложение о приостановлении действия оспариваемого акта. Теоретически, если оспаривается указ Президента РФ и КС полагает, что деятельностью УД может быть причинен ущерб, он может обратиться к Президенту РФ с предложением о приостановлении действия такого акта, но это не обязательное требование, а предложение. Заявитель не вправе ничего требовать от КС, а КС ничего не вправе требовать от органа или лица, подписавшего акт. Депутаты могут заявить ходатайство КС, он может принять ходатайство, и если считает, что это случай, не терпящий отлагательства, то КС может обратиться к Президенту РФ с предложением, но обязать он его не может.

Что касается категорий дел, то студенты часто заваливают эти вопросы. Достаточно часто такие вопросы даются, это то, о чем говорится весь первый курс. У нас есть ФКЗ «О КС РФ». Если даже на это не хватит ума, то оценка будет низкая. КС обладает широким спектром полномочий и разрешает разные дела (ст. 3 ФКЗ «О КС РФ»): 1) дела о толковании КРФ; 2) дела о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав человека; 3) о соответствии КРФ вопросам, выносимым на референдум; 4) о том, была ли соблюдена процедура выдвижения Президента РФ обвинений в государственной измене; 5) о конституционном нормоконтроле – это все есть в ст. 3 ФКЗ «О КС РФ». Но конституционный нормоконтроль бывает разный – абстрактный и конкретный. Граждане могут обращаться в КС только в порядке конкретного конституционного нормоконтроля в связи с тем, соответствует ли акт, примененный в конкретном деле заявителя, КРФ. Суды в КС тоже обращаются в порядке конкретного нормоконтроля, когда они понимают, что норма, которую они должны применить в конкретном деле, может противоречить КРФ. Абстрактный конституционный нормоконтроль – вопрос о соответствии нормы КРФ, хотя она не должна быть применена в конкретном деле. Вопрос о применении не ставится. Перечень субъектов, которые могут заявить в КС в порядке абстрактного нормоконтроля, исчерпывающий и установлен в ФКЗ «О КС РФ» - они вправе обращаться – это Президент РФ, СФ, ВС, ОЗВ субъектов РФ, группы депутатов ГД или членов СФ определенной численности. По условиям задачи оспаривается указ Президента РФ депутатами – это абстрактный конституционный нормоконтроль.

Исходя из самого существа исполнительной власти следует, что заниматься материально-техническим обеспечением должны органы исполнительной власти – ведь это связано с заключением хозяйственных договоров, распоряжением имуществом – если этим будет заниматься сам орган, то это будет странно, ибо где орган возьмет полномочия, чтобы учредить ГУП по питанию, например? Есть, правда, судебный департамент при Верховном Суде, но этот случай единичный и спорный, потому что сам по себе Судебный департамент осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность, хотя и не подчинен системе исполнительной власти.. При этом стоит отметить, что в отношении Государственной Думы и Конституционного Суда действует управление по делам Президента, действующее на основе Указа Президента, являющегося подзаконным НПА, который издаётся во исполнение полномочий Президента тем, кто не находится в непосредственном подчинении Президенту. Обжаловать Указ Президента можно в Конституционном суде, но только на основании обращения Госдумы или по представлению судов общей юрисдикции. Т.е. в данном случае речь идет именно об исполнении функций исполнительной власти по отношению к иным ветвям, при этом на основе сказанного следует, что по своей сути, таковое не является воздействием, вмешательством и т.д. в другие ветви власти, а именно осуществление своих функций исполнительной властью, которые по своей природе принадлежат именно ей и должны ей исполняться.

При рассмотрении задачи №2 можем пронаблюдать некое противоречие. С одной стороны, правомерно оспаривание Указа Президента в Конституционном Суде, так как К. действительно не предоставляет ни Президенту, ни органам исполнительной власти права осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности парламента. Существует правовая презумпция, действующая в области конституционного права: для государственных органов запрещено все, что прямо не разрешено. В тексте К. мы не находим прямого установления такого полномочия.

С другой стороны, правомерно возражение Представителя Президента, который ссылается на презумпцию конституционности нормативных актов. То есть все нормативные акты считаются соответствующими актам большей юридической силы, в том числе конституции, пока не будет установлено обратное. Более того, в ст.90 гл. 4 К. РФ сказано, что указы Президента обязательны для исполнения на всей территории РФ