13

Постановлением Государственной Думы РФ было установлено, что обычаю голосовать за отсутствующих на заседании депутатов их коллегами ввиду его широкого применения должен быть придан общеобязательный характер в целях решения проблемы кворума на заседании. Некоторые депутаты выступили против принятия этого постановления, указывая на правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в п. 13 мотивировочной части Постановления от 20 июля 1999 г. №12-П. Однако большинство депутатов, утверждая, что правовой обычай может считаться источником конституционного права, а решение Конституционного Суда – нет, продолжали голосовать за своих коллег.

Могут ли выступать в качестве источников конституционного права правовой обычай, решения Конституционного Суда РФ и акты палат федерального парламента, и каковы их особенности?

1

Нужно сказать, что между ПА и НПА есть разница. ПА направлены на достижение правовых последствий, НПА в этом смысле предполагают достижение этих последствий через установление правил поведения, то есть через установление, изменение норм права. Каждый НПА – ПА, но не каждый ПА является НПА. Например, завещание является ПА, но норм права не несет.

Акты палат ФС РФ нужны для того, чтобы ФС РФ, принимая их, осуществляло свои полномочия. Это не ФЗ. Какие полномочия предлагает КРФ? Ст. 102 КРФ – полномочия СФ РФ. Назначить Петрова главой ЦБ РФ – в этом акте нормы права не будут установлены. В большинстве случаев акты СФ РФ норм права не содержат и источниками КП не будут. Но иногда случается, что в актах ФС устанавливаются какие-то нормы или отменяется действие закона в отношении тех или иных лиц – например, постановления об амнистии, КС РФ говорил, что эти постановления по сути равны ФЗ и могут быть предметом проверки со стороны КС РФ. Бывали такие случаи раньше, когда ГД РФ на вопросы судейского сообщества принимала постановления о толковании ФЗ, таким образом заполняя пробелы в ФЗ, и КС РФ сказал, что эти постановления содержат НПА, но являются ненадлежащим способом толкования закона (если ФЗ принимается Президентом РФ и одобряется СФ РФ, то толковать отдельно от них ГД РФ закон не может, нарушается принцип разделения властей).

В Регламенте ГД РФ содержатся нормы, которые распространяются не только на депутатов. В КРФ законодательный процесс прописан в общем виде. А как это все реализуется, прописано в Регламенте ГД РФ. В этом смысле регулирующее воздействие Регламента выходит по своему действию за пределы деятельности палаты парламента. Все остальные органы (КС РФ, суды и так далее) вынуждены подчиняться Регламентам ГД РФ.

Есть дискуссии о том, что нужен ФЗ о законодательной деятельности, потому что такое содержательное наполнение регламента не совсем правильно, и было бы неплохо общеобязательные требования вынести в отдельный ФЗ. Короче, Регламент ГД РФ – это НПА пока что.

Соответственно, как минимум регламенты палат ФС РФ можно назвать источником КП. Но обычные постановления вряд ли будут источником КП.

Правовой обычай. Что касается правового обычая, то здесь мы разбираем внутригосударственный обычай. В доктрине говорят, что для приобретения силы правовой нормы обычай должен быть санкционирован государством. С этой точки зрения он источником КП не является. Ст. 15 КРФ говорит о форме легитимации НПА – они должны быть опубликованы, а обычай – это вообще иная форма права, но это не обязательно трактовать как исключение обычных норм из числа источников КП.

Ефименко: правовой обычай в правовых системах разной принадлежности имеет разную ценность. В какой-то исторический период он в качестве нормы права преобладал, если не нужно было принимать какой-то статут от монарха или суверена. Эти правила были настолько древними, то расхождений в их понимании не было совсем. На рубеже XVIII-XIX веков закон вышел на первое место в качестве источника права, он дает народу право быть законодателем через своих представителей в парламенте, и в этом смысле даже дискуссии были о соотношении законов и обычаев во Франции. Для решения этой задачи на 1 курсе была дана статья Белкина. Сейчас расхождений в понимании обычая нет особо. Для Белкина обыкновением является то, что стороны используют или не используют по своему желанию, а обычаем является обязательное правило, которым руководствуются стороны, независимо от того, хотят они этого или нет.

Правовой обычай отличается тем, что его следует полагать источником права. Правовой обычай отличает тем, что правовой обычай санкционируется государством. В какой форме должно происходить санкционирование, это дискуссионный вопрос (НА, судебная практика, оба способа санкционирования). Ефименко считает, что у нас первая точка зрения пользуется приоритетом – должен быть НПА для признания правового обычая в качестве источников права.

Санкционировать – это не значит переписать обычай в НПА. Санкционировать – это значит указать, что то или иное правило может применяться в качестве источника права. Примеры найти сложно, но вот: ст. 14 ФЗ «О гарантиях прав малочисленных и коренных народов» - когда такие лица выступают в суде, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, если это не нарушает законодательство РФ – государство не переписывает обычаи, это то, как должно выглядеть санкционирование. Когда его переписывают, то норма, выраженная в обычае, становится нормой, выраженной в законе. В Великобритании значительная часть КП-норм содержится в обычных нормах. Казалось бы, у князя Лихтенштейна есть право абсолютного вето, но народ отказался его убирать. У королевы Великобритании есть такое право вето, но британские монархи им веками не пользуются, это конституционная традиция, это правило полагается общеобязательным. В ЧП-отношениях обычаев больше, там есть больше статических отношений, в которых обычай может быть применен. В ПП обычаи складываются сложнее. Во-вторых, примеры перекликаются с тем, что писал Белкин. Он говорил, что у обычая и статутного права разная природа и разные источники легитимации, и в этом смысле обычай составляет альтернативу государственному нормотворчеству, но это было под влиянием позитивистских настроений в СССР, когда нормы права должны были быть выражены сверху, а обычай складывается снизу, и в этом смысле государство опасается такого нормотворчества снизу. ПП все-таки создано для того, чтобы ограничить власть, очертить пределы должного и возможного поведения. В этом смысле из ПП-предписаний должно быть понятно, что власть может делать, потому что остальное она делать не может.

Можно придерживаться разных позиций, но очевидных препятствий для того, чтобы говорить о правовых обычаях как источника КП, нет.

В ПКС № 12-П от 1999 года ставился вопрос о перемещенных культурных ценностях. Этот ФЗ принимался тяжело, ГД преодолевала вето, и тут КС РФ вынес одно из немногих решений о споре между палатами парламента и Президентом РФ. Президент обратился в КС с вопросом о том, должен ли он подписывать закон. КС РФ проверяет НПА не только по содержанию, но и по форме принятия, подписания, в��едения в действие. Президент РФ говорил, что по КРФ для преодоления Президента РФ ГД РФ должна снова принять закон, но уже квалифицированным большинством, а проголосовало больше людей, чем было в зале ГД РФ. КС РФ воздержался от признания ФЗ неконституционным по этому основанию, сказав, что в ГД сложилась практика с передачей карточек для голосования своим товарищам. КС сказал депутатам, что так делать нельзя, но ранее никто не жаловался, Президент РФ тоже не жаловался, и воздержался. Более того, КС РФ сказал, что если сейчас ФЗ будет признан неконституционным, то и другие законы будут также признаны неконституционными, а это будет вести к разрушению правовой системы, и КС РФ сказал, что в будущем такого беспорядка на голосованиях быть не должно, Регламентом ГД устанавливается личное участие депутатов в заседаниях ГД РФ, соответственно, раз Регламент ГД не разрешает передавать карточки, то их нельзя передать (за исключением нескольких исключительных случаев).

Решения КС РФ. КС РФ может истолковать норму закона, обязав применять правовую норму в ее истолковании КС РФ, которое является обязательным (это есть в ФКЗ «О КС РФ» с 2016 года). В отличие от решений СОЮ, которые связывают только участников соответствующего спора, решения КС по охвату воздействия намного шире – когда КС оценивает норму, его решения являются обязательными не только для тех, кто пожаловался в КС РФ, они являются обязательными для всех правоприменителей, включая суды. Соответственно по времени действия, по территории, по субъектам, на которых распространяются решения КС РФ, его решения похожи на НПА больше, чем решения СОЮ. Кто-то говорит, что решения КС РФ не являются НПА, так как есть принцип разделения властей. Кто-то говорит, что роль КС РФ огромна. Кто-то говорит, что КС в решениях развивает уже существующие правила либо раскрывает содержание закона в свете конституционных принципов. Можно сказать, что у решений КС нет самостоятельного значения. Мы можем придерживаться любой позиции, если можем ее обосновать. Здесь конфликт между позицией КС и обычаем (позиция КС по голосованию по карточкам и обычай голосовать по карточкам, а с Регламентом ГД РФ решение КС РФ не расходится, потому что там обычай не расписан). Соответственно, если мы признаем обычай источником права, а решение КС не признаем, это не повод пренебрегать обязательным руководством решением КС. Даже если мы соглашаемся с депутатами в том, что решение КС – это не источник права, это не значит, что решениями КС можно пренебрегать. Если мы признаем решения КС источником КП, то возникнет вопрос о приоритете решений КС и НПА. НПА в иерархию выстроены – КРФ, ФКЗ, ФЗ и далее остальные акты, каждый нижестоящий не должен противоречить вышестоящему. А относительно иерархии правил разных типов у нас правил нет.

Что может признать неконституционным КС РФ? Вообще ФКЗ «О КС РФ» использует слово «закон». Может быть, обычай он не может признать неконституционным. Это может быть аргументом в пользу того, что обычай не является источником КП. Но КРФ писалась, когда позитивизм у нас цвел.

Ефименко считает, что решение КС – это не источник КП.

Статья Арановский К.В., Князев С.Д. «Судьба прецедента в романо-германской правовой системе» - там можно проанализировать разницу между деятельностью КС РФ и прецедентом в англосаксонской правовой системе.

Вообще нужно сказать, что в ФКЗ «О КС РФ» не говорит о том, что ЮЛ могут обращаться в КС РФ. Но КС РФ сказал, что там указано про граждан и их объединения, а от объединения граждан до ЮЛ рукой подать, и все равно стал принимать заявления от ЮЛ. С Генпрокурором РФ такая же ситуация получилась.

Был вопрос в КС по международным договорам – у нас конституционный нормоконтроль сформулирован как последующий нормоконтроль – на проект закона нельзя жаловаться. Исключение – это МД. КС РФ может проверять не вступившие в силу МД, но не может это делать по собственной инициативе, и пока он не вступил в силу, никто не хочет обращаться в КС РФ, и возникают проблемы, связанные с тем, что после вступления в силу в МД может обнаружиться правило, расходящееся с КРФ, и получается, что в силу норм ФКЗ «О КС РФ» такой МД выведен из-под конституционного нормоконтроля.

Есть также вопрос: а нельзя ли оспорить норму Регламента вместе с обычаем, который допускается к применению этим Регламентом? Об этом также можно подумать.

Далее по задаче. 1 из возможных подходов – это попытка подтянуть иерархически неорганизованные источники права к иерархически организованным. Есть точка зрения, что обычай получает силу такого ПА, которым его применение санкционировано. Обычай санкционируется нормой Регламента, а решение КС имеет опору на КРФ, и можно из-за этого сказать, что Решение КС будут пользоваться приоритетом.

2

Проблема: соотношение источников конституционного права.

При каких условиях обычай может быть источником права вообще и конституционного права в частности? Обычай является источником права в том случае, когда все участники правоотношения его признают. В данном случае по решению КС указано, что данная проблема не регламентируется, все депутаты признают происходящее, и в том числе признает Российская Федерация. Признают возможность голосования за других. Практика не соответствует регламентируемой норме, но не рассматривается как нарушение порядка принятия закона, потому что все депутаты признают.

В итоге КС пришел к выводу, что из КРФ следует обязательность личного голосования, что бы там ни думали депутаты. Они не отменили в конкретном случае, посчитав, что последствия будут хуже, но обязав на будущее не использовать такую практику как антиконституционную.

Конечно, то, что сами участники считают какое-то правило сложившимся обычаем, это ценный и важный признак, необходимый, но недостаточный. Требуется еще какое-то подтверждение того, что этот вопрос регулируется обычаем. Если акты, исходящие от государства, не допускают применения обычая, то обычай не может выступать источником правового регулирования.

В данной ситуации обычай не может быть источником правового регулирования, потому что он прямо расходится с той правовой позицией, которую высказал КС. А КС в данном случае толковал КРФ, хоть это и не было дело о толковании КРФ, но именно КС наделен полномочиями по выявлению конституционного смысла. Он, принимая любые решения, основывает их на определенном понимании конституционных норм. Поскольку именно КС наделен полномочиями по непосредственному применению конституции, то конституция есть то, что о ней скажет Конституционный суд.

Особенность решений КС в том, что они меняют содержание правового регулирования, и это может быть сделано КС вполне в рамках своих полномочий, в отличие от других судов. Другие суды раскрывают содержание, толкуют, но не могут менять норму. КС может менять норму. По закону одним способом - признавая ее неконституционной. В реальности - несколькими способами, в том числе устанавливая конституционно-правовой смысл нормы. По сути очерчивая ее сферу деятельности. И в этом случае решения КС имеют нормативный эффект.

Если взять пример, который дан в задаче: регламент ГД не предусматривает никаких правил относительно голосования одних депутатов, одних граждан, за других депутатов. Но он и не запрещал использования ключей другими депутатами. А КС сказал, что в той части, в которой это приводит к нарушению принципа личного голосования, это все неконституционно. Таким образом, он изменил действие нормы.