Федерализм от А до Р
Весной, под впечатлением от лекций ДЕГа о внутреннем устройстве Российской Федерации (а также комментариев к ним), я решил присоединиться к дискуссии. Выбрав, разумеется, любимую тему – Баварию :-) Из-за нехватки времени включиться в разговор я не успел, ограничившись заметками в блокноте. Но, как говорили древние, potius sero quam numquam. Так что давайте ознакомимся с некоторыми элементами германского федерализма на примере Баварии.
Я довольно часто повторяю, что Бавария – особая земля в составе ФРГ с крайне высоким статусом. Напомню несколько тезисов:
1. Бавария – единственная федеральная земля, сохранившая границы предшествующего ей немецкого государства. Все другие были по нескольку раз перепаханы, разрезаны, склеены, смешаны и взболтаны. А некоторые – например, Пруссия – полностью ликвидированы. Бавария пережила хаос первой половины XX века, отделавшись лишь потерей Рейнского Пфальца: небольшого (хотя и важного) эксклава на границе с Францией. Ни одна другая земля ничем подобным похвастаться не может. На втором месте Баден и Вюртемберг, которые в 52-м году сшили вместе, добавив к ним Гогенцоллерн. Учитывая, как сложилась судьба всех остальных образований, можно сказать, что Баден и Вюртемберг еще легко отделались.
История перекройки территорий бывших Бадена и Вюртемберга, между прочим, в очередной раз демонстрирует необычайную благосклонность судьбы к Баварии. Когда победители делили Германию и Австрию на оккупационные зоны, возникла небольшая сложность: доставшаяся американцам Бавария разрезала французские зоны в Германии и Австрии. Чтобы решить эту проблему, американцы просто передали французам Линдау – баварский порт на Боденском озере, создав, таким образом, мост между германской и австрийской зонами Франции. Разумеется, это привело к тому, что Линдау вошел в состав французского Вюртемберг-Гогенцоллерна (одного из трех кирпичиков, которые сложились в современный Баден-Вюртемберг). Казалось бы: всё, Бавария лишилась выхода к Боденскому озеру. «Прости нас, король Макс, мы все потеряли». Но 1956 году (после получения Германией независимости де-юре) произошло Чудо: Линдау вернулся в Баварию. Есть ли что-то подобное в истории других земель?
2. Как самая крупная и богатая земля, Бавария является главным источником сепаратизма регионализма в Германии. Подобного можно было избежать, разрезав ее на два-три образования поменьше – но, как известно, этого не случилось (см. п. 1). Свое участие во внутренней политике Бавария начала с того, что проголосовала против принятия конституции Германии. Ее, конечно же, все равно приняли, так как регламент требовал поддержки со стороны лишь двух третей земель молодой республики. Но позиция Баварии была заявлена вполне отчетливо – «Naa!».
3. Из всех земель, Бавария исторически была в наименьшей степени интегрирована в состав Германии – как в культурном смысле, так и в экономическом. В силу пунктов 1 и 2 последствия этого ощущаются и сейчас.
Я озвучивал мнение, что Бавария на протяжении пятидесяти послевоенных лет выполняла роль аварийного рубильника для Германии – если бы что-то «пошло не так», Бавария бы запускала процесс по объявлению независимости, превращая и без того урезанную Боннскую республику в жалкий рейнский обрубок. Сейчас рубильник основательно покрылся ржавчиной, но уверенно утверждать, что он больше не работает, было бы довольно опрометчиво. Германия за последние тридцать с лишним лет изменилась, это правда. А Бавария – нет.
Чем еще Бавария отличается от других земель?
Бавария – это государство в государстве. Со множеством соответствующих атрибутов.
Например, у нее имеются собственные крупные партии. Вы все слышали, что двумя важнейшими политическими силами Германии являются «немножко правая» CDU/CSU и «немножко левая» SDP.
(А некоторые даже в курсе популярного мнения, что в действительности, это два крыла одной и той же партии:-)
Что такое CDU/CSU? Это коалиция из общегерманской партии «Христианско-демократический союз», которая действует везде, кроме Баварии и баварской партии «Христианско-социальный союз», которая действуют только в Баварии. Совместно члены обеих партий заседают только в Бундестаге; на уровне земель они не пересекаются (хотя у них общая молодежная организация). Отношения между CDU и CSU не всегда были хорошими; однако последние сорок лет они действительно работают сообща.
CDU считают наследницей «Партии центра», старой партии времен Рейха, выражавшей интересы католического населения, которое протестантская Пруссия душила «культуркампфом». Ее оперативным центром была Рейнская Германия. После Второй мировой партию пересобрали, убрав упор на католицизм, чтобы не терять избирателей-протестантов.
CSU, в свою очередь, наследует «Баварской народной партии» (BVP), которая между 1918 и 1933 года как правило выступала в рейхстаге единой группой вместе с «Партией Центра» – точно так же, как сейчас CDU и CSU. В отличие от федеральной CDU, CSU подчеркнуто баварская партия, что даже отражено в ее логотипе.
Ну, хорошо, но социалисты-то у Германии общие? У пролетария ведь нет отечества?
Выходит, что есть. Мало того, что SPD имеет отдельные филиалы для каждой из земель (SPD Hamburg, SPD Hessen и т.д.), в случае Баварии речь идет об изначально независимой партии. Социал-демократическая партия Королевства Баварии была создана независимо от общегерманской и часто с ней конфликтовала. Баварская SPD, воссозданная в 1945 году Вильгельмом Хёгнером, тоже вела себя как самостоятельная партия – например, баварские социалисты требовали большей федерализации страны (что первые двадцать лет приводило к постоянным конфликтам с боннскими геноссен).
Если представить, что Бавария завтра станет независимой, то ее политический ландшафт едва ли изменится – все партии спокойно продолжат функционировать, даже не меняя риторику.
Едем дальше. В случае большинства немецких бундесземель сложно четко ответить, кто там живет. В Баден-Вюртемберге живут баденцы и вюртембержцы? Нууу… С точки зрения доктрины регионализма – вероятно, да. Если же мы говорим о языке и культуре – скорее, швабы. В Гессене, видимо, живут гессенцы, а в Саксонии – саксонцы, хотя каких-то сверхусилий для развития региональной идентичности там не прикладывают. Но кто живет в Северной Рейн-Вестфалии или, прости господи, Нижней Саксонии?
А вот в Баварии все учтено и описано. После территориальных приобретений по итогам Наполеоновских войн, в Мюнхене постановили, что королевство населяют четыре вида немцев: (старо-)баварцы, швабы, франконцы и пфальцы (правда, я не уверен, что это корректный этноним в русском языке). Спустя 130 лет, когда Бавария лишилась Пфальца, но получила два миллиона беженцев из других регионов Германии, были внесены необходимые коррективы. Бавария по-прежнему дом четырех народов, только теперь этими народами записаны баварцы, швабы, франконцы и судетские немцы. «Многонациональное государство Бавария».
И это не просто какие-то дежурные слова. При формировании кабинетов в Баварии стараются делить посты поровну между баварцами, швабами и франконцами. Более того, во время третьего кабинета Меркель (2013 – 2018) было с гордостью объявлено, что три федеральных поста, доставшиеся представителям CSU, по-честному разделили между тремя братскими народами :-)
(Почему делят на троих? Где судетские немцы? Раньше включать их в правительство избегали по политическим причинам: они считались неблагонадежными. Ни Бавария, ни ФРГ не были заинтересованы в раскручивании реваншизма. А сейчас людей, идентифицирующих себя как «судетских немцев», осталось только «на развод»)
Но и это еще не все. Давайте посмотрим на административное деление Баварии. Тут тоже много интересного.
Все мы знаем, что Германия делится на 16 земель. Разумно предположить, что и сами земли имеют какую-то внутреннюю структуру.
Самой низшей ступенью в административной иерархии Германии является община (Gemeinde). Общины объединены в земельные районы (Landkreis). А районы уже образуют федеральные земли. Но не всегда.
В современной ФРГ существуют четыре земли, в которых имеется промежуточная ступень между районом и, собственно, землей. Этими землями являются Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен и Северная Рейн-Вестфалия. А ступень называется «административный округ» (Regierungsbezirk).
Aдминистративный округ – это «федеральная земля федеральной земли». Как если бы, скажем, в Ленобласти, был «Карельский округ», объединявший Всеволожский, Выборгский и Приозерский районы. Несамостоятельной единице, вроде федеральной земли, подобные элементы не особенно-то и нужны, поэтому они последовательно упразднялись. Сохранили их лишь перворанговые земли, не утратившие исторической преемственности с существовавшими на их территории германскими государствами (Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен), а также Северная Рейн-Вестфалия, как ядро Боннской республики и современной ФРГ. «Новым землям», то есть территориям ГДР, вошедшим в состав ФРГ, административных округов не полагалось с самого начала – кроме, разумеется, Саксонии. Однако в 2012 году их утратила и она. «Не по чину».
Наличие административных округов уже подсвечивает реальный статус земли, но в случае с Баварией все куда интереснее.
- Во-первых, у Баварии их больше всех: аж семь штук.
- Во-вторых, названия баварских округов имеют привязку не к городам, как в остальных землях, а к географическим регионам, что полностью соответствует идее «бундесземель». Бавария состоит из Верхней и Нижней Баварии, Швабии, Верхнего Пфальца, и Нижней, Средней и Верхней Франконии. Для сравнения: округа Гессена называются Дармштадт, Гиссен и Кассель. Это как если бы ФРГ делилась на федеральную землю Потсдам, федеральную землю Дрезден, федеральную землю Магдебург и так далее.
Однако внешние атрибуты государства приносят не только повышение статуса, но и проблемы. Вот одна из них (только не смейтесь) – сепаратизм.
Да, все правильно. Поскольку Баварии удалось сохранить большую часть преемственности с королевством XIX века, ей достались и его проблемы. Например, Виттельсбахам приходилось иметь дело с франконским сепаратизмом (Франкония вошла в состав Баварии после завершения Наполеоновских войн) и его отголоски доносятся до нас и сейчас.
Существуют общественные движения, требующие большего федерализма в Баварии и предоставления автономии Франконии или даже выхода ее из состава Баварии на правах новой федеральной земли. Их активность на порядок меньше баварских (а у тех, будем откровенны, она тоже невелика) – но такие движения есть.
Именно этим объясняется следующий забавный казус. Если вы посмотрите на карту административного деления Баварии, вы увидите, что столицей каждого из округов является крупнейший город. Столица Верхней Баварии, ясное дело, Мюнхен; Нижней – Ландсхут; столица Швабии – Аугсбург… Этот принцип выполняется для всех округов, кроме Средней Франконии. Ее столицей должен быть полумиллионный Нюрнберг. Тем не менее, управление округом осуществляется из Ансбаха – города, который в десять с лишним раз меньше Нюрнберга.
Почему? Потому что еще двести с лишним лет назад, расчерчивая карту новых территорий, баварские власти сделали всё, чтобы понизить статус Нюрнберга – культурного центра Франконии, способного замкнуть ее на себя. И поэтому же администрация нового округа была перенесена в Ансбах, центр бывшей прусской провинции. Столичного статуса Нюрнберг не получил даже при нацистах – в нем находилась администрация гау (т.е. партийная власть), однако управлением Верхней и Средней Фраконии по-прежнему занимался Ансбах. Такая ситуация сохраняется по сей день – Мюнхен не хочет создавать себе конкурента на севере.
На официальном уровне таких заявлений, конечно же, избегают. Обычно недовольным отсутствием столичного статуса нюрнбержцам объясняют, что так «исторически сложилось». Однако мне попадалось совершенно потрясающее объяснение, которое я просто обязан привести здесь.
Оказывается, в 1976 году баварские власти обсуждали идею переноса столицы Средней Франконии в Нюрнберг. Дескать, сколько же можно угнетать братьев-франкоцев? Давайте вернем им столицу (а перенос администрации в Нюрнберг, напоминаю, автоматически делал его метрополией всей Франконии). Но тут возмутилась Нижняя Франкония в лице главы ее администрации Филиппа Майера. Он вышел вперед и твердо сказал, что «Нюрнберг нам не столица». Потому что франконцы плохо обращаются с жителями национальных окраин (т.е. Нижней Франконии) и вообще, «лучше жить под игом Мюнхена, чем Нюрнберга». Ну, а раз трудящиеся сами попросили, переносить столицу, конечно же, не стали. Такой вот «сепаратизм в сепаратизме в сепаратизме». Добро пожаловать в Единую Германию, Где Живут Немцы.
Но и это еще не все. Вдобавок к описанным выше атрибутам (квази-)государственности, у Баварии есть… территориальные (квази-)претензии. Да, а как вы хотели? Все почти как у взрослых.
Бавария претендует на утерянный ею после войны Рейнский Пфальц. Исторически претензия обоснована тем, что с конца XVIII века они являлись частью одного государства. Если называть вещи своими именами, то в 1777 году Пфальц присоединил к себе Баварию, но поскольку статус последней был несравнимо выше, в качестве политического субъекта осталась именно Бавария (что было закреплено во время медиатизации Священной Римской Империи).
На всякий случай напомню, как именно произошло объединение Пфальца и Баварии (подробнее см. I и II). Они по очереди достались в наследство Карлу Теодору, представителю побочной ветви пфальцских Виттельсбахов. Последнее приобретение было Карлу Теодору в высшей степени безразличнo: как известно, Баварию он безуспешно пытался обменять на Переднюю Австрию или австрийские Нидерланды, чтобы создать новое государственное образование и решить вопрос престолонаследования (у него имелись только незаконнорожденные сыновья, которых нельзя было легализовать в Пфальце или Баварии). После смерти Карла Теодора ему наследовала совсем уж боковая линия Виттельсбахов в лице Максимилиана-Иосифа. Курфюрст, а затем король Макс-Йозеф между небольшим пограничным Пфальцем и Баварией в центре «немецкого мира» выбрал, разумеется, вторую. Он и его потомки создали баварский национальный миф, культуру, язык и все прочее; а Пфальц остался периферийной провинцией на пересечении Франции и Германии.
Разумеется, подобное понижение статуса огорчало жителей Пфальца, поэтому помимо франконского сепаратизма Виттельсбахам приходилось иметь дело и пфальцским – куда более заметным.
Во времена королевства Пфальц являлся особой территорией Баварии, примерно как Финляндия в составе Российской Империи. Например, до введения в 1900 году общеимперского Германского гражданского уложения, там действовал оставшийся от французской оккупации Кодекс Наполеона, тогда как в остальной Баварии источником права была баварская конституция (за исключением нескольких районов, где действовало Прусское земское право); так же Виттельсбахи не стали трогать созданные еще при французах органы местного самоуправления. Таким образом, владения на левом берегу Рейна хоть и принадлежали Баварии, но при этом собственно Баварией не были – что не могло не вызывать сепаратистских настроений. Неудивительно, что события 1848 года затронули Пфальц и Баварию совершенно по-разному.
48-й год в Пфальце: «Хотим единую Германию! Долой Баварию!». /звуки стрельбы и взрывов/
48-й год в Баварии: «Хотим другого короля. И пива подешевле». /стук кружек, музыка, пение/
После Первой мировой войны Пфальц при поддержке Франции предпринял несколько безуспешных попыток отделиться – если не от Германии, то хотя бы от Баварии. А по итогам Второй Пфальц вошел в состав французской оккупационной зоны и в рамках перекройки Германии был отрезан от Баварии – его сделали частью земли Рейнланд-Пфальц.
Рейнланд-Пфальц – это типичный послевоенный кадавр, сшитый из кусков совершенно различных сущностей. Южная часть рейнской Пруссии, баварский рейнский Пфальц и западная окраина Гессена были объявлены новой федеральной землей.
Примером того, как Германию резали по живому, является так называемый «Спор об АКК». АКК – это не только бывший министр обороны, но и три квартала Майнца, расположенные на правом берегу Рейна: Амёнебург, Кастель и Костхайм. После войны границу между французской зоной и американской зоной провели по Рейну («Так удобнее!») и три района Майнца были переподчинены Висбадену, будущей столице Гессена, тогда как сам Майнц стал столицей Рейнланд-Пфальца.
Благодаря этому гениальному решению, жители прежде одного города оказались даже не в разных населенных пунктах, а в разных землях; при том, что АКК, разумеется, по-прежнему, были тесно связаны с Майнцом. Граница – границей, но воду и электричество эти три района по-прежнему получали с левого берега Рейна. И это не говоря о том, что улицы и площади АКК, проложенные до 1945 года (а также школы и ратуши), по-прежнему находятся в собственности Майнца, а бюджет трех районов не входит в общий бюджет Висбадена и составляется отдельно. Т.е. сама реальность буквально вопиет против бездумно прочерченной границы. Но попытки референдумов для изменения ситуации аккуратно срывались, а на данный момент изменить границу может лишь договор между Рейнланд-Пфальцем и Гессеном, который последний, разумеется, подписывать не хочет. Еще раз добро пожаловать в Единую Германию, Где Живут Немцы.
Из всех немецких бундеземель, Рейнланд-Пфальц был, пожалуй, самой фиктивной; даже Петер Альтмейер, руководивший им аж 22 года (с 47-го по 69-й), не стесняясь в выражениях называл его «землей из реторты» – то есть, совершенно искусственным образованием. После обретения ФРГ независимости де-юре, в 1956 году прошло восемь референдумов, связанных с изменением внутренних границ республики. Совершенно не удивительно, что пять из них затрагивали Рейнланд-Пфальц: соседние земли пытались восстановить нормальное положение вещей.
Одной из них стала Бавария, предпринявшая попытку вернуть Пфальц. Сразу после войны в Пфальце активизировались как пробаварские группы, так и просто представительства баварских властей. Баварские депутаты совершали регулярные поездки в Пфальц, используя их, чтобы напомнить о славном времени, когда земли на левом берегу Рейна тоже были Баварией. Все это приводило правительство Рейнланд-Пфальца в бешенство. Альтмейер бомбардировал Мюнхен и Бонн письмами, требуя немедленно прекратить подобные «посягательства» на квазисуверенитет маленькой, но гордой федеральной земли.
Председатель ландтага Баварии Алоис Хундхаммер невозмутимо отвечал: «Ни баварский ландтаг, ни баварское правительство, ни свободные организации не могут быть лишены возможности решительно заявить о готовности Баварии провести воссоединение разделенных диктатом частей страны; и это воссоединение соответствует положениям Федеральной конституции».
Тем не менее, несмотря на все усилия Мюнхена, референдум о включении территорий Пфальца в состав Баварии провалился. Официальных объяснений этому много; все они довольно путаные и самопротиворечивые. Думаю, что главной причиной стало нежелание рушить и без того деликатный баланс сил в ФРГ. Успех одного референдума повлиял бы на другие, и возвращение Пфальца привело бы к ликвидации Рейнланд-Пфальца – его бы просто разделили Бавария и Рейн-Вестфалия. Это, в свою очередь, резко бы усилило обе земли-бенефициара, превратив ФРГ в де-факто дуалистическую «Австро-Венгрию». Поскольку у Германии и ее покровителей в планах было объединение, а не трансформация в Рейн-Дунайскую конфедерацию (с ее последующим распадом), итог голосования был предрешен.
Референдум провалился, но Бавария от притязаний на Пфальц не отказалась (хотя открытым текстом об этом не говорят). Баварские организации и фонды по-прежнему ведут свою работу на другом берегу Рейна, как будто на дворе все еще славный 1842 год. Более того, в правительстве Баварии до сих пор имеется специальный человек, занимающийся вопросами Пфальца, а на сам Пфальц распространяется ряд особых баварских правил – ну, например, пфальцские школьники наравне с баварскими могут подавать на стипендию в Максимилианеуме (баварском фонде для одаренных учащихся, сверхпрестижная вещь). Де-юре, конечно же, Бавария не предъявляет претензий на бывшую провинцию (т.к. это физически невозможно в текущей конфигурации ФРГ), но де-факто они подразумеваются.
Ну и, наконец, у Баварии есть свои дипломатические представительства в мире и даже самостоятельно заключенные международные договоры. К баварским представительствам обычно относятся с усмешкой – это «квазипосольства», «понарошку». Ради бога, только если что-то выглядит как утка и крякает как утка – это, вероятно, все же, утка. Баварских представительств в мире несколько десятков; как правило, они подчинены министерству экономики и заняты выстраиванием деловых связей. Однако совершенно очевидно, что их конверсия при необходимости будет выполнена очень быстро. Кроме того, есть особые представительства: они подчиняются не министерству экономики, а напрямую государственной канцелярии Баварии. Такие представительства, например, находятся в Праге и Квебеке. В этом году к ним добавилось еще одно – в Лондоне:-)
Про международные договоры, заключенные Баварией я уже как-то рассказывал. Напомню вкратце: уже упомянутый премьер-министр Вильгельм Хёгнер после войны сумел пробить для Баварии возможность самостоятельно заключить договор с Австрией об аренде лесных массивов вокруг Берхтесгадена. Использовав лазейку в законодательстве, Мюнхен и Вена подписали соглашение, обойдясь без скрипящего зубами Бонна.
Нетрудно заметить, кстати, что «квазисуверенность» Баварии – это не идея-фикс какой-то отдельной партии, а интегральная часть всей политической системы этой земли. Основу заложил именно второй послевоенный премьер-министр Баварии Хёгнер, социал-демократ. Но, разумеется, весь процесс мог быть запущен только с ведома и разрешения оккупационных властей, поэтому речь идет не о случайности, а спланированном и продуманном проекте.
О баварском сепаратизме знают все: это такой же бренд, как Нойшванштайн или Октоберфест. Но не все, вероятно, представляют, насколько в Баварии подготовлена теоретическая часть этого проекта. Федеральная земля Бавария – это полноценный зародыш государства, с ручками и ножками. Срок уже большой, так что аборт был бы тяжелым грехом; можно лишь поставить процесс на паузу, чтобы принять необходимые меры – купить кроватку и запас подгузников, а также озаботиться местом в детском саду.
Причины этого, как я уже говорил, нужно искать не в исторической преемственности нынешней федеральной земли со славным королевством, а в злой или доброй (как посмотреть) воле держав-победительниц во Второй мировой войне. Перепахав немецкий север и запад, изуродовав восток, они почти не тронули юг. Причем, речь не только о Баден-Вюртемберге (в целом, повезло) и Баварии (повезло). Слон в комнате – это Австрия.
Австрию по итогам ВМВ не тронули вообще. Ее могли разделить на выдуманные страны, вроде Тироля и Штирии. Или хотя бы «ФРА» и «АДР». Ее могли пристегнуть к Германии в качестве новой федеральной земли (она лишь немногим больше Баварии). Ее могли поделить между соседями, в конце концов. Ничего этого не произошло. Оккупационные войска (даже советские!) сдуло через десять лет, Австрия получила законодательную защиту от гипотетического будущего аншлюсса, а также нейтральный статус: она, напомню, до сих не в НАТО. Да и в ЕС у Австрии положение особое – ей разрешаются вещи, которые не по чину ее северной соседке. Как такое получилось?
Этот вопрос сильно выходит за рамки заявленной темы, поэтому пока обсуждать мы его не будем. Допустим, что так сложилось исторически :-)