Основные механизмы, предложенные в нулевой редакции ФЗ НХЦ

Рабочей группой представлена "нулевая" редакция проекта Федерального Закона "О непрерывной холодильной цепи обращения скоропортящейся пищевой продукции в Российской Федерации" (ФЗ НХЦ). Предлагаю тезисно основные базовые принципы, которые положены в основу при подготовке проекта ФЗ НХЦ. По возможности постараюсь передать смысл простыми словами.

Проблемы и цели ФЗ НХЦ

Проблемы

Корень проблем в сфере обращения скоропортящейся пищевой продукции (СПП) – круговая порука участников обращения СПП, когда:

• прием СПП осуществляется без должного внимания к ее температурной истории;
• обращение СПП осуществляется в целом без систематического обеспечения требуемых температурных условий (ТТУ);
• поиск виновных сильно затруднен или невозможен.

Пострадавшими сторонами в такой ситуации являются:

• потребители, получающие СПП с пониженной пищевой ценностью, в том числе вследствие массового использования методов мощной консервации;
• производители, фиксирующие значительные потери СПП (15 % в России против 9 % в развитых странах, или в абсолютном выражении это сотни миллиардов рублей в год неоправданных потерь);
• честные представители бизнеса в сфере обращения СПП.

Цели

Целями ФЗ НХЦ являются:

• разрушение круговой поруки участников обращения СПП (транспорт, склады, розничные продажи) с возможностью установления виновной в несоблюдении ТТУ стороны;
• создание условий для нахождения на нем только квалифицированных участников;
• широкое внедрение методов саморегулирования для недопущения чрезмерной административной нагрузки.

Основные механизмы

Глядя на рынок железнодорожных перевозок СПП можно констатировать, что механизмы отраслевого регулирования не работают. Так, жесткое регулирование до 2019 года обеспечения ТТУ при перевозках СПП железнодорожным транспортом способствовало сокращению грузовой базы, которая, напротив, росла у автомобильного транспорта, где в числе прочего никакого регулирования не было.

Однако почти полная отмена регулирования при перевозках СПП на железнодорожном транспорте в 2019 году хоть и привела к некоторому росту объема перевозок СПП (на 19 %), обозначила новые проблемы:

• бесконтрольное использование неспециализированных транспортных средств – универсальных крытых вагонов (УКВ) и универсальных крупнотоннажных контейнеров (УКК), из всей номенклатуры СПП в которых нельзя перевозить сейчас только замороженные мясо и рыбу;
• бесконтрольное использование термосов, которые в нормативном поле фактически приравнены к рефрижераторам (не действуют никакие ограничители, связанные с отсутствием у термосов холодильно-отопительного оборудования);
• как следствие, если в 2018 году 3/4 грузопотока СПП осуществлялось с обеспечением ТТУ, в 2021 году - только 1/2 грузопотока.

Отмена регулирования привела к смещению нормальных пропорций между различными видами специализированных транспортных средств (рефрижераторов и термосов), при этом:

• нишу термосов массово заняли УКВ и УКК (около 40 % перевозок в 2021 году против 16 % в 2018 году);
• термоса вынуждены усиленно конкурировать с рефрижераторами за замороженные грузы.

Главными пострадавшими в этой ситуации оказались:

• термоса, которые потеснили перевозки в УКВ и, особенно, УКК;
• рефрижераторы, поставленные в условия неравной конкуренции с термосами;
• производители новых рефрижераторных вагонов и термосов вследствие отсутствия спроса на них.

Главный вывод из нынешней ситуации – возвращение к регулированию до 2019 года ничего не даст, поскольку приведет к спаду объема перевозок СПП железнодорожным транспортом и уходу его на автотранспорт, но и оставлять все как есть – значит, планомерно уничтожать любую перспективу качественных улучшений на рынке.

Схоже, хоть и не аналогично, обстоит ситуация и в других сферах обращения СПП. Таким образом, необходимы межотраслевые механизмы регулирования, которые и были предложены в ФЗ НХЦ.

Конкретно, в ФЗ НХЦ предложены следующие механизмы регулирования основных участников НХЦ:

1) Разделить всех участников обращения СПП на «хороших» и «плохих», запретив последним заниматься бизнесом, связанным с обращением СПП (по крайней мере, на общих основаниях).

Для «хороших» участников обращения СПП вводится центральное понятие ФЗ НХЦ – агент НХЦ, который должен:

• иметь специализированные ресурсы НХЦ, которые подлежат освидетельствованию;
• уметь их использовать в плане обеспечения ТТУ, при этом квалификация персонала должна быть подтверждена (в штате компании должны работать аттестованные специалисты, организующие рабочий процесс по обеспечению ТТУ).

Предусмотрены особые случаи:

• производитель СПП и конечный потребитель относятся к «хорошим» априори, без получения статуса агента НХЦ, поскольку не мотивированы к преднамеренным нарушениям в области обеспечения ТТУ; производитель СПП кроме того эффективно контролируется действующим законодательством;
• производитель СПП может взять на себя обязанность по обращению СПП вплоть до потребителя (в этом случае речь идёт об НХЦ производителя СПП); такая НХЦ также априори «хорошая» на том основании, что виновная сторона всегда может быть установлена однозначно и единолично несет ответственность за свои действия.

2) Поскольку количество агентов НХЦ, учитывая сферу их деятельности, может оказаться слишком большим, чтобы не плодить излишнего штата государственных контроллеров предложено использовать механизм саморегулирования бизнеса как более эффективный в данных обстоятельствах.

Фактически, вся реальная работа по контролю за агентами НХЦ и их деятельностью в части обеспечения ТТУ, включая методы контроля температуры, происходит в специализированных саморегулируемых организациях (СРО НХЦ), которые могут быть образованы либо по территориальному, либо по отраслевому признаку (либо по обоим одновременно), что дает реализацию межотраслевым механизмам регулирования.

3) Чтобы не допустить появления непорядочных СРО НХЦ, основные принципы и нормативные положения деятельности СРО НХЦ регулируются национальным объединением СРО НХЦ, объединяющим свыше 50 % СРО НХЦ.

Кроме того, предполагается, что между СРО НХЦ будет конкуренция, которая является дополнительным фактором по исключению избыточной нагрузки на бизнес, с одной стороны, и появления недобросовестных СРО НХЦ, с другой.

4) Поскольку на СРО НХЦ возложена материальная ответственность за последствия несоблюдения ТТУ своими членами, они не мотивированы держать в своих членах регулярных нарушителей. Те, в свою очередь, лишившись членства в СРО НХЦ, автоматически прекращают быть агентами НХЦ, что лишает их возможности заниматься бизнесом, связанным с обращением СПП.

Для недопущения ситуации с неправомерным лишением агента НХЦ его статуса, исключенный из СРО НХЦ агент НХЦ имеет право войти в другое СРО НХЦ.

В качестве "аварийного выхода" предусмотрена возможность непутевому агенту НХЦ продать свой бизнес производителю СПП (продажа доли не менее 75 %) и своими специализированными ресурсами обеспечить НХЦ производителя СПП.

5) Не агенты НХЦ могут осуществлять деятельность в сфере обращения СПП лишь на основании временных условий, которые правомочно выдавать лишь специализированная СРО НХЦ.

При этом СРО НХЦ не мотивирована заниматься этой деятельностью, только если это не угрожает интересам ее членов, например, при объективной нехватке специализированных ресурсов НХЦ. Кроме того, порядок выдачи таких временных условий регулируется национальным объединением СРО НХЦ – сторожем коллективных интересов СРО НХЦ и всех «хороших» участников рынка.

Выводы

Таким образом, принятие ФЗ НХЦ создает следующие новые условия на рынке обращения СПП:

1) Появление агентов НХЦ, СРО НХЦ, несущих материальную ответственность за результаты деятельности агентов НХЦ, а также исключение из обращения СПП всех остальных создаёт мощные законные механизмы урегулирования различного рода претензий в части обеспечения ТТУ при обращении СПП. Раз есть законные механизмы, круговая порука будет разрушена.

2) Статус агента НХЦ подразумевает четкие и прозрачные критерии его работы, а значит виновная сторона всегда будет установлена, что радикально снизит количество и масштаб нарушений ТТУ.

3) Наполовину отсутствующее и неэффективное государственное регулирование заменяется саморегулированием участников рынка, что исключает чрезмерную административную нагрузку.

Такой ФЗ НХЦ отвечает фундаментальным интересам:

• производителей СПП, которые не несут ответственности за несоблюдение ТТУ участниками обращения СПП;
• потребителей СПП, которые получают гарантированно качественные пищевые продукты с постоянным снижением доли СПП с использованием методов жесткой консервации (стерилизация, двойная пастеризация, консерванты, стабилизаторы и т.п.);
• ответственных участников обращения СПП.

Именно потому мы, участники рабочей группы, надеемся на поддержку со стороны, в том числе, операторов специализированных вагонов и контейнеров. Почему они должны высказаться в поддержку представленной редакции проекта ФЗ НХЦ? На мой взгляд по следующим причинам. Принятие и введение ФЗ НХЦ приведет к:

• существенному росту грузовой базы за счет нормализации конкуренции рефрижераторов с термосами и термосов с неспециализированными транспортными средствами (УКВ, УКК);
• лучшему планированию своей деятельности в долгосрочной перспективе, в том числе инвестиций в обновление и наращивание перевозочных мощностей (вагонов и контейнеров);
• улучшению возможностей для получения государственной поддержки (в частности, на приобретение специализированных ресурсов НХЦ при их нехватке по результатам государственного мониторинга, а также на выравнивание тарифов на использование железнодорожной инфраструктуры).

При этом все дополнительные затраты операторов будут связаны лишь с:

• членством в СРО НХЦ;
• подтверждением квалификации специально выделенных специалистов.

Даже освидетельствование специализированных вагонов и контейнеров предусмотрено действующим отраслевым законодательством (правилами перевозок), просто в ином качестве.

P.S. Государственный мониторинг

Фактически, это параллельная ветвь общей логики ФЗ НХЦ, но в представлении государства, которое напрямую не лезет в деятельность агентов НХЦ, а наблюдает за ними со стороны, обозначая свое присутствие лишь в крайних случаях, требующих вмешательства.

Государству необходимо знать:

• хватает ли специализированных ресурсов НХЦ, то есть требуются ли меры государственной поддержки в части их приобретения;
• какова объективная ситуация с соблюдением ТТУ при обращении СПП, для чего периодически осуществляется выборочный мониторинг температуры СПП при обращении в НХЦ, в зависимости от результатов которого государство устанавливает необходимость дополнительного регулирования в конкретных (проблемных) сферах обращения СПП.

Все эти действия государство производит за собственный счёт, в том числе обеспечивая температурными метками производителей СПП, а также их возврат в специализированную научную организацию, производящую обработку данных.

Некоторые поясняющие иллюстрации

На рисунке ниже показана структура основных участников НХЦ, разделенных на сферу бизнеса, в которой действует саморегулирование, и всех остальных. Все остальные заняты, в соновном, проведением государственного мониторинга, то есть изучением рынка в границах его саморегулирования, чтобы принимать решения о дальнейших регуляторных мерах.

На следующем рисунке показаны действия участников НХЦ при обнаружении факта несоблюдения ТТУ. Например, рассмотрена следующая ситуация. Производитель передал СПП в НХЦ (агенту НХЦ 1, являющемуся членом специализированного СРО НХЦ 1). При передаче СПП от агента НХЦ 1 к агенту НХЦ 2 выявлено несоответствие температуры ТТУ, вследствие чего агент НХЦ 2 отказывается принимать СПП. Агенту НХЦ 1 ничего не остается, кроме как утилизировать СПП, если его состояние не позволяет его использовать в дальнейшем, либо вернуть производителю СПП, который может осуществить перемаркировку своей продукции и выпустить ее в повторное обращение. В любом случае все издержки, которые понесет третья сторона (в данном случае производитель СПП), выставляются на СРО НХЦ 1.