12-2
Тема 12 Задача 2
Постановлением главы администрации области был утвержден Перечень основных лекарственных средств, назначаемых больным на льготных условиях при амбулаторном лечении. В одном из пунктов того же Постановления было предусмотрено, что Перечень лекарств, отпускаемых по рецептам врачей бесплатно или на льготных условиях, ежегодно утверждается главой администрации края. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействительными указанных нормативных актов, сославшись на то, что Перечень лекарственных средств, утвержденный постановлением главы администрации края, и порядок его утверждения ущемляют права групп населения в части предоставления им бесплатно или на льготных условиях всех лекарственных средств. Реализация права на льготное приобретение лекарств ставится в зависимость не от наличия у гражданина заболевания, относящегося к определенной группе и категории, а от вида назначенного ему лекарственного средства, а следовательно противоречит федеральному законодательству.
Представитель администрации возражал против заявления прокурора и пояснил, что Перечень не отменяет льготы, предусмотренные законом, а только определяет их минимальный уровень, эта мера - вынужденная и связана с дефицитом денежных средств. Кроме того, он ссылался на п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому вопросы координации здравоохранения, социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, субъект РФ вправе регулировать указанные вопросы самостоятельно.
Вопросы:
1. Каков механизм реализации полномочий РФ и субъектов РФ по вопросам реализации совместного ведения?
2. Какое решение должен принять суд?
1
Ст. 71-73 КРФ говорят о разграничении предметов ведения.
Есть проблема финансирования реализации тех или иных полномочий – предполагается, что кто отвечает, тот и платит. У разных стран вопросы разграничения полномочий решаются по-разному. В некоторых К исчерпывающим образом описываются полномочия федеральных властей, а все остальное отдается региональным. В некоторых К описываются предметы ведения субъектов, а все остальное отдается федерации. Где-то трехчастное деление, как у нас. В КРФ есть предметы ведения РФ (ст. 71 КРФ), предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 КРФ), предмет ведения субъекта РФ вне ведения РФ (ст. 73 КРФ).
Есть противоречия, потому что мало определить предметы ведения, нужно определиться с полномочиями. Предмет ведения – это какая-то сфера отношений, какой-то вопрос, который необходимо решать, а полномочия – это совокупность прав и обязанностей, обеспечивающих решение этого вопроса. Когда КРФ относит образование, охрану окружающей среды к совместному ведению, большой определенности от этого не наступает, возникает вопрос о полномочиях. В этой связи нужно разграничить полномочия органов власти между федеральным и региональным уровнем.
Как это делается? Есть полномочия РФ по предметам совместного ведения и полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как их разграничить? Из КРФ не следует, что можно разграничивать ФЗ их, но это происходит в ФЗ № 184 «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ».
Так что администрация не к месту применяет ч. 1 ст. 72 КРФ, потому что КРФ развивает соответствующий ФЗ, полномочия мы должны вытаскивать оттуда. ФЗ № 184 в п. 2 ст. 26.3 устанавливает перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Соответственно, это те полномочия, которые субъекты РФ в силу прямого указания ФЗ осуществляют самостоятельно за счет собственных средств. Вопрос: 184 ФЗ установил перечень полномочий региональных, там указано, что этот перечень может быть пополнен только путем внесения изменений в 184 ФЗ. Стало быть, РФ настаивает на том, что полномочия в сфере совместного ведения носят исчерпывающий характер. Гриценко спрашивает, а как это соотносится со ст. 73 КРФ, которая говорит про всю полноту полномочий субъектов РФ в остаточных предметах ведения. Но на него ответа нет.
Для нас важна ссылка на ст. 72 КРФ. Регион ссылается на нее, полагая, что она ему руки развязывает. Но у нас есть 184 ФЗ, который конкретно определяет полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения. Отказаться исполнять такие полномочия субъект РФ не может, он должен их исполнять.
Побочный вопрос – вопрос о том, насколько свободно РФ определяет перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Перечень очень объемный, он пополняется каждый год. По какому принципу РФ это делает? Это отдельный разговор, но делается это так: есть изменения в 184 ФЗ, они принимаются ГД, субъекты РФ в решении этого вопроса роли практически не играют. В 184 ФЗ мы увидим, что там предусмотрен механизм согласования ФЗ, принимаемых по предметам совместного ведения (законы такого рода должны отправляться в субъекты РФ, если они возражают, то нужно применить согласительные процедуры), но как мы знаем, это происходит не всегда, были случаи, когда депутаты оспаривали те или иные ФЗ, относящиеся к предметам совместного ведения, со ссылкой на то, что этот порядок нарушен. КС говорит, что эта процедура важная, но из КРФ напрямую не следует, и отступление от этой процедуры предрешает неконституционность закона. Так что эта процедура практически мертва, поэтому РФ свободно пополняет список полномочий субъектов РФ. Поэтому может возникнуть ситуация, когда переданное полномочие окажется для субъекта РФ неподъемным. Поэтому в контексте этой задачи аргумент нехватки бюджетных средств сам по себе не может говорить о наличии оснований для отказа в исполнении полномочий, субъект должен обратиться за софинансированием в рамках БК РФ.
А какие еще способы разграничения полномочий есть? Есть специальный договор, установленный ФЗ № 184. Полномочия могут быть разграничены иначе, чем в 184 ФЗ. Это ст. 26.7 ФЗ № 184 – там указаны случаи, когда допускается заключение таких договоров.
2
Проблема:Какова мера участия федерации в осуществлении полномочий, отнесенных к совместному ведению РФ и субъектов?
Исходя из смысла ст. 71, ст. 72 и ст. 76 Конституции РФ следует, что Федерация должна устанавливать лишь общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом случае федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности. Следовательно, характер данной группы полномочий таков, что для их воплощения в жизнь требуется учет специфических особенностей субъектов Федерации. Это достигается как путем установления Федерацией общей правовой основы при практическом решении вопросов данной группы, так и путем дополнения субъектами Федерации такого рода основ правовыми нормами, учитывающими специфические (национальные, культурные и т.п.) условия их применения в соответствующих субъектах, т.е.закрепленная совместная компетенция означает, что любой законный или договорный вариант разграничения предметов ведения и полномочий в этой сфере может быть пересмотрен в законе или договоре, т.е. предметы ведения и полномочия могут переходить из компетенции федерации в компетенцию субъектов и обратно и при этом федерация принимает наиболее важные решения (например, основы законодательства - № 184-ФЗ), но при необходимости субъекты федерации могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон. Исходя из вышесказанного и смысла ст. 26.3 ФЗ следует, что недостаток средств в бюджете субъекта не является специфическим свойством бюджета, так как есть бюджетные трансферты, с помощью которых федерация транслирует средства субъектам, т.е. именно федерация определяет источники доходов субъектов, следовательно, применительно к данной ситуации именно за счёт бюджетный трансфертов и должны быть профинансированы соответствующие льготы.
3
1. В России предметы совместного ведения носят характер конкурирующей компетенции: субъект вправе осуществлять государственную власть в этих областях до тех пор, пока не будет принят федеральный закон, устанавливающий какие-то общие нормы и правила. Этот закон, правда, отменяет действие не любых актов субъектов, принятых в данной области, а только тех, которые ему противоречат. (Белов «Курс лекций по КП РФ»)
По предметам совместного ведения существуют 2 способа регулирования взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ:
Законодательный способ состоит в издании федеральных законов, имеющих приоритет над законодательством субъектов по предметам совместного ведения и в результате этого определяющий пределы полномочий РФ по предметам совместного ведения.
Договорный способ заключается в заключении между РФ и субъектами договоров и соглашений, распределяющих полномочия в рамках предметов совместного ведения. Такие договоры заключаются по предложению высших должностных лиц и с одобрения законодательных органов власти субъектов высшим должностным лицом от имени субъекта РФ и Президентом РФ от имени РФ. Максимальный срок, на который они могут заключаться, – 10 лет.
2. Поскольку координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч. 1 ст. 72 ) находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ то Постановление главы администрации области должно быть оставлено в силе если Перечень лекарств соответствует Перечню лекарств, принятому на федеральном уровне или если такового Перечня не существует и должно быть отменено если Перечень лекарств не соответствует принятому на федеральном уровне Перечню.