April 25, 2019

12-1

Тема 12 Задача 1

В Конституционный Суд РФ поступило обращение Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в котором содержался запрос о соответствии Конституции РФ Указа Президента РФ «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации», договоров между Российской Федерацией и некоторыми ее субъектами в части передачи субъектам РФ права создавать комиссии по помилованию, а также соответствующих нормативных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих порядок формирования и деятельности этих комиссий. Государственная Дума РФ считает, что согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ помилование находится в ведении Российской Федерации и является ее исключительной компетенцией. В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Возражая на доводы Государственной Думы РФ, представитель Президента РФ указал, что согласно п. «о» ст. 71, п. «в» ст. 89 Конституции РФ, ч. 1 ст. 85 УК РФ вопрос о помиловании находится в ведении Российской Федерации, и помилование осуществляет Президент Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией РФ, но также федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Кроме того, установленный оспариваемыми нормативными актами порядок подготовки решений о помиловании направлен на защиту прав и свобод человека, а защита прав и свобод человека и гражданина в силу п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Каковы полномочия Президента РФ по вопросам помилования? Возможна ли передача субъектам Российской Федерации полномочий, закрепленных Конституцией РФ за федеральными органами власти? Доводы какой стороны представляются Вам более весомыми и почему?

1

Проблема в федерализме, в том, как организуются отношения РФ и ее субъектов.

Вопросы уточняющие задают зачем? Вопрос о Президенте РФ, например. Мы знаем, что вопросы помилования – это вопросы главы государства еще с монархических времен. В некоторых странах были попытки перед такие полномочия судам или парламенту, но нигде такое не прижилось. КРФ дает право лицу просить о помиловании, но нет обязанности у Президента РФ это право реализовать. Более того, сам смысл комиссий о помиловании не бесспорный, потому что право миловать – это исключительное право Президента РФ, в этом смысле Президент РФ может не ждать ходатайства о помиловании. Право Президента РФ не связывается с раскаянием лица, с возмещением ущерба и так далее.

Что представляют собой комиссии по помилования? Это специальные органы, в которые осужденные прилагают ходатайства и определенные документы. ФСИН не имеет право этому препятствовать, это для того, чтобы это все было поближе к осужденным. Комиссия рассматривает поступившие документы и формирует некоторое мнение по вопросу о том, можно ли это лицо миловать или нет? Причем если у кого-то есть сомнения, то нужно понимать, что это не способ исправления судебных ошибок. Помилование так преподносить не следует. Помилование – это способ проявить гуманизм.

Короче, для подготовки работы комиссии по помилованию и создали – они подробно изучают материалы, ходатайства, а потом формируют пакет документов и отправляют его Президенту РФ. Фактически право миловать или не миловать по-прежнему у Президента РФ, а эти обеспечительные функции, которые позволяют ему реализовывать это полномочие, осуществляются на уровне субъекта РФ.

Насколько это возможно с точки зрения модели федеративных отношений? Для этого нам и дан 2 вопрос. Передача полномочий осуществляется уже после их разграничения, она предполагает не отчуждение полномочий от первоначального носителя, а для осуществления. Вот самый известный способ передачи полномочий для осуществления записан в ст. 26.3 ФЗ № 184 – могут передаваться посредством принятия ФЗ. Там прописывается, что должен содержать такой ФЗ, там указано про финансирование и так далее. В общем, там написано, что из закона о передаче полномочий для осуществления должно быть видно, какие полномочия передаются, а также финансирование, которое отличает передачу и разграничение. Разграничение – это первичный способ распределения полномочий, и при нем платит тот, за кем полномочие. Передача для осуществления – при ней полномочия продолжают оставаться федеральными, субъект лишь осуществляет эти полномочия, а это значит, что РФ будет финансово обеспечивать осуществление переданного полномочия. Раз РФ передает его для осуществления вместе с деньгами на осуществление, РФ еще и контролирует, как используются средства, как осуществляются полномочия, и даже может забрать полномочия и деньги обратно.

Есть еще ст. 26.8 ФЗ № 184 – соглашение о передаче полномочий – оно заключается в случае, когда по каким-то причинам в силу индивидуальных особенностей субъекта РФ принять ФЗ не получится.

То есть у нас 4 способа – ФЗ, индивидуальное соглашение, принятие Указов Президента РФ, принятие Постановлений Правительства РФ. Вот у нас Президент РФ руководит частью федеральных органов напрямую (силовики, МИД и так далее), а есть те органы, которые управляются министерствами. И в зависимости от этого эти полномочия могут передаваться актами Президента РФ или актами Правительства РФ.

Все ли полномочия можно передать? ПКС № 10-П от 2000 года – КС сказал, что если КРФ закрепила какое-то конкретное полномочие за конкретным органом, то никакими законами, соглашениями нельзя как-то по-иному перераспределить полномочие. Полномочие Президента РФ по помилованию закреплено КРФ за Президентом РФ. Можно ли его передать? С опорой на позицию КС – нет, нельзя. Но у нас Президент РФ не отдал комиссиям право миловать, они занимаются подготовкой. Нужно понимать, что если бы Президент РФ занимался подготовкой сам, то он бы только этим и занимался.

Другое дело, что в задаче комиссии создаются на территории субъекта РФ. 1 позиция – поскольку право миловать остается у Президента РФ, это полномочие никому не передается, а обеспечительные функции можно рассматривать как отдельное полномочие, и его можно передавать. Контраргумент: но тут должна быть надлежащая форма – у нас фигурирует Указ Президента РФ, но такой способ предусматривается, когда передаются полномочия ФОИВ, руководство которыми осуществляет Президент РФ; здесь же помилование не входит в полномочия ФОИВ, и такая форма здесь неприменима. 2 позиция – если же подготовительная функция является частью полномочия по помилованию, то тогда происходящее тем более выглядит сомнительно с точки зрения федерализма, потому что в КРФ есть статья, посвященная принципам федеративного устройства.

В нашей ситуации получается, что полномочие федеральное, это полномочие исключительно Президента РФ, но для помощи ему создаются комиссии в субъектах, и нигде не написано, что федерация будет платить за осуществление этих функций. Комиссия должна где-то собираться, иметь возможность запрашивать дополнительную информацию – нужна канцелярия. Если исходить из того, что в комиссию входят не последние люди, которых можно допустить до решения проблемы, и некрасиво взваливать на них обязанности технические – нужен секретарь и так далее. Все это требует денег. Проблема в том и состоит – почему субъект за свой счет занимается обеспечением деятельности Президента РФ.

Раньше комиссия по помилованию была 1 – на федеральном уровне. Но она была завалена работой, потому что со всей РФ туда шли прошения, а там люди работали безвозмездно. Для этого создали тему с комиссиями в субъектах. Это правильно в том смысле, что каждая комиссия получает часть нагрузки. Другое дело, что вариант, который установлен Указом Президента РФ в задаче, с федерализмом не очень относится, потому что непонятно, на каком основании субъект РФ должен обеспечивать деятельность Президента РФ.

Есть ст. 26.3-1 ФЗ № 184 – она позволяет иногда участвовать субъектам РФ в осуществлении полномочий РФ за счет собственных средств. В теории можно было бы допустить принятие ФЗ о создании таких комиссий за счет субъектов по их желанию. Но тогда была бы возможна ситуация, когда в некоторых субъектах такие комиссии созданы, а в некоторых – нет. И вся система бы полетела.

2

Проблема: каким образом полномочия определенных органов соотносятся с различными предметами ведения и возможна ли передача полномочий федеральных органов органам субъектов, ведь разделение предметов ведения еще не означает автоматического разделения полномочий.

Для решения задачи следует установить:

1.                Чем занимаются комиссии по помилованию?

2.                Каким образом должно осуществляться обеспечение реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти?

Отвечая на поставленные вопросы следует указать, что с точки зрения предметов ведения само полномочие по помилованию принадлежит Президенту и никому не передается, но при этом субъекты за свой счёт создают комиссии, вследствие чего возникает вопрос «а каким образом возможно передавать полномочия с федерального уровня на уровень субъектов», ведь ч. 3 ст. 11 Конституции не предполагает такого ФЗ, исходя из чего следует, что ФЗ № 184 принят на основе ст. 77 Конституции, при этом данный ФЗ в ст. 26.3 устанавливает перечень полномочий, которые осуществляются субъектами по совместному ведению за счет собственных средств, т.е. в данном случае прямо нарушается первоначальный смысл в соответствии с которым Если ФЗ прямо не относит какие-то полномочия по совместному ведению к фед. органам исполнит. власти, то они по общему правилу попадают к субъектам. Решая задачу, следует указать, что данные комиссии можно оценивать в соответствии со ст. 78 Конституции как исполнительные органы и им уже можно передавать полномочия федеральных органов исполнительной власти, но при этом Президент не мог передать соответствующих полномочий и не наделил ими данные комиссии, следовательно обязуясь создать, профинансировать и т.д. субъект обеспечивает осуществление полномочий Президента, важно отметить, что в данном случае проводится очень тонкая грань между «осуществлением полномочия» и «участием в осуществлении полномочия» и применительно к данной ситуации нужно говорить скорее об участии. Важно отметить, что данный случай является уникальным, ведь ФЗ всегда предоставляет субъектам право участвовать в осуществлении полномочий, а здесь именно обеспечение полномочий, т.е. само полномочие остается на федеральном уровне и передать его нельзя, а вот осуществление идет на уровне субъекта.

3

1. Согласно Ст. 89 Конституции РФ Президент Российской Федерации осуществляет помилование.

Согласно Статье 85 УК Помилование:

1. Помилование осуществляется Президентом Российской Федерации в отношении индивидуально определенного лица.

2. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.

2. Исключительные предметы ведения федерации даже в силу указаний федерального закона могут быть переданы субъектам федерации только в части осуществления исполнительной власти. При этом органы исполнительной власти РФ и субъектов будут составлять в рамках данных полномочий единую вертикаль. (Белов «Курс лекций по КП РФ»)

3. Полномочия по помилованию (не являясь полномочиями исполнительной власти) не могут быть переданы субъектам федерации, однако:

Установленный Президентом порядок подготовки решений о помиловании расширяет возможности по защите прав и свобод человека и гражданина (являющихся основной ценностью и защищаемых государством Ст. 2 Конституции РФ), оставляя (как я понимаю) окончательное решение вопроса о помиловании за Президентом (т.е. ст. 71 и 89 Конституции, с моей точки зрения, не нарушаются).

Следовательно, даже если считать что ст. 71 и 89 Конституции нарушены, в силу того что ст. 2 Конституции имеет приоритет над ст. 71 и 89 Конституции, позиции Президента представляются более убедительными.

Деятельность федеральных органов должна обеспечиваться федеральными структурами и финансироваться за счет средств федерального бюджета. Бюджет субъектов независим от бюджеты федерации. Если в субъекте недостаточно доходов – федерация добавляет. Согласно Указу комиссии создаются субъектами и финансируются субъектами. Помилование – субъект ведения федерации и осуществляется президентом. Президент не может передавать, так как он не орган исполнительной власти. Тем не менее, указ принят и комиссии действуют.