Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Введение

В книге «Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций» Бент Фливбьорг, Нильс Брузелиус и Вернер Ротенгаттер разбираются в причинах одного из самых дорогостоящих парадоксов современности — парадоксе мегапроектов.

Гигантские проекты стоимостью во многие миллиарды долларов, которые способны повлиять на экономику целых стран (включая крупнейшие, вроде США или Китая), зачастую не только не приносят ожидаемой пользы, но и ввергают в огромные убытки.

Почему же, невзирая на регулярные неудачи, мегапроектов по всему миру затевается все больше и больше? Как увеличить вероятность того, что мегапроект будет работать на благо общества, а не во вред ему?

Авторы в подробностях показывают изнанку мегапроектов: где именно чаще всего допускаются ошибки и почему, если не предпринимать меры предосторожности, амбициозные планы практически обречены на провал. Что особенно важно: речь может идти не только о финансовых ошибках (за которые чаще всего расплачиваются налогоплательщики), но и об ухудшении экологической ситуации в целом регионе, и о прямой угрозе безопасности людей!

Однако «Мегапроекты и риски» — отнюдь не о тупике, в который по недомыслию зашло человечество. Наоборот: чем дальше мы развиваемся как единое глобальное общество, тем больше нам нужны мегапроекты. Они неизбежно будут влиять на нашу жизнь, и к этому будущему лучше подготовиться заранее.

Так что умение просчитывать, анализировать и, самое главное, контролировать мегапроекты становится все полезнее и актуальнее с каждым днем! И этому можно научиться, прочтя книгу или саммари.

1. Парадокс мегапроектов

1.1. Инфраструктурные проекты стоимостью в миллиарды долларов сейчас совсем не редкость: они есть в Европе и Азии, в Северной и Южной Америке. Потребность в мегапроектах следует из общей логики развития современного общества. Мы стремимся к независимости от пространства, к тому, чтобы перемещаться самим и перемещать деньги, энергию, товары, информацию максимально быстро и легко. Чтобы осуществить это, нужно улучшать и расширять транспортную инфраструктуру; и инфраструктурные мегапроекты получают поддержку правительств и банков.

1.2. Однако большинство мегапроектов плохо документированы и просчитаны.

Это касается:

• экономических показателей: сколько денег потребуется на осуществление проекта, сколько денег он будет приносить после запуска и почему. Недооценка расходов и переоценка доходов представляют собой серьезную опасность. Масштабы нынешних мегапроектов таковы, что неудача может негативно отразиться на целых странах — включая страны-гиганты вроде Китая.

• влияния на природу: часто оно не оценивается вообще или категорически недооценивается (а рекламируемое положительное воздействие оказывается незначительным). Экологические проблемы могут возникнуть как при строительстве, так и при дальнейшей эксплуатации — что вредит и окружающей среде, и живущим в ней людям, и, конечно же, самим мегапроектам;

• того, как к мегапроектам относятся люди, чьи интересы непосредственно затрагиваются. Гражданское общество не допускается к обсуждению или ограничивается в возможности повлиять на мегапроекты.

1.3. Нельзя сказать, что анализ экономических показателей или влияния на природу не ведется вовсе. Проблема в другом. Различные группы «аналитиков» на самом деле стараются склонить мнение правительств, банков, фирм и т. д. (тех, от кого зависит финансирование) на свою сторону и дискредитировать другие аналогичные группы. В результате при разработке мегапроектов не ведется беспристрастного анализа.

1.4. Парадокс мегапроектов состоит в том, что — хотя они регулярно проваливаются или практически себя не окупают — их становится все больше и больше.

1.5. Провал мегапроектов связан, в частности, с тем, что при их разработке не учитываются риски. Мы находимся сейчас на стадии «общества риска», где нужно долговременное планирование в условиях неопределенности. Необходимо осознавать неизбежность рисков и управлять ими. Это невозможно без привлечения к работе над мегапроектами — на всех стадиях — большего круга лиц (с учетом их опыта и компетентности), чем сейчас. Нужны также институциональные механизмы, обеспечивающие ответственность в целом и за риск в частности.

2. Не доверяйте смете!

2.1. Риск серьезного превышения расходов (на 50–100% и выше) в мегапроектах всегда значителен, полностью избавиться от этого риска невозможно. Превышение расходов происходит из-за недооценки:

• задержек — их времени и стоимости;

• непредвиденных расходов (а они будут всегда);

• изменения проектных решений, технических требований и требований безопасности (не все очевидно в начале проекта);

• изменения валютных курсов и цен;

• стоимости отчуждения;

• геологического риска;

• защиты окружающей среды.

Кроме того, в ряде мегапроектов используются не опробованные ранее инновации — что также повышает риски.

2.2. Вот данные по нескольким мегапроектам.

Туннель под Ла-Маншем — превышение запланированных расходов на 140%. Транспортное сообщение «Большой Бельт» — на 54%.

Эресуннский мост-туннель между Швецией и Данией — сначала на 68%, потом еще на 26%.

Это довольно типичная картина. Исследования мегапроектов показывают, что серьезный перерасход встречается куда чаще, чем точная оценка. Согласно самому полному исследованию, сделанному Ольборгским университетом (Дания):

• перерасход встречается в 90% транспортных мегапроектов (независимо от местонахождения мегапроекта, но в развивающихся странах перерасход обычно выше);

• реальная стоимость превышает запланированную в среднем на 28% (если речь идет о железных дорогах — то в среднем на 45%, туннелях и мостах — на 34%, дорогах — на 20%);

• перерасход происходит не из-за «честных ошибок», а из-за намеренного искажения данных в желаемую сторону (чтобы запуск мегапроекта был одобрен);

• за последние 70 лет ситуация с перерасходом не изменилась — уроки не были извлечены.

С нетранспортными мегапроектами дела обстоят не лучше, а зачастую и хуже. Так, реальная стоимость Сиднейской оперы оказалась выше запланированной в 15 раз!

2.3. Неважно, кто финансирует мегапроект, в государственной или в частной собственности он находится, — риски перерасхода примерно одинаковы.

2.4. При представлении сметной стоимости мегапроекта нужно учитывать, что она почти наверняка является заниженной. Для корректировки оценки нужны специальные системные проверки — куда, в частности, будут включены наказания (вплоть до уголовных) за умышленные искажения ожидаемых затрат и выгод.

3. Спрос на мегапроекты

3.1. Вторым главным источником рисков, наряду с недооценкой расходов, является переоценка спроса на мегапроекты.

3.2. Вернемся к данным по ранее упомянутым мегапроектам.

• Туннель под Ла-Маншем: в первый год эксплуатации им воспользовалось только 18% пассажиров и было перевезено 18% грузов по сравнению с прогнозируемым количеством, через 6 лет количество пассажиров выросло до 43%, а объем грузоперевозок — до 33%. Спрос сильно переоценен.

• Транспортное сообщение «Большой Бельт»: в первый год реальное количество пассажиров, воспользовавшихся железной дорогой, было примерно таким, как и запланированное, в два следующих года снизилось примерно на 10%, но затем снова возросло примерно до запланированного. Что же касается автотранспорта, то количество его в тот же год превысило 73% от запланированного, а через 3 года превышение составило 216%. Спрос превзошел ожидания.

• Эресуннский мост-туннель: в первый год количество автотранспорта и железнодорожных пассажиров составило примерно 80% от ожидаемого. Спрос переоценен.

3.3. Такие разбросы в оценке спроса на мегапроекты соответствуют общемировым тенденциям. Так, по исследованию министерства транспорта Великобритании, в 19 проектах разница между запланированным и фактическим автотранспортным потоками колебалась в пределах 50–105%(отклонение в оценке спроса, не превышающее 20% (в любую сторону), считается хорошей оценкой). По исследованию министерства транспорта США (10 железнодорожных мегапроектов), отклонение от прогнозов при оценке пассажиропотока составляло от 38% до 578% (в среднем он был на 65% ниже прогнозируемого).

В среднем по миру:

• в железнодорожных мегапроектах прогноз в среднем завышен на 65%;

• в автомобильных мегапроектах прогноз в среднем занижен на 9%.

3.4. Основные причины ошибок в прогнозировании спроса:

• неподходящая методология: модели не соответствуют реальности;

• недостаточное количество данных: нет постоянного сбора первичной информации;

• изменяющееся поведение людей и влияние дополнительных факторов: безопасность потребителей, наличие магазинов и парковок и т. п.;

• внезапное изменения внешних факторов — политических, природных и т. п. (вроде распада СССР);

• невыполненные политические обещания (по этому поводу, например, высокие риски у экологически ориентированных проектов);

• предвзятость консультанта (не обязательно умышленная — но каждый консультант опирается на свой опыт и опыт своей страны);

• предвзятость авторов проекта — наиболее заинтересованных в нем, а значит, относящихся наименее критично.

4. Реальность и вымысел в экономике мегапроектов

4.1. Жизнеспособность проекта в первую очередь зависит от расходов и доходов. Более точная оценка жизнеспособности дает возможность в случае необходимости отказаться от проекта, заменить его другим или изменить форму реализации проекта.

4.1. Что касается трех североевропейских проектов:

• Туннель под Ла-Маншем: изначально в 1987 году акции Eurotunnel стоили 3,50 £\шт., через полтора года выросли до 11 £\шт. Однако в дальнейшем доверие к проекту было потеряно, и в 2001 году (через 6 лет после открытия) акции продавались за 65 пенсов. После всех попыток выжить (приостановка выплаты процентов по долгу, продление срока концессии правительствами, реструктуризация) на момент написания книги проект так и не вышел даже на уровень безубыточности.

• «Большой Бельт»: как государственное предприятие акций не имел, но жизнеспособность можно оценить и косвенно. Перерасход средств привел к повышению взноса для железных дорог до неоправданно высокого уровня — так что они не стали, как планировалось, собственниками ж\д сообщения. Вместо этого железнодорожная часть перешла в собственность компании Great Belt Ltd, которая была вынуждена выплачивать стоимость убыточного ж\д сектора за счет более прибыльного автомобильного. Благодаря этому ожидаемый период окупаемости сократился с 35–40 лет до 26–29.

Источниками риска для «Большого Бельта» стало, во-первых, решение оценивать часть долга в иенах (а иена неожиданно выросла более чем на 25% — вместе с долгом), а во-вторых, использовать кредиты с переменной ставкой для хранения большей части долга (данное решение на момент написание книги себя окупало). Но на пользу «Большому Бельту» пошел общий подъем экономики Дании — без этого фактора мегапроект стал бы неокупаемым.

• «Эресунн»: по расчетам (на основании которых был ратифицирован парламентом Дании в 1991 г.), предполагал приносить 50 миллионов датских крон чистого дохода каждый год. Однако уже в 1991 году по четырем параметрам был нежизнеспособным проектом (эти данные были скрыты). Несмотря на критику со стороны Генерального аудитора Дании в 1994 году, проект продолжали строить. После ввода в эксплуатацию в 2001 году доходы за год составили только 40% от планируемых, предполагаемая окупаемость за 30 лет видится нереальной, и проект в целом — нежизнеспособным, если не взвалить его на плечи налогоплательщиков Дании.

4.2. Железные дороги, как правило, оказываются более затратными и менее доходными, чем предполагалось (то есть несут двойной риск). Это правило подтверждается исследованиями, проведенными в Дании, Германии, Швеции, США.

4.3. Оценка жизнеспособности транспортных мегапроектов чаще всего намного оптимистичнее реальности. И дело не в том, что не хватает технической квалификации или данных. Происходит это потому, что слишком многие люди (авторы проекта, подрядчики, политические деятели и т. п.) заинтересованы в том, чтобы высоко оценить жизнеспособность проекта. Как следствие — препятствия при таком настрое незаметны или выглядят незначительными, потому что:

• инженерам слишком хочется воплотить именно свои проекты;

• политикам разного уровня и городским властям, как правило, выгоднее начать мегапроект, чем не начинать (соответственно, продвигаются более оптимистичные оценки);

• подрядчики, стараясь выиграть тендер, рисуют избыточно радужные перспективы;

• планировщики и прогнозисты могут быть финансово заинтересованы в том, чтобы проект был запущен;

• и самое главное — те, кто продвигают мегапроект, либо вовсе никак не отвечают за неудачу, либо их риски несоразмерно малы.

4.4. Неточные оценки жизнеспособности мегапроектов стали настолько частотными, что возникло убеждение «без завышенных оптимистичных прогнозов проект запустить не получится». Авторы категорически с этим не согласны. За все ошибки в итоге приходится платить обманутым налогоплательщикам — при том, что всегда можно было бы без запредельных затрат, лучше и честнее все просчитав, запустить более адекватный проект.

5. Воздействие на окружающую среду и риски

5.1. Анализ экологических рисков находится на крайне низком уровне. Предсказания того, как проект будет воздействовать на окружающую среду, неточны. Если исследования и проводятся, то лишь в узком диапазоне воздействий и на малое время. Плохо работает обратная связь с организациями, которые должны были бы профессионально оценивать риски.

5.2. Экологическая оценка рисков в мегапроектах чаще всего дается лишь на заключительном этапе. Это провоцирует конфликты между людьми, непосредственно заинтересованными в проекте, и общественностью. Чтобы избежать конфликтов, нужно запускать экологическую экспертизу на начальном этапе и сразу же привлекать к обсуждению общество. Поздно обнаруженный экологический риск становится финансовым риском.

5.3. После запуска проекта редко проверяются реальные последствия — соответственно, мало информации о фактическом воздействии проектов на окружающую среду. Если нет экологического аудита — нет и возможности учиться на ошибках предшественников.

5.4. Основные недостатки экологических оценок:

• расплывчатые описательные прогнозы без конкретики;

• недостаток данных для анализа в целом;

• неспособность проводить необходимые исследования и отсутствие информации о проведенных;

• неспособность оценить воздействие в деталях — для тех или иных видов животных и растений (в т. ч. охраняемых);

• непонятно, какой участок земли (в т. ч. местообитания диких животных) будет в итоге затронут проектом;

• отсутствие детальных рекомендаций по снижению вреда от проекта;

• рекомендации, которые должны способствовать уменьшению вреда от проекта, неверно ориентированы — направлены не на описанное воздействие;

• нет обязательств мониторить фактическое воздействие проекта.

5.5. На момент написания книги экологический аудит использовался только в самых передовых проектах — таких, как неоднократно упоминавшийся «Большой Бельт» и «Эресунн». Там пошли не по пути предварительного расчета воздействий от проектов, а определили цели, которые позволяют сохранить экологическое равновесие в Балтийском море (так называемое «Нулевое решение» — то есть в идеале проекты не должны были серьезно воздействовать на экологию Балтики), и затем создали организацию, контролировавшую проекты на всех этапах, с самого начала до ввода в эксплуатацию. Экологические риски анализировались как самые важные для проектов и финансировались приоритетно. К работе привлекли и международную группу независимых экспертов.

«Нулевое решение» в итоге было выполнено — правда, перерасход средств на него равнялся 110%. Защита природы стоит дорого — это нужно закладывать в смету. Однако эксперты так и не пришли к единому мнению, снизил ли «Большой Бельт» общее давление человека на окружающую среду (как предполагалось) или нет.

5.6. Чтобы улучшить оценку экологических рисков, нужно:

• вести экологические исследования с самого начала проекта и до его ввода в эксплуатацию включительно (и разработать организационную структуру под эти задачи);

• точно определить общий масштаб исследуемого и конкретные исследования;

• точно определить единые критерии оценки воздействия проекта — они должны быть контролируемыми и проверяемыми, как экспертами (и внутренними, и независимыми), так и общественностью (которую также надо привлекать с самого начала); кроме того, критерии должны быть прозрачными и понятными широкой публике;

• включать при необходимости и задачи другого уровня (региональные, долгосрочные, системные) — чтобы мегапроект работал в связке с другими проектами.

5.7. Местные власти и общественность могут не требовать экологического аудита, но это не повод его игнорировать.

6. Последствия для регионального и экономического развития

6.1. Один из самых частых аргументов в пользу мегапроектов: «Данный проект будет способствовать региональному развитию и станет причиной экономического роста». Однако реальность не всегда такова.

6.2. Логика сторонников (говорящих, например, о транспортных мегапроектах) такова: развитие транспортной структуры уменьшает стоимость затрат для потребителей за счет удешевления поездок и сокращения времени на них. Это, в свою очередь, стимулирует спрос на услугу и увеличивает прибыль в бизнесе.

Сказанное верно для краткосрочных расчетов. Долгосрочные, однако, сделать сложнее. Так, например, спрос зависит от конкурентоспособности транспортной структуры. При неравномерной стоимости (скажем, участков земли или рабочей силы) и прокладывании новых путей изменяется сама структура локального рынка — совершенно не факт, что это приведет к экономическому росту как таковому или же что небольшой рост оправдает вложения.

Хотя, допустим, удорожание земли может быть воспринято как признак экономического роста — но без увеличения занятости и новых инвестиций ростом это не будет.

Так, автострада М62 Ливерпуль — Манчестер — Лидс — Халл сократила производственные затраты соответствующих фирм на 0,33% и добавила 2,9 тысячи рабочих мест в год на область численностью 3,4 миллиона человек. Неубедительно для мегапроекта.

6.3. Обычный анализ затрат и выгод не всегда корректно работает. В частности, он сбоит, если одни регионы от мегапроекта выиграют, а другие проиграют. Он не учитывает работу механизмов обратной связи.

6.4. Данные по трем северным мегапроектам:

• Туннель под Ла-Маншем: значительной выгоды от реализации проекта нет, нужны дополнительные инвестиции для регионального развития.

• «Большой Бельт»: влияние на портовые города отрицательное из-за закрытия паромного сообщения, на область от Копенгагена до Ютландии — положительное, в целом на экономику региона — незначительное.

• «Эресунн»: на момент написания книги оставался в стадии эксперимента по межнациональной и межкультурной интеграции (датчан и шведов). Финансовый аспект был неочевиден.

6.5. При том, безусловно, транспортный мегапроект может способствовать серьезному экономическому росту региона. Но для этого нужны предпосылки:

• в регионе не хватает пропускной способности имеющихся транспортных сетей;

• проект разворачивается в крупных городских районах и ведет к существенной экономии на транспорте;

• инвестиции идут не только в транспортную инфраструктуру, но и в общественный капитал (например, при строительстве аэропорта — привлекаются новые виды бизнеса и устраивается организация досуга).

7. Работа с риском

7.1. Мы живем в стохастическом, вероятностном мире, а не в строго причинно-следственном. Это затрудняет прогнозирование.

7.2. Как правило, инвесторы, правительства, СМИ и общественность получают избыточно оптимистичную информацию относительно рисков в мегапроектах.

7.3. Как работали с риском в северных мегапроектах:

• Туннель под Ла-Маншем: проект был объявлен простым, инвесторам предоставили данные, согласно которым риск равнялся 10%. Однако такой риск был возможен только при условии работы вообще без каких бы то ни было проблем (от задержек до конфликтов). Естественно, вышло не так — реально риски были в несколько раз выше.

• «Большой Бельт»: риск был заявлен как «стандартный» для проектов такого типа. Как факторы риска не были учтены ни размер проекта, ни инновации, ни геологические риски, ни технологические. Результат — перерасход средств на 110%.

• «Эресунн»: был проведен частичный анализ рисков, проект был признан нежизнеспособным... и информация была скрыта от парламента.

В целом работа с рисками была сделана неудовлетворительно; хотя организация «Большого Бельта» и «Эресунна» как госпредприятий с займами и потребительским финансированием добавила проектам жизнеспособности. Однако не уменьшила риски как таковые, просто перенесла их на налогоплательщиков.

7.4. В среднем работа с рисками в мегапроектах ведется плохо. Всемирный банк исследовал 92 мегапроекта, и лишь в малой части из них риски выглядели реалистично на этапе прогнозирования.

В качестве примера успешного планирования приводится космическая программа «Аполлон», где перерасход средств составил всего 5% (общая стоимость проекта — 21 млрд долларов США, из них 8 млрд закладывались на непредвиденные расходы).

7.5. Основные источники рисков в мегапроектах:

• увеличение затрат на строительство (по любой причине — их много);

• необходимость добавочного финансирования (например, из-за изменения процентной ставки);

• реальные доходы ниже планируемых.

7.6. Типы рисков:

• риски, обусловленные спецификой конкретного проекта;

• рыночные риски;

• отраслевые риски;

• риски рынка ценных бумаг.

7.7. Чем выше рискованность проекта, тем выше стоимость риска — сумма, которую люди готовы заплатить, чтобы избежать возможных негативных последствий. Разные уровни рискованности связаны с минимальными нормами прибыли (правительственные облигации — 3–4%, долговые обязательства в частном секторе — 5–6% и т. д.). Вложения в инфраструктуру являются высокорисковыми: капиталовложения нельзя будет вернуть, если дела пойдут плохо, а пойдут они плохо или хорошо — зависит от общего экономического роста.

7.8. Одна из наиболее стандартных ошибок при анализе риска — использование принципа EGAP (Everything Goes According to Plan — «Все идет по плану»): когда исходят из того, что при реализации проекта проблем не будет. Вместо этого надо:

• использовать принцип MLD (Most Likely Development — «Наиболее вероятное развитие»). Согласно ему, выясняются самые вероятные риски и выявляются самые рискованные участки (скорее всего, их надо постараться избежать, заменить, отказаться от них и т. п.). Также определяются пороговые значения жизнеспособности проекта: если они превышены, нужно кардинально перестраивать проект или отказываться от него вовсе;

• анализировать наихудший из возможных сценариев (например, с наводнениями, пожарами и т. п.) — это повышает устойчивость проекта.

7.9. Необходимо выяснить с самого начала, кто управляет рисками. Возможные варианты:

• полное устранение риска (например, по договору с правительством);

• покупка услуг по устранению риска (например, в случае риска рынка ценных бумаг);

• распределение риска (например, при передаче геологических рисков подрядчикам).

8. Традиционная разработка мегапроектов и частное финансирование мегапроектов

8.1. В случае традиционной разработки мегапроекты обычно финансируются или гарантируются государством. При этом:

• не ведется предварительного анализа осуществимости до того, как решение о проекте будет принято;

• технические аспекты доминируют над остальными (например, политическими или финансовыми — вроде того, нужен ли подобный проект вообще). Нет понимания проекта как чего-то глобального и единого, есть уход в сугубо технические частности;

• речь о внешнем воздействии проекта заходит лишь ближе к окончанию проекта;

• общественность допускается к обсуждению ограниченно, обеспечивается недостаточным количеством информации и лишь ближе к концу проекта. Это приводит к недовольству в обществе и возможности разнообразных манипуляций;

• нет анализа рисков;

• вопросы внутренней организации и ответственности находятся на заднем плане. Нет ни нормативной базы, которая бы это обеспечивала, ни общей экспертизы проекта.

Традиционно большинство ролей на себя берет правительство — при том очевидно, что нельзя одновременно быть промоутером проекта и гарантом защиты общественных интересов (хоть налогоплательщиков, хоть окружающей среды).

8.2. В XIX веке, как правило, мегапроекты финансировались частным образом. В ХХ веке финансирование в большинстве своем перешло к государствам и международным институциям. В последние же десятилетия более популярным снова становится частное финансирование проектов и привлечение в проекты частного капитала и смешанных (государственно-частных) компаний.

8.3. В случае привлечения частного финансирования обычно используется схема BOOT (build – own – operate – transfer — «строительство – владение – эксплуатация – передача»). Предприниматели создают консорциум для вложений в проектную компанию, которая строит объект, владеет им определенное время и эксплуатирует его, после чего передает в полном объеме правительству. Риски при этом обычно передаются по контракту строительным компаниям. Если проект хорошо просчитан, разработан и спроектирован — это весьма эффективная схема.

Владение в этой схеме — необязательный элемент, возможен и цикл BOT (build – operate – transfer — «строительство – эксплуатация – передача»).

8.4. Анализ мегапроектов, финансируемых частным образом, отличается от традиционного анализа, потому что:

• капиталовложения на инфраструктурные проекты являются неокупаемыми, если нет возможности получать доходы от использования инфраструктуры (номинальная стоимость активов мала или же ее нет вовсе);

• проектная компания часто создается под конкретную задачу, соответственно, нельзя определить, будет ли проект успешным, через ее анализ;

• нет рынка для продажи компании;

• риски также отличаются от «традиционных».

8.5. Как правило, сделки по системе BOOT\BOT — очень сложные, связанные с долговременными отношениями между разными участниками. Краткосрочные (строительные) и долгосрочные (эксплуатационные) интересы могут противоречить друг другу.

8.6. В случае мегапроектов, финансируемых частным образом, не так легко привлечь инвесторов — для этого нужен высокий ожидаемый уровень прибыли. Ее может обеспечить (в числе прочего) и полная индексация инфляции.

8.7. Крайне важно просчитать не только сами риски, но и распределить риски по ответственным сторонам. Так, частные инвесторы в принципе не должны отвечать за политические риски и т. п.

8.8. Один из способов избежать проблем с частным финансированием состоит для правительства в том, чтобы вознаграждать за услуги частный сектор. На таком подходе базируется схема DBFO (design – build – finance – operate — «проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация»): контракт на все вышеперечисленное присуждается специализированной компании-концессионеру, и она получает компенсацию от клиента-государства на время концессии. Такой подход позволяет сконцентрировать внимание на экономической эффективности и инновациях.

8.9. Частное финансирование мегапроектов в целом выгоднее для общества, хотя и не является панацеей. Однако оно возможно только при соблюдении ряда условий:

• заказчик должен быть достаточно квалифицированным, ориентированным на реализацию мегапроекта и не пытаться с его помощью решить частные, узконаправленные интересы;

• нужны правильно структурированные частные компании, рассчитанные на долгосрочные проекты;

• из-за высоких рисков мегапроект сработает только в условиях общего роста экономики (при застойной экономике проект обречен);

• каждый дополнительный механизм регулирования платы увеличивает риски — таких механизмов не должны быть слишком много;

• оптимально использовать частный сектор, стимулируя новые технологии и контролируя расходы на строительство и эксплуатацию. Нужны контракты, в которых во главу угла поставлена эффективность (а не абсолютные цифры вложений).

9. Четыре инструмента ответственности для принятия решений в мегапроектах

9.1. Принципиально важно, чтобы в любых мегапроектах сотрудничали и частный сектор, и правительства. Полностью частное финансирование для мегапроектов сейчас невозможно, а полностью государственное — неоптимально.

Чтобы обеспечить ответственность со стороны государственного сектора, нужна прозрачность, а со стороны частного — конкуренция.

9.2. Роль государства должна быть сильна в части:

— определения интересов социума и требований к проекту;

— нормативного регулирования и проведения границ между ответственностью государства и частного сектора;

— привлечения общественности к проекту с самого начала.

Роль государства должна быть ослаблена благодаря тому, что:

— государство не предоставляет полные гарантии инвесторам;

— государство не является промоутером проекта — наоборот, оно критически оценивает все стадии проекта.

9.3. Роль частного сектора должна быть сильна благодаря:

— привлечению рискового капитала;

— привлечению потенциальных подрядчиков и конкуренции между ними по части эффективности.

Роль частного сектора должна быть ослаблена путем уменьшения возможности лоббирования, исходя из узких частных интересов.

9.4. Основные инструменты ответственности:

• прозрачность;

Общество (заинтересованные группы, СМИ и т. д.) всегда, с начала и по период эксплуатации, должно иметь возможность проверить и сам проект, и документацию по нему. Обратная связь от общества должна влиять на проект. Необходимы также независимые профессиональные экспертизы с расширенными группами экспертов для оценки всех аспектов: жизнеспособности, безопасности, влияния на экологию и т. д.

• функциональные требования;

Подход должен быть не технически ориентированным, а целево ориентированным. Цели вытекают из общественных интересов во всех сферах. Формулирование функциональных требований должно предшествовать аналитическим исследованиям проекта и применяться с помощью конкурентного тендерного процесса.

• определение системы нормативного регулирования и, по возможности, устранение политических рисков;

Система нормативного регулирования нужна и как система правил по строительству и эксплуатации мегапроекта, и как регуляция дополнительных инвестиций. Она должна быть определена заранее — это позволяет заранее определять издержки. Выбор системы также влияет на риски — что позволяет привлекать рисковый капитал.

• привлечение рискового капитала.

Правительству не хватает эффективности при определении ответственности — а значит, для мегапроектов необходимо привлекать долю рискового капитала. Это позволяет защитить налогоплательщиков — и в конечном итоге несколько уменьшает неопределенность. Кроме того, это позволяет улучшить контроль затрат и задержек на всех стадиях благодаря активному участию кредиторов. Правительство при этом не отказывается от контроля за проектом — наоборот, его контроль необходим.

9.5. Два основных варианта принятия решений относительно мегапроектов:

• концессионный подход — частные компании стараются получить концессию;

• подход государственных предприятий, включающий наличие доли рискового капитала.

9.6. Государственное предприятие может привлечь часть капитала без гарантий — либо через заимствование на рынке долгосрочного ссудного капитала, либо через акции без фиксированного дивиденда. Продажа акций имеет следующие плюсы:

• она вызывает интерес к компании, что стимулирует ее эффективную работу;

• приход частных собственников в совет директоров увеличивает вероятность перекоса интересов в чисто политическую плоскость;

• публичные торги на фондовой бирже требуют более жестких правил насчет информации;

• продажа акций может привести к заключению выгодных союзов с важными партнерами;

• акционеры будут влиять на менеджмент и таким образом увеличивать вероятность завершения проекта.

9.7. Основные документы, которые должны быть представлены общественности и экспертам:

• основной директивный документ — в нем правительство очерчивает круг главных вопросов, связанных с проектом, включая стратегические;

• проект доклада о функциональных требованиях — в нем содержится информация по услугам и инфраструктуре (включая дополнительную), которые должны быть подвергнуты экспертизе, техническим, финансовым, экономическим и экологическим требованиям, требованиям безопасности и т. д.;

• предварительный анализ экономической целесообразности — комплексный анализ с определением альтернатив проекту (включая предположительные затраты и жизнеспособность), оценку рынка и рисков;

• консультационный документ по функциональным требованиям — если при его рассмотрении функциональные требования оказываются невыполнимыми, от проекта надо отказаться;

• консультационный документ по управлению рисками (включающий анализ эксплуатации, предположительного дополнительного финансирования и т. д.);

• заключительный документ по функциональным требованиям;

• директивный документ с рекомендациями по основным условиям. Может включать законопроект. Не должен противоречить консультативным документам;

• заключительный информационный документ.

9.8. Главная — и глобальная! — метазадача, связанная с мегапроектами, состоит в том, чтобы снизить и управлять уровнем и количеством рисков, связанных с реализацией и эксплуатацией проекта. Именно к ее решению и надо стремиться.

Заключение

В мире каждый год появляется все больше и больше мегапроектов. К сожалению, многие из них выглядят достаточно неприглядно. Причин тому немало:

• огромный перерасход средств (зачастую в разы);

• неверная оценка спроса на предоставляемые услуги (почти наверняка завышенная);

• вредное воздействие на окружающую природу (хотя авторы проекта обещали, что его не будет);

• отсутствие экономического развития для региона (хотя авторы проекта обещали, что оно будет);

• нежизнеспособность многих проектов.

Все это не внушает оптимизма. Более того, кажется, что мегапроекты по природе своей запрограммированы на неудачу. Слишком многим людям выгодно начать дорогой и престижный проект: политикам и инженерам, подрядчикам и консультантам.

Однако большинства проблем с мегапроектами можно избежать, если наконец выучить уроки, преподанные неудачами прошлого. Главный урок: самая большая беда в том, что люди, продвигающие мегапроекты, обычно никак не отвечают за неудачу. Нельзя давать им уйти от ответственности! А значит, необходим постоянный тщательный контроль общества, всех тех людей, интересы которых затрагивает мегапроект, — с самого начала проекта и до периода эксплуатации включительно. Нельзя верить обещаниям. Нельзя верить предполагаемым сметам. Нельзя верить экспертам, которые заинтересованы в проекте. Только проверять и перепроверять, как самим, так и обращаясь к независимым международным экспертным группам. Любой мегапроект — слишком важное дело, чтобы пускать его на самотек!

Кроме того, чтобы мегапроекты не висели на налогоплательщиках и акционерах мертвым грузом, а наоборот, способствовали экономическому развитию, авторам мегапроектов необходимо:

• правильно анализировать риски и с самого начала определить, кто ими управляет;

• правильно распределять обязанности между государством и частным сектором (в мегапроекте обязательно должны быть представлены обе составляющие);

• использовать все четыре основных инструмента ответственности: прозрачность, функциональные требования, нормативное регулирование и привлечение рискового капитала;

• использовать либо концессионный подход, либо подход государственных предприятий с долей рискового капитала: все остальные подходы зарекомендовали себя значительно хуже.

В таком большом и сложном деле, как мегапроекты, нельзя свести риск к нулю. Но его можно — и нужно! — серьезно уменьшить. Ведь от этого напрямую зависит благополучие каждого из нас.